黃麗華 黃建忠,2 黃鶴翔

（1.福州外語外貿(mào)學院數(shù)字商務與貿(mào)易研究中心，福州 350202；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學國際經(jīng)貿(mào)學院，上海 201620；3.福州外語外貿(mào)學院經(jīng)管學院，福州 350202）

一、引言

自2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已歷十載。迄今為止，我國分六批次共計推出21個自貿(mào)試驗區(qū)和海南自貿(mào)港，其片區(qū)與擴展區(qū)遍布全國2/3省份。據(jù)商務部統(tǒng)計，全國21個自貿(mào)試驗區(qū)與海南自貿(mào)港占全國國土面積不到千分之四，貢獻的進出口額占到全國的17.3%，吸收外資占到全國的18.5%。自貿(mào)試驗區(qū)構(gòu)成了我國建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制的重要基礎(chǔ)、實踐載體和行動平臺，成為我國體制機制創(chuàng)新的“試驗田”、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的“增長極”和擴大開放合作的“新高地”。學術(shù)界關(guān)于我國自貿(mào)試驗區(qū)的理論與政策研究也取得了重要的成果，大致可分為三個方面。

第一，關(guān)于自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港制度創(chuàng)新的研究。裴長洪和陳麗芬（2015）、舒琴芳（2014）等認為，自由貿(mào)易區(qū)與自由港是一國對外單邊、自主開放的一種“自由經(jīng)濟區(qū)”，其基本特征是在國家劃定的地理范圍內(nèi)實現(xiàn)國內(nèi)外商品、服務、資本、勞動的自由流動。世界典型的自由貿(mào)易區(qū)、自貿(mào)港均呈現(xiàn)出“業(yè)務功能多元化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)功能類型依優(yōu)勢而定，政策制度功能突出”等共同特點。推動以規(guī)則、標準為主的制度型開放是中國推動高水平對外開放的戰(zhàn)略抉擇（盛斌和黎峰，2022；王宏禹和彭昭男，2023）。在制度型開放方面，中國當前所面臨的問題是國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)規(guī)則之間的差異，國際通用規(guī)則的運用、開放制度“輸出能力”和生產(chǎn)要素自由流動機制建設(shè)等方面的不足（梁丹和陳晨，2023）。推進制度型開放可以從國內(nèi)主動、國外倒逼兩方面進行：一方面，加快完善自貿(mào)區(qū)建設(shè)，對標高標準的國際規(guī)則，重視規(guī)制改革，進而實現(xiàn)標準國際化、監(jiān)管一致性，推動國內(nèi)開放制度創(chuàng)新；另一方面，積極參與貿(mào)易協(xié)定的構(gòu)建，構(gòu)建高水平制度型開放的安全保障機制，進一步使其與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變進程充分聯(lián)動（黃建忠和吳瑕，2020）。

第二，關(guān)于自貿(mào)試驗區(qū)與其他重要開放平臺聯(lián)動關(guān)系的研究。自貿(mào)試驗區(qū)與其他重要開放平臺形成聯(lián)動，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補和合作共贏。2013年“一帶一路”和自貿(mào)試驗區(qū)兩大國家戰(zhàn)略同時提出、同步推進，兩者具有融合發(fā)展的先天優(yōu)勢，有利于推動我國對外開放進程（藺捷，2017）。自貿(mào)協(xié)定和自貿(mào)園區(qū)都是其中關(guān)鍵的節(jié)點，可以帶動和引領(lǐng)整個“一帶一路”網(wǎng)絡(luò)發(fā)展（謝謙和劉洪愧，2019）。同時，加強進博會與自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)聯(lián)動發(fā)展，可加強各環(huán)節(jié)溝通，實現(xiàn)制度聯(lián)動、功能聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和平臺聯(lián)動，吸引更多國際企業(yè)參與，促進貿(mào)易自由化和投資便利化（孫領(lǐng)和劉偉，2021）。自貿(mào)試驗區(qū)與特殊經(jīng)濟功能區(qū)形成聯(lián)動，可以實現(xiàn)政策和制度的銜接和共享。加快形成自貿(mào)試驗區(qū)和經(jīng)濟功能區(qū)協(xié)同發(fā)展格局，建立區(qū)域聯(lián)動機制，打造區(qū)域協(xié)同新引擎，有助于聯(lián)動加強各地區(qū)間的合作和互動，推動整體開放水平的提升（龍云安等，2019）。

第三，關(guān)于自貿(mào)試驗區(qū)對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的研究。自貿(mào)試驗區(qū)通過對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，有利于完善國內(nèi)制度建設(shè)以及體制機制創(chuàng)新（趙蓓文，2021；張宇燕和馮維江，2021）。自貿(mào)試驗區(qū)通過承擔局部壓力測試的職責，完善了國內(nèi)制度體系，主動對接高標準的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，并對一系列可復制、可推廣的制度經(jīng)驗進行推廣，穩(wěn)步推動了制度型開放的發(fā)展進程。同時，全面實施“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，進一步完善外資準入管理制度，推動和落實金融、醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域開放，進一步放寬市場準入，合理壓縮負面清單（劉斌和劉一鳴，2023）。學界從上海自貿(mào)區(qū)主動對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的法治思維進行了探討，許培源和魏丹（2015）認為中國應當加強雙邊或區(qū)域經(jīng)濟合作，推動上海自貿(mào)區(qū)對 TPP 規(guī)則進行融合；饒蕓燕（2015）提出以中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判為突破口，重構(gòu)貿(mào)易和投資規(guī)則；曾凡（2015）提出，上海自貿(mào)區(qū)應形成國際-試驗區(qū)內(nèi)-試驗區(qū)外動態(tài)雙向聯(lián)動機制，為全國對接重大國際投資貿(mào)易規(guī)則積累經(jīng)驗。此外，眾多學者還分別從不同角度對上海自貿(mào)區(qū)對接國際貿(mào)易投資新規(guī)則進行探討，如人員自由流動管理制度等?？傮w而言，目前文獻大多認同正在涌現(xiàn)的國際貿(mào)易投資新規(guī)則對中國對外開放產(chǎn)生了挑戰(zhàn)，中國應主動銜接高標準的貿(mào)易投資規(guī)則。

綜上所述，既有文獻已經(jīng)涉及到自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的諸多方面，并提出了一些富有啟示意義的創(chuàng)新觀點。但是很顯然，很少有學者涉及自貿(mào)試驗區(qū)如何發(fā)揮內(nèi)外開放樞紐作用的研究。黨的二十大報告與《政府工作報告》要求實施自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略，“主動對接相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標準，穩(wěn)步擴大制度型開放”。本文以臨港新片區(qū)為例，立足國家戰(zhàn)略、面向世界復雜局勢、面向高標準制度型開放要求，系統(tǒng)總結(jié)和評價其三年來的建設(shè)成果，對標“五個重要”要求、對標國家積極申請加入《全面與進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)等高標準自貿(mào)協(xié)定，以及新片區(qū)在國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新中發(fā)揮龍頭作用的迫切使命，分析發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，并提出更好發(fā)揮其內(nèi)外開放兩個扇面樞紐作用的制度創(chuàng)新建議，期望為我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供有益的經(jīng)驗啟示。

二、臨港新片區(qū)三年來制度創(chuàng)新試驗的經(jīng)驗總結(jié)

臨港新片區(qū)在上海、長三角乃至全國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展及制度創(chuàng)新試驗中，處于“重中之重”的戰(zhàn)略地位。三年來，盡管受到新冠病毒疫情的影響，臨港新片區(qū)仍然在若干重點制度創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了率先突破，在建設(shè)具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系，營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境等方面取得了新成效。期間，新片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長21.3%，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值年均增長40.2%，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長43%，洋山特殊綜合保稅區(qū)進出口總額年均增長28%。臨港新片區(qū)三年建設(shè)的成效和經(jīng)驗，可以從以下四個方面進行綜合評價。

