羅 為

（廣西龍馬高速公路有限公司，廣西 南寧 547600）

引言

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)，對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升人民生活水平起到了至關(guān)重要的作用。然而，在高速公路建設(shè)中，用地用林問題已經(jīng)成為一個不容忽視的隱患，嚴(yán)重影響了項目的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，如何有效解決這一問題，提升用地用林的管理水平，成為了當(dāng)前亟待解決的重要課題。

在充分分析了高速公路用地用林問題的相關(guān)背景和重要性之后，將重點(diǎn)關(guān)注高速公路用地用林全過程審計的概念、特點(diǎn)以及其對項目建設(shè)的意義進(jìn)行深入探討，旨在實現(xiàn)資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。結(jié)合了審計的理念和實踐，通過對用地用林情況的監(jiān)督和審計，旨在規(guī)范高速公路建設(shè)中的用地用林行為，促進(jìn)項目的可持續(xù)發(fā)展。

一、高速公路用地用林全過程審計的概述

（一） 高速公路用地用林全過程審計的定義

高速公路用地用林全過程審計的定義是指對高速公路建設(shè)過程中可能存在的違法用地使用以及對林木資源的合理利用進(jìn)行全過程審計的一種監(jiān)督和評估機(jī)制。它著力于發(fā)現(xiàn)、評價和防止高速公路建設(shè)過程中出現(xiàn)的違法用地行為以及濫伐林木資源的情況。審計的目的是為了確保高速公路建設(shè)項目的可持續(xù)發(fā)展，并促使相關(guān)參建者遵守相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和林木資源及減少建設(shè)成本支出。

（二）高速公路用地用林全過程審計的特點(diǎn)

高速公路用地用林審計的特點(diǎn)是一項需要高度專業(yè)知識和技能的工作。首先，高速公路用地用林審計需要匹配豐富的法律和政策知識，才能夠準(zhǔn)確判斷哪些用地和林地是屬于非法使用的范疇。其次，高速公路用地用林審計還需要對相關(guān)的工程技術(shù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有深入了解，以便合理判斷該用地和林地是否符合相應(yīng)的規(guī)定和要求。另外，高速公路用地用林審計還需要具備較強(qiáng)的調(diào)查和核實能力。審計人員需要搜集各種相關(guān)的圖片、數(shù)據(jù)、文件和資料，對其進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、細(xì)致的分析。此外，在數(shù)據(jù)收集階段，審計人員還需要與相關(guān)的部門和單位進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，以便能夠獲取真實和準(zhǔn)確的信息。最后，高速公路用地用林審計還需要非常敏銳的洞察力和判斷力。要準(zhǔn)確把握宏觀政策、法律法規(guī)及合同條款，根據(jù)當(dāng)時的歷史原因、歷史條件，還原當(dāng)時的情境，堅持具體問題具體分析，客觀審慎作出審計結(jié)論。

（三） 高速公路用地用林全過程審計的意義

高速公路用地用林審計的意義在于提升項目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展水平。首先，高速公路用地用林審計會督促和監(jiān)督管理用地用林資源的合理利用，確保項目建設(shè)符合環(huán)境保護(hù)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求。通過審計工作，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正高速公路違法占用用地、破壞用林的行為，做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，預(yù)防環(huán)境資源的濫用和浪費(fèi)。此外，高速公路用地用林審計還具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會效益。合理的用地用林管理可以提高土地利用效率，降低建設(shè)成本，有助于項目的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，審計的結(jié)果和建議可以為決策者提供比較科學(xué)的依據(jù)，做到優(yōu)化資源配置，加大促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展效能。

二、高速公路用地用林全過程審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，審計工作量大。

高速公路永久性占地數(shù)量巨大,增加剩余耕地的壓力；施工期臨時用地不節(jié)約、不規(guī)范，對土地資源造成較大損失；沿線路邊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田改變用途,也是對土地資源的間接影響；交通環(huán)境污染使公路兩側(cè)的農(nóng)田土壤質(zhì)量下降,農(nóng)作物受污染,加劇生態(tài)惡化等。這些復(fù)雜嚴(yán)峻現(xiàn)象的存在，都是涉及高速公路建設(shè)各種用地用林事項，內(nèi)容多，范圍廣，涉及政府、地方村民、相關(guān)企事業(yè)等，需要投入審計力量較大。

（二）前期參與不足，審計監(jiān)督不全。

大多數(shù)審計為事后監(jiān)督與評價，參與前期業(yè)務(wù)開展的審計監(jiān)督力量較薄弱，由于大多數(shù)建設(shè)單位站位不高，用地用林手續(xù)辦理工作上重視不足，法律、生態(tài)意識教育警示不足，與“綠水青山就是金山銀山”的理念及堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策存在差距。為了項目建設(shè)上馬快干，造成用地用林未在審計監(jiān)督全覆蓋體系下進(jìn)行。

