王瑞山 張雅潔

（河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況，是人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與環(huán)境等基本要素。生態(tài)安全是京津冀三地協(xié)同發(fā)展的基本條件。要想使京津冀三地生態(tài)安全得到最有效最長久的保障，就必須有穩(wěn)定而常態(tài)化的法治保障。

一、京津冀協(xié)同生態(tài)安全法治保障的必要性

（一）區(qū)域協(xié)同法治保障是維護區(qū)域生態(tài)安全、促進區(qū)域發(fā)展的必然要求

京津冀協(xié)同發(fā)展，是習近平總書記親自部署推動的國家戰(zhàn)略。京津冀地區(qū)山水相鄰，地域相通相連，生態(tài)環(huán)境整體不可分。從環(huán)境的相伴相生的影響上看，三地的生態(tài)安全，是一個命運共同體。三地的生態(tài)安全能否協(xié)同，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個必不可少內(nèi)容。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確要求，要打破行政區(qū)域限制，加強生態(tài)環(huán)境保護和治理。加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，除了政府前期的一些強制調(diào)控措施，如能源結(jié)構(gòu)調(diào)整（如工程減煤、提效節(jié)煤、清潔代煤）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（如大幅壓減粗鋼產(chǎn)量、壓減鋼鐵、煤炭、建材、石化、有色金屬等5 個行業(yè)用電量）以及空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和后期的許多環(huán)保措施、指標的推進、維持，還需要立法、執(zhí)法、司法等法治保障。穩(wěn)定而常態(tài)化的法治保障，才是京津冀三地區(qū)域生態(tài)安全的最有效最長久的保障。

（二）協(xié)同構(gòu)建生態(tài)安全法治保障機制，有利于京津冀三地維護區(qū)域生態(tài)安全過程中，統(tǒng)一法律規(guī)范、司法裁量和執(zhí)法尺度標準，以免造成決策偏差、疏漏和失誤

在協(xié)同發(fā)展進入實質(zhì)推進期以后，還存在許多錯綜復雜問題。從生態(tài)安全保障的角度來看，同樣如此。從縱向上看，包括角色定位、立法機制、決策機制等；從橫向上看，則涉及到司法協(xié)助、執(zhí)法協(xié)調(diào)，以及環(huán)境保護、人口流動、產(chǎn)業(yè)互補等成百上千的具體協(xié)作和發(fā)展環(huán)節(jié)。確保解決這些問題的有效途徑，就是構(gòu)建三地協(xié)同的法治保障機制。例如，三地生態(tài)安全保障的原則和規(guī)則、生態(tài)安全保障過程中三地之間的法律實施原則，可以通過立法設(shè)定；還可以通過立法協(xié)調(diào)議事規(guī)則和決策方式，建立法治保障順利實現(xiàn)的法律執(zhí)行細則。三地區(qū)域協(xié)同立法，注意要形成一個兼顧三地生態(tài)規(guī)劃發(fā)展、地域差異互補、步調(diào)協(xié)同一致的層次性、關(guān)聯(lián)性的有機統(tǒng)一整體。

（三）京津冀三地法治保障機制的建立，有利于消除三地生態(tài)安全歷史發(fā)展不統(tǒng)一、不平衡的問題

協(xié)同生態(tài)安全能不能真正實現(xiàn)，離不開京津冀三地法治保障體系機制能不能有效建立。三地協(xié)同發(fā)展生態(tài)安全，除了規(guī)劃、實施和決策外，還有監(jiān)督和歸責。三地協(xié)同發(fā)展，由于歷史、地位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、財經(jīng)政策等許多原因，原本就存在著不同的利益的分配。這種不可避免的利益紛爭，對于生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全發(fā)展同樣存在。由于京津冀三地以上利益分配因素的自源性、差別性的特征突出明顯，更容易形成生態(tài)發(fā)展不統(tǒng)一、不平衡的問題。

只有建立京津冀三地法治保障機制，通過國家頂層設(shè)計，用立法設(shè)置原則、規(guī)則界限，并利用三地協(xié)同制定的可操作的細則、辦法，消除三地生態(tài)安全歷史發(fā)展不統(tǒng)一、不平衡，才能使京津冀生態(tài)安全得到協(xié)同發(fā)展和有效保障。

