劉繼同

一、中國現(xiàn)代社會福利制度建設(shè)新時代與憲法福利學(xué)議題

2021年是中國現(xiàn)代社會福利制度建設(shè)新時代元年，中國“現(xiàn)代社會福利共識”的社會建構(gòu)與現(xiàn)代社會主義福利國家制度目標(biāo)，尤其是現(xiàn)代政治制度與憲法福利學(xué)議題應(yīng)運而生。

福利的概念含義是幸福美好的生活狀態(tài)。社會福利含義是指全民性幸福美好的生活狀態(tài)。2021年既是中國共產(chǎn)黨誕辰100 周年，又是全面建成小康社會、基本上消除絕對貧困現(xiàn)象的一年，還是中國現(xiàn)代社會福利制度建設(shè)新時代元年。中國式現(xiàn)代化、現(xiàn)代政治制度與法治國家建設(shè)、現(xiàn)代社會福利和社會福利制度建設(shè)，成為中國現(xiàn)代社會制度的四個理論主題和制度建設(shè)重點?，F(xiàn)代法律制度和法治國家體系內(nèi)，一般法或社會法在應(yīng)對社會福利制度問題時常捉襟見肘，這為在憲法層面解決一般法或社會法缺陷留下可供探討的憲法空間，由此憲法性福利議題形成。

文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，目前從憲法原理對社會福利理念、社會福利制度建構(gòu)進(jìn)行理論研究尚屬空白。尤其是在全面建成小康社會后，現(xiàn)代社會福利服務(wù)體系成為中國社會福利制度建設(shè)戰(zhàn)略重點。黨的十九大報告提出中國現(xiàn)代社會主義福利國家制度目標(biāo)，二十大報告則描繪了時間表和路線圖。[1]如何構(gòu)建現(xiàn)代政治制度、憲法福利學(xué)與“社會福利共識”，成為現(xiàn)代國家制度建設(shè)當(dāng)務(wù)之急。[2]更為重要的是，近幾年中國和全球新冠肺炎疫情引發(fā)全球各國治理危機、財政經(jīng)濟(jì)金融危機和社會福利制度危機，如何科學(xué)精準(zhǔn)地防控疫情，統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，亟須現(xiàn)代法治國家、財稅國家、社會福利制度化整合發(fā)展及全球化健康福利制度的各國合作。

具體來說，中國疫情防控凸顯現(xiàn)代社會對憲法性福利制度的社會需要是全方面、制度化的，包括中央與地方政府之間社會福利給付責(zé)任義務(wù)、負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)變動，全體公民受益權(quán)與給付義務(wù)配置缺陷及實現(xiàn)障礙，政府對不同社會群體福利訴求及時回應(yīng)和有效權(quán)利保護(hù)等。[3]在全球化抗疫社會處境下，世界各國抗疫戰(zhàn)略凸顯世界各國憲法性福利和社會福利財政制度，實質(zhì)是世界各國現(xiàn)代政治民主、法治、財稅、市場經(jīng)濟(jì)和社會福利制度綜合性制度優(yōu)勢競爭。中國政府以人民為中心的理念，人民至上，生命健康至上，“內(nèi)防反彈，外防輸入”和動態(tài)清零防控策略，實際上重塑了中國的國家形象，為中國全面參與全球治理營造了有利的國際環(huán)境。[4]

簡言之，中國現(xiàn)代社會福利制度、法治國家、國家現(xiàn)代化和健康福利外交亟須憲法福利學(xué)。

二、憲法福利學(xué)概念的含義、構(gòu)成要件與基本特征

憲法福利學(xué)是個較新的中文學(xué)術(shù)概念。憲法福利學(xué)是憲法研究學(xué)科群中最重要領(lǐng)域之一。改革開放以來，中國憲法制度、依憲治國、憲政制度建設(shè)和憲法學(xué)研究等均取得輝煌成就。中國憲法學(xué)研究在塑造憲法學(xué)的時代性，樹立憲法學(xué)的自主性，建構(gòu)憲法學(xué)的專業(yè)性，回歸憲法學(xué)的本土性，倡導(dǎo)憲法學(xué)的實踐性，保持憲法學(xué)的開放性，建設(shè)充滿專業(yè)精神學(xué)術(shù)家園，在“憲法的部門法化”和“部門法的憲法化”方面取得一定成果，部門憲法學(xué)應(yīng)運而生。[5]

“部門憲法”或“憲法部分秩序”概念起源于德國。德國人喜歡在憲法名稱前冠上一些概念，以中文來稱呼就是勞動憲法、財政憲法、經(jīng)濟(jì)憲法、社會憲法、文化憲法、傳播憲法、軍事憲法等。作為一個憲法釋義學(xué)概念，“部門憲法”是指憲法規(guī)范所規(guī)制的相關(guān)特定領(lǐng)域。這個特定領(lǐng)域可以屬于國家組織法范圍的特定權(quán)限、組織與程序，如經(jīng)濟(jì)憲法、財政憲法、軍事憲法，也可以是屬于特定基本權(quán)保障的前提條件、制度性安排、基本權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的行為種類等，歸屬該基本權(quán)力整體理解的規(guī)范體系?？梢哉f，“部門憲法”就是一種主題憲法，以特定規(guī)制主題為對象建構(gòu)一個憲法次級體系，在憲法釋義學(xué)一階體系內(nèi)建立一些二階體系。當(dāng)前討論的主題憲法涵蓋傳播憲法（媒體憲法）、社會憲法、經(jīng)濟(jì)憲法、企業(yè)憲法、科技憲法、環(huán)境憲法、財政憲法、文化憲法、教育憲法、宗教憲法等議題，尚未見憲法福利學(xué)。[6]簡言之，憲法福利學(xué)是憲法結(jié)構(gòu)分化、現(xiàn)代憲法和福利國家制度憲法化發(fā)展必然的歷史產(chǎn)物。

