許建美，王天宇

(杭州師范大學(xué) 中國教育現(xiàn)代化研究院，浙江 杭州 311121)

一、問題提出

加拿大原住民教育政策不僅是加拿大民族政策的組成部分,而且是其社會文化價值觀的反應(yīng)器。在加拿大教育史上,隨著社會文化價值觀變遷,加拿大原住民教育政策經(jīng)歷了殖民同化政策、隔離同化政策、民族融合政策以及多元文化自治政策的發(fā)展歷程。20世紀(jì)70年代以來沿用的多元文化主義政策,在提高加拿大原住民政策參與能力與治理能力,以及增強國家認(rèn)同方面發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)2021年加拿大人口普查數(shù)據(jù),加拿大原住民占總?cè)丝诘?%,且在持續(xù)增長中。[1]原住民教育的發(fā)展直接影響著加拿大教育的整體發(fā)展水平,因此加拿大官方將原住民教育視為促進(jìn)本國教育均衡發(fā)展的重要途徑。然而,雖然民族和解、賦權(quán)自治、能力建構(gòu)、語言文化復(fù)興已成為當(dāng)今加拿大原住民教育政策中的關(guān)鍵詞,但政策理念與政策實踐之間依然存在較大的鴻溝。什么樣的深層結(jié)構(gòu)和行動主體影響了加拿大原住民教育政策的歷史發(fā)展、制度邏輯和發(fā)展路徑,對這一問題的探究不僅可以解釋當(dāng)前加拿大原住民教育政策去殖民化的總體價值取向,而且可以呈現(xiàn)影響教育政策的多維交疊因素。因此,本研究援引歷史制度主義的理論與視角,將加拿大原住民教育政策置于具體的教育歷史情境中加以闡釋,借以理解加拿大原住民教育政策成敗背后的制度邏輯與發(fā)展路徑。

二、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義作為一種主流的制度分析方法,用來闡述政治斗爭是如何受到它在其中得以展開的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造的。[2]基于對歷史維度和社會學(xué)維度的強調(diào),歷史制度主義從制度結(jié)構(gòu)、行動主體與權(quán)力關(guān)系的互動中理解政治世界的現(xiàn)實運作,憑借路徑依賴、正向反饋、關(guān)鍵節(jié)點等理論模型,分析制度發(fā)展的結(jié)構(gòu)動因與變化路徑,在制度的起源、維系和演化方面構(gòu)建了彰顯結(jié)構(gòu)主義與歷史取向的理論體系。[3]因此,歷史制度主義引入歷史分析,通過將歷史與制度的有機結(jié)合,關(guān)注制度如何與宏觀結(jié)構(gòu)、微觀行動者互動,使其成為分析制度變遷的有效工具。

制度是嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。[4](P.48)在歷史制度主義中將制度作為中介變量進(jìn)行解釋分析,以整體性和動態(tài)化的視角審視多重因素在制度變遷中的影響程度與作用方式,建構(gòu)了包含深層結(jié)構(gòu)、觀念、微觀行動體等因素的復(fù)合式分析框架。歷史制度主義所呈現(xiàn)的包容性、完整性的研究視角,適用于解釋宏觀政策安排及其動態(tài)的歷史變遷邏輯。因此,對于分析長時段加拿大原住民教育政策的變遷具有較強的適切性和解釋力。本研究基于歷史制度主義分析框架,首先對殖民地時期以來的原住民教育政策的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理;其次通過對深層結(jié)構(gòu)和行動主體進(jìn)行分析,深刻地挖掘原住民教育政策變遷過程中的制度邏輯;最后通過歷史制度主義視角的審視,探尋原住民教育政策的發(fā)展路徑。

三、加拿大原住民教育政策的歷史脈絡(luò)

基于歷史制度主義分析范式,依據(jù)加拿大不同時期教育政策取向的變化,結(jié)合關(guān)鍵節(jié)點作為劃分歷史階段的參考,可以將加拿大原住民教育政策變遷歷程劃分為同化教育探索、同化教育成型、民族融合教育以及多元文化教育四個階段。

(一)同化教育探索階段:殖民地時期原住民教育政策

加拿大殖民地時期分為新法蘭西殖民地時期和英屬殖民地時期。新法蘭西殖民地時期,雷克萊傳教會制定了加拿大歷史上首個系統(tǒng)性的原住民教育政策,即“法蘭西化”政策,強調(diào)將原住民培養(yǎng)成“法蘭西人”。[5]1637年前后,耶穌會在法國人定居點附近為印第安人建立永久定居點,也被稱為“保留地”,傳教士在“保留地”中以印第安人的本土語言進(jìn)行宗教教育,同時傳授農(nóng)業(yè)實踐方面的知識,目的是將他們培養(yǎng)成既有基督教信仰,又能夠自給自足的農(nóng)民。

