陳照 虞小龍 趙威

目前階段我國城市發(fā)展正逐漸由傳統(tǒng)的外延擴(kuò)張模式，轉(zhuǎn)型為內(nèi)涵提升式，通過盤活存量擁堵、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，有助于為城市發(fā)展和治理提供良好基礎(chǔ)，同時(shí)其也是現(xiàn)代國土空間規(guī)劃管理中的重點(diǎn)內(nèi)容之一。為此在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)城市更新，特別是大中城市，其發(fā)展速度較快，人口數(shù)量逐漸增加、國土空間資源日益緊張。通過采取合理措施規(guī)劃存量用地，有助于提高資源利用率，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、大中城市推進(jìn)城市更新實(shí)踐分析

1. 以北京市為例

北京市在國土空間規(guī)劃的背景下，推進(jìn)城市更新具有較好的效果，可作為其他大中城市規(guī)劃發(fā)展的借鑒。在實(shí)施過程中，北京市主要是確立市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)以及總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等國土空間總體框架，如圖1所示。通過落實(shí)市、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向傳導(dǎo)、總規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的橫向傳導(dǎo)，以此實(shí)現(xiàn)逐層分解落實(shí)國土空間規(guī)劃內(nèi)容中的各項(xiàng)指標(biāo)。并積極實(shí)施分級(jí)、分類、分責(zé)等管控運(yùn)行體系，進(jìn)一步提高城市空間治理水平。在推進(jìn)城市更新的過程中，北京市的主要做法即是出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見作為頂層設(shè)計(jì)，并結(jié)合國土空間總體規(guī)劃提出四大圈層的更新策略分區(qū)，即是“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”等。同時(shí)按照本市街區(qū)特點(diǎn)確定城市更新模式，注重以街區(qū)作為基礎(chǔ)單元，有序?qū)嵤┏鞘懈?。如進(jìn)行街區(qū)綜合評(píng)估、查找分析街區(qū)單元在城市功能、基礎(chǔ)配套設(shè)施以及空間品質(zhì)等方面存在的不足和缺陷。并對(duì)現(xiàn)有空間資源進(jìn)行梳理，從而確定城市更新任務(wù)。

圖1 北京市國土空間規(guī)劃總體規(guī)劃框架

2. 以廣州市為例

廣州市在國土空間規(guī)劃背景下，為推動(dòng)城市更新改造，同樣采用三級(jí)規(guī)劃體系。即是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，構(gòu)建市域—片區(qū)—單元等三個(gè)層級(jí)，其中對(duì)于單元層級(jí)又細(xì)分為城鎮(zhèn)單元和農(nóng)業(yè)農(nóng)村單元等。充分結(jié)合國土空間總體規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，將城鎮(zhèn)單元進(jìn)一步細(xì)分，共包括五類，即是適度擴(kuò)張型、更新改造型、功能完善型、歷史文化保護(hù)型、非集中建設(shè)型等。有效促進(jìn)對(duì)國土空間全域的全覆蓋管理控制。因此在具體落實(shí)城市更新措施時(shí)，主要涉及到舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)的全面改造，形成新型街區(qū)單元。嚴(yán)格落實(shí)更新目標(biāo)和責(zé)任，完善市區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施，保證產(chǎn)居比以及更新改造總量具有合理性。

3. 以深圳市為例

深圳市開展城市更新，則是在國土空間規(guī)劃政策的指導(dǎo)下，形成三層次、五階段規(guī)劃體系。采用專項(xiàng)規(guī)劃形式開展城市更新，在國土空間規(guī)劃體系中構(gòu)建四個(gè)層級(jí)，分別為城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、更新原則、總控指標(biāo)以及密度控制和設(shè)施要求?；诰唧w項(xiàng)目作為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)城市更新單元合理規(guī)劃，確定相應(yīng)更新項(xiàng)目的具體范圍、目標(biāo)、方向和控制指標(biāo)等。近年來，深圳市為促進(jìn)城市更新，側(cè)重實(shí)施更新統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃方案，即是在專項(xiàng)規(guī)劃與單元規(guī)劃之間，增加中間層次，以此更好的銜接兩項(xiàng)獨(dú)立規(guī)劃體系。