二、京津冀協(xié)同下生態(tài)安全法治保障面臨的主要困擾

（一）京津冀三地在政治等資源優(yōu)勢上發(fā)展不均衡

根據(jù)現(xiàn)行體制，京津冀三地都屬于中央直接領(lǐng)導，三方在形式上地位是平等的。但是，北京作為首都，在政治、文化、科技等多個領(lǐng)域是國家的核心區(qū)域，占據(jù)了優(yōu)勢的權(quán)力資源、政策資源、公共服務等資源。天津作為北方地區(qū)唯一的直轄市，被確定為北方的經(jīng)濟中心。所以，由于京津目前不可比擬的優(yōu)勢，吸收了許多人才和科技資源。從歷史的客觀事實來說，河北做出了巨大的付出。與京津相比，形成了河北發(fā)展的事實上的不均衡。在以往的發(fā)展中，對以上發(fā)展的不均衡，并沒有有力的調(diào)整措施，特別是法治建設(shè)的發(fā)展上，京津冀的這種不均衡越來越明顯。

（二）京津冀三地生態(tài)環(huán)境安全保障的客觀制約因素

一是地理因素。河北省是中國唯一兼有高原、山地、丘陵、沙漠、平原、湖泊和海濱的省份。北京市和天津市的地貌特征相對簡單。北京西部和北部分別是太行山脈和燕山山脈，其余部分均是平原，但是河流眾多。天津西部與北京和河北的平原地區(qū)相接，北部是燕山山地，南部是平原，東南部是渤海海濱。河北省與京津兩地地理環(huán)境差別很大。這種差別，讓河北在生態(tài)環(huán)境保護上的投入更大，需調(diào)整和協(xié)調(diào)的方面更多。京津冀整體地貌地勢，西為太行山山地，北為燕山山地，其余為沖擊平原。西部和北部的山地面積約10 萬平方公里，是京津冀的天然生態(tài)屏障。其優(yōu)勢既阻擋了西北冷空氣長驅(qū)直入，又對沙塵進行了有效阻擋。但污染的大氣難以消散。由于河北在三地區(qū)域中占據(jù)的面積更大更廣，使得河北受污染大氣（主要是霧霾）影響區(qū)更廣，從而在大氣治理上的投入和產(chǎn)值損失也更多。

二是京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素。由于礦產(chǎn)資源豐富，京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重工業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)偏多。京津冀三地聚集了大量資源加工型產(chǎn)業(yè)。因此，在協(xié)同生態(tài)安全發(fā)展中更應多考慮此類生態(tài)環(huán)境保護。從目前來看，這些資源加工型產(chǎn)業(yè)多向河北轉(zhuǎn)移和遷入，進而讓河北在地下水、空氣質(zhì)量、環(huán)境等方面的環(huán)保壓力進一步增大。

三是京津冀三地城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)比例不同，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境差別較大。2021 年末，河北省常住人口城鎮(zhèn)化率為61.14%，低于全國平均水平，北京，天津的城鎮(zhèn)化率遠高于河北。而京津兩市城鎮(zhèn)人口和GDP 規(guī)模都較大。這樣，在三地生態(tài)安全協(xié)同發(fā)展政策、規(guī)劃、法規(guī)標準、執(zhí)法監(jiān)管等諸多方面，應綜合考慮城鎮(zhèn)差異因素，提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治效率。

（三）京津冀三地法治資源和法治環(huán)境不均衡

以上的不均衡，需要京津冀三地在法治統(tǒng)一規(guī)劃和合作機制方面進一步完善。

從頂層設(shè)計看，需要一個能將三地生態(tài)安全立法協(xié)同、三地在立法協(xié)同中的地位界定的一個主導機制。從地方立法上看，根據(jù)2023 年3 月13 日再次修正的《立法法》第八十一條的規(guī)定，已經(jīng)將涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)等方面的立法權(quán)擴大到了設(shè)區(qū)的市，這樣就讓跨區(qū)域的、從上到下的生態(tài)協(xié)同立法順理成章了。但是，從目前的實際情況來看，京津冀三地地方性立法，絕大部分內(nèi)容僅限于調(diào)整本區(qū)域的地方內(nèi)部，即使有協(xié)同治理、建設(shè)等少部分的條款表述，也限于概括的愿望表述，缺乏如何法治協(xié)同統(tǒng)一的可操作性的具體規(guī)定。

2023 年5 月12 日，習總書記在深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上明確指出，要深入推進區(qū)域內(nèi)部協(xié)同，拓展合作的廣度和深度。