英屬殖民地時期,英國殖民政府在“保留地”內(nèi)建立學(xué)校,向原住民傳授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。這在一定程度上促進(jìn)了原住民對現(xiàn)代生產(chǎn)技能的接觸與掌握,但是明顯的傳教色彩使得“保留地”無法招徠足夠多的原住民兒童前往學(xué)習(xí)。因此,為進(jìn)一步強化同化教育,殖民者將辦學(xué)重點由“保留地”中的非正式教育轉(zhuǎn)移到寄宿學(xué)校。1844年,《加拿大印第安人事務(wù)報告》(ReportontheAffairsoftheIndiansinCanada)的頒布,為寄宿制學(xué)校提供了政策依據(jù)。[6](P.12)

根據(jù)報告,殖民政府開辦體力勞動學(xué)校,其首要任務(wù)是向原住民兒童傳播基督教教義,此外還向原住民傳授木工、制鐵、縫紉及編織等賴以生存的實用技能,旨在使原住民進(jìn)一步融入“白人世界”,并加速原住民與其傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的脫鉤?？梢哉f,體力勞動學(xué)校是英國殖民者進(jìn)行同化教育的初步嘗試,此類學(xué)校規(guī)模大、位置集中,使得原住民學(xué)生擺脫家庭的影響,達(dá)到了同化原住民的目的[7],為之后寄宿學(xué)校制度的體系化奠定了實踐基礎(chǔ)。

(二)同化教育成型階段:隔離原住民教育政策

1867年,加拿大聯(lián)邦政府成立后,制定了名為“為了保護的隔離”的原住民教育政策,其核心理念是“殺死印第安人,拯救人類”(Kill the Indian,Save the Man)。[8](P.11)這一時期是加拿大歷史上同化教育政策的鼎盛時期,也是同化教育政策弊端日益凸顯的時期。1879年,尼古拉斯·達(dá)文(Nicholas Davin)在《關(guān)于印第安人和混血兒工業(yè)學(xué)校的報告》(ReportonIndustrialSchoolsforIndiansandHalf-Breeds)中提議效仿美國工業(yè)學(xué)校制度,建立寄宿制學(xué)校以便原住民兒童加速融入主流社會。達(dá)文的報告成為一份立國文件,促成了加拿大寄宿學(xué)校制度的形成。[9]1894年,聯(lián)邦政府對《印第安法案》進(jìn)行了修訂,強制所有6歲以上的原住民兒童進(jìn)入走讀學(xué)?；蚣乃迣W(xué)校接受正規(guī)教育。[10](PP.13-17)由于走讀學(xué)校多位于都市地帶,對于居處偏遠(yuǎn)的原住民族而言,寄宿制學(xué)校成為唯一選擇。寄宿學(xué)校制度作為這一時期實施同化的制度安排,強制原住民兒童與家庭部落分離,不可逆地破壞了原住民族文化和信仰的傳承,因此后來的加拿大真相與和解委員會(Truth and Reconciliation Commission of Canada)將其定性為文化種族滅絕行徑。寄宿學(xué)校制度的弊端與衍生出的矛盾又成為后來同化教育政策失利的內(nèi)在誘因。

為進(jìn)一步推行隔離教育政策,1920年的《印第安法案》修正案中,強迫15歲以下兒童接受寄宿制教育。[11](PP.91-92)緣于此,寄宿制學(xué)校中的原住民學(xué)生數(shù)量從1902年的3285人激增至1940年的8000多人。[12]就教學(xué)內(nèi)容而言,寄宿制學(xué)校大多采用半日制教學(xué),上午學(xué)習(xí)讀寫算,教學(xué)語言為英語或法語,禁止使用民族語言,如果違反規(guī)定將會嚴(yán)厲懲罰。[13](P.166)這一時期的強迫同化政策,漠視原住民的人權(quán)問題,在二戰(zhàn)后遭到了社會輿論的控訴。迫于現(xiàn)實壓力,作為隔離載體的寄宿制學(xué)校也隨著同化政策的失敗而走向沒落。

(三)民族融合教育階段:國民教育一體化政策

20世紀(jì)50年代前后,加拿大推行“加拿大化”運動,即在英法文化為二元主導(dǎo)的前提下,強調(diào)公民權(quán)、淡化種族權(quán)利,推進(jìn)不同文化的融合。在加拿大民族“熔爐”政策背景下,強制同化政策開始松動,教育領(lǐng)域內(nèi)的融合政策試圖通過教育一體化戰(zhàn)略促進(jìn)原住民與白人融合,加拿大進(jìn)入國民教育一體化時期。[14](P.34)

1951年,在《印第安法案》修正案中規(guī)定,原住民教育管轄權(quán)由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移至地方政府,聯(lián)邦政府向各省級政府提供經(jīng)費,促進(jìn)原住民學(xué)生在公立學(xué)校接受教育。聯(lián)邦政府為此擴大公立學(xué)校的建設(shè)規(guī)模,加快“合校運動”的發(fā)展速度,為融合原住民教育政策的實施掃清障礙。

