杜玉瓊 羅新雨

伴隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展,傳統(tǒng)貿(mào)易模式正經(jīng)歷數(shù)字化轉(zhuǎn)型。雖然電子商務(wù)的概念尚不統(tǒng)一(1)中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心《數(shù)字貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則》,法律出版社2019年版,第15頁(yè)。,但其呈現(xiàn)的各種貿(mào)易形式均以數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)為基礎(chǔ)。近年來(lái),各國(guó)間簽訂的區(qū)域和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定愈發(fā)重視數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng),并把數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則設(shè)置為電子商務(wù)章節(jié)的關(guān)鍵條款(2)雖然部分區(qū)域或雙邊協(xié)定采用“數(shù)字貿(mào)易”的表述,但鑒于電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易章節(jié)中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則設(shè)置上的共性,且本文側(cè)重討論RCEP電子商務(wù)章節(jié)下的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則,故本文統(tǒng)一采用“電子商務(wù)”的表述。。但另一方面,若國(guó)家放任關(guān)鍵技術(shù)數(shù)據(jù)、個(gè)人敏感數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng),無(wú)疑會(huì)對(duì)國(guó)家安全和個(gè)人信息保護(hù)帶來(lái)挑戰(zhàn)(3)武長(zhǎng)海主編《國(guó)際數(shù)據(jù)法學(xué)》,法律出版社2021年版,第261頁(yè)。。正如《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》概述所言,“我們生活的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代給全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存”(4)《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》,G20官網(wǎng),2016年9月20日發(fā)布,2022年7月16日訪問(wèn),http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。。因此,在區(qū)域和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則例外條款(以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)例外條款”)便成為締約方對(duì)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的“安全閥”。

2022年1月1日,《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱“RCEP”)正式生效。作為全球最大的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定,RCEP的經(jīng)濟(jì)體量約占世界經(jīng)濟(jì)的1/3,并惠及全球近1/3的人口(5)沈銘輝、李天國(guó)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系:進(jìn)展、影響及展望》,《東北亞論壇》2020年第3期,第103頁(yè)。,其范圍內(nèi)的區(qū)域貿(mào)易正經(jīng)歷著數(shù)字化轉(zhuǎn)型(6)《助力地區(qū)疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,RCEP為電子商務(wù)注入新活力》,光明網(wǎng),2022年1月16日發(fā)布,2022年7月16日訪問(wèn),https://news.gmw.cn/2022-01/16/content_35450529.htm。,電子商務(wù)章節(jié)及其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則成為該協(xié)定的主要內(nèi)容,而RCEP數(shù)據(jù)例外條款的設(shè)置可以協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和國(guó)家監(jiān)管之間的關(guān)系。因此,探討RECP數(shù)據(jù)例外條款的有效適用具有重要意義。

一 RCEP數(shù)據(jù)例外條款設(shè)置的價(jià)值和目的

一般而言,價(jià)值是指導(dǎo)規(guī)則制定和實(shí)施的基本準(zhǔn)則(7)馬忠法、謝迪揚(yáng)《論人類命運(yùn)共同體理念下的國(guó)際法價(jià)值構(gòu)造》,《武大國(guó)際法評(píng)論》2022年第2期,第1頁(yè)。,而具體規(guī)則服務(wù)于特定的目的(8)楊銅銅《立法目的司法運(yùn)用的功能及其效果提升——以指導(dǎo)性案例為分析對(duì)象》,《社會(huì)科學(xué)》2022年第8期,第184頁(yè)。。立足于應(yīng)然的角度,規(guī)則的設(shè)置不僅應(yīng)致力于價(jià)值的彰顯,還應(yīng)追求目的的實(shí)現(xiàn)。RCEP數(shù)據(jù)例外條款是指第十二章第十四條“計(jì)算設(shè)施的位置”(以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)一般例外”)和第十五條 “通過(guò)電子方式跨境傳輸信息”(以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)安全例外”)中的例外規(guī)定(9)下文關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)一般例外和安全例外的規(guī)定亦指《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》第十二章第十四條、第十五條。,RCEP數(shù)據(jù)例外條款的設(shè)置,不僅彰顯了特定的價(jià)值,亦實(shí)現(xiàn)了締約方制定數(shù)據(jù)例外條款的目的。

(一)價(jià)值彰顯:發(fā)展與安全兼收并蓄,更偏重保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全

總體上,RCEP數(shù)據(jù)例外條款的設(shè)置彰顯了促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展的價(jià)值取向。時(shí)至今日,數(shù)據(jù)已然成為當(dāng)今國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)的基本要素(10)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》,中國(guó)政府網(wǎng),2020年5月21日發(fā)布,2022年7月16日訪問(wèn),http://www.mofcom.gov.cn/article/b/g/202005/20200502967296.shtml。,其通過(guò)改變傳統(tǒng)貿(mào)易模式,為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要助力。據(jù)統(tǒng)計(jì),2021年跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易在全球服務(wù)貿(mào)易中的占比達(dá)到63.6%(11)中國(guó)信息通信研究院《全球數(shù)字治理白皮書》,CAICT中國(guó)信通院網(wǎng),2023年1月10日發(fā)布,2023年7月3日訪問(wèn),http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202301/t20230110_413920.htm。。正因如此,RCEP數(shù)據(jù)例外條款雖側(cè)重國(guó)家監(jiān)管,但其仍要求締約方充分考慮該條款對(duì)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的影響。RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則一般例外條款中,原則上禁止締約方限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng),并強(qiáng)調(diào)該例外的援引應(yīng)符合非歧視性和必要性要求。RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則安全例外條款中,規(guī)定該例外的援引應(yīng)具備相應(yīng)的必要性,以防止該例外的濫用。