（一）基礎(chǔ)性評價：對照總體方案進行的達標性評價

三年來，臨港新片區(qū)基本完成國務院制定的《臨港新片區(qū)總體方案》78項任務，國家、上海市、新片區(qū)管委會出臺各類政策260余項，通過改革形成典型制度創(chuàng)新案例87個，其中全國首創(chuàng)性案例36個，“五自由一便利”制度體系逐步形成，制度創(chuàng)新成果持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展新優(yōu)勢。法律法規(guī)建設(shè)先行、問題導向制度創(chuàng)新成為臨港新片區(qū)三年建設(shè)取得成效的基本經(jīng)驗。

1.“特殊綜合保稅區(qū)”建設(shè)取得重要進展。作為我國唯一的特殊綜合保稅區(qū)，洋山特殊綜保區(qū)通過建立和實施“五自由一便利”制度機制，在投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由、數(shù)據(jù)安全有序流動等方面不斷創(chuàng)新突破。其一，實現(xiàn)了更高水平的投資自由。三年來新注冊企業(yè)超6.4萬家，實際使用外資金額實現(xiàn)每年翻一番。其二，實現(xiàn)了更高水平的貿(mào)易自由。培育一批保稅研發(fā)、保稅維修、保稅制造、保稅展示交易等創(chuàng)新業(yè)態(tài)，實施特殊的申報模式、貿(mào)易管制、區(qū)內(nèi)管理、統(tǒng)計制度、信息化管理和協(xié)同管理的海關(guān)監(jiān)管新模式，三年來經(jīng)營總收入年均增長21%。其三，實現(xiàn)了更大程度的資金自由。開展跨境貿(mào)易、投資高水平開放外匯管理改革試點，推進國際金融資產(chǎn)交易平臺等重大功能性平臺建設(shè)，以新興金融深度賦能實體經(jīng)濟，三年來累計落戶400多家金融企業(yè)。其四，實現(xiàn)了更加便利的運輸自由。全面拓展全球樞紐港功能，加速集聚高端航運服務資源，洋山港集裝箱吞吐量屢創(chuàng)歷史新高。其五，實現(xiàn)了更大范圍的人員從業(yè)自由。實施外籍人才最長5年工作類居留許可，率先實施開放便利的長期及永久居留政策，開設(shè)來華工作許可和居留許可“單一窗口”。三年來累計人才引進、居轉(zhuǎn)戶、留學人員落戶8400余人，集聚各級各類高層次人才專家210余人、海外人才1500余人。其六，實現(xiàn)了初步的數(shù)據(jù)安全有序流動。設(shè)立了國家（上海）新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心，建成亞洲領(lǐng)先的超算中心等一批大規(guī)模高等級云數(shù)據(jù)中心。

2.“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”建設(shè)取得初步成效。臨港新片區(qū)聚焦特殊經(jīng)濟功能區(qū)定位持續(xù)發(fā)力，開展首創(chuàng)性、引領(lǐng)性、集成性的制度創(chuàng)新，離岸和跨境等特殊經(jīng)濟功能逐步確立。一系列差異化的探索帶動新片區(qū)形成了高端航運、跨境金融服務、新型國際貿(mào)易、前沿產(chǎn)業(yè)等特殊經(jīng)濟功能。新片區(qū)充分發(fā)揮制度性開放的政策優(yōu)勢，推進離岸貿(mào)易、跨境電商、國際貿(mào)易分撥、保稅維修和再制造等外貿(mào)新業(yè)態(tài)新模式加快發(fā)展，建立了具有國際競爭力的開放性產(chǎn)業(yè)體系，制度型開放功能體系初步形成。

（二）重點性評價：對照“五個重要”進行的重點目標與功能評價

習近平總書記考察上海時，對臨港自貿(mào)新片區(qū)提出了“五個重要”的目標要求。三年來，新片區(qū)圍繞“五個重要”積極開展制度創(chuàng)新和功能建設(shè)，取得了重要成效。

1.集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同。新片區(qū)舉辦高水平頂尖科學家論壇，先后引入14家高水平科技創(chuàng)新機構(gòu)；持續(xù)優(yōu)化人才落戶政策，賦予臨港新片區(qū)引進非上海生源應屆高校畢業(yè)生重點扶持用人單位推薦權(quán)；推動技能勞動者在新片區(qū)高質(zhì)量就業(yè)，建立完善技能人才引進專屬目錄動態(tài)調(diào)整機制；加強人才子女就學服務，完善相關(guān)保障機制；提升人才管理工作政務服務效率，將“外國人工作、居留單一窗口”服務人才范圍從A類工作許可證擴大至B類；提高持永久居留身份證外籍人才工作生活便利性，外籍人才憑永久居留身份證在臨港新片區(qū)定點醫(yī)院享受網(wǎng)上掛號預約醫(yī)療等服務；完善海外人才服務體系，為重大項目建設(shè)緊缺急需海外人才提供出入境“綠色通道”服務；定向優(yōu)化臨港新片區(qū)人才購房政策；啟動全國首個區(qū)域性人才企業(yè)年金計劃，在國內(nèi)人才引進落戶、外籍人才停居留、人才安居保障方面實施了更大程度的優(yōu)惠。人才政策創(chuàng)新為新片區(qū)打造“國際創(chuàng)新協(xié)同區(qū)”，加強國際氫能谷、東方芯港、生命藍灣、動力之源等重點園區(qū)建設(shè)；建設(shè)滴水湖AI創(chuàng)新港，培養(yǎng)AI創(chuàng)新生態(tài)；深化國際數(shù)據(jù)港建設(shè)，探索建設(shè)國家數(shù)據(jù)跨境流動試驗示范區(qū)；加快新興服務業(yè)發(fā)展，拓展服務貿(mào)易、跨境電商、保稅維修等新業(yè)態(tài)新模式；支持更多優(yōu)質(zhì)科技創(chuàng)新資源和功能平臺布局臨港新片區(qū)等，提供了良好的人力資源供給基礎(chǔ)保障。

2.統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務。依托本外幣合一資金池、離岸經(jīng)貿(mào)白名單、人民幣憑指令直接支付及外匯跨境支付便利化試點等一攬子政策優(yōu)勢，臨港新片區(qū)新型國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢明顯。新片區(qū)管委會和上海臨港集團共同發(fā)起新型國際貿(mào)易“百家萬億”計劃，通過加快集聚培育一批貿(mào)易規(guī)模體量大、全球資源配置能力強的國內(nèi)外龍頭企業(yè)，推動區(qū)域經(jīng)濟規(guī)?？焖俜帕堪l(fā)展，為企業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展在岸和離岸業(yè)務、更好利用兩個市場兩種資源提供“新片區(qū)解決方案”。各方充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，以臨港新片區(qū)新型國際貿(mào)易公共服務平臺為載體，共同推進與國際通行貿(mào)易規(guī)則對接、符合國內(nèi)監(jiān)管安全、貼合市場發(fā)展的跨境貿(mào)易數(shù)字平臺建設(shè)，為全球貿(mào)易企業(yè)提供迅速、便利、安心的保險保障及綜合風險解決方案。由此，新片區(qū)全球企業(yè)亞太管理中心和統(tǒng)籌國內(nèi)外貿(mào)易業(yè)務的綜合性運營中心的雛形已然顯現(xiàn)。