（三）考核處罰機(jī)制不完善、不落地

因考核處罰機(jī)制不完善、不落地，造成違法成本低，為了完成各項形投指標(biāo)，壓縮工期，加快建設(shè)引起的違法用地用林行為屢禁不止；另外地方政府為了激勵當(dāng)?shù)毓掏兜脑鲩L，對部分重大項目象征性處罰后又以支持項目建設(shè)名義返還罰款，造成審計結(jié)果未得到充分運(yùn)用，審計事項未能發(fā)揮應(yīng)有的督導(dǎo)整改行為的效果。

（四）要求審計人員綜合素質(zhì)較高

用地用林審計關(guān)聯(lián)政府、社會、參建單位等，審計將面臨至上而下各層級不同體制、不同政策法律、不同利益沖突的挑戰(zhàn)，需要一定專業(yè)知識，要強(qiáng)化“發(fā)現(xiàn)問題是水平，推動解決問題是本領(lǐng)，防范問題的發(fā)生是根本”的審計新思維。另外也需要一定的溝通技巧，打通縱向橫向的全方位溝通渠道，建立信息共享、協(xié)同處理、跟蹤督導(dǎo)等多方面的協(xié)作審計機(jī)制，扮演好督導(dǎo)角色，才能真正擔(dān)當(dāng)用地用林審計風(fēng)險防控的衛(wèi)士。

三、高速公路用地用林全過程審計的關(guān)鍵要素

（一）高速公路用地用林全過程審計的目標(biāo)確定

高速公路用地用林審計的目標(biāo)確定為后續(xù)的審計工作提供明確的方向和依據(jù)。在高速公路用地用林審計中，目標(biāo)確定主要包括以下兩個方面：

首先，應(yīng)確保審計工作與項目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。高速公路建設(shè)，合理利用土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，高速公路用地用林審計的目標(biāo)需聚焦于發(fā)現(xiàn)和解決用地用林問題，確保土地資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

其次，目標(biāo)確定需要強(qiáng)調(diào)高速公路用地用林審計的效果和效益。審計工作應(yīng)該具有可操作性和實效性，能夠為相關(guān)部門提供有力的依據(jù)和決策支持。因此，目標(biāo)確定時應(yīng)重點(diǎn)考慮如何從審計結(jié)果中提煉出有價值的信息，為項目建設(shè)和管理提出有效的改進(jìn)措施和建議。

（二）高速公路用地用林全過程審計的范圍劃定

高速公路用地用林全過程審計的審計范圍劃定是高速公路項目建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在審計過程中，審計范圍的合理劃定很大程度上影響著審計工作的深度和廣度，也直接關(guān)系著審計結(jié)果的準(zhǔn)確性和實用性。

首先，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍應(yīng)包括所有與項目建設(shè)都相關(guān)的用地和林地。這包括項目選址過程中可能涉及的紅線內(nèi)外土地使用、房屋拆遷、臨時用地用林等方面的問題，以及建設(shè)過程中的土地使用和用林情況。只有將所有與項目建設(shè)相關(guān)的用地和林地納入審計范圍，才能全面把控項目在土地和用林方面的問題，從而發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的用地用林行為，為后續(xù)的整改和管理提供依據(jù)。

其次，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍還應(yīng)考慮到相關(guān)法律法規(guī)和政策的要求。審計人員需深入研究和熟悉國家和地方有關(guān)土地使用和用林的法律法規(guī)，將其作為判斷審計范圍的重要依據(jù)。依據(jù)國家和地方法律法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行審計，才能符合法律法規(guī)的要求，確保審計結(jié)果的合法性和有效性。

最后，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍還需考慮到利益關(guān)聯(lián)方的意見和需求。審計機(jī)構(gòu)應(yīng)充分聽取各方的意見和建議，了解他們關(guān)切和訴求的事項，將其納入審計范圍的考慮因素中，充分尊重利益相關(guān)方的意見，確保審計工作的公正和客觀，才能更好地促進(jìn)項目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、高速公路用地用林全過程審計的實施步驟

（一）高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)收集和整理

在高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)收集和整理階段，需要進(jìn)行系統(tǒng)而全面的數(shù)據(jù)搜集，要求對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整理和歸類。首先，需要搜集與高速公路用地用林相關(guān)的各種文件、規(guī)劃、政策、專家咨詢和施工圖紙等；其次，需要與有關(guān)部門、單位以及工程建設(shè)主體進(jìn)行溝通，獲取與審計對象相關(guān)的項目數(shù)據(jù)，包括用地和用林相關(guān)的合同、證件、登記檔案、臺賬等；另外在數(shù)據(jù)收集過程中，還需要注意盡可能獲取第三方的證據(jù)和信息，以確保數(shù)據(jù)的完整性和真實性；最后，在數(shù)據(jù)整理的過程中，需要將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、整理和匯總，注意數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化和標(biāo)準(zhǔn)化，使其更易于理解和利用，以便于后續(xù)的數(shù)據(jù)分析和對比工作。