同時(shí),RCEP將例外條款作為規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本規(guī)則。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)往往伴隨著信息的大范圍傳播,放大了國(guó)家安全和個(gè)人信息保護(hù)等問(wèn)題(12)黃家興《國(guó)際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則碎片化:現(xiàn)狀、成因及應(yīng)對(duì)》,《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第4期,第71頁(yè)。。為了規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)并最大程度協(xié)調(diào)各締約方的利益訴求,RCEP選擇積極回應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制,并在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則中以設(shè)置例外條款的方式,概括地賦予了各締約方監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的權(quán)利。RCEP規(guī)定,數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則中對(duì)自由流動(dòng)的強(qiáng)調(diào)不排除締約方對(duì)于安全例外條款的適用(第十七章第十三條)。同時(shí),RCEP也設(shè)置了數(shù)據(jù)一般例外,以期為各締約方限制電子信息的跨境傳輸或?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)本地化提供必要的政策空間。

值得注意的是,在“發(fā)展與安全兼收并蓄”的價(jià)值取向中,RCEP數(shù)據(jù)例外條款更偏重“保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全”。原因在于,RCEP締約方構(gòu)成多元,不同發(fā)展水平的締約方需要更具包容性的數(shù)據(jù)例外條款。因此,RCEP數(shù)據(jù)例外條款為締約方監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供了更為獨(dú)立自主的空間。例如,針對(duì)締約方能否限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一問(wèn)題,RCEP開創(chuàng)性地設(shè)置了特殊和差別待遇條款,柬埔寨、老撾等締約方可在一定時(shí)期內(nèi)更為寬松地適用數(shù)據(jù)例外條款(第十二章第十四條注釋、第十五條注釋),從而為此類締約方的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管提供了必要的過(guò)渡期。

(二)目的實(shí)現(xiàn):更尊重締約方監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求

在“發(fā)展與安全兼收并蓄,更偏重保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全”的價(jià)值引領(lǐng)下,RCEP數(shù)據(jù)例外條款的設(shè)置更尊重締約方監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求,其具體內(nèi)涵可在RCEP與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱CPTPP)、《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱USMCA)、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱DEPA)等協(xié)定的數(shù)據(jù)例外條款的比較中進(jìn)一步呈現(xiàn)。

一方面, RCEP數(shù)據(jù)一般例外的設(shè)置更尊重締約方基于“合法公共政策目標(biāo)”的監(jiān)管需求。在“通過(guò)電子方式跨境傳輸信息”和“計(jì)算設(shè)施的位置”的規(guī)定中,RCEP與CPTPP均設(shè)置了一般例外條款(13)《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第十四章第十一條、第十三條。。但由于RCEP各締約方的電子商務(wù)發(fā)展水平差距較大,RCEP采取更為寬松的規(guī)制進(jìn)路,除了強(qiáng)調(diào)限制措施應(yīng)符合非歧視要求且不超過(guò)必要限度之外,RCEP數(shù)據(jù)例外條款在其注釋中還賦予了締約方自行決定限制措施是否超過(guò)必要限度的權(quán)利。相較之下,CPTPP、USMCA等協(xié)定的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則更為限縮一般例外的適用。例如,USMCA雖然在“通過(guò)電子方式跨境傳輸信息”中設(shè)置了一般例外,但剔除了“計(jì)算設(shè)施的位置”中一般例外的規(guī)定,以克減締約方對(duì)電子商務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的政策空間。

另一方面,有關(guān)數(shù)據(jù)安全例外的設(shè)置,RCEP更為尊重締約方基于“基本安全利益”的監(jiān)管需求。作為主要由發(fā)展中國(guó)家驅(qū)動(dòng)的大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,RCEP充分考慮到數(shù)字時(shí)代國(guó)家安全信息泄漏的風(fēng)險(xiǎn),以及發(fā)展中國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的相對(duì)缺乏,其在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則中明確設(shè)置了安全例外,準(zhǔn)許締約方可以采取其認(rèn)為維護(hù)“基本安全利益”所必需的任何措施,并規(guī)定其他締約方不得對(duì)此類措施提出異議。相較之下,CPTPP、DEPA、USMCA等協(xié)定并未在對(duì)應(yīng)章節(jié)中設(shè)置獨(dú)立的安全例外條款,其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制措施與安全例外之間的關(guān)系有待進(jìn)一步明確。

二 RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用審視

由于RCEP數(shù)據(jù)例外條款蘊(yùn)含“發(fā)展與安全兼收并蓄,偏重?cái)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全”的價(jià)值取向,因此其設(shè)置更尊重締約方限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求。但是,RCEP數(shù)據(jù)例外條款較為寬松的適用條件可能導(dǎo)致該條款存在濫用的隱憂(14)有學(xué)者認(rèn)為,RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與存儲(chǔ)等規(guī)則方面的議題深化水平相對(duì)較低、例外條款較多。參見:謝謙《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則議題特征、差異與中國(guó)應(yīng)對(duì)》,《改革》2023年第6期,第29頁(yè)。。加之RCEP數(shù)據(jù)例外條款中關(guān)鍵概念表述模糊,該條款的適用仍具有不確定性。

(一)一般例外中“合法公共政策目標(biāo)”的表述模糊

RCEP數(shù)據(jù)一般例外雖然強(qiáng)調(diào)締約方的規(guī)制權(quán),但其“合法公共政策目標(biāo)”的表述有待細(xì)化。不同于WTO通過(guò)限制性列舉的方式說(shuō)明一般例外目的的做法,RCEP僅用“合法公共政策目標(biāo)”來(lái)概括締約方適用數(shù)據(jù)一般例外條款的目的,且并未對(duì)該目標(biāo)進(jìn)行定義。此外,RCEP明確規(guī)定“合法公共政策目標(biāo)”的具體內(nèi)涵由締約方自行決定,可見,該目標(biāo)與締約方自身的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策密切相關(guān)。例如,在個(gè)人隱私保護(hù)層面,日本、新加坡立法規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)應(yīng)符合本國(guó)所要求的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