3.促進企業(yè)走出去發(fā)展壯大。臨港新片區(qū)成立伊始，中國銀行落實多項重大布局，在新片區(qū)投資設(shè)立首家銀行系股權(quán)投資基金——長三角中銀資本股權(quán)投資基金，在新片區(qū)設(shè)立國內(nèi)首家中外合資的理財子公司——匯華理財，開工建設(shè)新片區(qū)地標建筑——西島“中銀金融中心”。2021年6月，上海臨港經(jīng)濟發(fā)展（集團）有限公司與中國銀行上海市分行簽署《跨境金融創(chuàng)新業(yè)務戰(zhàn)略合作協(xié)議》，雙方圍繞國有企業(yè)“走出去”跨境投融資、離岸業(yè)務、跨境資金池等跨境金融領(lǐng)域進行政策研究和實踐創(chuàng)新，聚焦國有企業(yè)“走出去”過程中可能面臨的流動性、反洗錢、匯率風險等方面有效開展工作，提供包括跨境資金集約管理、信用和匯率風險管理、進博服務溢出效應等在內(nèi)的解決方案，助力新片區(qū)打造成為國有企業(yè)“走出去”和“引進來”的自由熱土，更好地服務國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

4.更好利用兩個市場兩種資源。在硬環(huán)境方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進展，對外交通更加快速暢通，對內(nèi)城市功能更加完善周全，開放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城形態(tài)已經(jīng)初步顯現(xiàn)。在軟環(huán)境方面，建立新片區(qū)一體化信息管理服務平臺，集中行使市、區(qū)兩級1215項行政事權(quán)。在營商環(huán)境相關(guān)的制度創(chuàng)新領(lǐng)域，企業(yè)投資項目承諾制改革極大地提升了投資項目的建設(shè)進度，新片區(qū)符合條件的項目優(yōu)先申報發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs(房地產(chǎn)投資信托基金)，重大項目建設(shè)融資機制創(chuàng)新，滴水湖金融灣等重點功能區(qū)域加快開發(fā)推進，進一步加強臨港新片區(qū)資源性指標統(tǒng)籌，以能耗強度降低目標為導向增強能源消費總量管理彈性，適度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理，符合條件的園區(qū)平臺公司物業(yè)直接轉(zhuǎn)讓比例可適度上調(diào)等。良好的營商環(huán)境已經(jīng)成為臨港新片區(qū)的重要競爭力。三年來，新片區(qū)累計簽約前沿產(chǎn)業(yè)項目超300個，總投資超4200億元，世界級、開放型、現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系正加快構(gòu)建。

5.積極開展參與國際經(jīng)濟治理的試驗。新片區(qū)在對接國際高標準自貿(mào)區(qū)規(guī)則方面作出了有益的探索。除商事登記制度、商務與技術(shù)人才出入境簽注和居留管理、資金流出入管理政策改革創(chuàng)新外，新片區(qū)在離岸稅收與離岸金融業(yè)務監(jiān)管、市場主體誠信監(jiān)督、國際知識產(chǎn)權(quán)保護、商事糾紛仲裁等領(lǐng)域也推進了法制化、市場化、國際化改革。新片區(qū)“實施國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動”制度創(chuàng)新，聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等關(guān)鍵領(lǐng)域，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估，建立數(shù)據(jù)保護能力認證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風險評估等數(shù)據(jù)安全管理機制，積極開展國際合作規(guī)則試點，加大對專利、版權(quán)、企業(yè)商業(yè)秘密等權(quán)利及數(shù)據(jù)的保護力度。新片區(qū)還建設(shè)有完備的國際通信設(shè)施，加快5G、IPv6、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升新片區(qū)內(nèi)寬帶接入能力、網(wǎng)絡(luò)服務質(zhì)量和應用水平，構(gòu)建安全便利的國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道等，在主動參與引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟交流合作方面進行了務實的探索。

（三）體驗性評價：對照“壓力測試”進行的企業(yè)及產(chǎn)業(yè)體驗度評價

企業(yè)和產(chǎn)業(yè)是“壓力測試”的主要載體，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新和功能建設(shè)的成效大小，歸根結(jié)底要看企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際效果。三年來，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要受益之處包括：第一，新片區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)體驗度源自政府的“放管服”改革，政府行政管理“一網(wǎng)通辦”，商事登記手續(xù)簡化、事中事后監(jiān)管和誠信管理，知識產(chǎn)權(quán)保護和商事仲裁等法制化、市場化、國際化管理體系的不斷形成，給市場主體帶來穩(wěn)定的預期；第二，營商環(huán)境優(yōu)化包括關(guān)檢一體化和國際貿(mào)易“單一窗口”，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能和保稅業(yè)務擴大，內(nèi)外幣資金池管理，人才引進政策創(chuàng)新和商務技術(shù)人員簽證制度，外商投資準入前國民待遇和“負面清單”，相關(guān)財稅與金融政策創(chuàng)新等，也給市場主體帶來務實的體驗；第三，科技研發(fā)力量集聚與技術(shù)轉(zhuǎn)化服務，科創(chuàng)版設(shè)立和資本市場擴容，進博會溢出效應等，提升了新片區(qū)要素市場的全球資源配置能力，持續(xù)壯大了新片區(qū)的的發(fā)展動能。新片區(qū)日益豐富的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和成長壯大的產(chǎn)業(yè)集群，以及在抗疫及外部沖擊條件下的產(chǎn)業(yè)鏈韌性、供應鏈安全狀態(tài)，證明新片區(qū)一系列制度和政策創(chuàng)新在企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的體驗度層面上得到了良好的、基本面上的驗證。

（四）對標性評價：對照CPTPP 等高標準自貿(mào)協(xié)定進行的對標性評價

臨港新片區(qū)三年來的建設(shè)發(fā)展，是基于我國積極申請加入CPTPP和DEPA，通過持續(xù)改革、努力全面達成CPTPP規(guī)則標準要求的超前性試驗?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》提出了“差異化試驗”“容錯試驗”與“參照經(jīng)濟特區(qū)管理”的明確目標。2022年8月，上海出臺《支持臨港新片區(qū)加快建設(shè)獨立綜合性節(jié)點濱海城市的若干政策措施》，提出三方面23項任務措施，進一步賦予臨港新片區(qū)更多改革自主權(quán)和先行先試任務。

新片區(qū)根據(jù)地方立法權(quán)的授權(quán)范圍，出臺了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)條例》（2021年3月1日生效），以法律條文的形式固化已落地的政策和創(chuàng)新舉措，確定“五自由一便利”的制度型開放體系框架，完善特殊經(jīng)濟功能區(qū)的“四梁八柱”。一些正在推進的創(chuàng)新性做法也被納入其中，例如在投資自由便利方面強調(diào)對持有無爭議的合法收益證明和稅務憑證的外商投資及收益匯入、匯出，給予無延遲辦理，正是對標了CPTPP強化外商投資保護的規(guī)范。又如試點開展國際航行船舶液化天然氣等新型燃料加注業(yè)務，使上海港成為繼鹿特丹港、新加坡港后全球第三個擁有LNG加注服務能力的港口。根據(jù)國家金融監(jiān)管部門授權(quán)，新片區(qū)內(nèi)符合條件的商業(yè)銀行試點開展離岸人民幣業(yè)務，穩(wěn)步放寬跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務限制。探索放開臨港新片區(qū)內(nèi)境內(nèi)個人開展境外投資、臨港新片區(qū)內(nèi)就業(yè)的境外個人開展境內(nèi)投資，對注冊在臨港新片區(qū)的地方企業(yè)開展本市權(quán)限內(nèi)（3億美元以下）的境外投資項目實施備案管理，鼓勵企業(yè)走出去發(fā)展壯大等，有效地推動了臨港新片區(qū)各項工作在法治化軌道上守正創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠的改革創(chuàng)新發(fā)展。

