曹愛紅 王艷輝

北京市科學(xué)技術(shù)研究院，北京，100089

一、引言

近年來，法治已經(jīng)成為推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本方式和決定性力量[1]，科技立法作為推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要抓手，為區(qū)域科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了根本制度保障。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“布局建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心?！苯ㄔO(shè)國際科技創(chuàng)新中心既是國家在歷史性跨越的新階段賦予北京的戰(zhàn)略任務(wù)，也是在當(dāng)今世界百年未有之大變局和新一輪科技革命背景下對(duì)北京提出的新要求。因此，加快制定北京國際科技創(chuàng)新中心地方性法規(guī)，通過立法破除科技創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，建立適應(yīng)科技創(chuàng)新發(fā)展的新規(guī)則，既是北京落實(shí)落細(xì)《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的制度要求，也是推動(dòng)北京落實(shí)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、支撐我國科技強(qiáng)國建設(shè)的重要抓手。[2]如何科學(xué)設(shè)計(jì)立法框架，把握支撐國家戰(zhàn)略任務(wù)和建立本地科技創(chuàng)新基本法規(guī)之間的關(guān)系，在包容創(chuàng)新與合法合規(guī)之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，已成為北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的緊迫需要。[3]

上海、廣東、深圳三地與北京同處于科技創(chuàng)新和改革的前沿，共同承擔(dān)著國家推進(jìn)區(qū)域國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。2022年12月，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2022》顯示，北京、上海（簡稱“滬”）和廣東（簡稱“粵”）三地綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)值高于全國平均水平，屬我國內(nèi)地31個(gè)地區(qū)3個(gè)梯隊(duì)中的第一梯隊(duì)，是代表我國參與國際科技競爭的核心區(qū)域，其科技創(chuàng)新立法工作也走在了全國前列。2019年，廣東省系統(tǒng)性修訂了《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》（簡稱《廣東條例》），2020年，上海市出臺(tái)了《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》（簡稱《上海條例》），兩部地方性法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了滬、粵兩地的科技創(chuàng)新法治體系。

在城市層面，深圳市科技創(chuàng)新能力突出，且是中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和國家經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在科技創(chuàng)新立法和政策制定方面具有獨(dú)到之處。2020年，深圳在全面落實(shí)廣東省地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試的地方立法權(quán)，重新制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例》（簡稱《深圳條例》），建立了有別于《廣東條例》的立法框架、立法思路。同時(shí)，針對(duì)本地科技創(chuàng)新的資源特點(diǎn)和發(fā)展階段，深圳在重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)方面形成了自己的特色，如土地資源利用體系的規(guī)制等，建立了突出市場的科技創(chuàng)新法治體系?！渡钲跅l例》的立法經(jīng)驗(yàn)，可以從市場角度為北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)立法提供借鑒。

綜上，筆者以《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》為例，對(duì)比研究滬粵深三地科技創(chuàng)新綜合性地方法規(guī)的立法經(jīng)驗(yàn)，以期為北京國際科技創(chuàng)新中心立法提供啟示與借鑒。

二、滬粵深科技立法經(jīng)驗(yàn)比較分析

為進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，滬粵深三地分別基于各自的法規(guī)體系建設(shè)情況，確定了綜合性法規(guī)的在科技法規(guī)體系中心的定位，并結(jié)合各地的區(qū)域科技創(chuàng)新優(yōu)勢，對(duì)法規(guī)的立法基礎(chǔ)、框架思路及重點(diǎn)制度進(jìn)行特色化設(shè)計(jì)。

（一）滬粵深科技立法的基礎(chǔ)

法治建設(shè)越來越成為科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)保障和重要驅(qū)動(dòng)[4]。滬粵深三地均建立了相對(duì)完善的地方性科技法規(guī)體系，使各類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新活動(dòng)得到規(guī)范，得到相應(yīng)支持和鼓勵(lì)，也為各地的科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

上海一直重視科技立法工作，其科技創(chuàng)新領(lǐng)域的地方性法規(guī)共有19部，主要涉及創(chuàng)新主體、人才、教育、專利、創(chuàng)新園區(qū)、市場和環(huán)境等方面。2014年，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)作出上海“要加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍”的重要指示后，上海積極進(jìn)行科創(chuàng)中心建設(shè)實(shí)踐探索，針對(duì)科創(chuàng)中心建設(shè)縱深推進(jìn)中亟待解決的制度瓶頸，于2020年頒布施行《上海條例》[5]。該條例是上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)的基本法[5]，與《上海市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》一起成為科技法規(guī)的龍頭，以《上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》等科技專項(xiàng)法規(guī)及《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》等其他相關(guān)法規(guī)成為科技法規(guī)的龍身，它們共同構(gòu)成雙綜合聯(lián)動(dòng)的科技創(chuàng)新法規(guī)體系（見圖1）。

