謝玉民,陶文昊,陳卓,張笑一

(四川省水利發(fā)展集團有限公司,成都,610094)

0 引言

水利工程前期工作是作為工程基本建設程序的主要依據(jù),對工程建設的合理性和可靠性起決定性作用。須有效掌握前期工作的規(guī)劃、方案設計、現(xiàn)場勘測及審批立項各個時期的工作內(nèi)容。只有真正了解前期工作的內(nèi)容及步驟,及時對工作中出現(xiàn)的問題進行探究和整改,才能保證前期工作推進的高效和高質(zhì)量。《水利工程建設程序管理暫行規(guī)定》《水利工程建設項目管理規(guī)定(試行)》中明確水利工程建設程序一般分為項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設計、建設實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收等階段[1]。而水利工程前期工作是指從項目建議書工作開始直至初步設計批復完成這一過程中業(yè)主單位的設計的組織、實施和項目管理工作。根據(jù)國家發(fā)展改革委、水利部2015年12月30日頒布的《關于切實做好引調(diào)水工程前期工作的指導意見》要求,規(guī)劃依據(jù)不充分的引調(diào)水工程項目首先應科學編制規(guī)劃。因此,項目工作難度大、技術復雜的引調(diào)水工程應在可行性研究之前增加規(guī)劃設計階段。由此水利工程項目前期工作一般包含如下五個階段:

一是規(guī)劃階段。水利工程項目的相關資料收集和規(guī)劃研究工作。依據(jù)相關流域規(guī)劃要求,水利項目需編制區(qū)域規(guī)劃報告并完成審批工作,對后續(xù)工作起到指導性作用。

二是項目建議書階段。依據(jù)規(guī)劃階段批復內(nèi)容及國家水利工程基建計劃,進行水利建設項目初期的資料收集和分析研究工作,編制項目建議書報告并完成審批工作[2]。根據(jù)國家發(fā)展改革委2015年8月17日印發(fā)的《關于精簡重大水利建設項目審批程序的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕1860號),對按照規(guī)定由國家發(fā)展改革委審批或報國務院審批的重大水利項目,凡在國務院或國家發(fā)展改革委批準的水利發(fā)展建設規(guī)劃中明確工程建設必要性和開發(fā)任務的,原則上不再審批項目建議書,直接審批可行性研究報告(代項目建議書)。

三是可行性研究階段。水利工程項目的技術、經(jīng)濟可行性研究論證工作,此階段確定工程投資、規(guī)模、等級。具體為可行性研究報告主體報告的編制及相應專項報告的編制和審批工作。

四是施工準備階段。根據(jù)《關于調(diào)整水利工程建設項目施工準備條件的通知》(水建管〔2015〕433號),施工準備階段的主要工作為:開展征地、拆遷;實施施工用水、用電、通信、進場道路及場地平整等工程;實施必需的生產(chǎn)、生活臨時建筑工程;實施經(jīng)批準的應急工程、試驗工程等專項工程;組織招標設計、咨詢、設備和物資采購等服務;組織相關監(jiān)理招標;組織主體工程施工招標的準備工作[1-2]。

五是初步設計階段。根據(jù)可研批復內(nèi)容,編制初步設計報告,確定工程設計基本框架,為下一步順利建設實施提供可靠的依據(jù)[2]。

1 水利工程前期工作的重要性

自古以來,興水利、除水害都是治國安邦的大事。在國家推進全面建成小康社會的進程中,水利工程建設是助推經(jīng)濟社會又穩(wěn)又好發(fā)展的重要舉措,是加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系鞏固壯大實體經(jīng)濟的根基。“十三五”期間國家已集中力量建設了一大批重大水利水電工程。2021年初,國家“十四五”規(guī)劃提出要加強重大水資源工程建設,提高水資源優(yōu)化配置,推進重大引調(diào)水工程建設,加強區(qū)域供水工程、水源工程建設,加大非常規(guī)水源利用,加快控制性樞紐工程建設。提升水資源優(yōu)化配置和水旱災害防御能力,是保障水安全的重大政策舉措。

水利工程前期工作是水利工程項目的基礎,是工程順利開展施工建設的基石,肩負著重大社會使命和安全責任,其重要性毋庸置疑[3]。從另一方面講,水利工程作為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè),其農(nóng)業(yè)屬性、經(jīng)濟屬性、生態(tài)屬性、社會屬性、安全屬性、公益屬性并存,面對國家重視水利基礎設施建設的大好機遇,做好水利項目的前期工作,提高水利資金使用效益,為有理、有據(jù)、有力地利用水利工程資金打下良好的基礎。