基于以上對新片區(qū)各項制度創(chuàng)新成果和功能效果所進行的分析，我們可以得出初步結(jié)論，即臨港新片區(qū)在特殊綜合保稅區(qū)與特殊經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)，承擔“壓力測試”使命和實現(xiàn)“五個重要”要求，對標國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則推進制度型開放的主要領(lǐng)域取得了重大的進展，但在差異化試驗、離岸業(yè)務發(fā)展、跨境數(shù)據(jù)流動、企業(yè)體驗度、參與國際經(jīng)濟治理等相關(guān)方面，還存在著較明顯的差距。

三、新片區(qū)制度創(chuàng)新、功能升級存在的問題和不足分析

無須諱言，作為國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的“排頭兵”，臨港新片區(qū)的改革、建設(shè)和發(fā)展還處于初級階段。黨的二十大報告明確要求“推進高水平對外開放，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，對比海南自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港建設(shè)已經(jīng)取得的初步成果，以及國內(nèi)其他自貿(mào)試驗區(qū)乃至上海浦東和五大新城一系列的政策創(chuàng)新，尤其是對標全球高標準、高水平的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新和功能升級還存在諸多問題與不足，這主要體現(xiàn)在如下四方面：

1.新片區(qū)制度創(chuàng)新的“可復制、可推廣”試驗居多，與其他自貿(mào)試驗區(qū)之間的同質(zhì)化趨勢明顯，政策紅利期短

新片區(qū)已有的制度創(chuàng)新多數(shù)局限于行政區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟活動和行政事務的“放管服”改革，由于受到傳統(tǒng)條塊體制的束縛，大量重要的制度創(chuàng)新因缺乏權(quán)限而無法自主決策和有效開展。全國前后六批獲批設(shè)立了21個自貿(mào)試驗區(qū)，各類各項自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗彼此借鑒、復制推廣，上海“五大新城”的相關(guān)政策權(quán)限迅速放開，自貿(mào)試驗區(qū)乃至普區(qū)之間很快形成政策同質(zhì)化傾向，新片區(qū)政策創(chuàng)新的實際紅利期較短。

新片區(qū)的“差異化試驗”未全面深入展開，尚未形成系統(tǒng)性創(chuàng)新、生態(tài)型開放的局面。對照“大膽試、大膽闖、自主改”要求，臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新仍裹足不前。由于對“最高水平、最高標準”研究不夠深入，對“壓力測試”的制度設(shè)計理解不充分，沒有結(jié)合世界貿(mào)易組織（WTO）電子商務或數(shù)字貿(mào)易、服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制改革、投資便利化等新議題下的國際規(guī)則演變，USMCA、RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》）、CPTPP 和 DEPA 等區(qū)域和諸邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定新的演化趨勢，對照市場化改革的制度設(shè)計如“國企中立”“勞工保護”“知識產(chǎn)權(quán)保護”等“結(jié)構(gòu)性改革”熱點議題，形成完整的改革創(chuàng)新規(guī)劃及實施方案，已有的制度創(chuàng)新顯得“碎片化”。

產(chǎn)業(yè)和功能的差異化、高端化發(fā)展也面臨諸多阻力和挑戰(zhàn)。從集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能世界級產(chǎn)業(yè)集三大先導產(chǎn)業(yè)來看，盡管近年來規(guī)模突破萬億并持續(xù)增大，但在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)投資、價值鏈核心環(huán)節(jié)投入、產(chǎn)業(yè)投資基金引導、人才培養(yǎng)機制等方面仍有較大的改善空間。例如：集成電路產(chǎn)業(yè)的模擬芯片投資不足，光刻膠等關(guān)鍵半導體設(shè)備材料嚴重依賴進口供應商；生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新藥投資有待提高，在頭部藥企數(shù)量、國產(chǎn)創(chuàng)新藥獲批方面與北京、江蘇仍有一定差距；人工智能方面的基礎(chǔ)投資差距明顯，本地企業(yè)發(fā)展仍處于初期階段。產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量不足和品類稀缺、人才短缺的“短板”十分明顯。從高端服務貿(mào)易來看，總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)配套跟不上新片區(qū)先導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，航運物流、金融保險、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域距離形成網(wǎng)絡(luò)中心度、供應鏈控制力和影響力，在定價權(quán)、定標權(quán)和規(guī)則話語權(quán)更是差距甚大，離岸業(yè)務剛剛破題。

2.新片區(qū)的金融、中介、法律等創(chuàng)新緩慢，不足以形成跨國公司、總部經(jīng)濟等所需要的軟性基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境

上海在國際金融中心戰(zhàn)略推進中取得了一定的成效，但是從金融創(chuàng)新的速度和效果來看，仍存在關(guān)鍵的不足和較大的差距，嚴重制約了其他“四個中心”（國際貿(mào)易中心、國際航運中心、國際經(jīng)濟中心、自主科創(chuàng)中心）的建設(shè)進程。眾所周知，全球性跨國公司和總部經(jīng)濟、區(qū)域管理中心的典型特征是承接地必須提供充分的商品、外匯、期貨衍生品等保值、避險工具與風險對沖手段，以及證券、基金、債券等投融資、交易轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)處置等服務市場，同時還須有發(fā)達的會計、評估、法律、仲裁等中介機構(gòu)服務。從這一視角衡量，新片區(qū)的軟性基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境顯然還有待于盡速優(yōu)化。

3.新片區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施、制度環(huán)境建設(shè)還須進一步提速

“數(shù)字+服務”“數(shù)字+制造”“數(shù)字+互聯(lián)網(wǎng)”等已經(jīng)成為當代實體經(jīng)濟增量提質(zhì)、擴容升級的基礎(chǔ)路徑和主要形態(tài)，臨港新片區(qū)加快打造三大先導產(chǎn)業(yè)集群的進程離不開數(shù)字化手段的加持運用支撐。因此，夯實片區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)和加快數(shù)字經(jīng)濟制度建設(shè)，融合賦能制造業(yè)，是新階段臨港經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展的一項關(guān)鍵性工作。

新片區(qū)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化升級的速度有待加快。臨港新片區(qū)設(shè)立以來偏向于關(guān)注先進制造業(yè)的項目運營和招商引資，對數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重視不夠，尚未形成系統(tǒng)、全面的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施服務、軟件服務和平臺服務產(chǎn)業(yè)布局顯得滯后，隨著新片區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大和結(jié)構(gòu)升級的加快，數(shù)字化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的短板弱項制約影響將日益顯現(xiàn)。加快臨港新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的軟硬件技術(shù)創(chuàng)新和供給能力，通過“強鏈、補鏈、暢鏈、護鏈”，強化產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字化水平及韌性，是一項緊迫的工作任務。

數(shù)字化媒體產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化交易產(chǎn)業(yè)的制度型開放政策有待于創(chuàng)新突破?，F(xiàn)階段，由于政策上未能科學分類“商業(yè)性”（貨幣化活動）與“非商業(yè)性”（非貨幣化活動），在制度設(shè)計上無法明確意識形態(tài)安全的監(jiān)管界定范圍，實踐中容易導致過度監(jiān)管，客觀上制約了新片區(qū)內(nèi)數(shù)字化媒體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于跨境數(shù)據(jù)流動的管理要求過嚴，新片區(qū)內(nèi)跨境電商在B2B服務模式上無法突破，而在B2C服務模式上對比新片區(qū)外企業(yè)并不具備競爭優(yōu)勢，造成新片區(qū)數(shù)字化交易產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不足和發(fā)展滯后。金融服務業(yè)開放雖然在股權(quán)比例、分支機構(gòu)、經(jīng)營范圍和權(quán)限等政策法規(guī)上有較大進展，但由于同一機構(gòu)片區(qū)內(nèi)外業(yè)務分賬管理和監(jiān)管部門業(yè)務口徑上不一致，具體業(yè)務的實質(zhì)性開展也面臨困難；電信服務業(yè)開放限制仍然較多。所以，新片區(qū)探索建設(shè)國家數(shù)據(jù)跨境流動試驗示范區(qū)，對數(shù)據(jù)跨境流動進行分類管理，選擇金融、商貿(mào)等類型數(shù)據(jù)開展嘗試，搭建滿足監(jiān)管與業(yè)務需求的數(shù)據(jù)安全流通平臺，綜合應用區(qū)塊鏈等先進技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全存儲、數(shù)據(jù)安全流通等功能，加快構(gòu)建以數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)出境安全評估為核心抓手的跨境數(shù)據(jù)流動管理制度的進程有待于加快。