憲法福利學(xué)概念框架主要由憲法、福利與學(xué)三部分組成，典型反映憲法福利學(xué)概念框架范圍內(nèi)容、主要構(gòu)成要素與基本特征，是研究憲法憲政目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與功能作用的最佳視角之一。憲法福利學(xué)泛指國家憲法或憲法慣例所表達(dá)的有關(guān)國家對總體性社會福利責(zé)任劃分狀況，國家保護(hù)公民權(quán)利的理想型政治權(quán)力制度和法律準(zhǔn)則體系框架設(shè)計的政治科學(xué)或?qū)W科群。憲法福利學(xué)構(gòu)成要件有主體、客體、范圍內(nèi)容、理想類型、制度框架設(shè)計、政治科學(xué)六部分。

憲法福利學(xué)的政治責(zé)任主體是國家，主體部分是國家政治權(quán)力、權(quán)威和公權(quán)力具有的強制力。國家對公民與社會行使政治權(quán)力實際是國家責(zé)任義務(wù)。這種責(zé)任和義務(wù)主要是保護(hù)公民權(quán)利。

憲法福利學(xué)的政治客體或憲法基礎(chǔ)是制定法的憲法文本，或是英國式非制定法的憲法慣例。目前，國內(nèi)外法學(xué)界對憲法慣例概念的認(rèn)識與界定主要是文本主義、規(guī)范主義和功能主義。實際上，憲法慣例范圍內(nèi)容界定標(biāo)準(zhǔn)并非是有無文本，主流的憲法文化和憲法思維更重要。[7]這種非直接、不明確和含蓄隱晦表達(dá)的東方文化傳統(tǒng)，對于憲法文化與憲法思維的意義更大。

憲法福利學(xué)的研究范圍和法理主題基本分為兩大類。一是總體性社會福利責(zé)任劃分狀況。這里關(guān)鍵詞是“總體性、社會性、福利性”“福利責(zé)任劃分與福利責(zé)任承擔(dān)”和“狀況”?？傮w性主要是指福利的范圍、內(nèi)容和類型，如政治福利、國家福利、經(jīng)濟(jì)福利和社會福利等。社會性側(cè)重點是指全社會、總體性福利狀況，而非個人福利、家庭福利或是健康福利等。福利性是個核心概念，且是個“大福利”概念，而非中國社會傳統(tǒng)的民政型、小福利概念。世界上現(xiàn)代國家的普遍社會共識是：社會福利概念大，社會保障概念小，福利涵蓋保障。[8]

二是國家對公民權(quán)利的保護(hù)。公民權(quán)利主要分為政治權(quán)利、民事權(quán)利、社會權(quán)利和文化權(quán)利。憲法福利學(xué)概念的基本特征是“理想型政治權(quán)力制度和法律準(zhǔn)則體系框架設(shè)計”，反映制憲和立憲目的。需要強調(diào)的是，政治權(quán)力制度框架設(shè)計是理想和規(guī)范取向的，反映國家良法善治的憲政目標(biāo)。憲法福利學(xué)是個學(xué)科群，涉及政治學(xué)、國家學(xué)、憲法學(xué)、法學(xué)、財政學(xué)、稅收學(xué)和福利學(xué)等多學(xué)科，跨學(xué)科、跨專業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨國家和跨文化色彩濃厚，綜合性和制度性特征鮮明。其本質(zhì)屬性是“政治科學(xué)”，國家權(quán)力、公民權(quán)利和法律制度是主體。簡言之，憲法福利學(xué)的核心是憲法所體現(xiàn)的國家福利觀，關(guān)鍵是憲法福利化與福利國家憲法化。

憲法福利學(xué)是內(nèi)涵最豐富、外延最廣泛、內(nèi)容最綜合、憲法制度層次結(jié)構(gòu)最高的核心概念，與憲法社會學(xué)、社會法學(xué)、社會憲法學(xué)等概念存在重大差別，實質(zhì)是憲法福利制度學(xué)科。

憲法社會學(xué)是從社會視角來觀察和審視憲法，進(jìn)而對憲法現(xiàn)象進(jìn)行整體和動態(tài)研究的一門交叉學(xué)科和基礎(chǔ)性學(xué)科。整體性思維方式?jīng)Q定憲法社會學(xué)主要研究動態(tài)的憲法或者說憲法過程，即研究憲法如何受社會影響，憲法如何影響和改造社會，預(yù)設(shè)極為廣泛的研究內(nèi)容。[9]換言之，憲法社會學(xué)主要是從社會觀，主體是從社會學(xué)學(xué)科視角來分析國家與社會的關(guān)系。

社會學(xué)意義的憲法結(jié)構(gòu)立足于保障自由的公共權(quán)力機關(guān)與依據(jù)私法組織起來的經(jīng)濟(jì)社會之間的關(guān)系。國家與社會分離是憲法關(guān)系得以確立的前提。公域與私域界分是限權(quán)政府的存在基礎(chǔ)。公權(quán)與私權(quán)對峙是古典基本權(quán)利憲法表現(xiàn)。社會權(quán)利是國家與社會相互滲透的產(chǎn)物。[10]憲法社會學(xué)的憲法理論關(guān)注點是憲法社會化與社會化憲法，實質(zhì)是憲法社會化的社會基礎(chǔ)。