1969年,加拿大聯(lián)邦政府頒布了《加拿大政府對原住民政策的聲明》(StatementofGovernmentofCanadaonIndianPolicy,即“白皮書”),推動了加拿大民族一體化進(jìn)程。“白皮書”承諾,逐漸廢除政府管理的寄宿制學(xué)校,鼓勵原住民兒童進(jìn)入公立學(xué)校就讀。這意味著加拿大聯(lián)邦政府以官方名義宣布強制同化與隔離政策的終結(jié),國民教育一體化政策成為加拿大民族教育的新模式。然而,盡管“白皮書”中堅持融合基調(diào),強調(diào)教育一體化,卻忽略了原住民的歷史、語言、文化等因素,因此在政策本質(zhì)上仍具有強烈的同化主義色彩。此外,加拿大聯(lián)邦政府還將原屬于自己負(fù)責(zé)的原住民教育事務(wù)下放到各省政府,這被原住民視為違背歷史承諾和推卸歷史責(zé)任。[15]于是,各省原住民代表紛紛開展教育自治運動,以抵制“白皮書”中對原住民的不公正待遇。為解決日益加深的民族矛盾,滿足原住民族的權(quán)利要求,時任加拿大總理的皮埃爾·特魯多(Pierre Elliot Trudeau)于1970年撤回了“白皮書”,“合校運動”戛然而止,這也標(biāo)志著國民教育一體化政策的失敗。

(四)多元文化教育階段:原住民教育自治政策

20世紀(jì)70年代,隨著原住民融合教育政策的碰壁,多元文化主義逐漸成為加拿大全國性的主流話語。加拿大聯(lián)邦政府意識到尊重、保護原住民文化的多樣性是原住民教育政策的價值基礎(chǔ),而原住民也通過“印第安人”這個身份符號,集結(jié)力量向政府爭取民族教育權(quán)益,原住民教育自治政策應(yīng)運而生。

1972年,印第安兄弟協(xié)會發(fā)布具有里程碑意義的意見書——《印第安人主導(dǎo)印第安教育》(IndianControlIndianEducation),將“印第安人主導(dǎo)印第安教育”的理念融入學(xué)校建設(shè)藍(lán)圖中,試圖培養(yǎng)原住民兒童對本民族文化的認(rèn)同感和自豪感。聯(lián)邦政府將意見書上升為國家原住民教育政策后,開始下放學(xué)校中的教育行政管理權(quán)。這一意見書的頒布成為原住民獲得教育自治權(quán)的標(biāo)志。但這并不意味著聯(lián)邦政府放棄對原住民教育的全面控制,在決策過程中原住民仍存在被邊緣化的情況。[16]受既定觀念影響,原住民在社會上仍處于相對不利地位,民族和種族分層現(xiàn)象依舊存在。可以說,潛在的“同化主義”仍主導(dǎo)著政策制定及執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。[17]

20世紀(jì)80年代,在承認(rèn)原住民教育自治合法性的基礎(chǔ)上,原住民教育政策強調(diào)提升原住民的教育自治能力,多維度促進(jìn)原住民教育改進(jìn)。1983年,加拿大國會公布了《彭納報告》(ThePennerReport),建議在教育事務(wù)上應(yīng)給予原住民族更多的自主權(quán)。1988年,第一民族議會出版了《傳統(tǒng)與教育:邁向未來的愿景》(TraditionandEducation:TowardsaVisionoftheFuture),重申印第安人主導(dǎo)印第安教育的重要性,強調(diào)原住民固有的自治權(quán)是其教育自治的基礎(chǔ)。[18](PP.3-24) 這一請求在1995年得到聯(lián)邦政府的回應(yīng),正式承認(rèn)原住民固有的自治權(quán)利,同時聯(lián)邦政府還與原住民簽署了一系列自治協(xié)議和原則性協(xié)議,明確了教育的管轄權(quán)。

1996年,原住民皇家委員會頒布《皇家原住民委員會報告書》(RoyalCommissiononAboriginalPeoples),承認(rèn)教育是自治管轄權(quán)的核心領(lǐng)域,強調(diào)原住民的能力構(gòu)建在自治權(quán)過渡進(jìn)程中的重要性。報告書還建議發(fā)展由多層組織組成的原住民教育體系,支持地方社區(qū)、原住民以及整個加拿大社會形成合力促進(jìn)原住民教育的改善。在《凝聚力量:加拿大原住民行動計劃》(GatheringStrength:Canada’sAboriginalActionPlan)中,加拿大聯(lián)邦政府承諾將能力構(gòu)建作為發(fā)展原住民自治的重點。加拿大聯(lián)邦政府與原住民合作,支持“保留地”內(nèi)原住民的教育改革,致力于從學(xué)業(yè)成績、教師教育、家校合作、學(xué)校設(shè)施等多維度入手,提升原住民總體教育質(zhì)量。[19]自此,原住民教育政策從賦權(quán)自治訴求轉(zhuǎn)向在自治體制下構(gòu)建原住民教育內(nèi)涵式發(fā)展的新路徑。

