王婷,藺潔,王孝炯,楊捷

(中國科學院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院,北京 100190)

基礎研究是提升我國原始創(chuàng)新能力、實現(xiàn)高水平科技自立自強的關鍵。我國不斷出臺相關政策促進基礎研究發(fā)展,多次強調基礎研究投入與配置問題。2018年,國務院印發(fā)《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》,提出“強化穩(wěn)定支持,優(yōu)化投入結構”。2021年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》將基礎研究單獨列為第二章,鼓勵有條件的地方人民政府合理確定基礎研究投入,加強對基礎研究的支持。引導企業(yè)加大基礎研究投入,鼓勵社會力量通過捐贈、設立基金等方式多渠道投入基礎研究。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》確立了到2025年基礎研究經(jīng)費投入占研發(fā)經(jīng)費投入比重提高到8%以上的目標。黨的二十大報告進一步強調“加強基礎研究,突出原創(chuàng),鼓勵自由探索。提升科技投入效能,深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革,激發(fā)創(chuàng)新活力”。2023年2月21日,習近平總書記在中央政治局第三次集體學習時強調,“制度保障和政策引導對基礎研究產出的影響越來越大”,并進一步提出“必須深化基礎研究體制機制改革,發(fā)揮好制度、政策的價值驅動和戰(zhàn)略牽引作用”。當前,國際局勢急劇變化,我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力,財政收入增速減緩,以中央財政投入為主的基礎研究經(jīng)費高增長模式難以為繼。如何在科學理解基礎研究的范疇、投入與配置內涵的基礎上,分析當前仍需改進的問題,進一步優(yōu)化基礎研究投入與配置,提升基礎研究產出質量和效率,成為當前我國基礎研究改革亟待解決的關鍵問題。

一、科學理解基礎研究投入與配置

(一)基礎研究的范疇、投入規(guī)模與結構需要多角度理解

對基礎研究內涵的看法不一致,會導致科技資源配置的不確定性[1]。當前,基礎研究與應用研究的結合日益緊密,對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用日益明顯?；A研究范疇不斷擴大,不僅包括“純興趣”導向和自由探索的基礎研究,還逐步向需求導向的基礎研究拓展。需求導向的基礎研究以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重大科學問題為目標并為其提供新技術和解決方案。因此,隨著基礎研究范疇的不斷變化,對基礎研究投入規(guī)模與結構的相關研究需要進行調整。分析基礎研究的投入規(guī)模與結構,不能只關注R&D經(jīng)費中基礎研究的占比,還需要關注財政科技投入中基礎研究經(jīng)費占比,中央和地方基礎研究經(jīng)費投入結構,政府與企業(yè)基礎研究經(jīng)費投入結構,高校、科研院所與企業(yè)等創(chuàng)新主體基礎研究經(jīng)費投入結構,基礎研究在“項目—人員—平臺—機構—設施”等資源配置上的結構,以及競爭性和穩(wěn)定性基礎研究經(jīng)費投入結構等方面。

(二) 基礎研究投入規(guī)模和強度與國家發(fā)展階段密切相關

基礎研究的投入規(guī)模和強度與國家發(fā)展階段和發(fā)展戰(zhàn)略需求密切相關。基礎研究投入強度依賴于一國的經(jīng)濟規(guī)模、產業(yè)結構和教育水平,并不是簡單地增加研發(fā)經(jīng)費的投入就可以提升基礎研究經(jīng)費的投入強度。國家的經(jīng)濟規(guī)模決定了基礎研究經(jīng)費投入的規(guī)模,國家的產業(yè)結構決定了對基礎研究成果的吸收能力,國家的教育條件決定了從事基礎研究的科研人員數(shù)量,這些都影響著基礎研究投入成效。較高的國家發(fā)展階段基礎研究投入效率較高,也會有較高的基礎研究產出成效。因此,基礎研究投入規(guī)模與強度目標要充分考慮各國的國情,并沒有一個固定的標準。提高基礎研究投入更應該聚焦于出臺更好的引導政策來創(chuàng)造更佳的投入環(huán)境,引導各主體增加基礎研究投入。

