高洪洋 胡小平

黨的二十大作出“全方位夯實(shí)糧食安全根基,全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)”,“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”(1)習(xí)近平《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》(2022年10月16日),人民出版社2022年版,第31頁。的戰(zhàn)略部署,對(duì)保障國內(nèi)糧食安全提出了新的更高要求。全方位夯實(shí)糧食安全要靠糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的共同協(xié)調(diào)努力才能實(shí)現(xiàn),其中,糧食儲(chǔ)備是保障糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ),是國家安全的戰(zhàn)略基石。當(dāng)前我國已建立中央和地方分級(jí)的糧食儲(chǔ)備體系,糧食儲(chǔ)備庫存數(shù)量充足,庫存消費(fèi)比遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%-18%的安全水平,在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)有效地發(fā)揮了戰(zhàn)略應(yīng)急功能,經(jīng)受住了新冠疫情考驗(yàn),穩(wěn)定了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

政府糧食儲(chǔ)備是調(diào)節(jié)糧食市場的手段之一,隨著我國糧食流通體制改革的持續(xù)深化,政府糧食儲(chǔ)備穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)、平抑糧食價(jià)格短期劇烈波動(dòng)的功能將愈發(fā)重要。當(dāng)前我國政府糧食儲(chǔ)備品種以稻谷、小麥口糧品種為主,飼料玉米儲(chǔ)備不足三成。隨著我國城鄉(xiāng)居民對(duì)肉禽蛋奶及水產(chǎn)品等動(dòng)物性食物消費(fèi)的日益增長,對(duì)飼料糧的需求不斷增加,國內(nèi)玉米供求關(guān)系趨緊,導(dǎo)致玉米價(jià)格持續(xù)上漲,而玉米儲(chǔ)備不足使玉米儲(chǔ)備保供穩(wěn)價(jià)的功能難以有效發(fā)揮。同時(shí),各地糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局取決于糧食生產(chǎn)品種,與糧食消費(fèi)品種結(jié)構(gòu)不契合,削弱了政府糧食宏觀調(diào)控能力。本文在分析我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,探析政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局安排存在的問題,提出我國糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化策略,以不斷增強(qiáng)政府糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)糧食市場的能力和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的韌性。

一 文獻(xiàn)回顧和問題提出

糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)是指糧食品種的結(jié)構(gòu)特征,如水稻、小麥、玉米等品種的占比(2)曹寶明、黃昊舒、趙霞《中國糧食儲(chǔ)備體系的演進(jìn)邏輯、現(xiàn)實(shí)矛盾與優(yōu)化路徑》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2022年第11期,第32頁。。研究者們采用不同的方法對(duì)不同糧食品種儲(chǔ)備量進(jìn)行了測(cè)算。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織秘書處估算的糧食儲(chǔ)備最低安全水平指標(biāo)(3)小麥、大米、粗糧儲(chǔ)備率分別達(dá)到消費(fèi)量的25%-26%、14%-15%和15%。,劉甲朋計(jì)算出我國小麥、大米、粗糧的儲(chǔ)備量分別占總儲(chǔ)備量的比例約為46%、27%、27%(4)劉甲朋《中國糧食儲(chǔ)備問題研究觀點(diǎn)綜述》,《經(jīng)濟(jì)縱橫》2004年第7期,第59頁。。何啟華根據(jù)各地口糧消費(fèi)習(xí)慣和工業(yè)用糧品種以及不同糧食品種的儲(chǔ)藏特性,確定全國小麥、稻谷、玉米儲(chǔ)備量分別占40%、30%和25%,其余為大豆(5)何啟華《完善國家糧食儲(chǔ)備制度的思考》,《糧食問題研究》2004年第1期,第44頁。。普蓂喆等基于1961-2018年三大主糧產(chǎn)需數(shù)據(jù),利用產(chǎn)需平衡法和產(chǎn)量平滑法,得到稻谷、小麥和玉米的最低安全儲(chǔ)備率分別為15%-35%、20%-36%、15%-25%(6)普蓂喆、鄭風(fēng)田《糧食儲(chǔ)備規(guī)模優(yōu)化研究:基于庫存消費(fèi)比視角》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第7期,第78頁。。

學(xué)者們認(rèn)為,糧食儲(chǔ)備品種布局主要存在結(jié)構(gòu)性問題,即糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局與當(dāng)?shù)丶Z食消費(fèi)結(jié)構(gòu)不匹配。有學(xué)者認(rèn)為,我國糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)存在大米和小麥儲(chǔ)備相對(duì)不足,玉米儲(chǔ)備規(guī)模偏高,玉米儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不匹配降低了糧食安全保障力度(7)賈晉《我國糧食儲(chǔ)備的合理規(guī)模、布局與宏觀調(diào)控》,《重慶社會(huì)科學(xué)》2012年第2期,第89頁。。有學(xué)者認(rèn)為,中央臨時(shí)儲(chǔ)備糧以小麥為主,稻谷的比重小,玉米只有極少一部分,這種儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(8)秦中春《完善我國糧食儲(chǔ)備管理制度》,《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第7期,第1-2頁。。一些省份糧食儲(chǔ)備的品種與當(dāng)?shù)叵M(fèi)習(xí)慣不匹配,當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí),糧食消費(fèi)過度依賴于主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)運(yùn)(9)錢煜昊、羅樂添、王金秋《突發(fā)公共事件下的糧食流通體系優(yōu)化》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期,第73頁。。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí),我國糧食儲(chǔ)備品種比例失衡,糧食安全形勢(shì)嚴(yán)峻(10)蔣和平、楊東群、王曉君《新時(shí)代我國糧食安全導(dǎo)向的變革與政策調(diào)整建議》,《價(jià)格理論與實(shí)踐》2018年第12期,第34頁。。