在一般性意義上說，憲法是使政府服從規(guī)則控制的事業(yè)；憲法既是人民對政府的立法，也是政府給自己的立法。但是憲法規(guī)范的最終效力，既不依賴于人民的強力——在憲政體制下，這種人民強制政府服從規(guī)則的強力是有限的，而且這種有限的強力在使用效果上總是存在或多或少的負(fù)面影響。在相當(dāng)程度上，甚或在最終層面上，它依賴于人民和政府對憲法精神和原則的內(nèi)心認(rèn)同，以及與此相關(guān)聯(lián)的人民和政府對于憲法的觀念、意識、信念、道德和習(xí)慣態(tài)度。這就涉及一個新的課題，即憲法的社會化問題。憲法社會化的實質(zhì)是內(nèi)在化和生活化。[11]簡言之，憲法社會學(xué)的基本特征是憲法社會學(xué)視角，研究主題是社會學(xué)視角的憲法社會化研究。

憲法福利學(xué)并不等同于社會法學(xué)和社會憲法，主要區(qū)別是總體與局部、部門與基本制度。社會法學(xué)概念起源于公法與私法法域的區(qū)分，一般是指那些既非公法，又非私法領(lǐng)域的法律。狹義社會憲法與狹義社會法對應(yīng)，僅指調(diào)節(jié)、保障社會安全的社會政策、社會權(quán)利與部門法。社會憲法是個早已存在的法現(xiàn)象，該術(shù)語出現(xiàn)是晚近學(xué)理上的抽象。作為有別于古典自由主義的政治憲法，社會憲法在理念、規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容與效力等方面均與政治憲法有明顯差異。社會憲法通行于歐洲社會特別是德國和瑞士等國，泛指那些調(diào)節(jié)社會生活、規(guī)定社會權(quán)利為基本權(quán)的憲法，或凡是與社會政策和社會法直接或間接有關(guān)的憲法上的形式或?qū)嵸|(zhì)性規(guī)定。[12]

與此同時，社會憲法與社會法是一種社會基礎(chǔ)共生的法現(xiàn)象，根源于國家與社會融合、個人主義與團(tuán)體主義并重、公法與私法趨同等諸種因素的綜合。社會憲法是傳統(tǒng)政治憲法裂變出來的部門憲法的一種。社會法是獨立于私法領(lǐng)域旨在保障社會安全的一系列法律部門的總稱，二者各有自己的形式與規(guī)范內(nèi)容。鑒于原則與規(guī)則規(guī)范屬性差異，社會憲法的實施主要依賴民主，多數(shù)情況由立法機關(guān)進(jìn)行社會立法，但在一定條件下可由司法機關(guān)實施，局部性特征明顯。[13]簡言之，社會法學(xué)主要關(guān)注公民社會權(quán)利。社會憲法主要關(guān)注國家政治憲法的“社會屬性”。

憲法福利學(xué)的基本特征是政治性、憲政化、綜合性、社會性、公民權(quán)利保護(hù)和理想化社會福利制度設(shè)計等，既反映憲法福利目的、原理與構(gòu)成要件，又反映憲法化福利制度結(jié)構(gòu)特征。

第一，憲法福利學(xué)的首要特征是政治性。國家是最重要的政治主體，國家權(quán)力是最重要的政治權(quán)力。憲法是國家政治意愿和政治目標(biāo)法律化的表達(dá)。法律本質(zhì)是國家權(quán)力約束和公民權(quán)利保護(hù)等。研究發(fā)現(xiàn)，我國憲法學(xué)基本范疇存在四種歷史類型：一是基本權(quán)利與基本義務(wù)，二是國家權(quán)力與公民權(quán)利，三是黨治和階級性，四是人權(quán)。它清晰地反映了鴉片戰(zhàn)爭以來中國憲法觀的變遷。[14]

第二，憲法福利學(xué)的重要特征是由憲法走向憲政，即公民權(quán)利保護(hù)和社會福利制度建設(shè)憲政化。英文的憲法constitution 源自拉丁文constiutio，最基本的含義是指事物的組織、構(gòu)成與構(gòu)造。在政治層面上，狹義政治憲法是指一國政府構(gòu)成或組織方式，尤其指國家權(quán)力配置與結(jié)構(gòu)。中外憲法的歷史經(jīng)驗說明，許多國家存在“有憲法（文件），而無憲政”的政治權(quán)力制度困境。憲政就是有限政府。它指向一套確立與維持對政治行為與政府活動有效控制的技術(shù)，旨在保障公民權(quán)利與自由。憲政關(guān)涉兩種關(guān)系：一是政府與公民之間的關(guān)系，即權(quán)力與自由的關(guān)系；二是政府各部門之間的關(guān)系，或者是政府不同性質(zhì)的權(quán)力及其運用。憲政主義意味著在政府與公民關(guān)系中對政府進(jìn)行法律限制，在被治者權(quán)利、自由和政府有效運作之間謀求微妙的平衡。[15]

第三，憲法福利學(xué)的第三個特征是綜合性。綜合性含義多樣，既指價值觀、事實與制度綜合性，又指政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化綜合性，還指制憲的政治設(shè)計、法律實施和憲政制度建設(shè)等。

第四，社會性涉及國家的政治屬性與社會屬性，主題是國家與社會的關(guān)系，核心是人權(quán)和人民主權(quán)、“公民權(quán)利—國家權(quán)力”結(jié)構(gòu)關(guān)系、社會—國家相互控制和相互支持關(guān)系模式等。[16]一般來說，約束和限制國家政治權(quán)力，保護(hù)和實現(xiàn)公民權(quán)利，是現(xiàn)代制憲與立憲的基本目的。

第五，公民權(quán)利指公民在特定社會享有完全成員資格和身份地位。憲法是國家根本大法，是法律之母。憲法規(guī)定公民基本權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)對公民權(quán)利的保護(hù)和對國家權(quán)力的制約。[17]

第六，各國憲法規(guī)定國家與政府權(quán)力，保護(hù)公民與公民權(quán)利，發(fā)展社會福利制度的憲政目標(biāo)。這意味著憲法是政治精英“理想化”的社會福利制度政治秩序設(shè)計藍(lán)圖，反映政治國家的國家觀、社會觀、公民權(quán)利觀和社會福利觀。憲法的國家福利觀是研究社會福利制度的最佳視角與領(lǐng)域。