值得注意的是,締約方適用RCEP數(shù)據(jù)一般例外雖有非歧視和不超過(guò)必要限度的規(guī)定,但“合理公共政策目標(biāo)”無(wú)法聚焦導(dǎo)致締約方采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施時(shí)難以滿足上述要求。RCEP數(shù)據(jù)一般例外的非歧視性具有特定含義,指締約方采取的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施不得造成任意或不合理的歧視(15)張曉君、屈曉濛《RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)例外條款與中國(guó)因應(yīng)》,《政法論叢》2022年第3期,第113頁(yè)。,但“合法公共政策目標(biāo)”的模糊表述反而加劇了締約方自主決定適用該例外的傾向,進(jìn)而放大了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施造成任意或不合理歧視的可能性。此外,抽象的“合理公共政策目標(biāo)”也無(wú)法為必要性的解釋提供較為清晰的指引。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的目標(biāo)決定了其實(shí)施的方式、范圍和程度,因此,必要性的理解應(yīng)結(jié)合締約方數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的具體目標(biāo)和實(shí)踐。由于“合理公共政策目標(biāo)”并非具體的監(jiān)管目標(biāo),因此各締約方實(shí)際上對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施必要性的理解并不統(tǒng)一,進(jìn)而造成締約方適用RCEP數(shù)據(jù)一般例外的不確定性。

綜上所述,由于RCEP各締約方的信息技術(shù)水平存在較大差距,且各締約方對(duì)國(guó)家安全和個(gè)人信息的保護(hù)呈現(xiàn)不同的態(tài)度和立場(chǎng),因此,RCEP數(shù)據(jù)一般例外“合法公共政策目標(biāo)”較為抽象的表述實(shí)際上反映了成員間監(jiān)管目標(biāo)差異的現(xiàn)實(shí)。一般而言,法律漏洞的補(bǔ)充需要相應(yīng)的法律解釋(16)梁慧星《論法律解釋方法》,《比較法研究》1993年第1期,第47頁(yè)。。因此,RCEP數(shù)據(jù)一般例外的適用需要進(jìn)一步發(fā)展相應(yīng)的解釋方法,以增強(qiáng)締約方適用該例外的可預(yù)期性。

(二)安全例外的適用過(guò)于偏向締約方的監(jiān)管自主權(quán)

“網(wǎng)絡(luò)和信息安全牽涉到國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”(17)習(xí)近平《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》,《求是》2013年第22期,第25頁(yè)。。由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是網(wǎng)絡(luò)空間形成和發(fā)展的基礎(chǔ),因此其規(guī)制水平直接影響國(guó)家安全在網(wǎng)絡(luò)空間中的保障程度。鑒于限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)維護(hù)國(guó)家安全的關(guān)鍵作用,以及各締約方電子商務(wù)發(fā)展水平差異,RCEP特別強(qiáng)調(diào)了其他締約方不得對(duì)數(shù)據(jù)安全例外的適用提出異議。但是,這一規(guī)定也加劇了締約方濫用安全例外的可能性,若一成員為維護(hù)“基本安全利益”采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施,則該成員既無(wú)需通知其他成員,也不必向其他成員說(shuō)明限制措施的必要性。同時(shí),由于安全例外的適用過(guò)于偏向締約方的監(jiān)管自主權(quán),也限縮了相關(guān)爭(zhēng)議訴諸RCEP爭(zhēng)端解決程序的可能。

對(duì)締約方監(jiān)管自主權(quán)的過(guò)度偏重極易造成數(shù)據(jù)安全例外的濫用,這與RCEP促進(jìn)電子商務(wù)廣泛使用、建立信任和信心的電子商務(wù)環(huán)境目標(biāo)存在潛在的沖突。數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)是電子商務(wù)活動(dòng)得以順利開展的必要前提,而一國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的不當(dāng)限制則有可能減損市場(chǎng)主體對(duì)該國(guó)電子商務(wù)環(huán)境的信任和信心。不同于RCEP數(shù)據(jù)一般例外的是,RCEP數(shù)據(jù)安全例外并無(wú)非歧視要求,這意味著該例外的援引不需要考慮限制措施對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由造成的影響,也容易導(dǎo)致該例外成為阻止跨國(guó)企業(yè)進(jìn)入一國(guó)市場(chǎng)的障礙。例如,出于貿(mào)易保護(hù)的目的,一國(guó)可能會(huì)以維護(hù)國(guó)家安全為由限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng),致使跨國(guó)企業(yè)無(wú)法開展正常的商業(yè)活動(dòng)。就目前來(lái)看,RCEP電子商務(wù)環(huán)境目標(biāo)和數(shù)據(jù)安全例外有著潛在沖突。RCEP數(shù)據(jù)安全例外將國(guó)家安全置于數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)之上,其僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家安全的重要性,但并未對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)貿(mào)易價(jià)值和非貿(mào)易價(jià)值的協(xié)調(diào)進(jìn)行深入考量(18)譚觀福《數(shù)字貿(mào)易中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際法規(guī)制》,《比較法研究》2022年第3期,第171頁(yè)。。為提升跨國(guó)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的信心,RCEP數(shù)據(jù)安全例外的適用仍應(yīng)關(guān)注數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由和國(guó)家安全之間的協(xié)調(diào)。

(三)RCEP爭(zhēng)端解決方式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)例外條款的解釋

目前,RCEP電子商務(wù)章節(jié)項(xiàng)下產(chǎn)生的爭(zhēng)議原則上不可訴諸RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制(第十二章第十七條第三款)。為解決RCEP數(shù)據(jù)例外條款的相關(guān)爭(zhēng)議,RCEP規(guī)定了兩種爭(zhēng)端解決方式,即爭(zhēng)議方之間協(xié)商解決爭(zhēng)議或爭(zhēng)議方將有關(guān)爭(zhēng)議提交RCEP聯(lián)合委員會(huì)。但是,上述兩種解決方式均難以實(shí)現(xiàn)對(duì)RCEP數(shù)據(jù)例外條款的解釋。

首先,締約方通過(guò)相互磋商解決爭(zhēng)議的方式無(wú)法為規(guī)則解釋提供嗣后參照。RCEP規(guī)定在協(xié)商過(guò)程中,爭(zhēng)議方應(yīng)善意進(jìn)行磋商,以達(dá)成共同滿意的解決方案(第十二章第十七條第一款)。但是,該爭(zhēng)議解決方式強(qiáng)調(diào)締約方的互動(dòng)性和合意性,爭(zhēng)議方之間爭(zhēng)端的解決更多取決于各自利益的協(xié)調(diào)和讓步,并不涉及規(guī)則的解釋。因此,即便爭(zhēng)議方之間協(xié)商解決了因例外條款適用所引發(fā)的爭(zhēng)端,也無(wú)法澄清數(shù)據(jù)例外條款的具體規(guī)定。