分離式制造、流程制造的數(shù)字化外包服務業(yè)務須重點發(fā)展。在全球智能制造領(lǐng)域，借助數(shù)字化手段實現(xiàn)的分離式制造(discrete manufacturing)、流程制造(process manufacturing)數(shù)字化外包服務發(fā)展迅速，分離式制造在汽車制造領(lǐng)域、流程制造在化工類產(chǎn)業(yè)部門的數(shù)字化外包服務發(fā)展尤其突出。新片區(qū)結(jié)合三大先導產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加大對分離式制造、流程制造的數(shù)字化外包服務業(yè)的政策扶持，是當前打破美西方國家策動的“脫鉤、缺芯、斷鏈”遏制局面的有效手段，這一領(lǐng)域的工作也應當引起政府部門的高度重視。

4.新片區(qū)與浦東新區(qū)、虹橋國際開放樞紐聯(lián)動機制不足，政策不統(tǒng)一易于造成外部認知困難

區(qū)域內(nèi)政策不統(tǒng)一容易構(gòu)成外界認知的模糊和不透明，常為國際社會所詬病，也不利于統(tǒng)一大市場的建設(shè)。盡管新片區(qū)負有“差異化試驗”的特殊使命，但同屬上海市區(qū)域內(nèi)的新片區(qū)與浦東新區(qū)、虹橋國際開放樞紐之間存在明顯落差問題仍然值得商榷。從長遠出發(fā)，應以新片區(qū)對外開放制度創(chuàng)新為主軸，形成三者間高效、透明的聯(lián)動機制，并逐步統(tǒng)一政策口徑以暢通新片區(qū)制度創(chuàng)新的溢出渠道，增進新片區(qū)“特殊綜合保稅區(qū)”和“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”制度型開放成果對其他區(qū)域的“滲透”。以國際貿(mào)易“單一窗口”為例，近年來分別形成了跨境電商、進博會，中歐班列等“綠色通道”，對進出口貿(mào)易便利化產(chǎn)生了良好的支撐作用。類似的機制可以復制、推廣到浦東新區(qū)和虹橋國際開放樞紐，帶動后二者與五大新城、長三角一體化、G60科技走廊乃至更加廣闊的腹地之間的要素流動型及制度型開放。

四、新片區(qū)更好發(fā)揮對內(nèi)政對策外創(chuàng)開新放思兩路個扇面樞紐作用的制度與

（一）對外開放樞紐作用

1.根據(jù)我國積極申請加入CPTPP 和DEPA 的要求，超前做好對接試驗和“壓力測試”

黨的二十大報告中提出，“在推動RCEP和區(qū)域、雙邊合作的同時，積極加入CPTPP和DEPA談判，構(gòu)建面向全球的高質(zhì)量自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)”。CPTPP包括了諸多超越WTO和現(xiàn)階段我國締約實踐的具體議題和條款，其WTO+和WTO-X部分的議題包含了“三零協(xié)定”“負面清單”和“結(jié)構(gòu)性改革”等熱點議題。因此，超前做好對接試驗和“壓力測試”規(guī)劃并有序地推進“持續(xù)改革”，是新片區(qū)前所未有的重大機遇和責無旁貸的義務責任。

我國申請加入D E P A 的進程，也同樣要求新片區(qū)超前做好對接試驗和“壓力測試”。DEPA在商業(yè)和貿(mào)易便利化（business and trade facilitation）方面，涉及無紙化貿(mào)易（paperless trading）、電子發(fā)票（electronic invoicing）、電子支付（electronic payment）等，要求成員方及時公布電子支付的法規(guī)，考慮國際公認的電子支付標準，從而促進透明度和公平的競爭環(huán)境。促進金融科技領(lǐng)域公司之間的合作，促進針對商業(yè)領(lǐng)域的金融科技解決方案的開發(fā)，并鼓勵締約方在金融科技領(lǐng)域進行創(chuàng)業(yè)人才的合作。在模塊4的數(shù)據(jù)問題（data issues）方面，涉及個人信息保護（personal information protection）、通過電子手段進行的跨境數(shù)據(jù)流動（crossborder transfer of information by electronic means）、計算機設(shè)施的位置（location of computing facilities）等。DEPA允許在新加坡、智利和新西蘭開展業(yè)務的企業(yè)跨邊界無縫地傳輸信息，并確保他們符合必要的法規(guī)；成員堅持他們現(xiàn)有的CPTPP協(xié)定承諾，允許數(shù)據(jù)跨邊界自由流動。在模塊8的新興趨勢和技術(shù)（emerging trends and technologies）方面，涉及金融技術(shù)合作（financial technology cooperation）、人工智能（artificial intelligence）、政府采購（government procurement）、競爭政策合作（cooperation on competition policy）。DEPA采用道德規(guī)范的“AI治理框架”，要求人工智能應該透明、公正和可解釋，并具有以人為本的價值觀；確保締約方的“AI治理框架”在國際上保持一致，并促進各國在司法管轄區(qū)合理采用和使用AI技術(shù)。因此，新片區(qū)數(shù)字經(jīng)濟與貿(mào)易的發(fā)展須在法規(guī)建設(shè)及其透明度、個人信息保護、跨境數(shù)據(jù)流動、人工智能治理等方面作出相應的制度創(chuàng)新。

2.根據(jù)推進“一帶一路”高質(zhì)量合作的要求，努力打造高水平的“五個重要”功能平臺

黨的二十大報告在構(gòu)建新發(fā)展格局的論述中，特別強調(diào)要“加快建設(shè)貿(mào)易強國，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系”。臨港新片區(qū)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的一項“差異化試驗”和制度型開放戰(zhàn)略。從“五個重要”的內(nèi)涵出發(fā)，建設(shè)國際創(chuàng)新協(xié)同“重要基地”的基礎(chǔ)條件是廣泛集聚海內(nèi)外優(yōu)秀人才，打造內(nèi)外市場貫通“重要樞紐”的主要手段是統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級“重要跳板”的橋梁紐帶是企業(yè)走出去發(fā)展壯大，走向貿(mào)易強國目標的重要通道是更好利用兩個市場兩種資源，深耕制度政策創(chuàng)新“重要試驗田”的根本辦法是參與國際經(jīng)濟治理。為達成上述功能目標，三年來新片區(qū)已經(jīng)作出大量艱苦的努力，在引進人才、打造科研與技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施、進出口貿(mào)易、離岸稅收減免等方面進行了一些突破性的政策創(chuàng)新。在企業(yè)走出去發(fā)展壯大相應的境內(nèi)外“資金池”、資本市場業(yè)務領(lǐng)域進行了有限的嘗試。全球資源配置能力有所提升，金融法庭、知識產(chǎn)權(quán)法庭和國際仲裁機構(gòu)等逐步設(shè)立，參與國際經(jīng)濟治理的渠道開始鋪設(shè)。但是總體看來，這些創(chuàng)新和改革的深度不足、政策碎片、效果不彰，在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作中的業(yè)績提升相對緩慢。從長遠看，“五個重要”與“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的相互融合、互動互促還有許多文章可做。

3.根據(jù)“構(gòu)建面向全球的高質(zhì)量自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)”的要求，促進自貿(mào)試驗區(qū)與自由貿(mào)易協(xié)定之間的“雙自聯(lián)動”