2 業(yè)主單位推進水利工程前期工作時存在的主要問題

在推進引大濟岷工程、長征渠引水工程和罐子壩水庫及供水工程等項目前期工作的過程中,業(yè)主單位不斷發(fā)現(xiàn),雖借助新思路、新技術、新工藝、新材料、新設備,使得水利工程前期工作水平不斷得到提升,各項前期工作有效推進。但鑒于水利工程前期工作的長期性、復雜性和系統(tǒng)性,在實際推進過程中仍存在一定的問題。根據(jù)目前工作情況,從項目業(yè)主單位的角度分析,主要有以下幾方面。

2.1 業(yè)主單位對水利行業(yè)現(xiàn)行政策了解不夠

水利工程業(yè)主單位對現(xiàn)行的水利基礎設施建設的發(fā)展方向、項目基本建設程序、項目管理辦法和資金投入了解不夠。導致業(yè)主單位在企業(yè)發(fā)展方向、區(qū)域水利工程建設布局、項目謀劃和統(tǒng)籌上與現(xiàn)行的國家水利發(fā)展政策產(chǎn)生一定偏差,影響前期工作的有效性。

2.2 業(yè)主單位對水利工程前期工作的認識不到位

業(yè)主單位對水利工程前期工作的重要性認識不到位,沒有把自身擺在工作主導位置上。認為各子公司應各司其職,各自承擔相關責任。設計工作應該勘察設計單位負責,在設計單位完成工作后,審查、審批工作是水利行政主管單位和審查部門的事情,業(yè)主單位只走程序,把精力放在初步設計審批后的建設管理上面,從而會對前期工作造成一定影響,不利于水利工程的整體推進。

2.3 業(yè)主單位對水利工程前期工作的質(zhì)量不重視

部分業(yè)主單位不重視前期工作質(zhì)量,對整個前期設計過程和成果充耳不聞,不關心設計內(nèi)容是否符合國家相關規(guī)定,未積極通過組織咨詢、預審等方式評價設計成果是否符合工程建設的要求。

如果業(yè)主單位本身都不重視前期工作的質(zhì)量,那么設計單位就可能會為了節(jié)省時間和節(jié)約成本而減少技術力量(設備、人員、協(xié)作單位)的投入、降低任務量,甚至可能不經(jīng)勘察直接臆造勘察成果。這使前期工作的質(zhì)量無法得到保障,所獲得的數(shù)據(jù)不能真實、準確地反映工程條件,無法準確評估工程選址的可行性,合理設計工程結構,為后期建設管理中的設計變更等埋下隱患,從根本上影響了工程的建設進程和質(zhì)量。

2.4 項目前期工作管理體系不健全和推進機制不完善

部分業(yè)主單位在推進前期工作時未成立前期工作管理機構(部門)負責具體前期工作,未建立健全項目前期工作管理體系和推進機制管控,致使推動水利工程前期工作時模式落后、質(zhì)量監(jiān)管不力。

前期工作管理沒有完善的制度保障,使得業(yè)主單位駕馭能力弱,缺乏對前期工作范圍、質(zhì)量、周期的有效把控等突出問題。項目勘察設計單位為了控制成本,減少技術力量、不按規(guī)范和標準開展工作,導致前期工作進度和質(zhì)量難以得到保證。為解決這些問題,造成前期工作不斷返工,浪費人力、物力,影響推進進度。

前期工作推進機制的不完善,會使業(yè)主單位無法提前規(guī)避、解決可能會成為項目難點、卡點的事項,經(jīng)常事到臨頭了才開始進行協(xié)調(diào)工作,導致業(yè)主前期工作和后期審批過程中的協(xié)調(diào)溝通工作低效且反復,前期工作難以穩(wěn)定有序開展,嚴重情況下甚至可能導致項目被暫時擱置。同時,推進機制中的獎勵、懲罰制度缺失,可能讓參與水利工程項目前期工作的各方缺乏對工作緊迫性的認知,缺乏積極性,降低工作效率。

2.5 水利工程前期工作經(jīng)費不足

水利工程前期工作相對于其他行業(yè),具有周期長、公益性強、效益低等特點,長期以來存在水利工程前期工作投入不足、經(jīng)費落實不到位的情況。在經(jīng)費不足的情況下,勘察設計單位不得不根據(jù)費用多少決定技術投入、人力投入,導致工作質(zhì)量低下,和業(yè)主單位、審查部門之間的關系緊張。部分業(yè)主單位未認真重視、努力協(xié)調(diào)、積極爭取,未及時向行業(yè)主管部門和相關地方政府匯報,未能及時落實項目前期工作經(jīng)費,也未合理規(guī)劃前期經(jīng)費的納入方式和滾動使用機制,致使水利工程項目前期工作的深度和效率得不到保障。