廣東省非常注重科技創(chuàng)新的法律保障和與時(shí)俱進(jìn)，其現(xiàn)行有效的省級(jí)科技領(lǐng)域法規(guī)19部，主要涉及創(chuàng)新、人才、教育、市場和企業(yè)創(chuàng)新主體等方面。2011年頒布的《廣東條例》是全國第一部規(guī)范促進(jìn)自主創(chuàng)新活動(dòng)的地方性法規(guī)，和《廣東省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》形成雙綜合聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)形式（見圖1）。為提高法規(guī)的針對(duì)性、可操作性，《廣東條例》隨著廣東省科技創(chuàng)新環(huán)境的變化先后進(jìn)行了3次修訂，2019年《廣東條例》的系統(tǒng)性修訂，增加了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等內(nèi)容[6]。

深圳建市40多年來，在落實(shí)國家法律法規(guī)和廣東省地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用其特區(qū)立法權(quán)先后制定了科技領(lǐng)域的地方性法規(guī)20多部，現(xiàn)行有效的共19部，主要涉及創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素、科技園區(qū)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，構(gòu)建了以《深圳條例》為單龍頭的“總（綜）+分”[7]法規(guī)體系（見圖1）。《深圳條例》是深圳市科技領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)，自2008年頒布以來，隨著深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技發(fā)展的變化，先后經(jīng)歷了2013年和2019年的兩次修訂，2020年重新制定的《深圳條例》與國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的要求更加契合，致力于營造更好的科技創(chuàng)新法治環(huán)境，對(duì)深圳科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了助推作用。

圖1 滬粵深科技法規(guī)體系

（二）滬粵深綜合性科技法規(guī)的框架及思路對(duì)比

1.法規(guī)適用范圍和定位

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》的適用范圍有部分不同之處?！渡虾l例》適用上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的相關(guān)工作，條例涉及科技、經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政等領(lǐng)域?！稄V東條例》適用范圍是廣東省行政區(qū)域內(nèi)的自主創(chuàng)新活動(dòng)?！渡钲跅l例》適用范圍是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新活動(dòng)，包括科技創(chuàng)新鏈條的各環(huán)節(jié)。但三者相同之處是，這些條例都是對(duì)本地科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行全面規(guī)范的綜合性地方法規(guī)，是地方科技創(chuàng)新的“基本法”。同時(shí)，它們不僅將本地行之有效的改革舉措以法規(guī)的形式固定下來，而且還針對(duì)制約科技創(chuàng)新的瓶頸問題進(jìn)行了前瞻性立法設(shè)計(jì)，以制度創(chuàng)新推動(dòng)科技創(chuàng)新，通過法規(guī)穩(wěn)定性和先在性[8]為當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航。

2.立法框架對(duì)比

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》都屬于沒有上位法的地方性法規(guī)，它們的立法框架均是根據(jù)立法目的和本地發(fā)展需要進(jìn)行的設(shè)計(jì)（見表1）。

表1 滬粵深三地地方性科技綜合法規(guī)的立法框架對(duì)比

《上海條例》共9章59條，包括《總則》《創(chuàng)新主體建設(shè)》《創(chuàng)新能力建設(shè)》《聚焦張江推進(jìn)承載區(qū)建設(shè)》《人才環(huán)境建設(shè)》《金融環(huán)境建設(shè)》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》《社會(huì)環(huán)境建設(shè)》《附則》等。該條例遵循“創(chuàng)新主體是科創(chuàng)中心建設(shè)的核心力量，創(chuàng)新能力是科創(chuàng)中心建設(shè)的核心內(nèi)容，創(chuàng)新人才、承載區(qū)和科技金融是科創(chuàng)中心建設(shè)的核心要素”[5]的原則，從政府推動(dòng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的角度，按照“明確建設(shè)主體、明晰建設(shè)內(nèi)容、突出核心要素支撐、推動(dòng)形成創(chuàng)新生態(tài)”的邏輯主線[5]，進(jìn)行相應(yīng)的制度框架設(shè)計(jì)，為科技創(chuàng)新中心建設(shè)提供了全面、系統(tǒng)的立法保障。