黨的二十大報告要求“在推動RCEP和區(qū)域、雙邊合作的同時，構(gòu)建面向全球的高質(zhì)量自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)”。我國已經(jīng)成功加入RCEP，并與世界上27個國家和地區(qū)簽署了20個自由貿(mào)易協(xié)定。今后還將立足亞太、輻射周邊，面向全球構(gòu)建高質(zhì)量的自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)。臨港新片區(qū)應積極主動對接國際高標準、高質(zhì)量、高水平的區(qū)域、雙邊自貿(mào)協(xié)定與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，實現(xiàn)國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)（FTZ）與對外簽訂的自貿(mào)協(xié)定（FTA）之間的“雙自聯(lián)動”。

我國自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立肇始于對外雙邊投資協(xié)定談判，這決定了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新從高起點入手、高標準破題的性質(zhì)。因此，新片區(qū)的創(chuàng)新試驗須著眼于對接國際上最高水平的自貿(mào)協(xié)定及其條款，實現(xiàn)高質(zhì)量的制度型開放。從世界各國和地區(qū)的開放經(jīng)濟一般經(jīng)驗總結(jié)，開放的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)離不開貿(mào)易便利化，但其最大的紅利卻來自投資的便利化或資本項目的開放，以及源自貿(mào)易、投資相結(jié)合帶來的動態(tài)全要素生產(chǎn)率的改進。由于自貿(mào)試驗區(qū)與自貿(mào)協(xié)定的最新形態(tài)中都包含了豐富多樣的貿(mào)易便利化、投資便利化條款，國際最高標準的自貿(mào)協(xié)定甚至已經(jīng)延伸到以“三零條款”為核心的貨物貿(mào)易便利化、以“邊境后措施”改革為主導的服務貿(mào)易自由化和以“跨境自由流動”為特征要求的數(shù)字貿(mào)易（電子商務）自由化，臨港新片區(qū)若仍然局限于在貿(mào)易便利化領(lǐng)域發(fā)力，則其所蘊含的福利效應十分有限，并將在全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展競爭中不斷被“邊緣化”。所以，新片區(qū)的改革開放必須實現(xiàn)與高標準自貿(mào)協(xié)定的雙向聯(lián)動。

4.根據(jù)“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”的要求，不斷深化新片區(qū)的制度創(chuàng)新與“結(jié)構(gòu)性改革”

新片區(qū)在擴大制度型開放和深化結(jié)構(gòu)性改革中要找準重點與節(jié)點。確定重點的思路應當是：第一，先易后難。從我國實踐中相對成熟的政府采購、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、勞工保護方面入手，迅速完成在RCEP框架下的對接融合；進而通過過渡期內(nèi)的持續(xù)深化改革，在產(chǎn)業(yè)政策、競爭制度、國企中立等領(lǐng)域努力全面達到CPTPP規(guī)則標準；并在市場準入領(lǐng)域作出超過中方現(xiàn)有締約實踐的高水平開放承諾。第二，先貿(mào)易后投資。我國自貿(mào)試驗區(qū)在貨物貿(mào)易便利化方面已經(jīng)取得較多成功經(jīng)驗，可以考慮將服務貿(mào)易便利化作為重點推進“跨境服務貿(mào)易負面清單”試驗，在RCEP框架下已經(jīng)達成承諾的建筑、工程、旅游、金融、房地產(chǎn)、運輸?shù)炔块T實施較大程度的迅速開放；在新片區(qū)三大先導產(chǎn)業(yè)與六大產(chǎn)業(yè)集群范圍內(nèi)實施已有簽證、居停留政策基礎(chǔ)上的靈活性外來人員從業(yè)資格認定，有限數(shù)量、區(qū)域范圍內(nèi)的居住和投資購房自由，服務收入稅收政策優(yōu)惠，與投資經(jīng)營活動相關(guān)的銀行開戶和融資誠信擔保等，繼續(xù)在“準入前國民待遇”框架下，縮短投資“負面清單”。第三，先增量后存量。在數(shù)字經(jīng)濟、跨境電商、服務外包等新經(jīng)濟領(lǐng)域適當加大開放力度，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的增值業(yè)務領(lǐng)域加緊擴大開放，進而逐步滲透到存量領(lǐng)域及其基礎(chǔ)業(yè)務的跟進式開放。

選擇制度型開放和結(jié)構(gòu)性改革的節(jié)點的思路應當是：首先，圍繞“五自由一便利”，升級、彌合與現(xiàn)已簽訂的雙邊、區(qū)域自貿(mào)協(xié)定對象國之間的規(guī)則落差，提升開放水平和制度創(chuàng)新的質(zhì)量。其次，擴大“跨境服務貿(mào)易負面清單”的試點范圍與實施力度，落實WTO服務貿(mào)易邊境后措施改革倡議，加強國際服務貿(mào)易對新片區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的賦能助力。特別是依托上海國際金融中心優(yōu)勢，大膽開展商品、金融衍生品創(chuàng)新交易，形成跨國公司總部經(jīng)濟、亞太供應鏈管理中心落地開展本外幣、期現(xiàn)貨交易中保值避險、對沖業(yè)務的承載平臺與基礎(chǔ)環(huán)境，促進大宗商品和若干主要交易商品“洋山價格”的生成。再次，以“數(shù)據(jù)樞紐港”建設(shè)為抓手，科學甄別貨幣化（商業(yè)性）與非貨幣化（非商業(yè)性）數(shù)據(jù)流動，不斷提升跨境商業(yè)數(shù)據(jù)流動的自由度。最后，參照經(jīng)濟特區(qū)管理和開展“容錯試驗”，在取得成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上加強地方立法保障，形成參與國際經(jīng)貿(mào)治理的透明性法制基礎(chǔ)。

（二）對內(nèi)開放樞紐作用

在建設(shè)統(tǒng)一大市場中發(fā)揮引領(lǐng)作用。自貿(mào)試驗區(qū)是我國開放經(jīng)濟的高地，通過創(chuàng)造一大批典型案例，其制度創(chuàng)新成果“可復制、可推廣”的溢出效應有效帶動了國內(nèi)各領(lǐng)域、各地區(qū)、各方面的改革創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展，尤其是行政體制的“放管服”改革、國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)、國際化營商環(huán)境打造等，在形成高質(zhì)量國內(nèi)統(tǒng)一大市場和完善市場經(jīng)濟體制機制中發(fā)揮了積極重要的引領(lǐng)性作用。臨港新片區(qū)圍繞“特殊綜合保稅區(qū)”“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”優(yōu)勢進行更多更廣的“差異化試驗”和更強更深的“壓力測試”，無疑能對國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)的提質(zhì)增效做出更大貢獻。

在國內(nèi)裝備制造業(yè)自主與國際協(xié)同創(chuàng)新中帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。新片區(qū)在集聚全球高端要素開展自主創(chuàng)新和國際協(xié)同創(chuàng)新，培植科技前沿產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、電子信息、生命健康、汽車、高端裝備、新材料、現(xiàn)代消費品六大重點產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，形成國內(nèi)配套的產(chǎn)業(yè)群網(wǎng)絡(luò)，也將在國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及總體上產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展中產(chǎn)生“增長極”“發(fā)展極”的帶動功效。隨著全國六批21家自貿(mào)試驗區(qū)先后落地，增強彼此之間的互補和競爭合作，其綜合效應還將持續(xù)生成壯大。