四、加拿大原住民教育政策變遷的制度邏輯

歷史制度主義作為政策分析的視角,力圖解釋政策是如何在其所嵌套的相關(guān)情境中演進(jìn)的。在歷史制度主義的視野內(nèi),加拿大原住民教育政策并不全是一種理性選擇的產(chǎn)物,而是在深層結(jié)構(gòu)和行動主體的交疊影響下,在各種利益的交織博弈中逐步得以確立、調(diào)適與變革。

(一)深層結(jié)構(gòu):宏觀制度決定加拿大原住民教育政策取向

歷史制度主義強調(diào)政策的形成與發(fā)展是宏觀政治、經(jīng)濟、文化等因素綜合作用的結(jié)果,在關(guān)鍵節(jié)點上的變化彰顯著政策演進(jìn)的結(jié)構(gòu)性?？v觀加拿大原住民教育政策變遷史的深層結(jié)構(gòu)可發(fā)現(xiàn)其深受經(jīng)濟發(fā)展需求、文化價值取向以及決策參與機制等宏觀制度的影響。

1.經(jīng)濟發(fā)展需求是原住民教育政策變遷的根本動力

經(jīng)濟發(fā)展需求對原住民教育政策的發(fā)展方向、規(guī)模等具有根本性的影響。殖民地政府試圖以“保留地”、寄宿制學(xué)校的形式使原住民擺脫游牧式生活,以占領(lǐng)原住民更多的土地來擴張殖民地的勢力范圍。從經(jīng)濟利益的角度看,殖民地政府將原住民“歐洲化”的目的是使原住民成為符合殖民者需求的勞動力,以掠奪更多的財富。殖民地時期除了向原住民提供宗教教育外,殖民地政府也向原住民傳授職業(yè)技術(shù)教育,鞏固與原住民的皮毛貿(mào)易,就是其政策經(jīng)濟意圖的體現(xiàn)。隨著皮毛生意的衰落,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化,教育政策也隨之進(jìn)行調(diào)整。

加拿大聯(lián)邦成立后,資本經(jīng)濟發(fā)展需要更多的廉價勞動力,原住民作為潛在人力資本的價值受到重視。強化原住民的教育和培訓(xùn),提升他們的勞動技能和專業(yè)技術(shù)水平,將原住民培養(yǎng)成適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的加拿大人,成為這一時期原住民教育政策的基本目標(biāo),承擔(dān)同化任務(wù)的寄宿學(xué)校制度應(yīng)運而生。

20世紀(jì)50—60年代加拿大已發(fā)展成為世界上高度發(fā)達(dá)的重要經(jīng)濟體。經(jīng)濟的繁榮也促進(jìn)了少數(shù)族裔群體地位的提高,削弱了族裔背景與階級地位的密切聯(lián)系。[20]依據(jù)弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的理論,經(jīng)濟地位的根本性改善會逐漸激發(fā)群體的政治性訴求,尋求“被承認(rèn)”和掌握更多的話語權(quán)的意識開始在包括原住民在內(nèi)的少數(shù)族裔群體中激蕩。經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變遷,推動原住民教育政策從融合向承認(rèn)、尊重與多元轉(zhuǎn)變。加拿大聯(lián)邦政府開始下放教育管理權(quán),強調(diào)尊重原住民文化,承認(rèn)原住民族的合法權(quán)益,重視原住民的能力構(gòu)建,從而培養(yǎng)既對自己身份認(rèn)同又能快速適應(yīng)現(xiàn)代化社會的加拿大公民。這一轉(zhuǎn)型,不僅改變了原住民“愚昧”“低能”的傳統(tǒng)隱晦形象,也為加拿大社會發(fā)展培養(yǎng)了更多技術(shù)與服務(wù)人才。

2.文化取向轉(zhuǎn)變是原住民教育政策演變的價值指引

加拿大社會的文化價值取向經(jīng)歷了從單一文化政策到“熔爐”政策再到多元文化政策的歷史演變。這一轉(zhuǎn)變邏輯成為加拿大原住民教育政策變遷的價值指引。同化教育政策是加拿大推崇單一文化政策的產(chǎn)物。單一文化價值取向不接納外來文化,強調(diào)對非主流群體進(jìn)行社會整合,將其吸收到殖民者的文化之中。這種文化取向產(chǎn)生的根本原因是歐洲殖民者固有的“白人至上”的優(yōu)越性,認(rèn)為原住民族是劣等種族,需要對他們進(jìn)行根本性改造,以實現(xiàn)文化價值的齊一化。二戰(zhàn)后,隨著被殖民統(tǒng)治的國家紛紛尋求獨立,加拿大原住民的權(quán)利意識和民族認(rèn)同也開始覺醒,具有強制同化屬性的單一文化政策遭到越來越多原住民的抵制。在內(nèi)外交困的多重壓力之下,加拿大聯(lián)邦政府開始推行民族融合的“大熔爐”文化政策,強制同化原住民的教育政策也逐漸退出歷史舞臺。