簡言之，憲法福利學(xué)是有關(guān)福利國家與福利社會運動的政治科學(xué)，反映現(xiàn)代國家政治制度的特征。

三、憲法福利學(xué)發(fā)展階段與“社會福利國家”制度范式

世界各主權(quán)國家的現(xiàn)代立憲活動、福利國家制度范式形成與社會福利制度發(fā)展之間存在復(fù)雜多樣和內(nèi)在緊密的聯(lián)系，宏觀社會環(huán)境、價值觀念、社會性質(zhì)、社會問題與社會風(fēng)險、理論基礎(chǔ)、憲法與憲政地位、國家類型、財稅制度、國家角色、市場機制地位、家庭作用、公民權(quán)利、國家干預(yù)領(lǐng)域范圍、福利制度發(fā)展動因、社會支出和福利開支等主要影響因素，在不同時期會以不同方式深刻影響國家憲政、福利國家制度和社會福利制度的歷史發(fā)展。換言之，憲法福利學(xué)既為研究各國憲法國家觀、社會觀、福利觀和公民權(quán)利觀提供獨特視角，又為研究各國憲法化福利制度與福利國家制度范式的孕育、形成、發(fā)展、成熟提供獨特視角，還為從福利國家制度范式和社會福利制度憲法化過程來反思現(xiàn)代憲政目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和功能、地位和作用提供了獨特視角，既拓展了現(xiàn)代憲法研究視野，又深化了福利國家范式研究。簡言之，憲法福利學(xué)的歷史發(fā)展階段既反映現(xiàn)代憲法的歷史發(fā)展階段，又反映福利國家制度范式與社會福利制度的歷史發(fā)展階段，具有重要的憲法、法理、現(xiàn)實和社會福利制度意義。

發(fā)達(dá)國家憲法福利學(xué)、福利國家范式與現(xiàn)代社會福利制度的歷史發(fā)展可分為四個階段。一是從18世紀(jì)中葉到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時，是以民族國家為本的制憲運動、福利制度孕育的萌芽期。二是從一戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時，為福利制度穩(wěn)步發(fā)展期。三是從1948年英國工黨政府率先宣布建成世界首個“福利國家”，到20世紀(jì)70年代，是“共識型福利國家”發(fā)展黃金時代和鼎盛時期。四是從20世紀(jì)70年代所謂“福利國家危機”與福利制度改革，到當(dāng)前以歐盟為代表的新型“超、跨或類”（super ranssemi）區(qū)域性國家憲法和區(qū)域性國家，為基礎(chǔ)福利制度范式基本形成期。[18]1-15四個歷史發(fā)展階段劃分清晰，國家、政府、憲法、政治權(quán)力、公民權(quán)利、社會結(jié)構(gòu)與社會生活，尤其是現(xiàn)代社會福利制度歷史發(fā)展趨勢明顯，典型反映憲法福利化與福利憲法化的普遍規(guī)律。（見表1）

表1 發(fā)達(dá)國家憲法福利學(xué)、社會福利國家制度范式歷史發(fā)展階段狀況一覽

最為重要的是，這些普遍性發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢用歷史證據(jù)回答了什么是理想和現(xiàn)代憲法，為何社會公平正義是人類社會和現(xiàn)代國家普遍適用的最重要、最核心和最高層次憲法價值觀，為何社會公平正義的憲法價值觀是憲法和憲政的靈魂，為何憲法價值觀質(zhì)量決定憲法質(zhì)量，為何約束國家權(quán)力與保護(hù)公民權(quán)利之間的均衡是最佳憲法秩序，為何現(xiàn)代憲法的最主要制度目標(biāo)是社會福利制度，為何政治國家是憲法手段和工具，而社會福利國家才是憲政最高制度目標(biāo)，為什么所有公民幸福美好的社會生活和生活質(zhì)量是衡量憲法國家最核心和最靈敏的指標(biāo)，為什么國家、政府、憲法、憲政、權(quán)力、財稅制度都是工具和手段，而公民和社會福利才是目的。簡言之，現(xiàn)代社會福利國家制度范式的歷史發(fā)展經(jīng)驗，蘊含著憲法化福利制度發(fā)展的普遍規(guī)律。

現(xiàn)代民族國家的制憲和立憲運動在時間上基本與工業(yè)革命、城市化、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易市場化和社會現(xiàn)代化同步。學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)代化憲法概念源于1787年美國13 州《合眾國憲法》?，F(xiàn)代憲法的基本含義有四：一是憲法源于人民，二是成文制定法，三是國家權(quán)力享有者須遵守憲法規(guī)定的國家義務(wù)，四是憲法受1789年法國國民大會通過的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》制約。1791年5月《波蘭憲法》頒布。1791年、1793年、1795年、1799年法國先后頒布四個憲法。19世紀(jì)，歐洲國家多由“封建專制”轉(zhuǎn)為“民主或君主立憲政體”，確立了憲法和議會權(quán)威。20世紀(jì)以來，經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)，歐洲國家憲政逐漸穩(wěn)定成熟，1948年《德意志聯(lián)邦基本法》是其代表。需要指出的是，1946年公布、次年實施的日本《和平憲法》是歐美制憲和立憲運動的重要組成部分。[19]487-490，522-531，638-666簡言之，君主立憲政體和現(xiàn)代民主國家立憲政治體制，為日后社會福利國家奠定了憲法基礎(chǔ)。