其次,通過(guò)RCEP聯(lián)合委員會(huì)尋求對(duì)數(shù)據(jù)例外條款的解釋不僅效率低下,也難言現(xiàn)實(shí)。RCEP電子商務(wù)章節(jié)規(guī)定,該章節(jié)項(xiàng)下所產(chǎn)生的爭(zhēng)議在未能通過(guò)磋商解決時(shí),締約方可將爭(zhēng)議提交至RCEP聯(lián)合委員會(huì)(第十二章第十七條第二款)。作為替代磋商的爭(zhēng)端解決方式,RCEP聯(lián)合委員會(huì)雖具有規(guī)則解釋的職能(第十八章第三條),但需遵循各締約方協(xié)商一致的規(guī)則(第十八章第四條)。這意味著數(shù)據(jù)例外條款的解釋需要全面考慮不同締約方的訴求,由于RCEP締約方之間電子商務(wù)發(fā)展水平的差距和文化認(rèn)知上的不同,各締約方對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的態(tài)度和立場(chǎng)差異較大,因此,通過(guò)RCEP聯(lián)合委員會(huì)澄清數(shù)據(jù)例外條款效率較低。

綜上所述,RCEP現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決方式在理論上雖可澄清數(shù)據(jù)例外條款的適用,但其外交協(xié)商的性質(zhì)決定了此類爭(zhēng)端解決方式在實(shí)際運(yùn)作中存在非正式或效率較低等弊端。因此,RCEP數(shù)據(jù)例外條款的解釋需要一套具有普遍性和指導(dǎo)意義的解釋方法,從而減少各締約方適用此類例外條款的不確定性。

三 WTO相關(guān)案例對(duì)RCEP數(shù)據(jù)例外條款適用的指引

RCEP是遵循WTO規(guī)則而形成的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定(19)楊國(guó)華《論RCEP與WTO規(guī)則的關(guān)系》,《國(guó)際商務(wù)研究》2021年第5期,第3頁(yè)。,而WTO例外條款和RCEP數(shù)據(jù)例外條款呈現(xiàn)一般規(guī)則和特殊規(guī)則的關(guān)系。RCEP專設(shè)有一般條款和例外章節(jié)(以下簡(jiǎn)稱“RCEP例外章節(jié)”),以實(shí)現(xiàn)RCEP數(shù)據(jù)例外條款與WTO例外條款的銜接。RCEP例外章節(jié)規(guī)定,WTO的一般例外經(jīng)必要修改后納入電子商務(wù)章節(jié)(20)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》第十七章第十二條。。此外,RCEP例外章節(jié)的安全例外與WTO安全例外的表述基本相同,而RCEP數(shù)據(jù)安全例外僅強(qiáng)調(diào)了其不可訴性。一般而言,若某一事項(xiàng)可同時(shí)適用一般規(guī)則和更為具體的規(guī)則,則后者應(yīng)優(yōu)先于前者,而一般規(guī)則既有的適用情形也對(duì)具體規(guī)則的合理適用具有指引作用(21)古祖雪《現(xiàn)代國(guó)際法的多樣化、碎片化與有序化》,《法學(xué)研究》2007年第1期,第143頁(yè)。。因此,WTO中涉及例外條款的案例可以為RCEP數(shù)據(jù)例外條款的解釋提供指引?！岸噙吢窂讲坏菄?guó)際法善治的應(yīng)有之義,也是數(shù)據(jù)無(wú)地理邊界屬性的客觀要求”(22)林福辰、杜玉瓊《發(fā)展與蛻變:多邊視域下數(shù)字貿(mào)易規(guī)則建構(gòu)路徑之審思》,《江海學(xué)刊》2020年第5期,第161-162頁(yè)。,多邊視角的參照有助于澄清RCEP數(shù)據(jù)例外條款表述的不確定性,解決RCEP數(shù)據(jù)例外條款濫用的隱憂。

(一)秉持善意原則解釋例外條款

在WTO既有關(guān)于例外條款適用的案例中,爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)秉持善意原則提出了富有建設(shè)性的解釋思路。早在“美國(guó)汽油案”(DS2)中,WTO上訴機(jī)構(gòu)就指出,專家組在判斷該案中一般例外的適用性時(shí),“忽略了條約解釋的一項(xiàng)基本規(guī)則”(23)World Trade Organization, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), April 29, 1996.。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,條約解釋的基本規(guī)則是指《維也納條約法公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)第三十一條規(guī)定的符合善意原則的解釋方法,因此上訴機(jī)構(gòu)明確了一般例外的解釋順序,“分析有兩個(gè)層次:其一,根據(jù)GATT第二十條第七款對(duì)限制措施的性質(zhì)進(jìn)行論證;其二,根據(jù)GATT第二十條的介紹性條款進(jìn)一步評(píng)估同一措施”(24)World Trade Organization, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), April 29, 1996.。善意原則厘清了一般例外的解釋思路,也為之后的案例提供了明確的指引。因此,在“美國(guó)蝦案”(DS58)中,上訴機(jī)構(gòu)就否定了專家組優(yōu)先考察限制措施是否符合一般例外序言的做法,并認(rèn)為專家組“沒(méi)有遵循《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第三條第二款的要求,適用‘解釋國(guó)際公法的慣例’的所有步驟”(25)World Trade Organization, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (WT/DS58/AB/R), October 12, 1998.。