《廣東條例》（2019）共7章72條，包括《總則》《研究開發(fā)和成果創(chuàng)造》《成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化》《創(chuàng)新型人才建設(shè)與服務(wù)》《激勵(lì)與保障》《法律責(zé)任》《附則》等。該條例先后經(jīng)2012年、2016年、2019年3次修訂，原有的框架一直保持未變，但條款新增20條、刪除15條，修改49條，形成了目前7章77條的法規(guī)架構(gòu)。該條例從自主創(chuàng)新的角度，按照“自主創(chuàng)新鏈+人才”的邏輯順序進(jìn)行立法框架設(shè)計(jì)，既突出了人才在自主創(chuàng)新中的重要作用，也保持了對(duì)自主創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)性法律保障?！稄V東條例》的第3次修訂對(duì)整個(gè)創(chuàng)新鏈條進(jìn)行了規(guī)制，強(qiáng)化了對(duì)基礎(chǔ)研究的支持保障和粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展，為大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

《深圳條例》包括《總則》《基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究》《技術(shù)創(chuàng)新》《成果轉(zhuǎn)化》《科技金融》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》《空間保障》《創(chuàng)新環(huán)境》《附則》，共9章101條，是一部對(duì)科技創(chuàng)新全鏈條進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制的地方性法規(guī)。該條例按照創(chuàng)新鏈條的邏輯順序設(shè)計(jì)立法框架，明確了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)各主體的權(quán)利體系和科技創(chuàng)新活動(dòng)空間的法制邊界。

從立法框架內(nèi)容來看，這三部地方性法規(guī)存在相同點(diǎn)，但又有所差別，主要體現(xiàn)在6個(gè)方面：（1）三部地方性法規(guī)都將基礎(chǔ)研究作為條例的重要內(nèi)容。（2）《上海條例》《廣東條例》設(shè)有人才建設(shè)方面章節(jié)，《深圳條例》沒有對(duì)人才進(jìn)行專章設(shè)計(jì)，而是將人才的相關(guān)規(guī)定分散在科技創(chuàng)新鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)。（3）《上海條例》《深圳條例》都設(shè)有環(huán)境建設(shè)相關(guān)章節(jié)，其中《上海條例》將環(huán)境建設(shè)分為人才環(huán)境、金融環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)四章；《深圳條例》將創(chuàng)新環(huán)境的相關(guān)制度設(shè)計(jì)成科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和創(chuàng)新環(huán)境三章；《廣東條例》沒有專設(shè)環(huán)境建設(shè)部分，而是將創(chuàng)新環(huán)境相關(guān)的制度設(shè)計(jì)放在總則和保障部分。（4）《廣東條例》《深圳條例》都將成果轉(zhuǎn)化部分單獨(dú)成章。（5）上海和深圳都非常重視科技創(chuàng)新的資金保障，《上海條例》《深圳條例》對(duì)金融支持（金融環(huán)境建設(shè)、科技金融）進(jìn)行了專章設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)其區(qū)域的金融發(fā)展優(yōu)勢和特色。（6）由于《上海條例》《深圳條例》都是從推動(dòng)創(chuàng)新的角度進(jìn)行的支持制度設(shè)計(jì)，所以二者都沒有法律責(zé)任部分。

3.立法思路比較分析

《上海條例》是國內(nèi)首部科創(chuàng)中心建設(shè)的地方“基本法”，其以地方性法規(guī)的方式全力保障上?？苿?chuàng)中心建設(shè)，構(gòu)建更具競爭力的法治環(huán)境。作為上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的“基本法”“保障法”“促進(jìn)法”，《上海條例》一方面著力貫徹落實(shí)重大國家戰(zhàn)略，確保重大改革于法有據(jù)；另一方面強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新策源能力的提升[5]，通過將科技創(chuàng)新中心建設(shè)的有效舉措進(jìn)行固化提升、在破解發(fā)展障礙的同時(shí)進(jìn)行前瞻性制度設(shè)計(jì)，形成了以政府推動(dòng)為主的政府治理型法規(guī)模式。

2019年修訂的《廣東條例》在原來框架下，加強(qiáng)了對(duì)自主創(chuàng)新鏈的前端基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究等相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，增加了重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃、省實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等內(nèi)容，體現(xiàn)了廣東省由重視成果轉(zhuǎn)化向關(guān)注自主創(chuàng)新全鏈條的立法導(dǎo)向和思路，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自主創(chuàng)新進(jìn)行全鏈條布局和創(chuàng)新環(huán)境的系統(tǒng)性構(gòu)建。