3 業(yè)主單位關于水利工程前期工作的推進策略

水利工程前期工作是水利工程建設的必要程序,事關重大。四川省水利發(fā)展集團有限公司作為四川省跨市州重大水利工程項目的業(yè)主單位,高度重視水利項目前期工作,充分認識到業(yè)主單位必須認真學習水利工程項目管理的有關規(guī)定和政策,吸取其他業(yè)主單位在推進前期工作的教訓[4],重視前期工程的重要性,全程參與到設計工作中;做好對設計過程的把控和對成果的預審工作,保障前期工作的質(zhì)量;同時積極與相關各方對接,做好協(xié)調(diào)工作,千方百計地落實各個項目的前期經(jīng)費,這樣才能切實發(fā)揮業(yè)主在前期工作中的主導作用,才能做到高效、高質(zhì)量地推動項目前期工作。

為此,四川省水利發(fā)展集團有限公司專門成立了工作專班并組建項目前期工作部具體負責四川省跨市州重大水利項目的前期工作,確保項目前期工作的順利推進,保證工程按計劃目標順利進入建設實施階段。

項目前期工作部在推進前期工作過程中,依托于省委、省政府、省水利廳和四川省水利發(fā)展集團有限公司的堅強領導,根據(jù)跨市州重大水利項目的前期工作推進情況,創(chuàng)造性地總結出“三掛”(即掛帥出戰(zhàn)、掛圖作戰(zhàn)、掛牌督戰(zhàn))“兩推”(指協(xié)調(diào)推進和技術推進)和“五個一”(具體為一周一報、一月一調(diào)、一季一評、半年一小結、年終一考核)的水利工程前期工作推進策略,有效地提高了前期工作的推進效率和質(zhì)量。

3.1 掛帥出戰(zhàn)

業(yè)主單位應成立項目前期工作機構(如項目前期工作部等),建立完善領導機制,領導項目前期工作。建立由單位主要領導掛帥、分管領導具體負責的工作班子,其他所有部門按項目推進需求積極配合前期工作,建立高效的項目前期工作溝通聯(lián)絡機制,隨時了解、掌握各項目進度情況,如遇關鍵的卡點、難點問題應及時匯總上報,由領導出馬解決?？缡兄葜卮笏こ叹哂畜w量大、涉及范圍廣、工作條件復雜、效益顯著等特點,業(yè)主單位領導需向黨委、政府或水行政主管部門匯報,懇請牽頭成立協(xié)調(diào)小組,由政府或水行政主管部門主要領導或分管領導掛帥,加強決策、協(xié)調(diào)和領導。

3.2 掛圖作戰(zhàn)

水利工程項目前期工作是一項具有前期投入較大、項目種類多且復雜、工作涉及面廣、階段多且各階段工作內(nèi)容明確等特點的多目標系統(tǒng)工程,需要在各階段壓茬推進各專業(yè)內(nèi)外業(yè)和專題報告的編制、審查審批等工作,提前解決資金、地方配套,使前期工作環(huán)環(huán)相扣。因此,項目前期工作機構應充分細化前期工作各個階段的任務,落實具體責任。制定項目前期工作實施方案,認真梳理項目,嚴格分類,細化節(jié)點目標到每月、把控工作計劃到每周,落實時間節(jié)點和具體的承擔責任單位、責任人,形成具體的詳細工作計劃圖表,掛圖作戰(zhàn)。

3.3 掛牌督戰(zhàn)

項目前期工作機構根據(jù)每周的工作計劃和每月的節(jié)點目標,形成督戰(zhàn)牌,實時對具體的工作內(nèi)容進行電話監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督、會議監(jiān)督和成果監(jiān)督。向工作滯后可能完成不了任務或未按時完成任務的責任單位或責任人發(fā)出《工作任務催辦單》或《工作任務督辦單》,并定期進行通報、給出處理措施;對任務完成度考核呈優(yōu)秀的責任單位或責任人予以相應的獎勵措施。

3.4 技術推進

隨著水利工程前期工作越來越重要,需進一步加大項目前期工作管理人才培養(yǎng)的投入力度。通過各種方式不斷加深項目前期工作管理人員對基本建設項目管理有關規(guī)定和政策的認知、對項目建設任務及規(guī)模的把控,提升科技創(chuàng)新能力、咨詢決策能力,提高對前期工作的管理水平。通過管理體系的完善督促各勘察設計單位增強質(zhì)量意識、端正技術人員的工作態(tài)度、加強在設計工作中的交流互動,從而進一步提升項目前期工作推進質(zhì)量和效率。

