虞 璐

（中共池州市貴池區(qū)委黨校，安徽池州 247000）

基層是社會治理的基礎和重心， 黨的基層組織是黨在社會基層中的戰(zhàn)斗堡壘， 是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。 習近平總書記指出：“黨的力量來自組織，組織能使力量倍增?！痹谛聲r代，以黨建引領基層治理，對推進國家現(xiàn)代化治理、實現(xiàn)社會高質量發(fā)展具有重要意義。 為此， 應充分把握黨建引領基層治理的內(nèi)涵，探索二者之間的作用關系及實施可行性，并從諸多方面探尋黨建引領基層治理的創(chuàng)新發(fā)展路徑。

一、黨建引領基層治理的時代要義

從過程性的角度看， 黨建引領基層治理的著力點在于“引領”，即以黨建為抓手，通過統(tǒng)籌協(xié)調有關資源與力量來帶動基層發(fā)展。從結果性的角度看，黨建引領基層治理的落腳點在于“治理”，即以實現(xiàn)基層的高效治理為最終的發(fā)展目標［1］。 在國家現(xiàn)代化發(fā)展的道路上，以黨建引領基層治理，是走穩(wěn)走實基層治理“最后一公里”的有效方式，更是不斷增強基層黨組織的組織力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要手段。

一方面， 基層的廣泛性決定了黨建引領基層治理的必要性。 在新時代，要推進現(xiàn)代化發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕、提高國際競爭力，需要實現(xiàn)基層群體水平的整體提升。中國地大物博，其中最廣大的群體正集中于基層一線，這在城市行政等級以及人口分布、地理環(huán)境等客觀條件上均有大量的實證證明。同時，基層廣泛性的特點也蘊含了其差異性， 由于各地客觀環(huán)境以及基礎條件等方面的差異，各地發(fā)展水平不一，因此實現(xiàn)基層治理更需要有力的領導核心發(fā)揮凝聚作用［2］。

另一方面， 中國共產(chǎn)黨的先進性決定了黨建引領基層治理具有較強的可操作性。 首先，中國共產(chǎn)黨在引領基層治理上擁有深厚的歷史淵源以及成功經(jīng)驗。 在中國歷史上，中國共產(chǎn)黨是具有劃時代意義的政黨，它帶領中國走向新紀元，以更具有競爭力的姿態(tài)獨立于世界之林。 在革命戰(zhàn)爭中，中國共產(chǎn)黨以農(nóng)村包圍城市的戰(zhàn)略方針扭轉局面， 可見中國共產(chǎn)黨在基層一線具有深厚的群眾基礎， 善于團結最廣大的群體，激活人民群眾的內(nèi)生動力。 其次，中國共產(chǎn)黨能與時俱進，不斷適應時代需求，立于時代前沿。中國共產(chǎn)黨并不會因為過去的成績居功自傲止步不前， 而是不斷謀求更深入的改革、 持續(xù)為人民謀福祉。 面對國內(nèi)外復雜的局勢以及日新月異的時代變遷帶來的挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨始終能迎難而上，成為人民群眾的主心骨與開拓創(chuàng)新的拓荒者。 此外，中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民群眾利益的屬性， 進一步明確了其在基層發(fā)展、 共同富裕的道路上必須居于引路人的地位。

二、黨建引領基層治理的創(chuàng)新實踐

目前在中國共產(chǎn)黨的領導下我國基層治理工作已取得一定成績，這在客觀上推動了為人民謀幸福、為民族謀復興目標的進一步實現(xiàn)。 黨建引領基層治理的創(chuàng)新實踐可從“一核多元”關系建立、組織形態(tài)升級以及長效機制完善等方面加以梳理。

（一）建立“一核多元”關系

“一核多元”是指以黨的領導為核心，并在此原則下因勢而進、因時而化，建立多元靈活的關系，以期對基層治理的特殊情況有更高的適應度以及匹配度［3］。 換言之，基層治理圍繞黨和群眾主體，在不同的發(fā)展情景下有不同的關系定位， 這也是黨建引領基層治理的靈活性所在。

首先，“一核多元” 關系的第一層要義在于處理好領導與管理的關系。 目前黨建引領通常集領導與管理于一身， 即由相關的黨組織牽頭出臺相關的規(guī)章和辦法， 同時以黨委為核心的相關部門也是規(guī)章辦法執(zhí)行管理的主力軍。 這在基層治理的初始階段有較強的可行性， 真正發(fā)揮了黨建引領的示范帶頭作用，但在某種程度上不利于權責的監(jiān)督制衡。在創(chuàng)新實踐過程中，應細化基層黨組織建設，梳理組織層級，明確領導與管理的權責，可通過黨建手冊、組織關系簡圖等形式宣傳普及相關理念。

