溫來成

建立防范化解地方政府債務風險的長效機制，需要重點做好以下幾個方面的工作：健全完善地方政府債務管理法律制度；將地方政府債務納入財政體制安排；完善地方政府債務管理問責機制；對地方政府債務管理進行有效監(jiān)督

近年來，我國地方政府債務風險問題引發(fā)社會關注，中央高度重視地方政府債務風險問題治理和化解工作。2023年10月底召開的中央金融工作會議對地方政府債務風險問題作出新的部署，提出建立防范化解地方政府債務風險的長效機制，使之與我國現階段經濟社會發(fā)展高質量的要求相一致。這是我國地方政府債務管理政策的重大轉變，有重要現實意義。

建立防范化解地方政府債務風險的長效機制，是現階段我國經濟社會發(fā)展的內在需求。在防范風險的前提下，有效利用債務融資工具，促進地方經濟社會發(fā)展，是一項長期工作?，F在我國已成為世界第二大經濟體，但是2022年我國人均GDP僅為12741美元，與市場經濟發(fā)達國家相比，仍有較大差距，我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家。按照黨的二十大制定的宏偉藍圖，我國在2035年基本實現現代化，到21世紀中葉建成社會主義現代化強國，現階段我國仍然要把發(fā)展作為第一要務。在推進中國式現代化的過程中，政府財政需要籌集巨額建設資金，為國家經濟社會發(fā)展提供公共服務。除稅收等常規(guī)財政收入外，在控制債務風險的前提下，我國仍然需要利用債務手段籌集資金，加快國家現代化建設的步伐，因而需要有長效機制來保證地方經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

地方政府債務風險涉及國家財政金融安全，其管理是一項持續(xù)性的工作。地方政府發(fā)行債券，籌集資金用于地方經濟社會發(fā)展，既屬于財政分配范疇，其資金運動涉及國庫管理、債券市場運行、金融機構管理等方面，又屬于國家金融安全領域，財政政策與貨幣政策及宏觀審慎政策的配合，是國家宏觀經濟穩(wěn)定和發(fā)展的需要。保持宏觀經濟的基本穩(wěn)定和發(fā)展是我國一項長期性的工作，也要求地方政府債務風險管理符合國家宏觀經濟管理的需要。

目前我國地方政府債務風險是在改革開放經濟高速發(fā)展過程中由多種原因積累而成的，有些債務已存在20～30年時間，其原因錯綜復雜，治理難度大，需要在一定時間內逐步化解。如區(qū)縣一級的投融資平臺，自身造血功能差，缺少能夠盈利的主營業(yè)務，直接、間接依賴地方財政支持，其債務風險在短期內很難得到有效治理。有人提出通過中央有關部門建立專門的資金池，將地方政府債務一次性解決，甚至一筆勾銷。這種想法也很難付諸實踐。

從我國地方政府債務管理的現狀出發(fā)，建立防范化解地方政府債務風險的長效機制，需要重點做好以下幾個方面的工作。

健全完善地方政府債務管理法律制度。社會主義市場經濟也是法治經濟，建立防范和化解地方政府債務的長效機制，需要法律制度的保障。2015年以來，財政部制定了一系列關于地方政府債券的發(fā)行、流通、償還、信息披露、績效評價等管理制度，國務院辦公廳印發(fā)了地方政府性債務風險應急處置預案。但總體來看，我國現行地方政府債務法律制度建設，存在兩方面的明顯不足：一是沒有專門的地方政府債務管理法律制度；二是地方政府債務風險評估制度、預警制度和處置制度不夠健全。需要在現行部門規(guī)章的基礎上，建立專門的地方政府債務管理法律制度，第一步先完善行政法規(guī)，條件成熟時可以上升為國家法律。同時，進一步完善地方政府債務風險評估制度、預警制度和處置制度。

推進地方政府財政管理體制創(chuàng)新，將地方政府債務納入財政體制安排。財政體制是規(guī)范中央與地方以及地方各級政府間財政分配關系的基本準則，具體包括政府職責及支出范圍的界定、收入的劃分以及政府間轉移支付等。而地方政府債務是財政收支矛盾的體現，即稅收等正常收入不夠政府支出時，需要通過舉債融資來解決。其背后涉及政府的職能及支出范圍的大小，這就需要從財政體制的角度來解決。因此，建立防范化解地方政府債務風險的長效機制，完善財政管理體制是重要途徑之一。從1994年分稅制財政體制實施以來的實際情況看，需要從以下幾個方面入手。第一，調整中央及地方政府的職責分工以及支出范圍，適度增加中央政府的職責。即擴大中央政府支出的范圍，減少地方政府的職責及財政支出的壓力，從根本上降低地方政府舉債融資的動力。目前，從地方政府債務產生的直接原因來看，地方政府承擔過多的經濟、社會、環(huán)境職責，在財力有限時，只能通過舉債來解決。第二，調整中央與地方收入劃分，培育地方主體稅種，并將費、租、債一起納入財政管理體制，降低地方政府發(fā)債的需求。第三，完善政府間轉移支付制度。通過轉移支付，保障基層政府正常運轉，縮小區(qū)域差距，減少其對債務的依賴。

完善地方政府債務管理問責機制。目前，《中華人民共和國預算法》《地方政府性債務風險應急處置預案》等法律法規(guī)和規(guī)章對違規(guī)舉借地方政府債務的問責作了基本規(guī)定，財政部已分批公布了對違規(guī)舉借地方政府債務的處罰案例，取得了一定的成效。但從建立健全問責機制的角度來看，還需要從兩個方面作進一步的完善。第一，細化明確問責的標準。如對違紀官員的處罰是根據其直接違紀的金額還是造成的經濟損失。如為違紀金額，應如何與警告、記過、記大過、降級、撤職、開除以及追究刑事責任等處罰相對應。在一級領導干部問責中，黨政領導是同責還是有所區(qū)分以及如何區(qū)分，如何將責任落實到個人，實現責任倒查、終身問責。這些問題都需要明確。第二，規(guī)范問責的程序。將違規(guī)舉借地方政府債務的問責與現行干部管理制度相結合。

對地方政府債務管理進行有效監(jiān)督。首先，進一步提高地方政府債務管理的透明度，開展有效監(jiān)督，建立地方政府債務風險防范和化解的長效機制。在地方政府隱性債務方面，建立地方政府投融資平臺債務信息的統(tǒng)計、定期發(fā)布制度。包括投融資平臺債務的總額、結構、債務資金使用方向、資產負債率等債務風險指標信息。除債務總額體現了投融資平臺負債的總體情況外，目前其債務結構較為復雜，不同的債項信息體現了不同的債務風險，主要有：銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、中期票據、短期融資券，以及各類非標債務中的信托債務、債務計劃、委托貸款、承兌匯票等。與此同時，發(fā)布與債務風險相關的投融資平臺財務指標，如資產負債率、凈資產利潤率等。在地方政府專項債務方面，進一步提高地方政府專項債券建設項目的技術特征等信息發(fā)布的詳細程度，為投資者掌握債券項目風險提供便利。其次，加強地方政府債務風險財政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督之間的協(xié)同、配合，形成監(jiān)督合力。