現(xiàn)代民主主權(quán)國家制憲和立憲的動機、目的，尤其是創(chuàng)設(shè)國家目標(biāo)和政府機構(gòu)職責(zé)、功能，是憲法體系最重要的內(nèi)容。國家目的和政府職責(zé)常體現(xiàn)在憲法序言中，反映國家的憲法觀。憲法序言既充分體現(xiàn)政治精英的制憲目的和立憲動機，又體現(xiàn)政治精英主流的價值觀和統(tǒng)治階級的憲法觀，還體現(xiàn)國家目標(biāo)、使命，政府責(zé)任、職能定位和最緊迫的社會需要與公共需要，全面、系統(tǒng)和深刻地反映政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和政治議題的優(yōu)先次序、制度建設(shè)戰(zhàn)略重點等，是觀察、分析和研究憲法政治學(xué)、憲法財政學(xué)、憲法福利學(xué)和憲法福利化議題的最佳途徑。例如，1787年9月17日，北美13 州邦聯(lián)制憲會議通過的《合眾國憲法》序言是：“美國人民，為建設(shè)更美好之合眾國，以樹立正義，奠定國內(nèi)治安，籌設(shè)公共國防，增進(jìn)全民之福利，并謀今后使我國人民及后世永享自由生活起見，特制定美利堅合眾國憲法?！逼浣ㄔO(shè)更完美聯(lián)邦國家、樹立正義、奠定國內(nèi)治安、籌設(shè)公共國防、增進(jìn)全民福利和永享自由生活等六個制憲目標(biāo)清晰。[20]452-465簡言之，現(xiàn)代立憲目的是配置政治權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，憲定政府職責(zé)是發(fā)展社會福利制度。

現(xiàn)代民主主權(quán)國家制憲運動不僅創(chuàng)造了現(xiàn)代憲政國家，而且?guī)缀跬瑫r創(chuàng)造了現(xiàn)代財政國家。憲政國家、民主國家和財政國家為日后福利國家的形成奠定了基礎(chǔ)。歐洲財政史研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代民族主權(quán)國家的重要組成部分是現(xiàn)代財稅制度的孕育、萌芽和發(fā)展。賦稅、人頭稅、土地稅、特定稅種、財富，尤其是征服、殖民、戰(zhàn)爭和民族國家密切相關(guān)。眾所周知，法國大革命的直接起因就是君主專制制度直接稅財政極限和第三等級反抗所致。[21]1-16與此同時，1688年英國以“光榮革命”為名的君主立憲模式，卻使英國獲得史無前例的財政資源。英國議會民主制度既解決了當(dāng)時亟須償債和戰(zhàn)爭所需財政資金問題，又確立了議會財政立憲主義模式。君主立憲、議會民主、憲法制衡、政黨政治、行政授權(quán)、財政立憲、民主政治、國家信用、國家債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收國家、預(yù)算國家、財政國家和責(zé)任政府形成等有機地聯(lián)系了起來。[22]1-2419世紀(jì)德國官方學(xué)派為現(xiàn)代財政學(xué)和社會政策財政學(xué)，公共開支不斷擴(kuò)大的“瓦格納定律”(Wagner's Law)為現(xiàn)代財政國家奠定了財政理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)二三十年代大蕭條時期凱恩斯理論誕生，二戰(zhàn)后“大陸”財政理論被“盎格魯—撒克遜”學(xué)派取代，布坎南“公共選擇理論”興起。[23]簡言之，18世紀(jì)以來主權(quán)國家、君主和民主立憲、財政立憲和財政國家為福利國家奠定了基礎(chǔ)。

1850年以來，歐洲民族國家的公共衛(wèi)生、市政工程建設(shè)、社會救助服務(wù)和社會服務(wù)起步，至19世紀(jì)80年代德國鐵血宰相俾斯麥開創(chuàng)疾病、失業(yè)和養(yǎng)老保險，社會福利制度建設(shè)進(jìn)入新時代。第一次世界大戰(zhàn)極大增強了國家能力，尤其是稅收征收、政府管制、物質(zhì)供給和財政能力等。20世紀(jì)30年代大蕭條和經(jīng)濟(jì)危機再次極大擴(kuò)展了國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，凱恩斯式公共福利政府產(chǎn)生。1935年美國“社會安全法”（國內(nèi)不恰當(dāng)譯為“保障”），標(biāo)志著美式社會安全型福利制度范式出現(xiàn)。第二次世界大戰(zhàn)再次極大增強國家公共服務(wù)職能，國家財政稅收和福利制度能力顯著提高。1948年英國工黨政府宣布在全世界建成首個“福利國家”，標(biāo)志著歐洲福利國家時代的來臨。[24]簡言之，現(xiàn)代憲政國家、財政稅收國家是18—19世紀(jì)的歷史產(chǎn)物，福利國家是20世紀(jì)的歷史產(chǎn)物。

1945年至20世紀(jì)70年代是歐美“福利共識型國家”范式與社會福利制度發(fā)展的鼎盛和黃金時代，憲法福利理論與制度范式基本形成，福利國家、財政國家、財稅福利與福利制度進(jìn)入新時代。二戰(zhàn)之后，歐美國家在國家目標(biāo)、政府職能、民主政治、財政角色、社會政策和社會福利制度建設(shè)等領(lǐng)域達(dá)成廣泛政治共識與社會共識，國家在社會救助、義務(wù)教育、住房與家庭、社會保險與社會保障、社會福利服務(wù)與個人社會服務(wù)、醫(yī)療健康和公共服務(wù)領(lǐng)域，提供“從搖籃到墓地”的社會福利制度。社會福利開支成為財政支出最多的領(lǐng)域。國家由19世紀(jì)的“戰(zhàn)爭國家”（warfare）全面轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠麌摇?。歐洲福利國家歷史研究發(fā)現(xiàn)，19世紀(jì)戰(zhàn)爭國家軍事開支占全部公共開支的25%；與此相比，絕大多數(shù)國家的公共和社會開支僅占GDP 的5%或是不足1%。但到2010年，財政開支優(yōu)先領(lǐng)域徹底發(fā)生反轉(zhuǎn)。當(dāng)前，經(jīng)合組織成員（OECD）平均公共福利開支占GDP 的40%左右，軍事開支則類似19世紀(jì)社會開支的微小比例，發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。[18]6更重要的是，福利國家制度范式的核心與關(guān)鍵是公民憲法化福利權(quán)利和國家福利化的財政制度。英國社會福利理論奠基人和世界首位社會政策教授蒂特馬斯，將福利化財政制度分為一般公共福利、職業(yè)福利和財稅福利三類，并確定了現(xiàn)代福利財政基本類型和財政職責(zé)的基本范圍。[25]