科學(xué)設(shè)置儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)是當(dāng)前優(yōu)化我國糧食儲(chǔ)備體系的可能路徑選擇(11)馬九杰、張傳宗《中國糧食儲(chǔ)備規(guī)模模擬優(yōu)化與政策分析》,《管理世界》2002年第9期,第104頁。。糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化既要考慮糧食品種之間的可替代性,又要考慮不同品種糧食在生產(chǎn)、儲(chǔ)存、消費(fèi)方面的不同特性(12)國務(wù)院研究室課題組《農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革與政策保障》,紅旗出版社1992年版,第120頁。。即糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)應(yīng)與糧食生產(chǎn)品種相協(xié)調(diào),與當(dāng)?shù)鼐用窦Z食消費(fèi)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)(13)王大為、蔣和平《我國糧食安全與糧食儲(chǔ)備關(guān)系研究——以玉米為視角》,《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期,第8頁。。糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局應(yīng)適應(yīng)糧食貿(mào)易流向和流量的變化(14)顏加勇《國家儲(chǔ)備糧保障體系建設(shè)研究》,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2006年博士學(xué)位論文,第105頁。。有學(xué)者提出,可按照品質(zhì)損失最小化、儲(chǔ)存成本最小化以及安全保障最大化原則,對(duì)糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行優(yōu)化(15)亢霞等《我國糧食現(xiàn)代儲(chǔ)備體系建設(shè)探析》,經(jīng)濟(jì)管理出版社2019年版,第115頁。;優(yōu)化糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及加工企業(yè)布局的匹配程度,重點(diǎn)充實(shí)玉米等緊缺飼料品種儲(chǔ)備規(guī)模,增強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性和指向性(16)李文明《讀懂中國糧食》,人民日?qǐng)?bào)出版社2022年版,第192頁。。

現(xiàn)有文獻(xiàn)為研究我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局奠定了基礎(chǔ),但仍存在幾個(gè)突出問題亟待解決:一是現(xiàn)有研究主要聚焦稻谷、小麥口糧品種,對(duì)未來需求較大的飼料玉米儲(chǔ)備的研究匱乏;二是現(xiàn)有研究對(duì)政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局安排存在的主要問題缺乏深入的分析;三是現(xiàn)有研究對(duì)如何有效遏制地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在儲(chǔ)備玉米時(shí)的“逆向操作”投機(jī)行為,如何優(yōu)化我國不同區(qū)域政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局缺乏具體的策略。

二 我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀

(一)稻谷和小麥庫存充裕,口糧絕對(duì)安全

從中央和地方政府糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)來看,小麥和稻谷口糧品種占比超過70%(17)《糧食儲(chǔ)備局:我國糧食儲(chǔ)備能夠滿足市場供應(yīng)和應(yīng)急需要》,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2019年10月14日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/14/content_5439652.htm。。2019年,我國人均糧食占有量達(dá)到474公斤,加上進(jìn)口糧食,我國實(shí)際人均糧食占有量已達(dá)551公斤,但我國人均口糧消費(fèi)僅為130.11公斤(18)《從夏糧豐收看大國糧倉⑥餐桌進(jìn)化史 見證糧食生產(chǎn)變遷》,百家號(hào)新京報(bào)官方賬號(hào),2022年7月14日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://m.bjnews.com.cn/detail/165778767614061.html。,口糧消費(fèi)占比不到三成。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示,我國小麥、玉米、大米三大主糧庫存結(jié)余2.8億多噸,而我國口糧年均消費(fèi)量為2億多噸(19)《商務(wù)部:消費(fèi)者無需囤積糧食》,中國網(wǎng),2020年4月3日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://fc.china.com.cn/2020-04/03/content_41113095.htm。,小麥和稻谷庫存大體相當(dāng)于全國人民一年的消費(fèi)量(20)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部:小麥稻谷庫存可夠全國吃一年》,中國新聞網(wǎng),2020年4月4日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.chinanews.com/gn/2020/04-04/9147705.shtml。。2019年底,國內(nèi)臨儲(chǔ)玉米結(jié)余庫存約5600萬噸(21)《2021年玉米市場展望:臨儲(chǔ)庫存壓力解除 價(jià)格強(qiáng)勢(shì)上揚(yáng)》,河北省糧食和物資儲(chǔ)備局,2020年12月23日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/hyxw/202012/t20201223_50439.html。,若扣除臨儲(chǔ)玉米庫存結(jié)余,稻谷和小麥庫存結(jié)余仍能滿足國內(nèi)口糧消費(fèi)需求,我國口糧完全可以實(shí)現(xiàn)自給自足。