同樣,關(guān)于安全例外的解釋,在“烏克蘭訴俄羅斯轉(zhuǎn)運(yùn)措施案”(DS512)中,WTO專家組強(qiáng)調(diào),“WTO爭(zhēng)端解決中出現(xiàn)的解釋性問(wèn)題應(yīng)通過(guò)適用解釋國(guó)際公法的慣例來(lái)解決……這些規(guī)則包括《公約》第三十一條和第三十二條”(26)World Trade Organization, Russia-Measures Concerning Traffic in Transit (WT/DS512/R), April 5, 2019.?？梢?本案中的專家組也是先判斷限制措施是否符合安全例外的具體情形,再考察限制措施是否符合安全例外的宗旨。

可見,善意原則對(duì)例外條款的解釋具有普遍適用性。由于WTO一般例外和安全例外的解釋都需要平衡貿(mào)易自由和國(guó)家監(jiān)管之間的關(guān)系,因此善意原則可以提供一致的解釋思路。在“卡塔爾訴沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案”(DS567)中,WTO專家組強(qiáng)調(diào)善意原則具有避免安全例外濫用的功能,指出“善意原則要求各成員不得利用GATT第二十一條作為其規(guī)避GATT義務(wù)的手段”(27)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.。WTO上訴機(jī)構(gòu)也曾表示,“GATT第二十條的引言實(shí)際上是善意原則的一種表達(dá)方式……它制約著國(guó)家對(duì)權(quán)力的行使”。對(duì)此,上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),“第二十條引言的目的和目標(biāo)通常是防止濫用第二十條的例外情況”(28)World Trade Organization, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (WT/DS58/AB/R), Octuber 12, 1998.?？梢哉f(shuō),解釋方法是基于規(guī)則解釋活動(dòng)而形成的分析技術(shù),而秉持善意是運(yùn)用解釋方法的原則。秉持善意原則解釋例外條款的過(guò)程體現(xiàn)了平衡貿(mào)易自由和國(guó)家監(jiān)管關(guān)系的追求,這對(duì)于RCEP締約方合理援引數(shù)據(jù)例外條款具有重要的指引與借鑒作用。

(二)注重限制措施必要性的論證

由于WTO的一般例外和安全例外條款都以列舉的方式規(guī)定了成員方采取限制措施的具體情形,限制措施的應(yīng)有目的都較為明確,但WTO有關(guān)例外條款適用的必要性表述卻較為抽象。因此,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在個(gè)案中往往對(duì)限制措施的必要性進(jìn)行詳細(xì)論證,以明確其限度。

早在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期,“泰國(guó)香煙案”(DS10/R)的專家組就嘗試運(yùn)用文義解釋解讀限制措施的必要性,但該解釋方法過(guò)于嚴(yán)苛,無(wú)法對(duì)必要性予以全面考量。在該案中,專家組并未直接解釋必要性,而是論證限制措施何以不必要,認(rèn)為“泰國(guó)實(shí)施的進(jìn)口限制只有在沒(méi)有符合替代措施的情況下才被認(rèn)為是必要的”,進(jìn)而將限制措施的“必要性”理解為“唯一性”。在上述判斷的基礎(chǔ)上,專家組進(jìn)一步指出,泰國(guó)存在相應(yīng)的替代措施,并以此否定了限制措施的必要性(29)General Agreement on Tariffs and Trade, Thailand-Restrictions on importation of and Internal Taxes on Cigarettes (DS10/R-37S/200), November 7, 1990.。但是,專家組的論證并未考慮替代措施的實(shí)際可行性,如果替代措施的實(shí)施成本過(guò)高,或者替代措施仍不足以實(shí)現(xiàn)一般例外的目的時(shí),那么替代措施也并非必要。因此,僅以文義解釋判斷限制措施的必要性過(guò)于理想化。

隨后,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)運(yùn)用目的解釋確定限制措施的必要性,形成了判斷必要性的基本思路。在“歐共體石棉案”(DS135)中,WTO專家組通過(guò)咨詢專家意見,認(rèn)為保護(hù)人類生命和健康這一目的至關(guān)重要。上訴機(jī)構(gòu)據(jù)此認(rèn)為,“替代措施并非最能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式”(30)World Trade Organization, European Communities-Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products (WT/DS135/AB/R), March 12, 2001.。之后,目的解釋成為審查限制措施必要性的通行做法。在“韓國(guó)牛肉案”(DS161)中,上訴機(jī)構(gòu)指出,“相關(guān)法律或規(guī)章所要保護(hù)的價(jià)值越重要,其被視為必要的可能性就越大”。此時(shí),若一項(xiàng)限制措施最有利于實(shí)現(xiàn)所追求的目標(biāo),那么“一項(xiàng)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品影響相對(duì)較小的措施可能比一項(xiàng)嚴(yán)格或具有廣泛限制效果的措施更容易被認(rèn)定為必要的”(31)World Trade Organization, Korea-Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef (WT/DS161/AB/R), December 11, 2000.。在目的解釋的影響下,論證限制措施目的的重要程度已經(jīng)成為判斷限制措施必要性的關(guān)鍵。

在遵循目的解釋的基礎(chǔ)上,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)特別強(qiáng)調(diào)了手段和目的之間的相關(guān)性。在“巴西輪胎案”(DS332)中,專家小組認(rèn)為,除了評(píng)估限制措施在實(shí)現(xiàn)一般例外應(yīng)有目的之貢獻(xiàn)程度時(shí),還必須比較原有措施與可能的替代措施,以權(quán)衡不同措施在實(shí)現(xiàn)貿(mào)易目標(biāo)上的差異(32)World Trade Organization, Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres (WT/DS332/AB/R), December 3, 2007.。由此可見,作為WTO判斷限制措施必要性的主要方法,目的解釋方法已趨于成熟,其發(fā)展過(guò)程體現(xiàn)出細(xì)化一般例外審查的趨勢(shì)。

在安全例外的爭(zhēng)端中,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)同樣采用了目的解釋。在“卡塔爾訴沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案”(DS567)中,專家組認(rèn)為,鑒于基本安全利益關(guān)乎國(guó)家生存,援引方可以自行決定基本安全利益的內(nèi)涵,“以便能夠評(píng)估被質(zhì)疑的措施是否與這些利益相關(guān),這并不是一項(xiàng)特別繁重的任務(wù),并適當(dāng)?shù)亟邮軐＜医M的有限審查”。對(duì)于限制措施的必要性,該案的專家組表示,限制措施與基本安全利益存在最低的相關(guān)性即可,即限制措施“作為保護(hù)基本安全利益的措施并非不可信”(33)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.。