20世紀(jì)70年代所謂“福利國家危機和財政危機”拉開歐美福利國家改革、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的歷史序幕，其最主要的時代特征是由以民族主權(quán)國家為基礎(chǔ)的國家福利轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺?、跨或類”區(qū)域性福利國家，由國家福利轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐愿＠麌?，國家福利、地區(qū)國家福利和全球性福利制度并存共生。失業(yè)率升高和失業(yè)補貼增加、社會保障財政危機、社會開支增加、通貨膨脹與低增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保護(hù)、國家福利與就業(yè)動機、經(jīng)濟(jì)與社會政策間矛盾等，是福利國家危機的成因。[26]1-8以新右派理論為基礎(chǔ)的英國撒切爾政府和美國里根政府是福利國家體制改革的先鋒，其核心主張是發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)更大作用，減少和降低國家財政福利開支，強化弱勢群體工作倫理等。[27]1-13

為回應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)全球化和新型國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，解決歐洲國家內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)變遷和區(qū)域性共同社會需要，歐盟創(chuàng)造出一種新型“地區(qū)性福利國家模式”。歐盟社會政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要是解決因經(jīng)濟(jì)一體化帶來的各國制度間矛盾問題，在各成員國間創(chuàng)造更加公平的經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境；社會目標(biāo)主要是在歐盟層面設(shè)立保護(hù)機制。歐盟社會政策的性質(zhì)最初是從屬和手段性的，隨著歐洲一體化進(jìn)展，性質(zhì)逐漸向目的性過渡。[28]目前，歐盟地區(qū)性福利國家在內(nèi)部和全球?qū)用婢媾R政治、法律、財稅、福利和經(jīng)濟(jì)等挑戰(zhàn)，例如，主權(quán)國家間國際稅收競爭（international tax competition）成為國際社會關(guān)注的問題。[29]

簡言之，歐盟憲章和歐盟地區(qū)性福利國家拉開全球性福利國家與全球性社會福利制度的序幕。這種新型地區(qū)性福利國家制度范式與全球性社會福利制度，正處于全面發(fā)展的早期歷史階段。近幾年中國和全球新冠肺炎疫情，極大地推動了地區(qū)性福利國家和全球性社會福利制度的發(fā)展。

四、憲法福利學(xué)研究范圍內(nèi)容與主要法治理論議題

憲法福利學(xué)、福利國家制度范式和現(xiàn)代社會福利制度的縱向研究，主要分為全球、地區(qū)、主權(quán)國家、國家內(nèi)部中央政府、地方政府、地方社區(qū)和個人家庭福利制度，共計七個層次，涵蓋范圍上至聯(lián)合國、國際組織、跨國公司和非國家行為體，下至最普通的公民個人和家庭。公民個人是福利最主要和最基本的權(quán)利主體，公民個人生活狀況最能體現(xiàn)人的價值和尊嚴(yán)。個人福利既是國家福利與社會福利的最基礎(chǔ)部分，又是約束國家權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的最佳領(lǐng)域。人民與公民既是國家權(quán)力和制憲的來源，又是現(xiàn)代憲法和社會福利制度最基礎(chǔ)與最重要的部分。家庭是社會生活的基本單元，家庭福利不是家庭成員福利的簡單相加，而是生活共同體福利。[30]地方社區(qū)處于社會福利制度第三個層次。地方社區(qū)既包括地域社區(qū)，又包括功能型社區(qū)組織。改革開放以來，中國社會結(jié)構(gòu)變遷與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型最重要的社會成果是地方社區(qū)福利體系的形成。[31]1-6無論是在單一制國家，還是在聯(lián)邦制國家，地方政府都是社會福利制度中最重要的組成部分，如美國的州政府，中國的省、直轄市、自治區(qū)政府。地方政府福利是國家福利制度的具體體現(xiàn)。主權(quán)國家中央政府是國家社會福利制度的總代表和集中體現(xiàn)。福利制度范圍既涵蓋政治福利、經(jīng)濟(jì)福利、社會福利和文化福利，又包括中央政府福利、地方政府福利、地方社區(qū)福利等，還包括政府部門領(lǐng)域福利，如民政部門福利服務(wù)、教育部門教育福利和衛(wèi)生部門健康福利等。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化處境下，地區(qū)或區(qū)域國家福利制度組成地區(qū)或區(qū)域性福利制度，如歐盟。最高層次是超、跨和覆蓋所有主權(quán)國家的全球性福利制度、全球性社會政策和財稅制度等。[32]1-4簡言之，憲法福利學(xué)縱向研究范圍層次結(jié)構(gòu)多種多樣，個人福利與全球福利高度相互依賴。