京津冀生態(tài)安全協(xié)同發(fā)展，政府間的協(xié)同與合作是關(guān)鍵。首要問題是建立平等對話機制。這個機制的建立僅僅依靠京津冀三地自行協(xié)商或會商顯然不好實現(xiàn)，非常需要中央層面的頂層設(shè)計予以調(diào)整。其次是探討建立三地的司法協(xié)助機制，再次是試行建立三地行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制。三地生態(tài)安全協(xié)同發(fā)展，建立協(xié)助和協(xié)調(diào)制度是有效打破地方保護、實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)大安全的法治保障要求。

三、京津冀生態(tài)安全協(xié)同發(fā)展法治保障的推進舉措

（一）在立法協(xié)同方面的推進

二十大報告中明確指出“像保護眼睛一樣保護自然和生態(tài)環(huán)境”。開展京津冀三地生態(tài)安全協(xié)同立法，是深入貫徹習近平中國特色社會主義思想中的生態(tài)文明思想、保證在法治框架內(nèi)推動生態(tài)保護、生態(tài)治理，從而達到生態(tài)安全的生動實踐。

京津冀生態(tài)安全建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到山水林田湖草沙等多種生態(tài)元素的綜合治理，更是涉及到三地內(nèi)部各個區(qū)域、多個方面、多種部門機構(gòu)。對于三地區(qū)域生態(tài)保護、治理和生態(tài)安全，法治是基本方式和重要依托。所以，立法和機制建設(shè)要帶有根本性、全局性和長期性，這就要求京津冀三地，從立法機關(guān)和政府法制部門，要深度加強立法、司法協(xié)同和執(zhí)法協(xié)調(diào)，加快形成全面系統(tǒng)的、與生態(tài)安全協(xié)同共治相銜接的區(qū)域性法規(guī)體系。

立法過程的第一階段就是立法準備。區(qū)域協(xié)同發(fā)展始終是立法的協(xié)同，首先應由京津冀三地人大常委會牽頭，成立京津冀保障生態(tài)安全的立法協(xié)調(diào)合作機制，例如常態(tài)化的立法協(xié)同聯(lián)席會議，切實保證三地法規(guī)制定的暢通和權(quán)威性。第二階段是立法調(diào)研。生態(tài)安全區(qū)域協(xié)同的立法調(diào)研，需要京津冀三地自然資源、生態(tài)環(huán)保、氣象、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多部門聯(lián)動支持和配合。實際就是三地立法協(xié)調(diào)合作機構(gòu)牽頭、三地政府主導、三地多部門配合，在三地全區(qū)域、全方位、全立體的有關(guān)飲用水、土壤、食物安全、空氣質(zhì)量、綠色環(huán)境等方面生態(tài)安全法治保障的調(diào)查與研判。第三階段是京津冀三地生態(tài)安全保障的各個單行法律草案的形成、審議與頒布實施。三地的立法協(xié)調(diào)機制應更深一步加強，努力實現(xiàn)京津冀三地同步起草、同步修改、同步通過；立法工作協(xié)同的功夫主要下在聯(lián)動上，實現(xiàn)生態(tài)安全協(xié)同保障。筆者認為可以采用三種協(xié)同立法模式。第一種，對某一地已經(jīng)頒布實施的、關(guān)于生態(tài)安全方面的單行法，拿到三地立法協(xié)同聯(lián)席會議，修改、完善成三地實施的區(qū)域法；第二種，三地分工負責、側(cè)重某一方面的立法，然后提交三地立法協(xié)同聯(lián)席會議共同審議通過實施；第三種，就生態(tài)安全的某一事項，由三地立法人員在三地立法協(xié)同聯(lián)席會議共同起草、審議、通過實施。以上實施，是指三地分別同期頒布、同步實施或者是報全國人大常委會，形成京津冀區(qū)域法實施。

關(guān)于第一種，已有現(xiàn)行法可操作性。河北省率先出臺了一系列條例。2015 年1 月出臺《河北省國土保護和治理條例》；2016 年1 月出臺《河北省大氣污染防治條例》；2016 年9 月出臺《河北省濕地保護條例》；2017 年5 月出臺《河北省綠化條例》；2020 年1 月出臺《河北省河湖保護和治理條例》；2020 年9 月出臺《關(guān)于加強灤河流域水資源保護和管理的決定》；2021 年11 月出臺《河北省土壤污染防治條例》；2021 年2 月出臺《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》；2022 年1 月1 月實施《衡水湖保護和治理條例》。在以上河北省省級法律規(guī)范中，均提出了加強區(qū)域合作區(qū)域聯(lián)動和區(qū)域協(xié)同保護的法律規(guī)定，建立健全省際協(xié)同機制，細化分區(qū)施治，創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補償，等等。針對以上河北省已有的關(guān)于國土、大氣、綠化、濕地等生態(tài)事項的保護法，北京或天津應提議召開三地立法協(xié)同聯(lián)席會議，進行商討和審議，形成內(nèi)容相同、效力相同、有協(xié)同機制的三地共同實施的保護法。