從國家糧油信息中心發(fā)布的《食用谷物市場供需狀況月報(bào)》數(shù)據(jù)來看(22)國家糧油信息中心《食用谷物市場供需狀況月報(bào)》,2021年10月8日,第261期。,我國稻谷和小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策以來,產(chǎn)需平衡有余,年度結(jié)余量(23)年度結(jié)余量為當(dāng)年新增供給量與年度需求總量間的差額,不包括上年庫存。持續(xù)增加。稻谷年度結(jié)余量從2006/07年度至2019/20年度(24)稻谷市場年度為當(dāng)年10月至次年9月,“2019/20年度”即指2019年10月至2020年9月期間,以此類推。累計(jì)增長19602萬噸。2019/20年度稻谷國內(nèi)消費(fèi)量為19580萬噸,其中,食用稻谷消費(fèi)15800萬噸。稻谷累計(jì)年度結(jié)余量可以滿足當(dāng)前我國12個(gè)月的稻谷消費(fèi)量、近15個(gè)月的食用稻谷消費(fèi)量(25)先計(jì)算出國內(nèi)每月稻谷消費(fèi)量和食用稻谷消費(fèi)量,再用稻谷累計(jì)年度結(jié)余量分別與每月稻谷消費(fèi)量和每月食用稻谷消費(fèi)量相比計(jì)算出相應(yīng)數(shù)值。。小麥結(jié)余量從2006/07年度至2019/20年度(26)小麥?zhǔn)袌瞿甓葹楫?dāng)年6月至次年5月,“2019/20年度”即指2019年6月至2020年5月期間,以此類推。累計(jì)增長8725萬噸,2019/20年度我國小麥國內(nèi)消費(fèi)量12168萬噸,其中,制粉消費(fèi)9100萬噸。小麥累計(jì)年度結(jié)余量可以滿足當(dāng)前我國近9個(gè)月的小麥消費(fèi)量、12個(gè)月的制粉消費(fèi)量(27)先計(jì)算出國內(nèi)每月小麥消費(fèi)量和制粉消費(fèi)量,再用小麥累計(jì)年度結(jié)余量分別與每月小麥消費(fèi)量和每月制粉消費(fèi)量相比計(jì)算出相應(yīng)數(shù)值。。

(二)玉米庫存相對(duì)不足,飼料糧保供壓力凸顯

國家糧油信息中心發(fā)布的《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,2008-2016年我國玉米庫存持續(xù)增加,其中,2010/11年度到2015/16年度(28)玉米市場年度為當(dāng)年10月至次年9月,“2015/16年度”即指2015年10月至2016年9月期間,以此類推。玉米結(jié)余量出現(xiàn)顯著增長,2015/16年度玉米結(jié)余量達(dá)到峰值5020萬噸(29)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》,2017年6月9日,第209期。,主要原因是2008年國家開始實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策,玉米收儲(chǔ)價(jià)格至2014年一路走高導(dǎo)致玉米庫存持續(xù)增加。2015年玉米期末庫存為2.52億噸,庫存消費(fèi)比高達(dá)111.93%(30)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,各地特別是東北地區(qū)陷入“糧倉爆滿、只進(jìn)不出、糧食庫存消化難”的窘境。在玉米去庫存的壓力下,2016年國家按照“市場化收購加補(bǔ)貼”的新機(jī)制(31)一是玉米價(jià)格由市場決定,反映玉米市場供求關(guān)系;二是農(nóng)民隨行就市出售玉米,多元市場主體自主入市收購玉米;三是在玉米種植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)(東北三省和內(nèi)蒙古)建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度,保障農(nóng)民種植玉米的合理收益。對(duì)玉米收儲(chǔ)制度進(jìn)行改革,玉米價(jià)格回歸市場,玉米去庫存效果明顯,到2019年玉米期末庫存僅為1.03億噸,庫存消費(fèi)比降至35.48%(32)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,逼近30%的庫存安全線下限。我國玉米去庫存速度超出預(yù)期,而玉米飼用需求還在進(jìn)一步增長。2000年我國玉米飼用消費(fèi)為7950萬噸,到2018年玉米飼用消費(fèi)量達(dá)到2億噸,增長1.5倍(33)《我國飼料糧需求前景及保產(chǎn)穩(wěn)供形勢(shì)研究》,河北省糧食和物資儲(chǔ)備局網(wǎng)站,2021年4月23日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/hyxw/202104/t20210423_51421.html。。玉米及替代品的進(jìn)口量近年不斷增加,據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2021年我國玉米進(jìn)口量達(dá)2835萬噸,作為玉米替代品的高粱、大麥進(jìn)口量分別為942萬噸和1248萬噸,玉米及替代品的進(jìn)口量創(chuàng)歷史新高(34)《我國2021年玉米小麥稻米進(jìn)口量飆升至紀(jì)錄新高》,河北省糧食和物資儲(chǔ)備局網(wǎng)站,2022年1月19日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/sczx/202201/t20220119_53860.html。。預(yù)計(jì)玉米飼用消費(fèi)每年將以2%左右的幅度遞增,到2025年玉米飼用消費(fèi)需求可能超過2.2億噸(35)《促進(jìn)糧食節(jié)約 玉米豆粕減量大有潛力——對(duì)話譙仕彥》,《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2022年7月14日,第8版。,國內(nèi)玉米供求形勢(shì)趨緊,給飼料糧供給安全帶來較大壓力。