（二）高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)分析和對比

高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)分析和對比是提供正確決策的重要環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)分析讓審計人員深入了解用地用林的具體情況，為問題的解決提供依據(jù)。而對比分析則能夠幫助審計人員比較不同地區(qū)、不同時期的情況，理清問題的普遍性和變化趨勢，為進(jìn)一步改進(jìn)管理提供依據(jù)。

在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析之前，首先需要進(jìn)一步補(bǔ)充收集和整理大量的相關(guān)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)可以來自于行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)等不同來源，包括違法行為的發(fā)生數(shù)量、類型、地點(diǎn)，涉案面積、涉及的用地用林情況，照片和錄像等。同時，還可以根據(jù)需要調(diào)取相關(guān)的地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)和衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，進(jìn)一步進(jìn)行輔助分析。

在數(shù)據(jù)分析的過程中，可以采用不同的方法和工具，包括統(tǒng)計分析、空間分析、綜合評價等。統(tǒng)計分析可以對違法行為的分布、趨勢、影響因素等進(jìn)行定量分析，揭示違法現(xiàn)象的規(guī)律性和差異性；空間分析可以通過地理信息系統(tǒng)技術(shù)，對違法行為的空間分布、空間關(guān)聯(lián)性等進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)地域集聚和空間交互的特點(diǎn)；綜合評價可以通過建立評價指標(biāo)體系，綜合考慮多個因素對用地用林的影響，并進(jìn)行權(quán)衡和排序，為決策提供科學(xué)依據(jù)。

數(shù)據(jù)分析的結(jié)果應(yīng)當(dāng)與歷史數(shù)據(jù)、其他地區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，以便于發(fā)現(xiàn)問題的普遍共性問題和變化發(fā)展的趨勢。這可以通過時間序列分析、空間對照、跨區(qū)域比較等方法實現(xiàn)。同時，還可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，為改進(jìn)管理提供借鑒和啟示。

在數(shù)據(jù)分析和對比的基礎(chǔ)上，審計人員可以全面認(rèn)識用地用林問題，揭示問題的本質(zhì)和根源，并為項目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提出具體的建議和措施，包括加強(qiáng)監(jiān)管、完善政策法規(guī)、提高宣傳教育等方面的措施，以最大限度地減少用地用林違法行為的發(fā)生，實現(xiàn)公路建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的良性匹配。

五、高速公路用地用林全過程審計整改要求

（一）總體整改要求

用林用地全過程審計涉及面廣、時間跨度長，被審計單位要堅持邊審邊改、立行立改，確保問題及時全面整改到位。被審單位要對號入座、主動擔(dān)當(dāng)，針對審計發(fā)現(xiàn)問題建立整改臺賬和清單，明確整改措施、整改期限、整改責(zé)任人等，對標(biāo)銷號，持續(xù)對整改情況動態(tài)監(jiān)管。

（二）完善工作機(jī)制

一是加強(qiáng)教育培訓(xùn)，著力提高參建人員業(yè)務(wù)水平及法律意識。各項目應(yīng)結(jié)合項目推進(jìn)的實際情況，制定各階段培訓(xùn)計劃，尤其前期應(yīng)重點(diǎn)開展臨時用地用林專題培訓(xùn)。二是強(qiáng)化約束機(jī)制，加大用地用林合同條款的審查；各項目在與承包方簽訂的合同中，要細(xì)化關(guān)于永久及臨時用地用林責(zé)任條款，進(jìn)一步完善臨時用地用林手續(xù)相關(guān)義務(wù)。三是引入審計咨詢中介單位，通過借助中介單位的力量，能夠更加深入、及時、高效、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險問題，被審單位在思想認(rèn)識上也由“被動接受審計”到“主動要求審計”實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變 。

（三）強(qiáng)化督查問責(zé)

一是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，完善考核評價體系。制定項目永久及臨時用地用林管理辦法，建立考核評價體系，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》，促進(jìn)項目建設(shè)依法合規(guī)；二是按照“誰損毀，誰復(fù)墾”“誰破壞，誰修復(fù)”的原則，制定符合實際、科學(xué)有效、生態(tài)復(fù)墾的整治措施，要求土地復(fù)墾與工程建設(shè)同步設(shè)計、同步施工，邊建設(shè)，邊復(fù)墾，邊恢復(fù)，盡量減少對環(huán)境造成的影響。

結(jié)語

本文著眼于高速公路建設(shè)用地用林問題，以探討可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，提出了實施全過程審計的意義、面臨挑戰(zhàn)、關(guān)鍵要素、措施及整改要求，加強(qiáng)全過程審計對建設(shè)過程中存在的潛在用林用地風(fēng)險隱患和問題，幫助督促問題單位落實整改，依法依規(guī)履行監(jiān)督職責(zé)，不斷提高監(jiān)督實效，持續(xù)提升審計價值，為未來規(guī)范科學(xué)用地用林指明方向，為推動高速公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。