關(guān)于第二種。目前尚未見試行。

關(guān)于第三種，已有部分嘗試，效果很好，但是需要進一步加強。例如，2020 年1 月，北京市第十五屆人民代表大會、天津市第十七屆人民代表大會、河北省第十三屆人民代表大會經(jīng)過前期協(xié)同立法，均在同月頒布了《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》《天津機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》和《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，而且均規(guī)定在2020 年5 月1 日同步實施。這是國內(nèi)首部對污染防治領(lǐng)域作出全面規(guī)定的區(qū)域性協(xié)同立法。

（二）在司法協(xié)同方面的推進

“法立貴乎必行”。京津冀三地是山水相連、呼吸與共的生態(tài)安全命運共同體。一地出現(xiàn)破壞生態(tài)安全的違法犯罪行為，嚴重的必然累及其他兩地，從而造成整個區(qū)域、甚至更大地域的生態(tài)破壞甚至災難。所以，三地聯(lián)手懲處破壞生態(tài)環(huán)境、生態(tài)安全的犯罪行為，實行司法協(xié)同很有必要。如何實施京津冀司法協(xié)同，筆者有以下建議：

1.京津冀法官聯(lián)席會議機制進一步加強，在三地省級法院、檢察院設(shè)立“生態(tài)安全司法組”，由三地有經(jīng)驗的法官、檢察官組成，就三地生態(tài)保護、生態(tài)安全，定期召開會議，研討會、協(xié)調(diào)會，進行案件移送、審判交流、犯罪預防等。

2.解決跨區(qū)劃案件如何管轄或移送、司法裁量標準化統(tǒng)一等問題?？绲赜?qū)徟幸彩菍τ趯徟匈Y源的一種整合，結(jié)合審判專業(yè)化、專門管轄以及三地的發(fā)展側(cè)重點，由“京津冀法官聯(lián)席會議”制定統(tǒng)一的、關(guān)于破壞生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全跨地域犯罪案件的管轄、移送、裁量標準等指導意見（裁判規(guī)則），從而避免出現(xiàn)跨地域犯罪案件“沒人管”“都想管”“判不公”等現(xiàn)象，使破壞京津冀三地生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全的犯罪案件的懲處空間“無空白”，達到及時的無縫銜接。

3.制定京津冀三地保護生態(tài)安全的公益訴訟的司法規(guī)則。對破壞三地的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全跨地域案件，如果出現(xiàn)原告主體不明、原告主體缺失的，應當由三地中的一地檢察機關(guān)等公益訴訟主體及時出面，提起公益訴訟程序，以達到迅速處置，避免被破壞的生態(tài)安全損害進一步擴大的后果。

（三）執(zhí)法協(xié)同方面的推進

關(guān)于三地保障生態(tài)安全得法律，不管如何立、立得多么好，關(guān)鍵還需要貫徹執(zhí)行。在法的實施過程中，行政執(zhí)法占比接近80%以上。京津冀協(xié)同涉及兩個直轄市和一個大省，由于發(fā)展水平和社會制度的差異性，在法治保障的協(xié)同中，必然涉及行政執(zhí)法的協(xié)同問題。京津冀協(xié)同行政執(zhí)法的程度、效率和水平，直接影響著京津冀生態(tài)安全保障的區(qū)域合作效果。

要注重加強與京津的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)與對接，以行政執(zhí)法力度和力量全面提升京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保和生態(tài)安全水平。例如，京津冀三地地下水的管理，必須以行政管理和行政執(zhí)法協(xié)同的方式，來解決京津冀地下水漏斗問題。又比如，為有效推動京津冀區(qū)域草原生態(tài)建設(shè)和保護，對三地草原規(guī)劃、政府職責、監(jiān)督監(jiān)管、法律責任的規(guī)范，也必須以三地事前行政管理對接和事后行政執(zhí)法協(xié)同實現(xiàn)。