(三)政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局由糧食生產(chǎn)品種決定

地方儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)品種直接相關(guān),即當(dāng)?shù)刂饕a(chǎn)什么糧食品種,儲(chǔ)備庫里就儲(chǔ)存什么糧食品種。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河北省主要生產(chǎn)小麥,省內(nèi)庫存小麥為主,小麥庫存一直保持在80%以上(36)《河北:糧油供應(yīng)量足價(jià)穩(wěn)有保障》,河北新聞網(wǎng),2020年4月10日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://hebei.hebnews.cn/2020-04/10/content_7795950.htm。。四川省是全國稻谷、小麥主產(chǎn)區(qū)之一,四川省儲(chǔ)備庫里儲(chǔ)存的主要是稻谷和小麥。以成都市新都區(qū)飲馬河糧油購銷公司為例,該公司承擔(dān)全部區(qū)級(jí)儲(chǔ)備糧油22750噸,原糧18800噸,其中,稻谷儲(chǔ)備9800噸,小麥儲(chǔ)備9000噸(37)數(shù)據(jù)由新都區(qū)飲馬河糧油購銷公司提供。。但實(shí)際上四川省是缺玉米的,四川省2018年稻谷調(diào)入量僅為16.9萬噸,而玉米調(diào)入量高達(dá)1004.1萬噸(38)數(shù)據(jù)由四川省糧食和物資儲(chǔ)備局提供。。東北地區(qū)是全國玉米種植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū),玉米產(chǎn)量約占全國的45%,東北地區(qū)糧食儲(chǔ)備庫里儲(chǔ)存的基本都是玉米。作為糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的山西省是我國玉米主產(chǎn)省之一,省內(nèi)玉米、雜糧有余,小麥、稻谷不足,需從外省調(diào)入,其中小麥年均缺口60億斤,占全省小麥總需求的50%以上,稻谷年均缺口30億斤,幾乎占總需求的全部,玉米、雜糧每年外銷80億斤以上(39)《2017山西糧食(雜糧玉米)產(chǎn)銷銜接會(huì)新聞發(fā)布會(huì)》,山西省人民政府網(wǎng)站,2017年9月7日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.shanxi.gov.cn/ywdt/xwfbh/szfxwbxwfbh/201709/t20170907_5984335.shtml。。作為糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的廣西,2021年水稻產(chǎn)量為1013.7萬噸,稻谷和小麥口糧品種規(guī)模保障能力高于國務(wù)院關(guān)于產(chǎn)銷平衡區(qū)地方儲(chǔ)備規(guī)模保障4.5個(gè)月市場供應(yīng)量的要求,玉米飼料用糧需要依靠區(qū)外采購或從境外進(jìn)口解決(40)《廣西舉行落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制情況新聞發(fā)布會(huì)》,中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站,2020年11月12日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.scio.gov.cn/xwFbh/gssxwfbh/xwfbh/guangxi/Document/1692462/1692462.htm。,玉米儲(chǔ)備不足。

三 我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局存在的主要問題

(一)糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控滯后,調(diào)節(jié)糧食市場的能力削弱

政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀反映出我國糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控滯后,糧食儲(chǔ)備吞吐調(diào)節(jié)糧食市場的能力被大大削弱的問題,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是飼料玉米儲(chǔ)備不足,導(dǎo)致玉米儲(chǔ)備調(diào)控玉米市場的能力變?nèi)酢Ｓ衩變?chǔ)備調(diào)控玉米市場能力變?nèi)醯闹苯颖憩F(xiàn)是國內(nèi)玉米價(jià)格波動(dòng)幅度變大。在我國玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施期間,玉米儲(chǔ)備較為充足,玉米價(jià)格從2009年最低點(diǎn)的0.83元/斤漲到2012年的1.19元/斤,波動(dòng)幅度為43%,此后至2015年玉米價(jià)格基本保持穩(wěn)定。從2016年開始,國家取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策,玉米市場價(jià)格下行至2017年的0.85元/斤,隨后玉米去庫存持續(xù)推進(jìn),玉米價(jià)格一路上漲到2021年3月的最高點(diǎn)1.53元/斤(41)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,波動(dòng)幅度高達(dá)80%?？梢钥闯?當(dāng)玉米儲(chǔ)備數(shù)量充足時(shí),玉米儲(chǔ)備調(diào)控玉米市場的能力就強(qiáng),玉米市場價(jià)格波動(dòng)幅度就小;當(dāng)玉米儲(chǔ)備數(shù)量不足時(shí),玉米儲(chǔ)備調(diào)控玉米市場的能力就弱,玉米市場價(jià)格波動(dòng)幅度變大。同時(shí),隨著我國城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化,城鄉(xiāng)居民對(duì)肉蛋奶的消費(fèi)量成倍增長,以玉米為主的飼料糧消費(fèi)需求將呈剛性增長。我國人均口糧消費(fèi)量相對(duì)70多年前下降40%,肉蛋奶的消費(fèi)量增加2倍(42)《端穩(wěn)飯碗 品味變遷》,《人民日?qǐng)?bào)》2019年10月18日,第6版。。據(jù)估算,2005-2018年全國糧食消費(fèi)增加4736億斤,95%以上的消費(fèi)增量來自飼料用糧和工業(yè)用糧,其中飼料用糧增量占65%(43)李文明《讀懂中國糧食》,第263頁。。預(yù)計(jì)到2030年,玉米需求將超過3億噸,國內(nèi)玉米產(chǎn)需缺口將達(dá)到2500萬噸以上(44)《我國糧食中長期供需形勢(shì)與應(yīng)對(duì)的政策建議》,半月談網(wǎng),2020年11月26日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.banyuetan.org/jj/detail/20201126/1000200033136091606371943801969887_1.html。。一旦玉米儲(chǔ)備數(shù)量持續(xù)不足,玉米儲(chǔ)備調(diào)控玉米市場的能力就難以發(fā)揮,給國內(nèi)糧食市場價(jià)格穩(wěn)定帶來不利影響。