憲法福利學(xué)、福利國家制度范式和現(xiàn)代社會福利制度的橫向研究，主要分為政治福利，憲法福利，立法、司法與法律福利，政府與行政福利，財稅福利，公共福利，社會福利和所有公民的生活化福利，共計八大領(lǐng)域，覆蓋公民政治、經(jīng)濟(jì)、社會福利和文化福利所有領(lǐng)域。政治學(xué)研究主體是國家、政府、政黨、國家權(quán)力、公民權(quán)利、立法、司法和行政等政治議題，主題是國家政治權(quán)力、國家暴力、國家強制力、國家政治權(quán)威和國家、政黨政治福利議題等。憲法福利是憲法創(chuàng)設(shè)、確定和界定的公民權(quán)利和政府義務(wù)，研究主題是憲法福利化與社會福利制度的憲法化。比較而言，憲法福利學(xué)研究的范圍要比政治福利學(xué)的研究范圍略小一些。立法福利、司法福利和總體性法律福利研究范圍主要以立法、司法和總體性法律過程、法律體系為主。立法福利是法律福利的源頭；司法福利是法律的實施、執(zhí)行和公民權(quán)利實施環(huán)節(jié)；總體性法律福利體系是政治福利、憲法福利、立法福利、司法福利的總和，是憲法福利的具體化。

政府福利責(zé)任承擔(dān)和社會福利行政管理是國家政治福利、憲法福利和立法、司法與總體性法律體系具體實施的最重要行政主體和最重要行政環(huán)節(jié)，是限制和約束國家權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利、發(fā)展社會福利制度憲政目標(biāo)的制度化安排，是國家福利責(zé)任承擔(dān)和福利制度范式的最主要部分?，F(xiàn)代民主政治與民主行政在本質(zhì)上必然是責(zé)任政府。責(zé)任政府意味著政府能積極地回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)公民的正當(dāng)要求。責(zé)任政府要求政府承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任。責(zé)任政府也意味著一套對政府的控制機制，因為政府不是純粹中立的代理人，也具有自身利益。[33]更為重要的是，國家職能是國家本質(zhì)的反映和外在表現(xiàn)。國家的本質(zhì)是階級性與公共性的統(tǒng)一。國家本質(zhì)決定國家及其政府都具有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會公共管理職能，但國家職能與政府職能在權(quán)力性質(zhì)、履職重點及權(quán)力功能上有差別。政府基本職責(zé)是發(fā)展社會福利制度。[34]

現(xiàn)代國家目標(biāo)與政府職責(zé)，尤其是公民權(quán)利保護(hù)和發(fā)展社會福利制度的憲政目標(biāo)，最主要體現(xiàn)在財稅福利體系上，因為財稅法律、政策最能反映國家真實價值觀、執(zhí)政理念、政治意愿和社會福利責(zé)任承擔(dān)。在現(xiàn)代社會中，財稅是國家治理的關(guān)鍵，涉及政府與人民、立法與行政、中央與地方的關(guān)系，必須接受憲法指導(dǎo)和制約。我國憲法除直接涉及財稅的條款外，還有大量有關(guān)國家任務(wù)、公民基本權(quán)利的條款，它們對財稅立法、行政與司法都會產(chǎn)生憲法效力。[35]

五、憲法福利學(xué)、社會福利國家與現(xiàn)代化社會福利制度

憲法福利學(xué)理論對“后小康社會”和美好生活需要滿足時代的中國國家治理、社會治理，尤其是對憲政中國、法治中國、健康中國、福利中國、中國版福利國家與福利社會建設(shè)具有特別重要的憲法、法律、現(xiàn)實、理論、政策、社會福利制度建設(shè)和全球性社會福利制度意義。

憲法是國家根本大法。憲法的基本任務(wù)是用法律的形式規(guī)定國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會制度。黨的十八大以來，依法治國成為國家政治戰(zhàn)略，依憲治國成為依法治國的核心、關(guān)鍵與前提。中國已經(jīng)堅定不移地“走上”法治之路，但遠(yuǎn)未“達(dá)致”。要實現(xiàn)“達(dá)致”依法治國的憲政目標(biāo)，關(guān)鍵是大張旗鼓地倡導(dǎo)“憲政中國”主張，排除萬難地建設(shè)一個“憲政中國”。更重要的是，確立“憲政中國”而非“民主中國”“法治中國”的憲政目標(biāo)，不僅是因為“憲政中國”在語匯上比其他用語更具憲法優(yōu)越性，而且還因為這是中國客觀社會歷史條件的必然選擇。[36]與此同時，改革開放以來，法治中國和我國立法制度建設(shè)取得可喜成就，建立了一元化多層次的立法體制，立法程序日臻完善，立法技術(shù)日趨成熟，中國特色社會主義法律體系初具規(guī)模。[37]近幾年中國和全球新冠肺炎疫情清晰表明：沒有健康中國，就難以實現(xiàn)“中國夢”；沒有健康中國，就不會有福利中國；沒有健康中國，美好生活需要就難以實現(xiàn)；健康是福利最重要的基礎(chǔ)。[38]憲法是所有公民“幸福美好生活的法律保證”，每一條憲法規(guī)則都代表著人民利益和福利。簡言之，中國美好生活時代催生憲法福利學(xué)，發(fā)展憲法福利學(xué)的主客觀條件和時機已經(jīng)成熟。

最為重要的是，憲法福利化與福利憲法學(xué)、福利國家制度范式和現(xiàn)代社會福利制度建設(shè)的核心、關(guān)鍵與前提是財政福利化。沒有財政中國，就沒有健康中國和福利中國。財政制度現(xiàn)代化是政治憲法現(xiàn)代化、法治中國建設(shè)現(xiàn)代化和社會福利制度現(xiàn)代化的核心、關(guān)鍵與前提。社會福利制度既是國家政府的社會政策目標(biāo)、社會責(zé)任、國家義務(wù)，以及公民權(quán)利的制度化體現(xiàn)，又是國家政府財政預(yù)算資金給付義務(wù)。只有獲得國家財政資金給付的公民權(quán)利才是福利。[39]目前，傳統(tǒng)的基本權(quán)利分類已不足以作為對基本權(quán)利進(jìn)行規(guī)范分析的框架。在各項基本權(quán)利性質(zhì)及其對應(yīng)的國家義務(wù)內(nèi)容表現(xiàn)出復(fù)合化特征情況下，只有依據(jù)“基本權(quán)利的功能體系”，才可能對基本權(quán)利規(guī)范內(nèi)涵做出條理清晰的分析。在革新基本權(quán)利分析框架基礎(chǔ)上,個人請求國家提供司法救濟(jì)和物質(zhì)給付的“受益權(quán)功能”及相應(yīng)國家給付義務(wù)已成為當(dāng)務(wù)之急。[40]憲法確定公民婚姻家庭權(quán)利、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)和環(huán)境權(quán)均需福利財政。[41]簡言之，憲政中國、福利國家、健康中國、福利社會與福利中國的制度基礎(chǔ)是現(xiàn)代財政制度。