其次，處理好領導與共治的關系也是建立“一核多元”關系的關鍵點。 黨建引領不只是發(fā)號施令，基層治理也并非將基層視為沒有主觀能動性的被制約與管理的對象。相反，黨建引領基層治理的著力點應在宏觀統(tǒng)籌層面，即把握用人規(guī)律、做好資源整合，將治理權力放歸基層，充分調動基層積極性，實現(xiàn)基層自治。在創(chuàng)新實踐中，基層群眾組織的建設與人民代表的推選正是此方向的探索。 在后續(xù)工作的開展中，可嘗試更深入的組織架構整合與資源匹配，實現(xiàn)領導與共治關系的雙向耦合。

最后，建立“一核多元”關系還要求把握好組織與服務的關系。 在把握領導與管理以及領導與共治的關系過程中，容易走向另一個極端，即無法兼顧組織與服務的關系。黨建引領既強調“先群眾所想”，提前對基層治理的情況做好預判， 對突發(fā)情況做好組織協(xié)調，也強調不能“盲目趕路，走得太快太遠”而將基層群眾拋諸腦后， 要根據(jù)基層治理實情因地制宜地及時調整，要在組織管理過程中急群眾所急，做好服務跟進。 可見，黨建引領的組織和服務兩大職能在基層治理中是一前一后、開拓和托底的關系。 由此，黨組織既要“寫得了文章”，又要“扛得起鋤頭”。在創(chuàng)新實踐中， 可通過選調生等公開公正的選拔形式，為基層治理選拔黨建人才，同時通過與基層群眾同吃同住等深入基層一線的實踐方式，加深黨建人才對基層治理的領悟與體察，從而兼顧組織與服務［4］。

（二）升級組織形態(tài)

組織形態(tài)升級強調， 黨建引領不能停留于傳統(tǒng)的發(fā)通知、做活動等形式主義層面，要在組織架構以及意識形態(tài)等方面真正形成最有利于高效基層治理的格局。

一方面， 可通過組織層次的梳理來推進組織形態(tài)升級。由于基層技術力量相對薄弱，電子化信息處理技術普及相對較晚， 許多地方在不同階段的組織管理中仍存在人員銜接錯位等現(xiàn)象。 梳理相關人員檔案，形成規(guī)范化模塊化的行動指南，是組織形態(tài)升級不可忽視的基礎環(huán)節(jié)。具體而言，通過電子化信息錄入等形式完善基層治理檔案，修補缺失記錄，成為創(chuàng)新實踐的可行方向。

另一方面， 組織形態(tài)升級還在于結合時代需求不斷進行組織管理的優(yōu)化迭代。 傳統(tǒng)的黨建引領基層治理通常以垂直管理的形式推進， 即呈現(xiàn)出較為明顯的金字塔層級式特點。 此種組織架構固然有利于思想的統(tǒng)一與核心力量的凝聚， 但落實到基層治理中可能因理解差異等導致執(zhí)行不到位。為此，可嘗試在原有的垂直架構基礎上融入扁平化的治理格局，推進網(wǎng)格化的管理，避免管理中的形式主義與層層加碼， 以基層治理實效為目標導向推進治理工作的有效落實。

（三）完善長效機制

建立黨建引領基層治理的長效機制并不斷完善，是促進可持續(xù)發(fā)展的保障。也只有不斷完善長效機制， 黨建引領基層治理才不會淪為朝令夕改的口號。 長效機制側重于從原則以及方法論的角度為黨建引領基層治理提供具有一般意義的參照范式，這正是黨建引領基層治理的智慧凝練結果。

在完善黨建引領的長效機制的過程中，一方面，要注意從思想上實現(xiàn)一個轉變， 即黨建引領的職能定位由行政化到樞紐化的轉變。 黨建引領不應該大包大攬，而應通過橫向連接實現(xiàn)樞紐化的功能，進一步調動社會力量參與基層治理， 由此借助市場力量為長效機制的持續(xù)有效運行不斷賦能。另一方面，要注意避免碎片化的傾向。 黨建引領基層治理的權責應落實到組織架構中的具體崗位， 而不應該因人設崗，由此避免因個別人員崗位調動等情況帶來的“一陣風”政策。長效機制的完善可以使基層治理實現(xiàn)可持續(xù)推進，避免產(chǎn)生“新官上任三把火”、大刀闊斧追求短期政績而在調離后將粗獷式開發(fā)的爛攤子留給基層百姓的現(xiàn)象。 同時，應細化完善意見征集機制、運行保障機制、監(jiān)督機制等并行機制，以制度而非個人意志推動基層治理。