綜上所述,在關(guān)于WTO例外條款的爭(zhēng)端中,探討限制措施的必要性是其爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)論證的重心,而目的解釋方法為例外條款的必要性論證提供了清晰且實(shí)際的解釋思路。因此,RCEP數(shù)據(jù)例外條款亦可采用目的解釋,合理界定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的必要性。對(duì)于RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的一般例外,其必要性的解釋應(yīng)關(guān)注限制措施和替代措施的比較。而對(duì)于RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的安全例外,其必要性的解釋只需考慮手段和目的之間是否存在基本的相關(guān)性即可。

(三)遵循約束安全例外適用的趨向

在WTO安全例外中,規(guī)定了WTO成員可以采取其認(rèn)為保護(hù)基本安全利益所必要的行動(dòng),該例外中“其認(rèn)為”的表述意味著援引方可以自行決定必要的限制措施。因此,對(duì)于適用WTO安全例外而引發(fā)的爭(zhēng)議是否可以訴諸WTO爭(zhēng)端解決程序這一問(wèn)題,長(zhǎng)期以來(lái)未有定論(34)胡加祥《國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的解決與國(guó)家安全利益的保護(hù)——以GATT第二十一條為研究視角》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2008年第4期,第16頁(yè)。。但近年來(lái),涉及WTO安全例外的案例呈現(xiàn)約束安全例外適用的傾向。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)為,基于WTO安全例外而采取的限制措施并非完全由援引方?jīng)Q定,爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議具有管轄權(quán)。

“烏克蘭訴俄羅斯轉(zhuǎn)運(yùn)措施案”(DS512)中專家組的論證表明,WTO安全例外的適用應(yīng)接受WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查,以防止安全例外的濫用。專家組從以下方面進(jìn)行了論證:其一,對(duì)于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)是否有權(quán)管轄安全例外的爭(zhēng)端,專家組認(rèn)為,“專家組有權(quán)審查安全例外所列各款的要求是否得到滿足,而不是由援引成員自由裁量”;其二,對(duì)于安全例外中“基本安全利益”的內(nèi)涵,專家組予以澄清,這“顯然是一個(gè)比‘安全利益’更狹隘的概念,通?？梢岳斫鉃榕c國(guó)家的基本職能相關(guān)的利益,即保護(hù)其領(lǐng)土和人民免受外部威脅,以及對(duì)內(nèi)維護(hù)法律和公共秩序”;其三,對(duì)于援引安全例外是否存在限制,專家組表明,“必須客觀地認(rèn)定限制措施符合該條款所列舉的要求”;其四,為進(jìn)一步考察安全例外的宗旨,專家組長(zhǎng)篇回顧了安全例外的談判歷史,并總結(jié)了各成員的觀點(diǎn)。最終,專家組認(rèn)為,各國(guó)不能試圖借助安全例外“使一項(xiàng)受到質(zhì)疑的措施免受所有審查”(35)World Trade Organization, Russia-Measures Concerning Traffic in Transit (WT/DS512/R), April 5, 2019.。因此,雖然成員國(guó)可以自行決定維護(hù)國(guó)家安全必要的限制措施,但WTO安全例外的援引仍有一定限制,即在接受WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查的基礎(chǔ)上,判斷該援引是否符合安全例外的要求和宗旨。

“卡塔爾訴沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案”(DS567)重申了“烏克蘭訴俄羅斯轉(zhuǎn)運(yùn)措施案”(DS512)的核心觀點(diǎn),即WTO安全例外的適用應(yīng)接受WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查。在該案中,專家組強(qiáng)調(diào)安全例外的爭(zhēng)端適用爭(zhēng)端解決機(jī)制,并引用了國(guó)際法院的觀點(diǎn),“不論政治背景或其他政治方面,只要提交的案件或咨詢意見涉及能夠得到法律解答的法律問(wèn)題,相關(guān)機(jī)構(gòu)就有義務(wù)對(duì)其行使管轄權(quán)”。此外,專家組認(rèn)為安全例外的援引應(yīng)符合善意原則,“成員國(guó)對(duì)‘基本安全利益’的自由裁量權(quán)受到善意解釋和適用GATT第二十一條第二款第三項(xiàng)義務(wù)的限制”(36)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.,以避免成員國(guó)將安全例外作為規(guī)避WTO義務(wù)的手段。

可見,對(duì)于安全例外的審查,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)并非意圖制止其成員采取維護(hù)國(guó)家安全的限制措施,而是為了防止其成員借助安全例外采取貿(mào)易保護(hù)主義。相較之下,RCEP數(shù)據(jù)安全例外的適用則呈現(xiàn)拒絕審查的特點(diǎn),由此不免存在安全例外濫用的隱憂。因此,限縮RCEP數(shù)據(jù)安全例外的適用不僅體現(xiàn)了RCEP安全例外的宗旨,也是協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和國(guó)家監(jiān)管的必要前提。

四 RCEP數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則例外條款適用的中國(guó)立場(chǎng)

我國(guó)作為RCEP的主要參與者和推動(dòng)者,理應(yīng)秉持積極的姿態(tài),推動(dòng)RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用走向完善,使其充分發(fā)揮協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和國(guó)家監(jiān)管的作用。多年來(lái),WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)行為全球貿(mào)易體系的穩(wěn)定發(fā)展提供了重要保障,是WTO的生命力和價(jià)值所在(37)張乃根《論WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的幾個(gè)主要國(guó)際法問(wèn)題》,《法學(xué)評(píng)論》2001年第5期,第58頁(yè)。。我國(guó)在“抓住數(shù)字機(jī)遇,共謀合作發(fā)展”國(guó)際研討會(huì)高級(jí)別會(huì)議上明確提出,“全球數(shù)字治理應(yīng)遵循秉持多邊主義,共商、共建、共享是解決全球數(shù)字治理赤字的正確出路”(38)王毅《堅(jiān)守多邊主義 倡導(dǎo)公平正義 攜手合作共贏——在全球數(shù)字治理研討會(huì)上的主旨講話》,人民網(wǎng),2020年9月8日發(fā)布,2022年7月16日訪問(wèn),http://world.people.com.cn/n1/2020/0908/c1002-31853720.html。。因此,遵循WTO指引正是我國(guó)秉持多邊主義立場(chǎng)的體現(xiàn),以WTO相關(guān)案例為指引亦是解決數(shù)據(jù)例外條款適用問(wèn)題的有效途徑。