倚仗國內(nèi)擁有的戰(zhàn)略性原材料打造全球性、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈鏈頭與供應鏈鏈主地位。我國擁有全球相對稀缺的24種全球性戰(zhàn)略原材料（能源礦產(chǎn)：石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾；金屬礦產(chǎn)：鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯；非金屬礦產(chǎn)：磷、鉀鹽、晶質(zhì)石墨、螢石，新片區(qū)應當選擇若干戰(zhàn)略性原材料密集型制造業(yè)開展高科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，一方面充分利用自身優(yōu)勢提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力，另一方面打造全球性、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，掌控特定產(chǎn)業(yè)的鏈主鏈頭地位。

依靠制度創(chuàng)新促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合，賦能國內(nèi)數(shù)字科技產(chǎn)業(yè)與數(shù)字服務貿(mào)易加快發(fā)展。數(shù)字要素具有強大的革命性，蘊含著巨大的生產(chǎn)力。新片區(qū)實施更廣范圍、更大力度、更深層次的制度型開放，促進數(shù)字要素及其產(chǎn)品、服務跨境自由流動，結(jié)合運用國內(nèi)龐大市場與強大制造業(yè)、服務業(yè)豐富的“應用場景”，能夠充分發(fā)揮數(shù)字賦能實體經(jīng)濟、創(chuàng)新服務貿(mào)易機制的作用，有效拉動國內(nèi)數(shù)字科技產(chǎn)業(yè)與數(shù)字服務貿(mào)易加快發(fā)展，在換賽道、新賽道上創(chuàng)造新的比較優(yōu)勢。

五、新片區(qū)更好發(fā)揮對內(nèi)措對施外建開議放兩個扇面樞紐作用的

1.根據(jù)三年來創(chuàng)新試驗、改革開放和建設(shè)發(fā)展的評估結(jié)果，針對性地加強“差異化試驗”，增加產(chǎn)業(yè)和企業(yè)體驗度

（1）新片區(qū)的制度創(chuàng)新與政策出臺應以產(chǎn)業(yè)、企業(yè)參與國際競爭的實際需求為基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的體驗度與企業(yè)的獲得感調(diào)節(jié)和放大“壓力測試”的“閾值”。每一項制度創(chuàng)新和每一個政策出臺都必須基于充分的調(diào)查研究，履行聽證程序，反映區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展訴求，在開放與保護、自由與安全之間尋求微觀主體壓力和動力的積極平衡。每一項制度創(chuàng)新和每一個政策的生效執(zhí)行都必須基于“競爭中性”原則，在“國民待遇”和“市場準入”方面實施無差異的公平性和透明性。應當進一步推進“放管服”改革，在打造“有為政府”的同時為市場機制充分發(fā)揮作用騰挪出盡可能廣闊的空間。在上述原則下，隨著區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和企業(yè)競爭力不斷成長，逐步放大“壓力測試”的“閾值”。

（2）新片區(qū)應通過“差異化試驗”，增強產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的創(chuàng)新能力，打造一批世界性的先進產(chǎn)業(yè)和著名企業(yè)。加大“差異化試驗”，其用意不在于實施產(chǎn)業(yè)傾斜政策，而主要是利用“特殊綜保區(qū)”與“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”的制度優(yōu)勢從貿(mào)易、投資、金融、稅收、人才、數(shù)據(jù)流動等便利化條件入手，為先進產(chǎn)業(yè)賦能助力，催生出一批國際著名的企業(yè)，更好地參與國際競爭與帶動國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.創(chuàng)造豐富多彩的“應用場景”，突破國際協(xié)同創(chuàng)新的外部阻力，加快高科技人才、資本和技術(shù)的集聚

（1）創(chuàng)造新片區(qū)豐富、便捷的產(chǎn)業(yè)“應用場景”，加強對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈與價值鏈的嵌入能力。“應用場景”是高科技元素包括人才、資本和技術(shù)集成的生態(tài)化營商環(huán)境。英國大歷史學家湯因比曾經(jīng)指出，產(chǎn)業(yè)革命的策源地并非必須是科技的原創(chuàng)地，關(guān)鍵在于是否能形成集成科技和產(chǎn)業(yè)革命的基本元素。從新片區(qū)的優(yōu)勢條件分析，背靠“長三角”優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)配套體系、集聚的高校人才資源、上海國際金融中心（包括A股交易所、科創(chuàng)版）較強的資本供給能力，以及新片區(qū)逐步成形的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，只要能夠在人才、資本和技術(shù)等環(huán)節(jié)的制度型開放上突破外部“筑墻設(shè)壘”阻力，提供豐富便捷的開放性“應用場景”，保持與加強對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈與價值鏈的“粘性”和嵌入能力，其國際協(xié)同創(chuàng)新的效果定能得到持續(xù)的增強。

（2）貫通區(qū)域內(nèi)外行政性、制度型壁壘，借力統(tǒng)一大市場建設(shè)，不斷放大“應用場景”。第一層次，借助長三角一體化貫通江浙滬徽四省市的自貿(mào)試驗區(qū)，建立政府產(chǎn)業(yè)、科技和教育管理部門的“聯(lián)席工作會議”機制，形成核心區(qū)域聯(lián)動的“應用場景”。第二層次，新片區(qū)發(fā)起建立全國各自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)、科技和教育聯(lián)盟，建立市場化運作的大型技術(shù)轉(zhuǎn)讓交易平臺，實施一致性制度監(jiān)管，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)“應用場景”的共建共享。第三層次，新片區(qū)健全完善人才引進、招商選資和技術(shù)轉(zhuǎn)化機制，著力吸引國內(nèi)外優(yōu)秀資源。

3.大力發(fā)展離岸貿(mào)易與離岸金融業(yè)務，增強制度功能效益與全球資源配置能力

（1）大力開拓離岸貿(mào)易業(yè)務。首先，加大“特殊綜保區(qū)”的保稅貿(mào)易功能。培育批量的外貿(mào)綜合服務平臺企業(yè)，借力貿(mào)易大國地位、RCEP貿(mào)易便利化規(guī)則和亞太區(qū)域市場活力，確立若干貨物貿(mào)易品類的亞太地區(qū)海外“核心倉”、區(qū)域供應鏈“中心倉”地位，加快中轉(zhuǎn)貿(mào)易與第三方貿(mào)易業(yè)務量。其次，加強離岸外包服務功能，強力嵌入“分離式制造”和“流程制造”等智能制造鏈條，在高端制造業(yè)國際分工中占據(jù)一席之地。再次，提高貨幣化（商業(yè)性）數(shù)據(jù)跨境流動的便捷性，在全球市場份額迅速擴大的商務流程外包（BPO）領(lǐng)域取得突破。最后，依靠本外幣“資金池”擴容和離岸金融業(yè)務擴大規(guī)模及品類，為離岸貿(mào)易賦能加持。

（2）大力拓展離岸金融業(yè)務。擴大資本項下的人民幣自由兌換，增加金融衍生品的品種和業(yè)務規(guī)模，釋放能源與大宗商品的金融屬性。一來為金融服務貿(mào)易增規(guī)模，調(diào)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新服務貿(mào)易機制，開辟新業(yè)態(tài)新渠道；二來為擴大區(qū)域生產(chǎn)總值規(guī)模，為增加上海港口貨物貿(mào)易流量、提升產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的附加值加杠桿；三來通過金融衍生品業(yè)務為期現(xiàn)套保交易，為跨國投資與經(jīng)營提供保值、避險、對沖手段，不斷提高上海國際貿(mào)易中心、國際金融中心、國際經(jīng)濟中心的全球網(wǎng)絡(luò)中心度，進而提高在全球貿(mào)易中的定價權(quán)、定標權(quán)，以及規(guī)則話語權(quán)。