《深圳條例》從激發(fā)市場主體活力、推動(dòng)創(chuàng)新要素順暢流動(dòng)的角度，按照“基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究—技術(shù)攻關(guān)—成果轉(zhuǎn)化—科技金融—人才支撐”的生態(tài)鏈進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，更注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，該條例還規(guī)定政府可以運(yùn)用財(cái)政后補(bǔ)助、間接投入等方式，通過資助、貸款貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、基金等形式支持科技創(chuàng)新，通過加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、提供創(chuàng)新空間來服務(wù)科技創(chuàng)新，兼顧政府在市場失靈時(shí)的調(diào)節(jié)作用，形成了市場和政府協(xié)同推動(dòng)科技創(chuàng)新的法規(guī)制度模式。

（三）滬粵深綜合性科技法規(guī)的重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)分析

作為地方的綜合性科技法規(guī)，《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》三部法規(guī)在重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)上存在一些共同點(diǎn)。

1.三部法規(guī)都比較重視基礎(chǔ)研究

三部法規(guī)都對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行了重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)，除明確規(guī)定支持高校院所、企業(yè)等創(chuàng)新主體參與基礎(chǔ)研究外，還對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)投入、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)驗(yàn)室等載體建設(shè)進(jìn)行了規(guī)制。例如，《上海條例》明確規(guī)定，要開展重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃布局，突出共性關(guān)鍵技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)等，支持可能產(chǎn)生顛覆性創(chuàng)新成果但意見分歧較大的非共識(shí)項(xiàng)目研究，系統(tǒng)推進(jìn)上?？萍紕?chuàng)新工作?！稄V東條例》明確了各級(jí)政府在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入方面的責(zé)任，并通過省市政府對(duì)廣東省實(shí)驗(yàn)室的穩(wěn)定支持和關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控及重大創(chuàng)新平臺(tái)等方面的制度安排等，為基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究創(chuàng)造了條件。《深圳條例》在落實(shí)《廣東條例》的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際，不僅對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行專章設(shè)計(jì)，明確基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的主體、財(cái)政資金支持原則、政府支持方式、承載區(qū)、載體、基礎(chǔ)設(shè)施、主要發(fā)展領(lǐng)域、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合基礎(chǔ)研究等，而且還對(duì)市級(jí)科技研發(fā)資金的比例和社會(huì)資金投入進(jìn)行了規(guī)定，要求基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的投入比例不低于市級(jí)科研資金的30%，企業(yè)和其他社會(huì)力量的捐贈(zèng)支出可享受優(yōu)惠政策。

2.加強(qiáng)科技創(chuàng)新人才的權(quán)益規(guī)制

創(chuàng)新是第一動(dòng)力，人才是第一資源。三部法規(guī)都將科技人才的權(quán)利義務(wù)作為制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，更多融入和體現(xiàn)了“私法自治”的理念[9]?！渡虾l例》不僅規(guī)定了體現(xiàn)創(chuàng)新貢獻(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向的收入分配原則，還將競爭性財(cái)政項(xiàng)目的勞務(wù)費(fèi)和績效支出、“三技”（技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)）收入不納入科研事業(yè)單位的績效工資總量等規(guī)定固化提升為地方性法規(guī)，為科技人員提供了穩(wěn)定的預(yù)期?！稄V東條例》創(chuàng)新了用人機(jī)制，充分體現(xiàn)人才的知識(shí)價(jià)值，規(guī)定財(cái)政性自主創(chuàng)新項(xiàng)目中承擔(dān)項(xiàng)目人員的人力資源成本費(fèi)可以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支出且比例不受限制?！渡钲跅l例》加大了對(duì)科研人員的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，在全國率先立法規(guī)定，“全部或者主要利用財(cái)政性資金取得職務(wù)科技成果的，高等院校、科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)賦予科技成果完成人或者團(tuán)隊(duì)科技成果所有權(quán)或者長期使用權(quán)”?？萍汲晒瓿扇嘶蛘邎F(tuán)隊(duì)可以獲得不低于70%的所有權(quán)份額和不少于10年的長期使用權(quán)。同時(shí)，該條例充分利用特區(qū)先行先試的立法權(quán)，率先以法規(guī)形式確立了“同股不同權(quán)”制度，并允許實(shí)行“同股不同權(quán)”的公司在深圳證券交易所上市交易，以吸引和激勵(lì)全球創(chuàng)新人才和資本參與深圳早期的科技創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)。