二是玉米價(jià)格波動(dòng)幅度變大,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)易發(fā)生“逆向操作”的投機(jī)行為。我國政府糧食儲(chǔ)備主體由中央政府和地方政府構(gòu)成,中央政府負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的存儲(chǔ)任務(wù),地方政府負(fù)責(zé)地方儲(chǔ)備糧的存儲(chǔ)任務(wù)。2021年新出臺(tái)的《政府儲(chǔ)備糧食倉儲(chǔ)管理辦法》規(guī)定,中央儲(chǔ)備糧不允許地方糧食企業(yè)代儲(chǔ),而地方儲(chǔ)備糧仍然允許地方糧食企業(yè)代儲(chǔ)(45)《政府儲(chǔ)備糧食倉儲(chǔ)管理辦法》明確提出,中國儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司直屬企業(yè)為專門儲(chǔ)存中央儲(chǔ)備的企業(yè),不得委托代儲(chǔ)或者租賃其他單位的倉儲(chǔ)設(shè)施儲(chǔ)存中央儲(chǔ)備。地方儲(chǔ)備承儲(chǔ)單位根據(jù)糧食事權(quán)歸屬由各地具體規(guī)定。參見:《糧食和儲(chǔ)備局關(guān)于印發(fā)〈政府儲(chǔ)備糧食倉儲(chǔ)管理辦法〉的通知》,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2021年1月27日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5616180.htm。。由于各地糧食儲(chǔ)備保管費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)長期未作調(diào)整,隨著企業(yè)人工成本、倉儲(chǔ)建設(shè)、貸款利息開支等費(fèi)用上漲,糧食儲(chǔ)備品種輪換價(jià)差日益增大,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)普遍背負(fù)政策性虧損,長期處于“保生存”狀態(tài)。當(dāng)玉米價(jià)格快速上漲或下跌時(shí),地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)往往出于自身利益會(huì)進(jìn)行“逆向操作”。按照糧食儲(chǔ)備的職能,儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在玉米價(jià)格快速上漲時(shí),需要以低于玉米市場的價(jià)格向市場投放玉米,以彌補(bǔ)玉米市場短期供應(yīng)不足。但由于儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)預(yù)期玉米價(jià)格會(huì)進(jìn)一步上漲,就不可能以低于玉米市場價(jià)格銷售玉米,也不會(huì)將儲(chǔ)備庫中的玉米立即賣出,甚至可能到玉米市場搶購玉米,囤積居奇以獲取暴利。當(dāng)玉米價(jià)格快速下跌時(shí),為了保護(hù)種糧農(nóng)民的利益,防止“谷賤傷農(nóng)”,避免在下一個(gè)玉米生產(chǎn)周期出現(xiàn)玉米產(chǎn)量的急劇下滑,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)需要以高于玉米市場的價(jià)格將農(nóng)民生產(chǎn)的玉米收儲(chǔ)起來,以穩(wěn)定玉米市場。但儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)不會(huì)立即進(jìn)入市場去購買玉米,往往是選擇觀望,待玉米價(jià)格下降到一定程度時(shí)才選擇入市,甚至預(yù)期玉米價(jià)格將進(jìn)一步下跌時(shí),它們會(huì)把手里的玉米投放市場,然后再以更低的價(jià)格買回來,賺取差價(jià)。此外,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的政策性職能和經(jīng)營性職能相交織,也會(huì)增加地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)投機(jī)牟利的機(jī)會(huì),給國內(nèi)糧食市場供應(yīng)帶來不安全因素。

(二)糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出

現(xiàn)有政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局取決于當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)品種,與城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)不契合,我國政府糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出。

我國各區(qū)域糧食生產(chǎn)的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)條件存在差異,糧食產(chǎn)需結(jié)構(gòu)性矛盾普遍存在。具體來看,我國稻谷、小麥和玉米生產(chǎn)主要集中在糧食主產(chǎn)區(qū),主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥和玉米產(chǎn)量占全國的比重分別為77.0%、86.6%和80.2%(46)糧食主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥、玉米產(chǎn)量占比數(shù)據(jù),糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)稻谷、小麥、玉米缺口數(shù)據(jù),為筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報(bào)》和《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計(jì)算而得。。稻谷在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為16149.7萬噸,高于11714.2萬噸的稻谷消費(fèi)量,而糧食主銷區(qū)稻谷缺口為2109.2萬噸,產(chǎn)銷平衡區(qū)的稻谷缺口為1195.8萬噸。小麥在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為11563.0萬噸,高于9467.8萬噸的小麥消費(fèi)量,糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的小麥產(chǎn)量為1693.0萬噸,消費(fèi)量為1572.9萬噸,生產(chǎn)和消費(fèi)基本平衡,而糧食主銷區(qū)的小麥缺口為1025.5萬噸。玉米在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為20925.6萬噸,玉米消費(fèi)量為21351.4萬噸,產(chǎn)銷缺口較小;糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的玉米產(chǎn)量為4911.8萬噸,高于3640.1萬噸的玉米消費(fèi)量;糧食主銷區(qū)的玉米產(chǎn)量為240.4萬噸,玉米消費(fèi)量為4602.7萬噸,玉米產(chǎn)銷缺口達(dá)4362.3萬噸(見表1)?？梢?糧食主產(chǎn)區(qū)的稻谷、小麥產(chǎn)銷有盈余,玉米產(chǎn)銷略有缺口;糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的稻谷產(chǎn)銷存在缺口,小麥和玉米能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷盈余;糧食主銷區(qū)稻谷、小麥、玉米產(chǎn)銷都存在缺口,其中玉米產(chǎn)銷缺口最大,糧食生產(chǎn)完全不能滿足當(dāng)?shù)丶Z食消費(fèi)需求。由于各地政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局是由糧食生產(chǎn)品種決定的,一旦出現(xiàn)糧食流通阻滯、鏈條中斷等供應(yīng)不暢的局面,糧食品種區(qū)域供需矛盾突出,加上國際糧價(jià)上漲帶來的輸入性影響,誘發(fā)結(jié)構(gòu)性糧食危機(jī)的可能性將會(huì)增加。