“熔爐”政策在社會層面要求各種族的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、日常生活等行為相互包容和融合。在學(xué)校教育層面要求將原住民學(xué)生融入公立學(xué)校。但是這種融合政策在學(xué)校教育中的推行逐漸暴露出其固有缺陷:一味注重教育內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的齊一化,固然有助于消除分歧、實現(xiàn)融合,但由于設(shè)置的課程忽略了原住民的語言、文化、歷史、愿景,導(dǎo)致大量的學(xué)生因難以真正融入而輟學(xué)。因此,加拿大聯(lián)邦政府亟需尋求解決原住民教育的新原則和新機制。

1971年,加拿大的文化取向開始轉(zhuǎn)向多元文化主義,以滿足各種族的權(quán)利要求,調(diào)和日益加深的民族矛盾。與“熔爐”文化相比,多元文化主義對“他者文化”表現(xiàn)出更多的理解與接納。[21](P.215)它主張少數(shù)族群在堅持社會基本價值觀的前提下,保留自身的文化傳統(tǒng)與特色,實現(xiàn)與其他文化形態(tài)的共存與平等交流。原住民教育自治政策是多元文化政策的集中體現(xiàn)。在吸取隔離原住民教育政策和國民教育一體化政策失敗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,加拿大聯(lián)邦政府結(jié)合本國的國情與原住民的實際需求,在文化價值取向不斷變遷的過程中,逐漸采納多元文化主義政策,謀求原住民的賦權(quán)自治與能力建構(gòu)。

3.決策參與機制影響原住民教育政策的實施效果

原住民教育決策機制的核心問題是政府與原住民之間的關(guān)系,它決定著“誰”以什么樣的途徑參與教育決策。在加拿大原住民教育政策變遷過程中,作為政策對象的原住民無法成為政策主體,缺乏有效的利益表達(dá)和決策參與機制,這是影響原住民教育政策正義基礎(chǔ)和實施效果的主體因素。在加拿大殖民地初期,傳教會最早提出了以同化為手段的教育政策,這與殖民當(dāng)局所構(gòu)想的徹底征服原住民的想法不謀而合。然而,隨著傳教會制定的教育政策實施效果不佳,以及加拿大殖民地開始由分散走向聯(lián)邦統(tǒng)一,傳教會勢力在逐漸減弱,原住民教育政策的制定主體開始由傳教會轉(zhuǎn)向政府組織。

隔離原住民教育政策時期,加拿大聯(lián)邦政府主要承擔(dān)制定原住民教育政策的責(zé)任,并委托傳教會對原住民實施寄宿制教育。原住民決策話語權(quán)的缺失導(dǎo)致原住民文化遭到系統(tǒng)地清洗。國民教育一體化政策時期,聯(lián)邦政府開始將教育決策權(quán)下放,地方政府開始負(fù)責(zé)原住民教育,但是原住民追求教育自主管理權(quán)的請求被忽視。由于原住民無法參與教育決策,導(dǎo)致制定出來的原住民教育政策難以得到原住民的認(rèn)同,也就成為國民教育一體化政策執(zhí)行遭遇普遍抵制的根源。

加拿大實行多元文化主義政策后,政府進(jìn)一步下放教育管理權(quán),原住民群體逐步掌握了教育自治權(quán)。這標(biāo)志著原住民教育政策決策機制從政府主導(dǎo)向原住民自治的重大轉(zhuǎn)變。但是決策機制下放并不能解決原住民教育中面臨的諸多挑戰(zhàn)。首先,原住民教育政策決策機制下放后遭遇的首要問題是原住民缺乏自主管理教育所必需的能力;其次,原住民學(xué)校管理人員無法開發(fā)出真正適合原住民的校本課程;最后,原住民家庭和社區(qū)對教育的重要性缺乏共識,導(dǎo)致了決策機制下放后原住民教育產(chǎn)生了諸多問題。[22]歷史證明,要提高原住民教育政策的執(zhí)行效果,加拿大聯(lián)邦政府、地方政府和原住民社區(qū)需要形成有效的協(xié)同機制。

(二)動力機制:微觀行動者推動加拿大原住民教育政策實踐

政治權(quán)威分配給特定行動者導(dǎo)致權(quán)力形成一種非對稱性。在加拿大原住民教育政策變遷中,這種權(quán)力的非對稱性體現(xiàn)在教會組織、政府機構(gòu)與原住民族所代表的不同利益群體之間的博弈。不同行動主體之間的權(quán)力博弈為原住民教育政策變革提供了內(nèi)在動力。

1.教會組織:原住民教育政策價值基因的植入者

加拿大的原住民教育政策起源于殖民地時期,傳教會組織制定了加拿大最早的以同化為目的的系統(tǒng)性原住民教育政策。同化原住民的教育價值取向自此成為加拿大原住民教育政策的價值基因得以不斷復(fù)制與延續(xù)。盡管隨著寄宿制學(xué)校的衰落、加拿大聯(lián)邦政府不斷下放教育管理權(quán)以及原住民權(quán)利意識的覺醒,同化政策已經(jīng)被多元文化主義政策取代,教會組織在原住民教育政策變遷過程中的顯性影響漸弱。但教會初創(chuàng)的同化政策通過路徑依賴影響著殖民地時期的原住民教育政策、隔離教育政策時期的寄宿制學(xué)校甚至是帶有同化色彩的國民教育一體化政策的發(fā)展方向。時至今日,在關(guān)于“寄宿學(xué)?！钡挠懻撝?仍有一種聲音認(rèn)為“寄宿學(xué)?！痹O(shè)立的初衷是好的,只是個別教師或管理人員采用的方式、方法不對。這也反映出“同化原住民”這一政策基因依然頑固地在加拿大社會中復(fù)制。