在不斷完善項目前期工作管理制度、提高前期工作管理水平的同時,業(yè)主單位需要篩選出技術雄厚、工作流程熟悉、協(xié)作單位可靠、類似業(yè)績突出、創(chuàng)新能力強、善于總結的勘察設計單位并督促其做好前期基礎工作、加強技術推進。只有勘察設計單位做好了前期基礎工作、提高了技術力量、深化了論證,積極推動技術革新,把很多先進的科技手段應用到了前期工作中以優(yōu)化設計方案,才能保障設計方案和投資的合理性,才能提高前期工作的質(zhì)量和效率,從而自根本上避免前期工作深度不夠、質(zhì)量不夠高、實施進度滯后等問題,使前期工作更高效,工作成果更具真實性和可靠性,為之后的施工階段打下最堅實的基礎。

3.5 協(xié)調(diào)推進

前期工作的經(jīng)費是前期工作質(zhì)量和進度的重要保障。由于地方財政可能存在這樣那樣的困難,前期工作經(jīng)費短缺是個老大難問題。業(yè)主單位要努力協(xié)調(diào)、積極爭取,主動向政府領導匯報,協(xié)調(diào)地方政府千方百計地落實配套前期工作經(jīng)費,加強對前期工作經(jīng)費的使用和管理,保障前期工作推進時的經(jīng)費需求。

項目前期工作涉及面廣,工作環(huán)節(jié)多,政策性強,項目前期工作機構一定要落實專人負責協(xié)調(diào)解決前期工作的關鍵環(huán)節(jié)。積極做好與相關部門之間的銜接與溝通,主動服務,勤跑、勤問、勤溝通,與各相關部門建立起通信、微信、QQ群等聯(lián)絡網(wǎng),及時掌握項目動態(tài),靠積極、踏實的工作態(tài)度贏得關心和支持。

跨市州重大水利工程體量較大,涉及范圍廣,需所在地水行政主管部門向省(市)委、省(市)政府領導專題匯報并爭取支持。由省、市、區(qū)(縣)政府或水行政主管部門牽頭,相關部門和市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導組成的省、市、區(qū)(縣)三級工作協(xié)調(diào)小組,進行重大問題領導、決策和協(xié)調(diào)。通過召集相關市州和重點區(qū)縣主要負責人召開工作推進會和月調(diào)會,明確任務、落實責任、解決問題,為項目前期工作創(chuàng)造良好外部環(huán)境。在此基礎上,各方積極協(xié)調(diào)配合,形成簡潔、高效的工作閉環(huán),確保項目前期工作的順利推進。同時結合工程實際情況,協(xié)調(diào)省、市、縣財政部門在項目前期工作經(jīng)費上予以保障。

3.6 五個一

項目前期工作機構通過一周一報、一月一調(diào)、一季一評、半年一小結、年終一考核等具體的工作形式,把對前期工作的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督常態(tài)化。

通過要求每個項目的設計單位每周上報進度周報(簡報);項目前期工作機構每月至少對項目設計單位進行一次工作進度、存在問題的調(diào)研并形成月報;業(yè)主單位每季度對目前前期工作情況進行考評;參與前期工作的各方每半年共同對前期工作的各方面情況進行小結;把項目前期的進度、質(zhì)量等控制性因素納入?yún)⒔ǜ鞣降哪杲K考核與績效掛鉤,才能牢牢把控項目前期工作的整體進度并及時發(fā)現(xiàn)問題、匯報問題、解決問題,才能做到高效、高質(zhì)量地推進水利工程前期工作。

4 結語

水利工程前期工作對項目立項、項目建設的合理性、可靠性及經(jīng)濟效益等方面有著決定性作用,高效、高質(zhì)量地推進項目前期工作對水利項目建設而言尤為關鍵。

水利工程前期工作需要各方一致認識到它的重要性和特殊性。不只是需要業(yè)主單位發(fā)揮主導作用,還需要勘察設計單位加強前期工作質(zhì)量管理、主管部門完善項目審查審批機制、其他相關單位積極配合支持。只有各方真正重視、認清形勢、統(tǒng)一思想、抓住當前、著眼全局、謀劃長遠,才能真正做好水利項目前期工作,進一步加強水利建設,提升水利基礎保障能力。