3.強(qiáng)化科技創(chuàng)新的法治環(huán)境

《上海條例》從人才環(huán)境建設(shè)、金融環(huán)境建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)環(huán)境建設(shè)4個(gè)角度勾畫出了上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的制度體系，不僅明確了人才發(fā)展、資金支持的促進(jìn)措施，還明確要實(shí)施最嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，并從科學(xué)普及、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研誠信、科研倫理等方面推動(dòng)建立科技創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)秩序?！渡钲跅l例》從《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》《科技金融》《創(chuàng)新環(huán)境》3個(gè)專章對(duì)創(chuàng)新環(huán)境進(jìn)行規(guī)范，其中創(chuàng)新環(huán)境部分從人才、科普、創(chuàng)新文化和科技創(chuàng)新底線等方面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)?！稄V東條例》雖然沒有設(shè)置創(chuàng)新環(huán)境部分，但在《激勵(lì)與保障》部分對(duì)創(chuàng)新環(huán)境的一些方面進(jìn)行了規(guī)范，如對(duì)于科技這把雙刃劍帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)[10]，《廣東條例》加強(qiáng)了對(duì)科技倫理的規(guī)制，明確實(shí)行“科研倫理承諾制”，并規(guī)定了從事涉及人的生物醫(yī)學(xué)科研和實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)、使用單位的科研倫理審查、管理方面的責(zé)任。

4.滬粵深綜合性科技法規(guī)的特色和創(chuàng)新點(diǎn)

體現(xiàn)地方特色是《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）等法律賦予地方立法的基本要求，也是增強(qiáng)地方立法的有效性、連續(xù)穩(wěn)定性和可執(zhí)行性的關(guān)鍵。三部法規(guī)都圍繞地方發(fā)展特色進(jìn)行了創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)。

《上海條例》根據(jù)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，更加注重科技創(chuàng)新中心建設(shè)與城市其他功能定位的關(guān)系。其不僅設(shè)置了第四章專章《聚焦張江推進(jìn)承載區(qū)建設(shè)》對(duì)張江科學(xué)城和張江自主創(chuàng)新示范區(qū)自建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，而且還將《金融環(huán)境建設(shè)》獨(dú)立成章，提出要推動(dòng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)與其他“四個(gè)中心”建設(shè)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、長三角一體化建設(shè)等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，充分體現(xiàn)了“上海特色”。

《廣東條例》圍繞粵港澳大灣區(qū)國際創(chuàng)新中心建設(shè)的自主創(chuàng)新要求，不僅明確了自主創(chuàng)新的法律概念，建立了從基礎(chǔ)研究到創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化覆蓋自主創(chuàng)新全過程的法規(guī)體系[11]，還從自主創(chuàng)新的源頭、激勵(lì)與保障等方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)[6]。同時(shí)，該條例還從知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才流動(dòng)、資金跨境使用等角度明確規(guī)定要推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同合作的落實(shí)落地提供了原則指引和法規(guī)保障。

《深圳條例》針對(duì)科技創(chuàng)新空間緊張的問題，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地空間等創(chuàng)新要素的高效運(yùn)用，用《空間保障》專章對(duì)科技創(chuàng)新的土地空間進(jìn)行了規(guī)定，從空間規(guī)劃、土地供給和管理等角度為科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地、用房提供法律保障。其不僅將“先租后讓”等彈性供應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)土地的有效做法上升到法規(guī)層面，還明確了政府可以根據(jù)實(shí)際需要合理確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限。同時(shí)，還按照“限對(duì)象、限租金”的思路，規(guī)定了新型產(chǎn)業(yè)用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房的申請(qǐng)人和受讓人范圍及例外情況，以保證科技創(chuàng)新土地、空間的使用效能。

三、滬粵深科技立法的啟示

滬粵深三地根據(jù)當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新特點(diǎn)，建立了符合科技創(chuàng)新發(fā)展形勢的科技法規(guī)體系，尤其在促進(jìn)科技人才等創(chuàng)新要素集聚方面的立法設(shè)計(jì)，對(duì)北京未來制定綜合性科技法規(guī)具有一定的借鑒意義。