建議在京津冀三地政府的行政管理協(xié)同和行政執(zhí)法協(xié)同中，建立健全三地定期會商機制、聯(lián)動執(zhí)法機制、信息共享、聯(lián)合查處等機制。以三地規(guī)范系統(tǒng)的管理協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同方式，確保三地生態(tài)安全，從而以保護生態(tài)方式，倒逼京津冀三地發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，達到綠色協(xié)同安全發(fā)展。

以上措施，可以先在雄安新區(qū)試行。

（四）法治監(jiān)督體系的推進措施

京津冀生態(tài)安全法治保障協(xié)同，除了立法協(xié)同、司法協(xié)同和執(zhí)法協(xié)同，最后還離不開法治監(jiān)督體系的協(xié)同建設(shè)和完善。

法治保障的功能還在于監(jiān)督和歸責。三地協(xié)同發(fā)展存在著固有的、不同的利益訴求。在協(xié)同發(fā)展過程中，對于新的利益整合，就必然出現(xiàn)三地的利益紛爭，從而勢必打亂協(xié)同發(fā)展目標的一致性。如果控制不好既得利益地區(qū)的盲目性、自發(fā)性，極易導致三地規(guī)則“剪刀差”。解決上述問題應通過：第一，京津冀三地立法機構(gòu)的立法，設(shè)置規(guī)則邊界，監(jiān)督政策的實施。通過具體執(zhí)法、司法層面的協(xié)同祛除阻礙發(fā)展的壁壘；第二，京津冀三地簽訂的框架性協(xié)議，成立三地聯(lián)合法治監(jiān)督工作協(xié)作組織機制，定期開展生態(tài)安全法治保障落實情況，重點在協(xié)同立法、協(xié)同司法和協(xié)同執(zhí)法方面進行定期和不定期檢查監(jiān)督、督促落實。

（五）法治保障的幾項推進

1.人才隊伍的保障。人才是落實京津冀三地生態(tài)安全保障協(xié)同的關(guān)鍵因素。沒有司法執(zhí)法人員的實際的貫徹實施，任何法治保障都是空談。

首先，在法官學院、檢察官學院、行政學院定期舉辦生態(tài)安全法治保障培訓班，培訓培養(yǎng)京津冀協(xié)同保障三地生態(tài)安全的司法人員和行政執(zhí)法人員。其次，抽調(diào)優(yōu)秀法官、檢察官在三地省級法檢機關(guān)設(shè)立“生態(tài)安全司法組”，三地基層法檢部門的“生態(tài)安全辦案組”任組長或辦案帶頭人，指導、培養(yǎng)年輕法官、檢察官辦理生態(tài)安全案件。再次，在京津冀三地定期輪流舉辦“生態(tài)安全協(xié)同法治保障經(jīng)驗交流會”“學術(shù)交流會”，參加人員主體為院校學者、法官、檢察官、律師以及政府主管部門人員，交流司法、執(zhí)法協(xié)同經(jīng)驗，提供協(xié)同保障新理論、新辦法等。

2.財力物力的保障。通過三地立法機關(guān)、行政決策機關(guān)、政府財政等部門通力協(xié)調(diào)、依法制定細則，來確定三地生態(tài)安全保障的財力物力合理配置。

京津冀三地應在本地本級財政中，每年分別撥出一定的財政預算，作為“協(xié)同生態(tài)安全法治保障資金”，匯入京津冀協(xié)同發(fā)展機制組織統(tǒng)一賬戶，在統(tǒng)籌推進三地生態(tài)安全法治協(xié)同的工作進程中，?？顚Ｓ?。此筆資金主要用途：第一，生態(tài)安全保障的立法調(diào)研；第二，司法協(xié)助和執(zhí)法協(xié)同過程中的費用開支；第三，生態(tài)安全保障組織和人員的設(shè)備設(shè)施的配置；第四，生態(tài)安全保障的理論研究、學術(shù)交流的費用（含獎勵）。

總之，生態(tài)安全是京津冀三地協(xié)同發(fā)展的基本條件。要想京津冀三地生態(tài)安全得到最有效最長久的協(xié)同發(fā)展，就必須有穩(wěn)定而常態(tài)化的法治保障。由于三地在政治等資源優(yōu)勢上不均衡，地理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等客觀制約因素影響，以及法治資源和法治環(huán)境不均衡等因素制約，就必須在立法協(xié)同、司法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同，以及法治保障協(xié)同等多方面多舉措推進，從而使京津冀生態(tài)安全得到協(xié)同發(fā)展和有效保障。