三、黨建引領基層治理的發(fā)展路徑

在上述討論的黨建引領基層治理的創(chuàng)新實踐基礎之上， 仍需在操作層面進一步探索科學化的發(fā)展路徑，從而促使黨建引領基層治理有效落地。下面將從搭建理論框架、探尋耦合共性、推進規(guī)范管理三個方面進行分析。

（一）構建理論框架，促進共識形成

黨建引領基層治理需要構建完善的理論框架，從而確保在縱向上挖掘其內(nèi)涵要義， 在橫向上打通其操作要領，促成黨建引領基層治理形成共識。

一方面，黨建引領是基層治理的落腳點［5］。 政治學多立足于政黨執(zhí)政的角度探索相關路徑， 而中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨與基層治理的領頭羊，在保有執(zhí)政黨的政治性以及權威性的前提下， 更具有獨特的治理魅力，即為人民服務，想群眾所想。 這從根本上決定了黨建引領基層治理的重點在于通過賦權賦能等機制達成引領， 這在某種程度上體現(xiàn)了自上而下的管理內(nèi)涵。與此同時，黨建引領基層治理的內(nèi)涵在于走在前端、高屋建瓴的“引”，以及強調躬身親為、深入群眾的“領”，這也是中國共產(chǎn)黨扎根基層、致力于推進基層治理的內(nèi)在邏輯。 換言之，政治邏輯更傾向于從理論應然的角度， 詮釋黨建引領基層治理的必要性與可行性， 而如何從實然的視角為之進一步作出操作性的路徑指引， 則需要橫向整合其他學科理論。

另一方面， 基層治理中發(fā)揮主觀能動性的主體是人，是基層百姓，其分布的廣泛性以及背景的多樣性，決定了基層治理中必然涉及人的關系、人對事的理解以及行為反應等復雜范疇。 社會學能夠從原理的角度為此提供解釋。 同時， 管理學能夠從優(yōu)化流程、 提升效率等角度為基層治理探尋更優(yōu)質的解決方案。由此可見，社會學和管理學等學科理論以普遍性提煉抽象性， 使基層治理在具體的執(zhí)行層面具有更強的可操作性。此外，社會學與管理學等通識學科具有更強的遷移性與可借鑒性， 能夠為黨建引領基層治理的理論框架構建提供更多的案例素材以及參考啟發(fā)?？偠灾ㄗR學科在黨建引領基層治理理論框架構建中的融入，有助于拓展基層治理覆蓋面，激活主觀能動性與參與性， 使基層治理向現(xiàn)代化自治逐漸過渡。

由此，在理論框架的構建過程中，應注重從政治學、 社會學以及管理學等多個學科中提取相關的理論內(nèi)容，構建針對性強、系統(tǒng)性高、覆蓋面廣的框架體系。

（二）探尋耦合共性，整合資源力量

在黨建引領基層治理中可取可用的資源并不匱乏，但只有積極探尋資源的耦合共性，方可有效提煉顯性資源，挖掘隱性資源，促成資源合力的厚積薄發(fā)。

一方面，要以黨員身份為紐帶，整合服務資源。作為黨建引領的主力軍， 黨員同志要走出去、 站出來、引進來。 在目前的創(chuàng)新實踐中，發(fā)揮黨員干部身份的號召力和影響力作用的行動已然在進行， 而通過辨識度更高的做法使黨員服務隊伍的凝聚力形成范式無疑更有助于服務資源的整合。首先，黨員同志的“走出去”要落腳于走出辦公室、走進基層建設?？赏ㄟ^輪崗等形式促進黨員干部熟悉基層治理一線各方面的工作，并通過流動黨支部等機制建設，幫助黨員同志盡快融入基層， 從而全面發(fā)揮黨建引領的帶頭作用。其次，黨員同志的“站出來”強調黨員應以身作則，以識別度高的方式彰顯黨建引領力量?？赏ㄟ^掛黨旗、戴黨徽、穿志愿者馬甲、建服務站等形式讓黨員“站出來”，以黨員身份彰顯基層治理的服務支持力量。最后，黨建隊伍還要通過不斷引進新鮮血液增添活力，持續(xù)為服務力量賦能。要主動在基層群眾中普及思想教育， 引導基層群眾樹立以黨為榮的理念，積極吸納在集體中敢于擔當、表現(xiàn)出色的基層群眾加入黨員干部隊伍，并通過結對幫扶、經(jīng)驗傳授等形式使黨建服務經(jīng)驗在基層形成可借鑒、 可遷移的模板［6］。