（一）建立層次分明、完備的科技法規(guī)體系

滬粵深三地科技創(chuàng)新法規(guī)體系分為3個(gè)層次：其一，基礎(chǔ)性法規(guī)。作為基本綱領(lǐng)，這一層次的法規(guī)涉及政府對(duì)科技活動(dòng)的組織、資金投入等基礎(chǔ)性內(nèi)容，包括技術(shù)進(jìn)步條例、創(chuàng)新中心建設(shè)條例、自主創(chuàng)新條例或科技創(chuàng)新條例等。其二，科技領(lǐng)域某些方面的專門法規(guī)，如針對(duì)科技人才、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)市場、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)要素的專門立法。其三，與科技領(lǐng)域相關(guān)的其他法規(guī)，如營商環(huán)境條例、自貿(mào)區(qū)條例等。這類法規(guī)中也對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行了相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。例如，上海除了《上海市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《上海條例》等綜合性法規(guī)之外，還制定和實(shí)施了《上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《上海市科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》等一系列專項(xiàng)法規(guī)。另外，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國氣象法〉辦法》與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，均對(duì)科技創(chuàng)新作了專門規(guī)定。這些法規(guī)的實(shí)施為上海市的科技創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的支持，形成了科技創(chuàng)新相對(duì)獨(dú)立而又比較健全的法規(guī)支撐體系。

（二）緊跟科技發(fā)展形勢制定修訂地方性法規(guī)

科技創(chuàng)新快速發(fā)展，需要適時(shí)推動(dòng)地方科技創(chuàng)新立法的立、改、廢，以保證立法體系的科學(xué)性、完整性和有效性，更涉及科技創(chuàng)新環(huán)境的穩(wěn)定維護(hù)。因此，科技創(chuàng)新立法呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性發(fā)展。隨著科技創(chuàng)新形勢的不斷變化，滬粵深三地均及時(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了制定和修訂，保證法規(guī)的科學(xué)性、先在性和適用性，并為科技發(fā)展和體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律后盾?！稄V東條例》2011年出臺(tái)后，根據(jù)國內(nèi)外科技發(fā)展形勢的變化先后經(jīng)過3次修訂?！渡钲跅l例》2008年以來先后經(jīng)過3次修訂和1次重新制定，對(duì)一些問題進(jìn)行了前瞻性制度設(shè)計(jì)，保證了法規(guī)的先在性和適用性，以降低法規(guī)滯后對(duì)科技創(chuàng)新帶來的影響。對(duì)科技帶來的負(fù)面影響，三部法規(guī)都及時(shí)新增了相應(yīng)內(nèi)容。例如，為應(yīng)對(duì)科技創(chuàng)新可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來的危害，新修訂的《廣東條例》新增了科研倫理相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，明確規(guī)定了創(chuàng)新主體在創(chuàng)新活動(dòng)中應(yīng)遵循的科研倫理義務(wù)、管理主體的責(zé)任，并將不簽訂科研倫理承諾書的行為納入立項(xiàng)的負(fù)面清單等。

（三）強(qiáng)化科技創(chuàng)新要素的法制保障

科技的發(fā)展離不開良好的科技創(chuàng)新環(huán)境、大量的基建配套、高水平的人才培養(yǎng)體系和廣闊的市場[12]。創(chuàng)新要素是科技創(chuàng)新活動(dòng)必不可少的基本條件，也是科技立法的重點(diǎn)。滬粵深三地都圍繞資金、人才、土地等創(chuàng)新要素進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。以人才為例，三部法規(guī)都非常重視對(duì)人才的支持，尤其重視對(duì)青年科技人才的支持。上海不僅在《上海市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《上海條例》中將人才作為專章進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)明確規(guī)定，通過保障研究經(jīng)費(fèi)、創(chuàng)設(shè)支持自由探索開展挑戰(zhàn)性研究的環(huán)境、賦予科研人員更大自主性、提高研究人員待遇水平、加強(qiáng)各類項(xiàng)目機(jī)構(gòu)合作、共享研究設(shè)施等方面對(duì)青年科研人員提供支持。與這些規(guī)定相呼應(yīng)，上海還出臺(tái)了《上海市人才流動(dòng)條例》《上海市高等教育條例》《上海市科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》等一系列支持激勵(lì)人才發(fā)展的地方性法規(guī)，進(jìn)一步增強(qiáng)了科學(xué)技術(shù)人才活力。同樣，廣東省不僅在相關(guān)條例的專章中對(duì)人才進(jìn)行了規(guī)定，也先后出臺(tái)了人才發(fā)展和人才繼續(xù)教育相關(guān)條例等，為科技人才發(fā)展保駕護(hù)航。

四、對(duì)北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)立法的建議

從滬粵深三地的科技法規(guī)體系建設(shè)和三地綜合性地方法規(guī)的框架、立法思路及重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)比較研究中，結(jié)合北京市綜合性科技法規(guī)立法情況，筆者提出如下6個(gè)方面的建議：