2.政府機構(gòu):原住民教育政策變遷的主導(dǎo)力量

歷史制度主義中的微觀行動者之間構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系并不對稱,所以政策的變遷方向也是由相對強勢一方的力量決定。[4](P.51)在加拿大原住民教育政策的歷史變遷中,加拿大聯(lián)邦政府一直處于教育決策的強勢一方,決定著政策的演變方向。加拿大聯(lián)邦政府在政策決策過程中的主導(dǎo)地位,一定程度上塑造著教會組織、地方政府以及原住民群體對聯(lián)邦政府的依賴關(guān)系,所以它們都為了自身利益而在聯(lián)邦政府的調(diào)控下采取相應(yīng)行為。

地方政府的積極參與對于原住民教育政策的演進(jìn)也有著深遠(yuǎn)影響。1951年,在修訂的《印第安法案》中規(guī)定,由省級政府負(fù)責(zé)原住民教育。原住民教育政策的地方負(fù)責(zé)制開始登上歷史舞臺。多元文化主義政策以后,加拿大聯(lián)邦政府不斷下放權(quán)力,原住民教育政策決策模式也開始由先前的“強聯(lián)邦政府—弱地方政府—弱原住民群體組織”模式向“弱聯(lián)邦政府—強地方政府—強原住民群體組織”模式演變,地方政府在加拿大原住民教育政策變遷中起到了積極的推動作用。

3.原住民族:原住民教育政策演變中的行動者

在原住民教育政策變遷過程中,原住民族是政策變遷中的行動者之一。一方面,原住民通過政策執(zhí)行過程中的抵制行為表達(dá)自己的利益訴求。在殖民教育和隔離原住民教育政策時期,加拿大聯(lián)邦政府制定的教育政策并不符合原住民的需求。隨著原住民權(quán)利意識的覺醒,他們開始公開抵制聯(lián)邦政府施加的不合理教育政策。1969年,原住民群體對“白皮書”的強烈抵制,導(dǎo)致了國民教育一體化政策的失敗,這就是其體現(xiàn)。另一方面,原住民群體逐漸成為原住民教育政策變革方案的實施主體。尤其在多元文化主義背景下,聯(lián)邦政府不斷下放教育自主權(quán),各級政府有關(guān)原住民教育政策的相關(guān)安排均由原住民族具體實施。從同化政策時期的被動接受者慢慢變?yōu)楫?dāng)前的主動實施者,原住民族對原住民教育政策的影響力與日俱增。

五、加拿大原住民教育政策的發(fā)展路徑

基于以上對影響加拿大原住民教育政策變遷的分析,結(jié)合當(dāng)前多元文化主義的價值取向,加拿大原住民教育政策正呈現(xiàn)出通過去殖民化教育促進(jìn)民族和解、鞏固原住民教育自治愿景和強化原住民國家認(rèn)同的發(fā)展路徑。其中,通過教育促進(jìn)民族和解是全新策略,教育自治是政策手段,原住民國家認(rèn)同的強化是終極目標(biāo)。

(一)全新策略:通過去殖民化教育促進(jìn)民族和解

為了回應(yīng)寄宿學(xué)校對幸存者造成的身心傷害和對原住民文化滅絕性影響的追責(zé)訴求,加拿大成立了真相與和解委員會,充分調(diào)查寄宿學(xué)校及其遺留問題。2015年,真相與和解委員會發(fā)布的報告和《行動呼吁》確立了通過系統(tǒng)的去殖民化教育,促進(jìn)民族和解進(jìn)程的戰(zhàn)略。去殖民化是解構(gòu)和破除殖民意識形態(tài)的過程,其目的是恢復(fù)原住民的認(rèn)知和行為方式。[23]去殖民化教育是尊重并恢復(fù)原住民文化在教育中的地位,縮小原住民與非原住民教育差距,使原住民成為教育政策變革中的參與者和推動者?！缎袆雍粲酢窞樵∶窠逃叩娜ブ趁窕M(jìn)程提供了明確的行動綱領(lǐng)。具體而言,《行動呼吁》要求聯(lián)邦政府與原住民團體制定聯(lián)合策略,以消除原住民和非原住民在教育、就業(yè)等方面的差距。針對原住民群體,呼吁在原住民的充分參與和知情同意下,起草新的原住民教育立法。新的原住民教育法應(yīng)包含如下內(nèi)容:確保提供足夠的資金,以在一代人的時間內(nèi)消除已有的教育成就差距;開發(fā)原住民文化適應(yīng)性課程;保護使用原住民語言的權(quán)利并將原住民語言作為學(xué)分課程;賦能原住民家長,使他們能承擔(dān)責(zé)任并充分參與子女教育;提供足夠的資金,以解決影響原住民學(xué)生尋求中學(xué)后教育的問題;為原住民家庭開發(fā)具有文化適宜性的早期兒童教育計劃。[24]針對非原住民群體實施促進(jìn)民族和解的教育。《行動呼吁》要求將有關(guān)寄宿學(xué)校和原住民對加拿大歷史和當(dāng)代貢獻(xiàn)的適齡課程作為從幼兒園到12年級(K-12)學(xué)生的必修課;培養(yǎng)學(xué)生的跨文化理解、同理心和相互尊重的能力;向中學(xué)后教育機構(gòu)提供必要的資金,以教育教師如何將原住民知識和教學(xué)方法納入課堂;在政府中設(shè)立副部長助理或更高級別的職位,專門負(fù)責(zé)落實教育中與原住民有關(guān)的內(nèi)容。[24]