4.在“差異化試驗”和制度型開放中，高位對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則

（1）實現(xiàn)“特殊綜保區(qū)”擴區(qū)和“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”擴容。由于RCEP實施成員國貨物貿(mào)易關(guān)稅大幅減讓、實施原產(chǎn)地累計等規(guī)則，我國承諾新增開放22個服務貿(mào)易部門，并在WTO68個成員方中積極承諾推進服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制改革，臨港新片區(qū)現(xiàn)有的物理空間及產(chǎn)業(yè)形態(tài)均難以達成“壓力測試”的功能效果，我們建議對“特殊綜保區(qū)”進行擴區(qū)，同時對“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”實施擴容，將浦東“引領(lǐng)區(qū)”和虹橋國際開放樞紐整體納入“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”的范圍，整體實施與RCEP框架對接的制度規(guī)則，全面提升“五自由一便捷”的制度能級。由此，可望放大“差異化試驗”的區(qū)域范圍和綜合效應，打造一個基礎(chǔ)更好、產(chǎn)業(yè)多元、結(jié)構(gòu)豐富、效應更強的制度創(chuàng)新試驗平臺。

（2）直面國際競爭新形勢，對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，加快從要素流動型開放轉(zhuǎn)向制度型開放。新片區(qū)有必要提前謀劃和著手開展高位對接CPTPP規(guī)則的工作。新片區(qū)下一階段的制度創(chuàng)新試驗無法回避更高標準的制度型開放，尤其是在敏感性較高的“結(jié)構(gòu)性改革”議題及規(guī)則條款領(lǐng)域。因此，新片區(qū)應當在21個自貿(mào)試驗區(qū)中率先垂范、擔綱領(lǐng)銜地開展政府采購、競爭中立、勞工保護、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等“邊境后措施”領(lǐng)域的CPTPP規(guī)則對接試驗，達到既搶得制度型開放早期收獲紅利的先機，又為全國范圍內(nèi)高位對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進行開路探險的目的。

（3）在新經(jīng)濟領(lǐng)域展開制度型開放試驗。服務貿(mào)易機制創(chuàng)新和跨境數(shù)據(jù)自由流動是催生新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式的制度型開放高地。新片區(qū)在跨境數(shù)字自由流動方面破題有限、掘進更加不深。相形之下，新加坡在20世紀90年代建成“數(shù)據(jù)港”，馬來西亞早在2018年就宣布建成了世界上第一個“數(shù)字自由貿(mào)易區(qū)”，北京中關(guān)村實施將高科技服務企業(yè)人力成本納入增值稅“進項”抵扣，海南自貿(mào)區(qū)對國際互聯(lián)網(wǎng)接入實現(xiàn)事中事后監(jiān)管等。新近，印度針對跨境數(shù)據(jù)流動提出了數(shù)據(jù)在地儲存的“可信任第三方”解決方案，受到美國等發(fā)達國家的高度重視?？梢?，在新經(jīng)濟“新賽道”上新片區(qū)的制度型開放步伐已開始落為人后，亟待參照已有經(jīng)驗和對照CPTPP、DEPA規(guī)則在“跨境服務貿(mào)易負面清單”、跨境數(shù)字（貨幣化商業(yè)數(shù)據(jù)）自由流動等領(lǐng)域作出趕超型試驗。

5.掌握企業(yè)走出去的“火候”和明確走出去的網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點”布局

（1）在加快打造國內(nèi)外穩(wěn)定可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈基礎(chǔ)上，選定通過企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，逐步擴大企業(yè)走出去的規(guī)模。首先，新片區(qū)產(chǎn)業(yè)必須充分利用國內(nèi)大市場和相對齊全的產(chǎn)業(yè)配套條件形成穩(wěn)定可靠的上、下游聯(lián)系，在東、中、西部和加工、裝備制造部門之間建立自主性產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同關(guān)系，借此帶動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育空間“增長極”并尋找和凸顯技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)，清晰展示未來努力嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的精準方向。其次，新片區(qū)必須充分利用自身的制度和政策優(yōu)勢形成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及其相應的資金、技術(shù)、人才、原材料、市場供應鏈協(xié)同關(guān)系，建立健全“軸心—輻條”網(wǎng)絡(luò)體系，進一步積攢自身的供應鏈延伸能力。最后，通過國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈重要“節(jié)點”上的成本—收益比較，綜合衡量以確定形成穩(wěn)定可靠產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的主要方略，選定通過企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，不斷提升新片區(qū)產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈上的“網(wǎng)絡(luò)中心度”。

（2）根據(jù)企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，把握“火候”、選定方式和實施管理。其一，把握好企業(yè)走出去的“火候”時機。新片區(qū)企業(yè)應當根據(jù)國際經(jīng)濟貿(mào)易形勢變化、對目標市場商務環(huán)境和競爭結(jié)構(gòu)特征、投資與收益的科學測算等盡職調(diào)查結(jié)果，選擇投資布點的有利時機。其二，新片區(qū)企業(yè)應當正確評估行業(yè)、企業(yè)的生命周期狀態(tài)，根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本運營能力水平，確定進出方式（進出口還是投資）、投資力度（合理規(guī)模）、投資方式（“綠地投資”還是并購）等。其三，新片區(qū)企業(yè)還需熟悉目標市場的法律制度、文化背景，以便根據(jù)自身的管理水平和控制能力確定走出去企業(yè)的管理模式。由此，逐步擴大企業(yè)走出去的規(guī)模，優(yōu)化在目標市場的布局結(jié)構(gòu)，持續(xù)提升走出去的功能效益。

（3）在走出去投資布局的“節(jié)點”選擇上，充分考慮亞太、周邊和“一帶一路”的優(yōu)先地位。RCEP是目前全球最大的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，亞太區(qū)域是全球最具活力的經(jīng)濟“陽光地帶”（sun belt）?，F(xiàn)階段，東盟、中國香港、日本、韓國都是我國“雙循環(huán)”的主要“節(jié)點”。我國作為亞太區(qū)域價值鏈的核心和“區(qū)域全面合作伙伴協(xié)定（RCEP）”的成員方正在全面落地實施RCEP的各項規(guī)則，同時積極申請加入CPTPP和DEPA。因此，亞太地區(qū)必然是企業(yè)走出去發(fā)展壯大的首選目的地。對于“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展而言，新片區(qū)應當考慮鼓勵企業(yè)通過投資對接伙伴國的各類經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，強化能源、重要原材料、金融安全重點區(qū)域以及重大項目密集區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)系。

6.開辟參與國際經(jīng)貿(mào)治理能力建設(shè)的機制路徑

（1）充分利用新片區(qū)的制度創(chuàng)新結(jié)合“進博會”與虹橋國際經(jīng)貿(mào)論壇、“亞投行”“新發(fā)展銀行”“上合組織秘書處”等國際公共服務平臺機制，在新片區(qū)和“飛地”區(qū)域開辟對應的專題性“平行產(chǎn)業(yè)園”，在上述機制中設(shè)立概念化的新片區(qū)貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施和工程技術(shù)合作投融資、國際商務談判協(xié)調(diào)、商事仲裁等“綠色通道”，同步提高新片區(qū)與相關(guān)國際公共服務平臺的影響力。

（2）新片區(qū)在我國“四大展會”和全球主要展會中試驗設(shè)點布展，將“展品變成商品”“參展商變成投資商”的“進博會”成功機制進行大范圍復制推廣；運用數(shù)字化手段廣泛宣傳新片區(qū)的政策和成就，與全球主要自貿(mào)區(qū)進行經(jīng)驗、制度、政策的機制化互動互鑒；利用上海對外經(jīng)貿(mào)大學“WTO教席”“亞太培訓中心”等世界貿(mào)易組織授權(quán)的國際化教育培訓平臺，開展亞太區(qū)域各國經(jīng)貿(mào)官員的交流合作等。

（3）新片區(qū)吸引更多的國際組織、機構(gòu)在區(qū)內(nèi)設(shè)立分部、代表處和區(qū)域中心，形成國際化的商務文化。