(一)承認(rèn)RCEP數(shù)據(jù)例外條款的可訴性

當(dāng)前,RCEP電子商務(wù)章節(jié)項(xiàng)下產(chǎn)生的爭(zhēng)議不得訴諸爭(zhēng)端解決程序,也沒(méi)有締約方以約定適用的方式加以改變。這一現(xiàn)狀固然為締約方采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施提供了極大便利,但也加劇了數(shù)據(jù)例外條款濫用的隱憂。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是全球電子商務(wù)發(fā)展的根本所在,鑒于不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距以及文化的差異,目前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管趨向碎片化,缺少統(tǒng)一的電子商務(wù)規(guī)則加以協(xié)調(diào)。面對(duì)多邊電子商務(wù)規(guī)則尚未達(dá)成的現(xiàn)實(shí),聯(lián)合國(guó)相關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告指出,“關(guān)于如何監(jiān)管跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際辯論陷入了僵局,各方立場(chǎng)趨于兩極化。目前的監(jiān)管格局參差不齊,不同國(guó)家采取的方針截然不同”(39)United Nations Conference on Trade and Development, Digital Economy Report 2021: Cross-Border Data Flows and Development: For Whom the Data Flow, September 29, 2021, https://unctad.org/publication/digital-economy-report-2021.。

首先,我國(guó)承認(rèn)RCEP數(shù)據(jù)例外條款可訴有助于推動(dòng)更多國(guó)家認(rèn)同和接受注重監(jiān)管的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)理念,并推動(dòng)各締約方對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管實(shí)踐趨向一致。在RCEP數(shù)據(jù)例外條款不可訴的現(xiàn)實(shí)情況下,締約方僅能通過(guò)磋商途徑解決爭(zhēng)議。由于磋商過(guò)程的高度保密性,以及磋商結(jié)果高度依賴特定案件中雙方的合意性,該爭(zhēng)端解決方式產(chǎn)生的結(jié)果也無(wú)法為嗣后的爭(zhēng)端解決提供參照。相較之下,相關(guān)爭(zhēng)議訴諸RCEP爭(zhēng)端解決程序的做法是對(duì)數(shù)據(jù)例外條款的空白或模糊之處進(jìn)行創(chuàng)造性補(bǔ)充或解釋的重要體現(xiàn)(40)孫嘉珣《世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的“造法”困境》,《國(guó)際法研究》2022年第2期,第121頁(yè)。,其產(chǎn)生的結(jié)果更容易為締約方所接受。在該過(guò)程中,爭(zhēng)議方之間的積極辯論、第三方的參與以及專家組的解釋說(shuō)明,都為澄清RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用提供了可能,并可為嗣后的爭(zhēng)端解決提供有效指引。因此,承認(rèn)RCEP數(shù)據(jù)例外條款可訴,有助于締約方在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施上達(dá)成相對(duì)一致的預(yù)期。

其次,我國(guó)承認(rèn)RCEP數(shù)據(jù)例外條款可訴有助于推進(jìn)多邊電子商務(wù)規(guī)則談判。RCEP是目前全球最大的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,承認(rèn)其數(shù)據(jù)例外條款爭(zhēng)議可訴諸RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制的做法不僅能夠展現(xiàn)我國(guó)積極參與電子商務(wù)規(guī)則構(gòu)建的姿態(tài),還可推動(dòng)數(shù)據(jù)例外條款在區(qū)域貿(mào)易中的實(shí)踐,從而反哺多邊電子商務(wù)規(guī)則談判。因此,我國(guó)可以與RCEP其他締約方開展雙邊談判(41)趙海樂(lè)《RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題的適用與中國(guó)因應(yīng)》,《武大國(guó)際法評(píng)論》2021年第6期,第54頁(yè)。,在有限的范圍內(nèi)承認(rèn)電子商務(wù)章節(jié)項(xiàng)下的爭(zhēng)端可訴諸爭(zhēng)端解決程序,并積極推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的區(qū)域性合作,最終將RCEP數(shù)據(jù)例外條款運(yùn)用于多邊電子商務(wù)規(guī)則談判中。

最后,通過(guò)個(gè)案裁判的方式確定爭(zhēng)議方數(shù)據(jù)例外條款濫用與否的做法是澄清數(shù)據(jù)例外條款表述模糊性的有效途徑。未來(lái),RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用可能面臨解釋方法缺失的困境,且締約方可能對(duì)各類解釋方法持不同態(tài)度。RCEP數(shù)據(jù)例外條款和WTO例外條款在適用問(wèn)題上有著相似性,二者均存在條款設(shè)置模糊、適用泛化等問(wèn)題。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)選擇在個(gè)案中平衡貿(mào)易自由和國(guó)家監(jiān)管之間的關(guān)系(42)韓逸疇《國(guó)際規(guī)則的“結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)”:以貿(mào)易協(xié)定中的例外規(guī)定為例》,《當(dāng)代法學(xué)》2021年第4期,第137頁(yè)。,并最終通過(guò)相關(guān)案例不斷發(fā)展例外條款的解釋方法,澄清例外條款的具體規(guī)定,從而為例外條款的適用提供了可預(yù)見性。對(duì)此,RCEP對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制澄清規(guī)則適用的貢獻(xiàn)予以肯定,其規(guī)定條約解釋應(yīng)當(dāng)考慮WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的相關(guān)解釋。因此,RCEP應(yīng)積極肯定WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在個(gè)案裁判中形成的解釋方法,為RCEP數(shù)據(jù)例外條款適用的完善提供有益借鑒。