自2015年以來,加拿大有超過一半的省在K-12教育中制定了促進(jìn)民族和解的政策框架。例如,薩斯喀徹溫省在2018年實施了一項“激勵成功”(Inspiring Success)計劃,旨在使原住民的語言和文化得到重視和支持;為原住民學(xué)習(xí)者提供公平的機會和學(xué)習(xí)成果;通過與原住民建立相互尊重的平等伙伴關(guān)系,共享教育管理權(quán);通過實施具有文化適應(yīng)性的真實評價來提升教育成果;使所有學(xué)習(xí)者展現(xiàn)出對原住民世界觀和歷史影響的認(rèn)識、理解。為了達(dá)成激勵原住民學(xué)生成功,采取的教育政策措施包括:與原住民共享教育決策權(quán),在政策制定和課程開發(fā)中請原住民長老和原住民組織充分參與;將原住民的語言、文化和歷史以及認(rèn)識世界的方式融入課程;為原住民學(xué)習(xí)者營造具有文化回應(yīng)性的、充滿肯定的積極學(xué)習(xí)環(huán)境;為實現(xiàn)這些積極的變化,所有的教師和行政人員都有責(zé)任通過持續(xù)學(xué)習(xí)和專業(yè)發(fā)展來改變教學(xué)實踐。[25]

此外,加拿大許多高等教育機構(gòu)亦將原住民文化安全內(nèi)容納入必修課程,提供原住民相關(guān)課程選項。例如,不列顛哥倫比亞大學(xué)在提供原住民課程中專注于課程開發(fā)和教學(xué),將原住民世界觀和價值觀融入課堂教學(xué)。[26]育空大學(xué)采用文化回應(yīng)性教學(xué)法,教學(xué)內(nèi)容與原住民學(xué)生日常生活相關(guān),并且每年組織學(xué)生參加文化夏令營,直接向領(lǐng)地中的原住民知識傳承人學(xué)習(xí)。[27]在教育過程中全面滲透并強化原住民文化要素,這在很長一段時期內(nèi)將成為加拿大去殖民化教育政策的主要策略。

(二)政策手段:確保原住民充分參與教育管理與決策

利益表達(dá)是在公共政策中政策客體向政策主體反映、提出自身價值目標(biāo)和具體的利益訴求,最終希望維護和實現(xiàn)自己利益的過程。維護和實現(xiàn)自身利益是參與機制的邏輯起點,參與的過程就是利益表達(dá)和實現(xiàn)的過程,因此參與機制是利益表達(dá)的基本途徑。[28]規(guī)范和擴大原住民教育政策制定過程中的公眾參與是提高教育政策質(zhì)量和有效性的重要途徑。

自加拿大建國以來,原住民在加拿大社會現(xiàn)代化的歷程中不斷表達(dá)他們對教育參與的愿景。盡管憲法承認(rèn)原住民的合法地位,但是加拿大立法、話語和實踐中存在一種“民主殖民主義”(Democratic Colonialism)。加拿大學(xué)者認(rèn)為,“民主殖民主義”是指保護原住民權(quán)利和公平參與加拿大社會的立法、話語、實踐的機會,與主流社會的規(guī)范和實踐中的邊緣化、排斥或?qū)⒃∶褚暈榫滞馊说臋C制同時存在。[29] 由此可見,“民主殖民主義”中的“民主”是顯性的政治正確,而“殖民主義”則是潛存于主流社會的意識形態(tài)。尤其是在新自由主義價值理念盛行之下,政府在尋求加快資源開發(fā)和經(jīng)濟活動時,在很多方面都忽視了原住民社區(qū)的權(quán)利和需求,傾向于進(jìn)行高度選擇性和表面化的協(xié)商,或完全繞過協(xié)商參與程序,導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻。2013年,加拿大聯(lián)邦政府就制定《原住民教育法》與原住民進(jìn)行磋商,從義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)與實施、教育方案的選擇、加強問責(zé)制框架等方面,給予原住民利益表達(dá)以及參與政策咨商的機會。但出乎意料的是,此次立法提案卻遭到許多原住民領(lǐng)導(dǎo)人和組織的批評,原因是此次立法提案是一場自上而下的、政府一廂情愿的單邊行動。[30](PP.6-8)這一事件進(jìn)一步表明,即便是保障原住民權(quán)益的法律,若政府以單邊行動的方式推進(jìn),也會遭遇“滑鐵盧”。