（一）盡快構(gòu)建系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的科技立法體系

目前，北京市堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以需求為牽引，不斷進(jìn)行科技創(chuàng)新法規(guī)政策制度建設(shè)，已形成10部地方性法規(guī)、4部政府規(guī)章和近200項(xiàng)政策文件構(gòu)成的具有首都特色的地方科技政策法規(guī)體系，為激勵(lì)科技創(chuàng)新營造了良好的法治環(huán)境，但目前尚缺少一部統(tǒng)領(lǐng)科技領(lǐng)域的綜合性基本法規(guī)，法規(guī)之間易出現(xiàn)斷點(diǎn)和銜接問題?？萍颊邔?shí)施雖然更加靈活，但層次較低、穩(wěn)定性不足，規(guī)范的社會(huì)關(guān)系面較窄，難以為各類主體提供穩(wěn)定預(yù)期。[13]因此，北京可借鑒上海、廣東和深圳系統(tǒng)化的立法思路，在國家法律框架下，按照《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)限，盡快啟動(dòng)北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)相關(guān)條例或科技進(jìn)步相關(guān)條例等綜合性地方法規(guī)的立法工作，制定一部全面規(guī)范北京科技創(chuàng)新活動(dòng)的基本性科技法規(guī)，完善北京市科技法規(guī)政策體系，為北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)提供全面、系統(tǒng)的法制保障。

（二）構(gòu)建國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的立法框架

國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)不僅包括科技創(chuàng)新，還涉及制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，以及經(jīng)濟(jì)、金融、營商環(huán)境、教育、文化等與科技創(chuàng)新中心建設(shè)相關(guān)的創(chuàng)新。北京應(yīng)依據(jù)科技創(chuàng)新的核心要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圍繞國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)，立足北京特色精準(zhǔn)定位，構(gòu)建以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新的立法框架，按照“創(chuàng)新主體、創(chuàng)新能力、載體建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、環(huán)境建設(shè)”等邏輯順序進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，可以分為《總則》《創(chuàng)新能力建設(shè)》《高精尖產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新》《區(qū)域和載體創(chuàng)新》《人才隊(duì)伍建設(shè)》《開放合作》《創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)》《法律責(zé)任》《附則》等9章。法規(guī)不僅應(yīng)明確國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)、基本原則、政府職責(zé)、創(chuàng)新主體權(quán)益和法律責(zé)任等，還應(yīng)根據(jù)北京科技創(chuàng)新的相關(guān)特色在各章節(jié)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，如創(chuàng)新能力部分則應(yīng)規(guī)制北京地區(qū)央地各類創(chuàng)新主體的權(quán)利義務(wù)、國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)、大科學(xué)裝置運(yùn)用管理等，區(qū)域創(chuàng)新部分應(yīng)明確“三城一區(qū)”、中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)等定位、功能等。同時(shí)，北京立法還應(yīng)注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府引導(dǎo)推動(dòng)作用之間的平衡，在保障市場作用充分發(fā)揮的同時(shí)，明確政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，保障政府更好地發(fā)揮作用。

（三）強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，打通科技創(chuàng)新的全鏈條制度設(shè)計(jì)

基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的總源頭?；A(chǔ)研究能力和產(chǎn)出是我國科研的短板之一，亟待加強(qiáng)。上海、廣東和深圳的地方性法規(guī)制度設(shè)計(jì)都對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行了重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)。北京作為國際科技創(chuàng)新中心，科技資源豐富，其面臨的“卡脖子”問題及北京的戰(zhàn)略定位，都要求北京把基礎(chǔ)研究作為科技立法的重要內(nèi)容之一，在綜合性科技法規(guī)制度設(shè)計(jì)中高度重視。因此，北京可根據(jù)自身實(shí)際，借鑒滬粵深立法經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定地方政府對(duì)基礎(chǔ)研究的支持義務(wù)和財(cái)政資金的支持力度，引導(dǎo)社會(huì)資金加強(qiáng)基礎(chǔ)研究投入；賦予自然科學(xué)基金、大科學(xué)裝置和國家實(shí)驗(yàn)室等法律地位，明確其在支持基礎(chǔ)研究、科學(xué)前沿探索等方面的功能定位；建立支持可能產(chǎn)生顛覆性創(chuàng)新成果但意見分歧較大的非共識(shí)項(xiàng)目的管理機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)支持與重大科學(xué)問題緊密相關(guān)的應(yīng)用基礎(chǔ)性研究活動(dòng)，支持高等院校等各類創(chuàng)新主體對(duì)接國家需求，建立產(chǎn)學(xué)研深度融合的跨界創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，共同承擔(dān)國家重大科研項(xiàng)目，通過“沿途下蛋”等方式，推動(dòng)基礎(chǔ)研究成果不斷轉(zhuǎn)化應(yīng)用，使基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究與國家戰(zhàn)略相互支撐。