二、國土空間規(guī)劃背景下城市更新思考

通過分析北京市、廣州市以及深圳市的城市更新實(shí)踐措施，從中可獲取一些有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大中城市在國土空間規(guī)劃背景下具有一定的指導(dǎo)意義。比如北京市在推進(jìn)城市更新期間，創(chuàng)新采用正面清單和責(zé)任規(guī)劃師制度。其中正面清單制度是指鼓勵(lì)街區(qū)居民完善生活設(shè)施，提出符合使用性質(zhì)的正面清單，對(duì)增加的建設(shè)規(guī)模不納入街區(qū)管控的總規(guī)模中。而責(zé)任規(guī)劃師制度主要是推動(dòng)社區(qū)民眾積極參與，加強(qiáng)部門協(xié)同和溝通的重要手段，發(fā)揮聯(lián)系群眾的紐帶作用，完善國土空間制度機(jī)制，加快城市更新速度。廣州市為適應(yīng)國土空間規(guī)劃改革，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，則是構(gòu)建“1+1+N”城市更新配套政策體系。主要是落實(shí)單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊詳細(xì)規(guī)劃等，落實(shí)分層編制以及剛彈性結(jié)合分級(jí)審批管控機(jī)制，創(chuàng)新性提出分圈層更新單元，促使產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量的合理性，保障空間供給具有科學(xué)性。而深圳市在目前發(fā)展中尚未全面重構(gòu)空間規(guī)劃體系，但在未來階段，將會(huì)注重減少規(guī)劃層級(jí)，適當(dāng)補(bǔ)充城市更新單元規(guī)劃等，以此合理使用存量用地，其設(shè)想如圖2所示。在城市更新方面?zhèn)戎貙⒊鞘懈聠卧?guī)劃納入到詳細(xì)規(guī)劃體系。綜合三座大中城市在國土空間規(guī)劃背景下探索城市更新路徑的思考，一般是采用串聯(lián)、并聯(lián)、融入等方式，通過比較如表1所示。能夠?yàn)槠渌笾谐鞘械膰量臻g規(guī)劃以及城市更新提供借鑒和參考。

圖2 深圳市國土空間規(guī)劃體系設(shè)想

表1 國土空間規(guī)劃下的城市更新方式比較

三、基于國土空間規(guī)劃推進(jìn)城市更新實(shí)施路徑

1. 引入中間層規(guī)劃

結(jié)合我國現(xiàn)有城市更新實(shí)踐，基于國土空間規(guī)劃實(shí)施背景下，為實(shí)現(xiàn)城市空間治理能力提升，優(yōu)化資源利用和配置，則應(yīng)當(dāng)注重引入中間層規(guī)劃。改善傳統(tǒng)更新路徑中出現(xiàn)的問題，如城市公共服務(wù)設(shè)施和交通壓力較大、片區(qū)統(tǒng)籌存在天然缺陷等。因此各大中城市可參照北京市國土空間規(guī)劃體系，建立單元指引、單元規(guī)劃、綜合實(shí)施方案規(guī)劃等層次，從而引進(jìn)中間層規(guī)劃。有利于按照更新單元明確公共服務(wù)設(shè)施需求、市區(qū)管控要求等，從而更為有效地傳導(dǎo)市區(qū)國土空間規(guī)劃指標(biāo)，有利于強(qiáng)化城市統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)引入中間層規(guī)劃，能夠促使城市管控具有彈性和靈活性，將街區(qū)作為單元實(shí)施總量管控，保證空間資源與城市更新任務(wù)具有匹配性。

2. 重視存量土地更新

當(dāng)前我國大中城市的國土空間資源規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入到存量土地更新利用時(shí)期，有助于拓展城市空間資源。因此將存量土地納入到國土空間治理和規(guī)劃體系中，作為法定主流規(guī)劃的一部分，能夠有效推進(jìn)城市整體更新。因此各大中城市可借鑒廣州市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)更新改造單元進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，并納入到統(tǒng)籌規(guī)劃中，完善相關(guān)配套政策。最后結(jié)合更新地區(qū)的特點(diǎn)，增加合理的目標(biāo)定位和實(shí)施計(jì)劃，促使經(jīng)濟(jì)平衡，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

3. 推動(dòng)社會(huì)廣泛參與

基于我國國土空間規(guī)劃改革的不斷深化，城市在發(fā)展進(jìn)程中逐漸從外延式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式。在此背景下，應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)規(guī)劃，其作為城市空間中的基本單元，直接關(guān)系到城市轉(zhuǎn)型的效率和質(zhì)量。因此各大中城市在推進(jìn)城市更新的過程中，應(yīng)落實(shí)責(zé)任規(guī)劃師制度，有效對(duì)接基層規(guī)劃，引導(dǎo)公眾積極參與，有機(jī)結(jié)合部門管理、社會(huì)自治、精英規(guī)劃、市民需求等，對(duì)國土空間規(guī)劃進(jìn)行精細(xì)化管理，發(fā)揮基層自治的優(yōu)勢，通過加大社會(huì)公眾參與力度，保證城市更新與國土空間規(guī)劃總體要求相符合，促進(jìn)城市空間治理水平得到顯著提升。

四、結(jié)束語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃逐步落實(shí)的新時(shí)期背景下，城市逐漸邁向存量發(fā)展階段。為此應(yīng)當(dāng)重視城市更新，將其作為國土空間規(guī)劃治理的重要舉措。尤其是對(duì)于大中城市而言，在城市化進(jìn)程日益加快的趨勢下，充分利用存量土地有助于優(yōu)化城市格局，助力城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和形象建設(shè)。為此，各大中城市應(yīng)當(dāng)將城市更新納入到當(dāng)前國土空間規(guī)劃治理體系中，采用更新單元的方式，開展法定規(guī)劃，從而促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。