同年,第一民族協(xié)會重申了規(guī)范和擴大教育政策制定過程中原住民參與的愿景,并提出了原住民在教育政策制定過程中利益表達(dá)成功的條件。這些原則包括尊重和承認(rèn)原住民族控制自己的教育和其他事務(wù)的固有權(quán)利;資金上的法律保障;為以原住民語言和文化為基礎(chǔ)的原住民教育體系提供經(jīng)費;在沒有單方面的加拿大聯(lián)邦政府監(jiān)督或授權(quán)的情況下實行對等的問責(zé)制;進(jìn)行有意義的對話和合作。

近年興起的“不再懈怠運動”(Idle No More),通過干預(yù)原住民教育政策的制定、強有力的反權(quán)威話語表達(dá),以平等、成功和可持續(xù)發(fā)展的理念動員原住民內(nèi)外聯(lián)盟,從而鞏固加拿大原住民教育自治的核心愿景。在原住民教育自治理念下,強化利益表達(dá)與參與機制將成為加拿大原住民教育政策變遷中的關(guān)鍵因素。

(三)終極目標(biāo):強化原住民的國家認(rèn)同

現(xiàn)代國家既是公民的,也是民族的,兩者間存在著矛盾。一種是對基于同等權(quán)利和義務(wù)的身份認(rèn)定,另一種是對民族性的認(rèn)同。[31](P.230)多元文化主義政策是調(diào)節(jié)國家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間矛盾的最有效方式,增強原住民的國家認(rèn)同也是加拿大多元文化主義時期制定原住民教育政策的終極目標(biāo)。

多元文化主義時期,政府開始積極培養(yǎng)原住民的民族認(rèn)同感,鼓勵原住民實現(xiàn)自我價值。多元文化主義初期,政府的首要任務(wù)是提高原住民的權(quán)利和地位,為原住民爭取平等的受教育權(quán)是這一階段政策制定的重要任務(wù)。隨著多元文化主義政策的核心從尊重多元文化并存轉(zhuǎn)向“社會凝聚”的培養(yǎng),原住民教育政策也開始從單純注重原住民教育自治轉(zhuǎn)向能力構(gòu)建,這表明原住民教育政策的目標(biāo)已經(jīng)不是單純地為了保護原住民文化,而是培養(yǎng)具有自主管理能力、合作意識的國家公民?？笨霜毩⑦\動的發(fā)展,使加拿大聯(lián)邦政府認(rèn)識到一味強調(diào)民族認(rèn)同并不利于多民族國家的統(tǒng)一;民族認(rèn)同與國家認(rèn)同是一體之兩面,在前期強調(diào)民族認(rèn)同的基礎(chǔ)上,國家認(rèn)同教育成為當(dāng)前加拿大教育政策的重要目標(biāo)。通過培養(yǎng)原住民的國家認(rèn)同來保護民族認(rèn)同,從而實現(xiàn)原住民的雙重身份認(rèn)同。

多元文化政策的基本原則之一就是對“加拿大認(rèn)同”的強調(diào),語言教育政策領(lǐng)域的官方語言教育是培養(yǎng)國家認(rèn)同,提升國家向心力和凝聚力的重要舉措。[32]加拿大認(rèn)同建立在多元文化主義、與原住民和解以及語言二元性的基礎(chǔ)上,國民所享有的共同語言和語言教育是形成國家認(rèn)同的重要因素。2018年,加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了《2018—2023年官方語言行動計劃:投資我們的未來》(ActionPlanforOfficialLanguages2018-2023:InvestinginOurFuture),以提高官方語言在少數(shù)民族社區(qū)的活力,并在全國所有地區(qū)推廣英語和法語。該文件指出,在保護原住民語言的前提下,為原住民學(xué)校中的教育工作者提供專業(yè)語言培訓(xùn)機會,為在原住民社區(qū)內(nèi)開設(shè)更多使用官方語言的幼兒園提供專項經(jīng)費,同時在學(xué)校中為原住民學(xué)生提供語言沉浸式教學(xué),確保他們與其他種族學(xué)生享有同等的教育機會。[33]該文件的頒布是為了幫助原住民學(xué)生更好地掌握國家官方語言,使其在一個具有相同語言特征的語境下提升對國家的歸屬感和認(rèn)同感。

在可以預(yù)見的未來,加拿大原住民教育政策將在以教育促進(jìn)民族和解的總體戰(zhàn)略框架下,通過原住民廣泛的政策參與和語言文化復(fù)興,最終達(dá)成國家認(rèn)同和民族認(rèn)同的雙重身份建構(gòu)。