另一方面，要以行業(yè)為模塊，整合社會資源。 黨建引領基層治理需要依靠基層群眾的內(nèi)在動力，而以行業(yè)模塊為紐帶便于基層力量的條塊切分、 有機整合。 首先，可發(fā)揮基層地緣優(yōu)勢，整合經(jīng)濟發(fā)展資源。例如打造基層特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，并借助互聯(lián)網(wǎng)電商優(yōu)勢促進基層產(chǎn)、銷鏈條的貫通。 其次，可發(fā)揮基層人口優(yōu)勢， 為基礎建設輸送人力資源。 在此過程中， 通過號召基層各行業(yè)優(yōu)秀人才緊密團結在黨中央周圍，確保黨建引領基層治理的充分落實。

（三）推進規(guī)范管理，精準滿足需求

規(guī)范管理是黨建引領基層治理行穩(wěn)致遠的保障。 隨著社會改革的深入， 基層治理的要求逐步提升，精細化的需求匹配將是根治黨建引領“懸浮化”與基層治理“一刀切”“大鍋飯”弊病的必然走向，而法治化和市場化則是精細發(fā)展、精準服務的可行之路。

一方面， 黨建與基層治理基于各自的政治邏輯將重塑以法治為導向的關系格局。 黨建引領基層治理的落腳點在于思想上以及方向上的引領， 這應體現(xiàn)在宏觀層面的把控而非事無巨細的包辦上。同時，黨建引領的方向性也不能成為權力尋租的庇護傘。由此， 通過法治建設落實黨建引領的規(guī)范性是可行度最高的發(fā)展路徑之一。首先，黨建引領的法治化除了可體現(xiàn)在黨內(nèi)規(guī)章以及文件中， 促成黨員共識的形成，還可以進一步延伸至社會法律規(guī)章中，以道德為準繩提高法治建設的標準。 黨建引領基層治理的法治建設在內(nèi)容上囊括原則性的總則、監(jiān)督機制、權責制衡等方面。 同時，在法治化過程中，基層治理的執(zhí)法形式與執(zhí)法程序也必然逐漸走向規(guī)范化。其次，基層治理情況具有多樣性，由于歷史遺留問題、風俗習慣等方面存在較大不同， 各地基層治理形式和內(nèi)容也存在差異。 法治化的黨建引領發(fā)展路徑則為規(guī)范化的基層執(zhí)法和管理提供了彈性的參照體系。 不同于“一刀切”的量化指標，黨建引領的法治化建設更多提供的是相對的參照體系， 即以吻合基層最大多數(shù)群眾的利益為標準厘定彈性范疇， 在原則允許的范圍內(nèi)因勢而化。最后，黨建引領基層治理法治化是放管服治理方針思想的有效落實， 在此過程中權力將被交還給基層，使基層真正實現(xiàn)“治”與“理”的并重，而非停留在自上而下執(zhí)行“治”而對基層百姓的反饋不敢“理”、無法“理”的狀態(tài)。只有全面加快法治化建設進程， 黨建引領基層治理的能力才有可能得到長足進步。

另一方面， 黨建引領基層治理的規(guī)范化還應落實在市場運營中。 即黨建引領基層治理并不單一地以黨員、體制為權責的切分界限，更應該強調對市場規(guī)律的尊重以及把握。 這是因為市場在社會調整與治理中具有的自發(fā)性決定了順應規(guī)律能夠最大化激活廣大群眾的主觀能動性， 能夠使基層治理更有說服力。所謂能者居之，黨建引領基層治理也應尋求專業(yè)的力量， 并通過規(guī)范的機制建設、 合同簽訂等流程，促成基層服務與治理形成有機閉環(huán)。對于部分常規(guī)化專業(yè)性工作，如家庭關系調解、疫情常態(tài)化防控監(jiān)測等，可通過規(guī)范化的公開招標、外聘團隊等形式在市場中尋求專業(yè)力量的支持， 通過政府購買服務的形式實現(xiàn)基層治理的社會化與市場化，擺脫“懸浮化”的空心病的困擾。

四、結語

綜上所述， 黨建引領基層治理在新時代具有很強的必要性與可行性。理清思路，不斷探索黨建引領基層治理的創(chuàng)新實踐路徑， 有助于實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，維護社會發(fā)展的長治久安。具體而言就是，“一核多元”關系的建立、組織形態(tài)的升級、長效機制的完善等舉措均是創(chuàng)新嘗試的切入點。同時，還可從構建理論框架、整合資源力量、推進規(guī)范管理等層面入手探索可持續(xù)發(fā)展的路徑。