表1 2019/20年度我國糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)三大糧食品種產(chǎn)銷缺口情況(單位:萬噸)

四 我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化策略

我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整優(yōu)化,對(duì)于切實(shí)提高政府糧食儲(chǔ)備宏觀調(diào)控能力以及建設(shè)更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更加安全的國家糧食安全保障體系具有現(xiàn)實(shí)的積極意義。

(一)調(diào)整糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局,緩解區(qū)域糧食市場供需矛盾

在糧食主產(chǎn)區(qū),鑒于稻谷和小麥產(chǎn)銷有余、玉米有一定缺口的實(shí)際,玉米儲(chǔ)備除了布局在幾個(gè)玉米主要主產(chǎn)省區(qū)(內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江)外,應(yīng)重點(diǎn)向玉米消費(fèi)需求量較大的省區(qū)傾斜。如作為糧食主產(chǎn)區(qū)的山東省是我國飼料和畜牧大省,玉米飼用消費(fèi)量在2019/20年度達(dá)2880萬噸(47)《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》,國家糧油信息中心2021年10月8日,第261期。(全國排名第一),玉米等飼料糧年供需缺口約為2000萬噸(48)《山東:多途徑推動(dòng)玉米豆粕減量替代》,《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2022年8月1日,第6版。。目前山東省地方糧食儲(chǔ)備品種主要是小麥,為不斷滿足飼料養(yǎng)殖業(yè)需求,建議山東省增加一定數(shù)量的飼料玉米儲(chǔ)備。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的四川省玉米飼用消費(fèi)量在2019/20年度達(dá)1200萬噸(49)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》,2021年10月8日,第261期。(全國排名第三)。目前四川省地方糧食儲(chǔ)備品種主要是稻谷和小麥,考慮到玉米消費(fèi)實(shí)際,四川省應(yīng)進(jìn)一步增加玉米儲(chǔ)備。由于東北三省是全國最大的玉米主產(chǎn)區(qū)域,鑒于東北三省稻谷、小麥、玉米的實(shí)際消費(fèi)情況,糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局中應(yīng)以玉米儲(chǔ)備為主,并有適當(dāng)?shù)牡竟?、小麥?chǔ)備。

糧食主銷區(qū)稻谷、小麥產(chǎn)銷有缺口,但小麥產(chǎn)銷缺口較稻谷小,玉米產(chǎn)銷缺口很大。糧食主銷區(qū)可適當(dāng)增加稻谷、小麥儲(chǔ)備,應(yīng)大幅增加主銷區(qū)玉米儲(chǔ)備。廣東省是玉米主銷區(qū),2019/20年度玉米飼用消費(fèi)量達(dá)2310萬噸(50)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》,2021年10月8日,第261期。(全國排名第二),廣東省的玉米主要從東北地區(qū)調(diào)運(yùn),若出現(xiàn)“北糧南運(yùn)”物流通道不暢或者預(yù)期玉米價(jià)格將上漲,廣東省的飼料和養(yǎng)殖企業(yè)將面臨“斷糧”的壓力。因此,廣東省應(yīng)大幅增加地方飼料玉米儲(chǔ)備,在出現(xiàn)國內(nèi)物流通道運(yùn)輸不暢、玉米市場供應(yīng)緊張時(shí),保障當(dāng)?shù)仫暳虾宛B(yǎng)殖企業(yè)的用糧需求。作為糧食主銷區(qū)的福建省,糧食消費(fèi)以稻谷和玉米為主,其中,2019/20年度稻谷消費(fèi)量為737.0萬噸,玉米消費(fèi)量為731.1萬噸(51)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》,2021年10月8日,第261期。,稻谷、玉米產(chǎn)銷缺口在2019/20年度分別為348.4萬噸和717.7萬噸(52)筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報(bào)》、《飼用谷物市場供需狀況月報(bào)》中福建省稻谷產(chǎn)量、消費(fèi)量以及玉米產(chǎn)量、消費(fèi)量數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計(jì)算而得。,福建省政府糧食儲(chǔ)備品種中玉米儲(chǔ)備應(yīng)進(jìn)一步增加,并適當(dāng)增加稻谷儲(chǔ)備。

糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)稻谷產(chǎn)銷存在缺口,小麥、玉米產(chǎn)銷有盈余。其中,2019/20年度廣西稻谷產(chǎn)銷缺口325.2萬噸(全國第一),山西省稻谷產(chǎn)銷缺口214.0萬噸(全國第二)(53)筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報(bào)》中廣西稻谷產(chǎn)量、消費(fèi)量以及山西省稻谷產(chǎn)量、消費(fèi)量數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計(jì)算而得。。廣西糧食消費(fèi)以稻谷和玉米為主,稻谷和玉米儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)較大,區(qū)內(nèi)糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局應(yīng)以稻谷為主,可適當(dāng)儲(chǔ)備一定的小麥。山西省糧食消費(fèi)是以小麥和玉米為主,稻谷產(chǎn)量不大,但稻谷消費(fèi)量遠(yuǎn)大于產(chǎn)量,省內(nèi)糧食儲(chǔ)備在儲(chǔ)備小麥的基礎(chǔ)上,主要增加稻谷儲(chǔ)備。

(二)完善地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)糧食儲(chǔ)備激勵(lì)契約

玉米飼用消費(fèi)需求較大的地方政府要進(jìn)一步落實(shí)飼料玉米儲(chǔ)備任務(wù),但地方政府和地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的目標(biāo)不完全一致:地方政府的目標(biāo)是用盡可能少的費(fèi)用確保糧食儲(chǔ)備數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量完好以及政府宏觀調(diào)控糧食儲(chǔ)備有效,而地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在經(jīng)營中則以利潤最大化為目標(biāo)。此外,地方政府和地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)之間信息不完全對(duì)稱,相對(duì)于地方政府,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)擁有更多的儲(chǔ)備糧管理信息。地方政府與地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)之間存在的目標(biāo)差異和信息不對(duì)稱,使地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在追求利潤最大化時(shí)可能會(huì)損害地方政府的利益。地方政府想要地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)按照地方政府的目標(biāo)落實(shí)糧食儲(chǔ)備任務(wù),必須設(shè)計(jì)好糧食儲(chǔ)備代儲(chǔ)的激勵(lì)契約。完善地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)糧食儲(chǔ)備激勵(lì)契約應(yīng)重點(diǎn)把握以下三個(gè)要點(diǎn)。

第一,糧食儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼要與代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備糧管理的努力程度直接掛鉤。地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備糧食的努力程度與地方政府的激勵(lì)契約高度相關(guān)?，F(xiàn)有代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備糧食的激勵(lì)契約是糧食儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼實(shí)行包干補(bǔ)貼。地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)拿到儲(chǔ)備指標(biāo)就意味著其端穩(wěn)了“旱澇保收”的“鐵飯碗”,在糧食儲(chǔ)備管理上不用付出太多努力就能獲得固定的糧食儲(chǔ)備保管費(fèi)用補(bǔ)貼。這種契約安排沒有考慮到儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的糧食儲(chǔ)備數(shù)量是否真實(shí)、質(zhì)量是否完好、調(diào)動(dòng)是否有效以及儲(chǔ)備管理水平是否提升等方面的努力程度。因此,地方政府要將糧食儲(chǔ)備管理費(fèi)用補(bǔ)貼與代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備糧管理的努力程度掛鉤,即當(dāng)?shù)胤絻?chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)管理儲(chǔ)備糧的努力程度越高,代儲(chǔ)企業(yè)獲得的儲(chǔ)備管理費(fèi)用補(bǔ)貼越多。代儲(chǔ)企業(yè)對(duì)儲(chǔ)備糧管理不到位或者疏于管理的,地方政府可部分取消或完全取消代儲(chǔ)企業(yè)的保管費(fèi)用補(bǔ)貼,對(duì)于屢教不改的,地方政府可進(jìn)一步取消其代儲(chǔ)資格。此外,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的倉儲(chǔ)條件一般要比中儲(chǔ)糧國家直屬庫的倉儲(chǔ)條件差,代儲(chǔ)企業(yè)管理儲(chǔ)備糧付出的努力成本會(huì)相對(duì)較高,因此,地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)獲得糧食儲(chǔ)備管理費(fèi)用補(bǔ)貼應(yīng)略高于中儲(chǔ)糧國家直屬庫的糧食儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼。

第二,將代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備糧食品種的預(yù)期收益補(bǔ)償納入儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)激勵(lì)契約設(shè)計(jì),以遏制儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的“逆向操作”。當(dāng)玉米市場價(jià)格出現(xiàn)短期劇烈波動(dòng)時(shí),地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)易發(fā)生“逆向操作”的投機(jī)行為。為避免地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)采取投機(jī)行為,在激勵(lì)契約設(shè)計(jì)中應(yīng)對(duì)地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的收益支付進(jìn)行補(bǔ)償,以使其等于儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的預(yù)期“漲價(jià)”收益或預(yù)期“差價(jià)”收益,從而遏制儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的“逆向操作”。此外,激勵(lì)契約的設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)承擔(dān)的糧食儲(chǔ)備品種輪換虧損。地方政府可對(duì)儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在儲(chǔ)備糧輪換發(fā)生盈利時(shí),給予一定的配套獎(jiǎng)勵(lì),用于改善儲(chǔ)備糧的保管條件和為今后可能發(fā)生的輪換虧損風(fēng)險(xiǎn)做準(zhǔn)備。