（四）通過立法持之以恒地厚植人力資源優(yōu)勢

科技驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng)。北京科技人力資源豐富，但人才結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，國際頂尖科學(xué)家、青年科技人才和高技能人才儲(chǔ)備不足，無法滿足國際科技創(chuàng)新中心發(fā)展需要。北京應(yīng)借鑒滬粵深等地的立法經(jīng)驗(yàn)，明確國際人才的引進(jìn)和使用原則，將人才引進(jìn)綠卡、年薪制、分類考核評(píng)價(jià)等制度法定化；明確各類人才在科技創(chuàng)新中的權(quán)利義務(wù)，分類規(guī)定基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究等科技項(xiàng)目中人力資源成本的比例，明確科研人員科研自主權(quán)的范圍等。同時(shí)，通過立法保障對(duì)青年人才的培育，應(yīng)根據(jù)青年人才的發(fā)展特點(diǎn)、需求、培養(yǎng)路徑等進(jìn)行制度性規(guī)定，如支持企事業(yè)單位激勵(lì)青年科技工作者申報(bào)或參與科研項(xiàng)目，參與“揭榜掛帥”等，從地方性法規(guī)層面理順現(xiàn)行的體制和機(jī)制，為青年人才的成長提供法律保障。

（五）充分發(fā)揮政府和市場作用，提高土地空間要素配置效率

土地空間是北京科技創(chuàng)新發(fā)展的稀缺資源，也是北京進(jìn)一步加強(qiáng)科技創(chuàng)新發(fā)展的主要瓶頸之一。為進(jìn)一步發(fā)揮科技創(chuàng)新作為北京在減量中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展第一動(dòng)力的作用，建議北京借鑒廣東、深圳立法經(jīng)驗(yàn)，將北京利用土地空間的有效經(jīng)驗(yàn)固化提升，在地方立法中明確加強(qiáng)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地空間保障，明確規(guī)定可以通過確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限、“限對(duì)象、限租金”限制土地出讓等方式，滿足科技創(chuàng)新企業(yè)用地用房需求，降低科技創(chuàng)新企業(yè)初始用地成本，最大限度地提升土地空間的利用效率。

（六）進(jìn)一步營造良好科技創(chuàng)新生態(tài)

北京科技創(chuàng)新發(fā)展在全國處于領(lǐng)先地位，隨著新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展也將較早地感受到新興技術(shù)對(duì)生產(chǎn)、生活帶來的影響和沖擊。因此，北京有條件也有責(zé)任對(duì)新興技術(shù)可能帶來的負(fù)面影響率先開展立法規(guī)制探索，在促進(jìn)科技發(fā)展的同時(shí)，將技術(shù)的負(fù)面作用控制在可接受的安全范圍內(nèi)。具體來說，可從以下4個(gè)方面入手：其一，培育創(chuàng)新價(jià)值、創(chuàng)新精神的創(chuàng)新文化，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的社會(huì)氛圍；建立健全科研創(chuàng)新守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制；對(duì)科研所產(chǎn)生的失敗，在依法依規(guī)、勤勉盡責(zé)、未謀取非法利益、未違反誠信要求的前提下，一律不作負(fù)面評(píng)價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任。其二，按照“鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容失誤、審慎處罰”原則，建立符合新興領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管措施，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不得簡單加以禁止或者不加監(jiān)管。其三，完善監(jiān)管制度，對(duì)政府及其部門、有關(guān)單位在科技創(chuàng)新方面的創(chuàng)新性、差異化的改革措施，如有失誤或偏差，符合規(guī)定條件的可免責(zé)或減輕責(zé)任，推行信用承諾制。其四，針對(duì)北京有明顯的發(fā)展優(yōu)勢的生物醫(yī)藥、人工智能、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，加強(qiáng)科研倫理、科學(xué)相關(guān)數(shù)據(jù)的使用、流動(dòng)等立法規(guī)制，這有助于實(shí)現(xiàn)北京自身可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，也可為全國在這方面的立法進(jìn)行探索和嘗試。