(二)遵循WTO案例的指引解釋RCEP數(shù)據(jù)例外條款

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在例外條款適用的爭(zhēng)端解決中形成了詳細(xì)且實(shí)用的例外條款解釋方法,最大程度保證了相關(guān)裁判的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)積極肯定WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制保障國(guó)際貿(mào)易可預(yù)見性、維護(hù)多邊貿(mào)易體制穩(wěn)定的重要作用(43)《〈中國(guó)與世界貿(mào)易組織〉白皮書》,國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站,2018年6月28日發(fā)布,2022年7月16日訪問(wèn),http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/38521/38523/Document/1632360/1632360.htm。,遵循WTO相關(guān)案例的指引解釋RCEP數(shù)據(jù)例外條款。

首先,應(yīng)堅(jiān)持善意原則對(duì)RCEP數(shù)據(jù)例外條款解釋的引領(lǐng)。當(dāng)前,RCEP數(shù)據(jù)例外條款缺乏必要的解釋,由此導(dǎo)致在RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用上,各締約方難以形成較為一致的預(yù)期。鑒于善意原則對(duì)例外條款的解釋具有普遍適用性,RCEP數(shù)據(jù)例外條款仍可依據(jù)善意原則確定各部分內(nèi)容的解釋優(yōu)先級(jí)。對(duì)于RCEP數(shù)據(jù)一般例外而言,其解釋應(yīng)先確定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施是否符合“合法的公共政策目標(biāo)”,然后對(duì)限制措施和替代措施進(jìn)行比較,從而判斷限制措施是否符合非歧視要求。對(duì)于RCEP數(shù)據(jù)安全例外而言,由于締約方亦可自行決定必要的限制措施,因此其解釋順序也應(yīng)與數(shù)據(jù)一般例外的解釋順序保持一致。但考慮到維護(hù)“基本安全利益”對(duì)于國(guó)家的重要性,安全例外的解釋不應(yīng)過(guò)于嚴(yán)苛地比較數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施與替代措施,而應(yīng)更多地考察“國(guó)家基本安全利益”與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施之間是否存在基本關(guān)系。

其次,積極探尋“合法公共政策目標(biāo)”中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的應(yīng)有目的。在RCEP數(shù)據(jù)一般例外中,“合法公共政策目標(biāo)”的表述過(guò)于寬泛。相較之下,WTO一般例外的目的則是以限制性列舉的方式呈現(xiàn),明確了國(guó)家在采取貿(mào)易限制措施時(shí)應(yīng)遵循的具體目的。雖然RCEP賦予了締約方自行決定“合法公共政策目標(biāo)”的權(quán)限,但在解釋中仍可對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化,以實(shí)現(xiàn)締約方對(duì)一般例外的善意援引,并為嗣后的爭(zhēng)端解決提供參照。此外,考慮到RCEP締約方在電子商務(wù)發(fā)展上的較大差距,“合法公共政策目標(biāo)”的解釋應(yīng)秉持開放的立場(chǎng),積極發(fā)揮RCEP爭(zhēng)端解決機(jī)制的條約解釋功能,以提高締約方在“合法公共政策目標(biāo)”上理解的一致性。

最后,通過(guò)目的解釋界定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的必要性。在RCEP數(shù)據(jù)一般例外中,目的解釋應(yīng)關(guān)注限制措施和替代措施的比較。與WTO一般例外不同的是,RCEP規(guī)定采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的締約方可以自行決定“合法公共政策目標(biāo)”,這就為目的解釋的運(yùn)用帶來(lái)了新變化。由于締約方可以自行決定“合法公共政策目標(biāo)”的具體內(nèi)容和重要程度,所以在判斷限制措施的必要性時(shí),締約方只需考慮限制措施和 “合法公共政策目標(biāo)”之間是否存在基本的關(guān)聯(lián)性。對(duì)此,WTO案例提供了一定指引,即為了論證手段和目的之間的相關(guān)性,可以比較限制措施和替代措施?？傮w來(lái)看,在RCEP數(shù)據(jù)一般例外中,由于限制措施的應(yīng)有目的由締約方自行決定,因此其必要性的論證不能照搬WTO關(guān)于一般案例的解釋,但仍可以靈活運(yùn)用目的解釋,判斷限制措施是否符合非歧視要求。

RCEP數(shù)據(jù)安全例外源自WTO安全例外,且二者均有維護(hù)國(guó)家“基本安全利益”的目的。因此,在RCEP數(shù)據(jù)安全例外中,運(yùn)用目的解釋判斷限制措施必要性的過(guò)程仍可以遵循WTO相關(guān)案例的基本思路。其一,締約方可以自行決定“基本安全利益”的具體內(nèi)容和重要程度,并據(jù)此采取數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施。其二,對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制措施的審查僅限于判斷限制措施和“基本安全利益”之間存在基本的相關(guān)性。

五 結(jié)語(yǔ)

RCEP在其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則中引入了例外條款,彰顯了“發(fā)展與安全兼收并蓄,更偏重保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全”的價(jià)值取向,并實(shí)現(xiàn)了“更尊重締約方監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求”的目的。作為締約方構(gòu)成多元的大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定, RCEP數(shù)據(jù)例外條款的適用需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善,以加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的可預(yù)期性。中國(guó)作為RCEP的主要參與者和推動(dòng)者,其數(shù)據(jù)例外條款適用的完善需要有中國(guó)方案,貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)始終秉持多邊主義立場(chǎng),遵循WTO相關(guān)案例的適用原則和解釋方法指引RCEP數(shù)據(jù)例外條款的解釋問(wèn)題,以助推全球電子商務(wù)的公平發(fā)展和數(shù)字鴻溝的實(shí)質(zhì)彌合。此外,RCEP數(shù)據(jù)例外條款適用的完善亦有助于為我國(guó)后續(xù)加入CPTPP、DEPA等協(xié)定提供具體的談判思路,從而推動(dòng)多邊電子商務(wù)規(guī)則的談判和全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理框架的形成。