第三,儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)激勵(lì)契約設(shè)計(jì)要明確地方儲(chǔ)備糧管理的政策性職能和經(jīng)營性職能“兩分開”。地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)政策性職能和經(jīng)營性職能相交織,一方面增加了地方政府的激勵(lì)成本,另一方面促使儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)在糧食經(jīng)營性業(yè)務(wù)上愿意付出更多的努力,而在糧食儲(chǔ)備業(yè)務(wù)上不愿付出太多的努力。為降低地方政府對(duì)地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)的激勵(lì)成本,確保儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)落實(shí)地方儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)任務(wù),地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)政策性職能和經(jīng)營性職能應(yīng)徹底分開,即儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行地方儲(chǔ)備運(yùn)營業(yè)務(wù)和商業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)分離,在人員、實(shí)物、財(cái)務(wù)、賬務(wù)管理上嚴(yán)格“四分開”。同時(shí),政府部門要強(qiáng)化后續(xù)政策扶持,設(shè)置過渡期扶持措施,保持儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)備業(yè)務(wù)健康穩(wěn)定地運(yùn)行。

五 結(jié)論與建議

政府糧食儲(chǔ)備是糧食市場供求的“調(diào)節(jié)器”,是保障國家糧食安全的“壓艙石”。目前我國作為口糧品種的稻谷和小麥儲(chǔ)備充足,有利于保障國內(nèi)口糧的絕對(duì)安全。作為飼料糧品種的玉米儲(chǔ)備相對(duì)不足,隨著我國城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí),玉米產(chǎn)需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大,國內(nèi)玉米供需“緊平衡”狀態(tài)將持續(xù),飼料糧保供壓力較大。當(dāng)前我國政府糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局是根據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)品種來安排的,與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不契合。這種布局安排,一方面會(huì)造成糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控滯后,政府調(diào)控糧食市場的能力削弱;另一方面,使糧食儲(chǔ)備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出。因此,應(yīng)調(diào)整糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局,緩解區(qū)域糧食市場供需矛盾;完善地方儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)企業(yè)糧食儲(chǔ)備激勵(lì)契約。

一是全力抓好玉米生產(chǎn)。玉米主產(chǎn)區(qū)采取有效措施抓好玉米生產(chǎn),保障國內(nèi)玉米供給。在確保稻谷、小麥口糧絕對(duì)安全的前提下,為滿足市場需要,鼓勵(lì)調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu),引導(dǎo)有條件的地方增加玉米種植面積。在全國玉米種植優(yōu)勢(shì)區(qū)域,扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),穩(wěn)步提高玉米單產(chǎn)水平。創(chuàng)新玉米種子技術(shù)突破,加大玉米優(yōu)良品種培育、高產(chǎn)種植技術(shù)和高效耕作模式的推廣力度,不斷依靠科技進(jìn)步提高玉米綜合生產(chǎn)能力。強(qiáng)化玉米種植生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和社會(huì)化服務(wù),充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種植玉米積極性,最大程度保障農(nóng)民的種糧收益。

二是完善產(chǎn)銷區(qū)糧食流通保障體系。優(yōu)化糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)布局,一方面需要把糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)出來的糧食運(yùn)往主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)進(jìn)行儲(chǔ)備;另一方面,在進(jìn)行糧食儲(chǔ)備品種吞吐調(diào)節(jié)的過程中,需要依托糧食流通體系發(fā)揮儲(chǔ)備糧保供穩(wěn)價(jià)和戰(zhàn)略應(yīng)急的功能。要加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備庫建設(shè),促進(jìn)糧食產(chǎn)銷區(qū)有機(jī)銜接,突破物流運(yùn)輸瓶頸制約。要加大銷區(qū)稻谷、玉米、小麥等主糧品種運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼支持力度,適當(dāng)提高糧食運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)運(yùn)輸距離的遠(yuǎn)近設(shè)定具體的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。要完善糧食倉儲(chǔ)物流體系,全面推行糧食運(yùn)輸儲(chǔ)、運(yùn)、裝、卸的“四散化”,加強(qiáng)銷區(qū)的鐵路、港口散糧接卸設(shè)施建設(shè),加快發(fā)展散糧“鐵公水”聯(lián)運(yùn),提高糧食運(yùn)輸環(huán)節(jié)效率。

三是完善政府糧食儲(chǔ)備監(jiān)督檢查機(jī)制。各地糧食和物資儲(chǔ)備部門、發(fā)展和改革部門、財(cái)政部門以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級(jí)分行等要履行對(duì)政府糧食儲(chǔ)備監(jiān)督檢查職責(zé)。地方糧食和物資儲(chǔ)備部門通過儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格審查、儲(chǔ)備領(lǐng)域違法警示教育等方式加強(qiáng)地方糧食儲(chǔ)備事前監(jiān)管,強(qiáng)化與發(fā)展和改革部門、財(cái)政部門以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級(jí)分行等合作,通過“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、定期檢查等方式,加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備事中事后監(jiān)管,構(gòu)建全方位監(jiān)督檢查機(jī)制。同時(shí),還可借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)科技手段,實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備糧全過程透明監(jiān)管;加強(qiáng)責(zé)任追究,建立糧食儲(chǔ)備監(jiān)督檢查權(quán)和處罰權(quán)相統(tǒng)一的懲罰機(jī)制,提高糧食儲(chǔ)備領(lǐng)域違法違規(guī)成本。