六、簡要討論與基本結(jié)論

2020年5月我國《民法典》頒布，標(biāo)志中國式國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)入法治中國建設(shè)新時代，依憲治國、依法治國、法治國家、法治政府與法治社會建設(shè)成為法治中國建設(shè)的主要內(nèi)容。與此同時，改革開放以來，從“憲法監(jiān)督”到“合憲性審查”制度演進(jìn)，以及建構(gòu)“合憲性憲法秩序”的學(xué)理預(yù)備，為新時代憲法學(xué)的自省確立了外部和內(nèi)部條件。中國憲法學(xué)和憲政中國制度建設(shè)迎來“合憲性審查時代”。合憲性審查主要分為“前端”（法律草案的合憲性控制）和“后端”（備案審查中合憲性審查）兩種機制，成為憲政中國的主體。[42]綜觀現(xiàn)代君主或民主立憲、憲法財政學(xué)、憲法福利學(xué)和財政國家、福利國家歷史發(fā)展規(guī)律，福利國家制度范式是現(xiàn)代國家政治文明制度發(fā)展進(jìn)程中“不可或缺和不可逾越”的發(fā)展階段。而且“福利國家”制度范式?jīng)Q定“福利社會”制度范式，沒有福利國家就不可能有福利社會。歐洲福利國家理想類型，一是自由的盎格魯—撒克遜模式，二是北歐社會民主主義模式，三是社群主義的大陸模式。①參見（意）阿爾伯特·馬蒂內(nèi)利：《歐洲的福利社會》，載于中國科學(xué)院中國現(xiàn)代化研究中心：《2019年科學(xué)與現(xiàn)代化論文集》，2019年。中國憲法價值觀、憲法權(quán)威、制憲目的、國家目標(biāo)和政府職責(zé)、憲政制度傳統(tǒng)等都不同于歐美。中國憲法制度建設(shè)、福利中國的目標(biāo)是中國現(xiàn)代社會主義福利國家、福利社會和現(xiàn)代社會福利制度，實質(zhì)是中華民族復(fù)興的中國夢。全體公民的幸福美好生活和全民身心健康福利是中國“后小康時代”和美好生活新時代的主題。

中國現(xiàn)代社會主義福利國家與福利社會、健康中國和福利中國建設(shè)的核心、關(guān)鍵是憲法化財政國家建設(shè)，實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)國家向福利國家的全面轉(zhuǎn)變，為憲法福利化和福利憲法化奠定憲法型財政制度基礎(chǔ)。“財政國家”制度主要由財政收支劃分、財政收入和財政支出制度構(gòu)成。在“財政國家”憲法類型上，我國已實現(xiàn)由“集權(quán)國家”向“分權(quán)國家”的歷史轉(zhuǎn)型，但仍然面臨由“行政分權(quán)國家”向“憲政分權(quán)國家”的艱難轉(zhuǎn)折。在財政收入制度和財政支出等方面，我國屬“所有權(quán)者國家”與“稅收國家”的混合形態(tài)，亟須實現(xiàn)由“計劃國家”向“預(yù)算國家”的轉(zhuǎn)型。[43]

具體來說，財政國家、財政中國與現(xiàn)代財政制度建設(shè)的憲法財政學(xué)路徑是“財政法定”原則。財政法定原則要求財政基本事項由法律加以規(guī)定，其實質(zhì)應(yīng)從財政權(quán)法治化的高度加以把握。它興起于從封建國家到民主國家變遷的過程中，最初表現(xiàn)為稅收法定，并在從“夜警國家”到“社會國家”演進(jìn)中擴(kuò)展到預(yù)算法定，最終發(fā)展為財政法定。為全面實現(xiàn)財政法定要求，必須突破現(xiàn)有就事論事的內(nèi)容法定范式，從范圍法定上構(gòu)建起“財政憲定——財政體制法定——財政收入法定、財政支出法定、財政監(jiān)管法定”的三層次體系。目前，財政法定突破口應(yīng)在做實人大工作，特別是要明確人大的財政收入立法權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)和財政收支劃分權(quán)。未來應(yīng)在改革中逐步建立健全財政法律體系，并在條件成熟時推動財政法定原則入憲，實現(xiàn)財稅權(quán)力憲法化。[44]

現(xiàn)代憲法原理是國家本質(zhì)決定政府職能。政府職能主要是政治、經(jīng)濟(jì)與社會治理。其中，政治職能是政府核心職能，經(jīng)濟(jì)職能主要是創(chuàng)造國家財富經(jīng)濟(jì)手段，社會治理和社會福利制度是目標(biāo)。這意味著政府與市場的關(guān)系從計劃經(jīng)濟(jì)體制下資源配置中的“政府第一，市場第二（補充）”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龅谝?，政府第二（補充）”。政府與民眾關(guān)系從“國家本位”（治民），到“人民本位”（民治）。[45]簡言之，憲法福利化與福利憲法化、福利國家范式規(guī)定了中國現(xiàn)代社會福利制度建設(shè)的國家目標(biāo)。