(三)基礎研究投入結構多元化能夠提高基礎研究資助成效

基礎研究投入多元化有利于保障基礎研究經(jīng)費的總量。財政資金和社會資金各有側重,更能增強基礎研究的多樣性,更好地發(fā)揮基礎研究在滿足國家戰(zhàn)略需求和促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面的積極作用。社會資金具有較強的靈活性,可以專注于更多“無人區(qū)”的探索,更多地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大需求。美國基礎研究經(jīng)費多年來一直呈現(xiàn)多元化配置特征。美國以政府投入為主的多元化基礎研究投入結構形成了美國多元化的基礎研究執(zhí)行主體,高校、科研機構、企業(yè)、非營利機構等主體均承擔著基礎研究責任,企業(yè)和非營利機構基礎研究投入占比已超過40.00%,且該比例仍在逐年增長。這一配置方式實現(xiàn)了基礎研究經(jīng)費資助的多樣性,有效推動了基礎研究資助成果的產出,提高了基礎研究經(jīng)費資助成效。

(四)有組織的基礎研究適應大科學時代科學研究需求

大科學時代的科學問題是復雜且龐大的系統(tǒng)問題,需要有組織地開展相關基礎研究活動[2]。針對生命健康、氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等關系人類經(jīng)濟社會發(fā)展的共同問題,具有明確的科學目標和需求導向,需要投入大量資金建設重大科技基礎設施、前沿交叉平臺、科學數(shù)據(jù)庫等大型基礎科研條件和科學信息共享機制[3],需要跨機構甚至國際合作來完成相應的目標任務。因此,需要一定的組織保障和政策引導,相應的基礎資源配置也需要得到關注。此外,基礎研究和產業(yè)的距離不斷拉近,部分基礎研究從研究到應用的過程深入到產業(yè)發(fā)展的過程中,加強基礎研究成為高校、科研院所和企業(yè)的共同目標,離不開政府在資金和政策方面的支持[4]。

二、我國基礎研究投入及配置的現(xiàn)狀分析

(一)基礎研究投入強度仍較低

與世界主要科技強國相比,我國基礎研究經(jīng)費投入強度(基礎研究經(jīng)費投入/GDP)仍有較大差距。我國基礎研究經(jīng)費總額從2012年的499億元增長到2022年的1 951億元,穩(wěn)居世界第二,年均增長近15.00%。同時,我國基礎研究經(jīng)費占研發(fā)(R&D)經(jīng)費投入的比重從4.80%提升至6.30%,2020年首次超過6.00%,達到6.16%,2022年為6.30%,但仍遠低于主要發(fā)達國家15.00%～25.00%的水平。在基礎研究經(jīng)費投入強度上,2021年中國基礎研究經(jīng)費投入強度為0.16%,同期美國、德國、日本等國保持在0.40%～0.50%,韓國更是達到0.90%左右;基礎研究經(jīng)費占研發(fā)(R&D)經(jīng)費比重依然較低,2021年我國為6.50%,低于美國等國家平均水平(10.00%),遠低于法國(20.00%);人均基礎研究經(jīng)費依然大幅落后,美國約是我國的5倍,日本、韓國也達到我國的2倍[3]。

可以預見,受世界經(jīng)濟下行和國際科技封鎖的影響,在我國優(yōu)化基礎研究投入結構的前提下,短期內有效統(tǒng)籌協(xié)調各級財政的難度較大。加之當前我國基礎研究投入以中央政府投入為主(2022年中央財政R&D經(jīng)費中用于基礎研究的經(jīng)費占比達到25.27%,超過美國聯(lián)邦政府的22.49%)。在政府投入短期內難以大幅度提高的情況下,企業(yè)研發(fā)投入的增長會導致分母越來越大,更加難以實現(xiàn)預期8.00%的目標。

(二)基礎研究經(jīng)費投入結構單一

我國基礎研究經(jīng)費投入主要來源于中央財政經(jīng)費,短期內形成基礎研究多元投入格局尚存在諸多挑戰(zhàn)。與企業(yè)發(fā)展階段有關,絕大多數(shù)企業(yè)在生存壓力下缺乏投資基礎研究的條件和動力[5],企業(yè)對基礎研究的投入量較小,我國企業(yè)對基礎研究重視程度較低,目前企業(yè)對基礎研究的投入僅占全國基礎研究經(jīng)費總額的3.00%左右,遠低于美國、日本、英國等國家15.00%左右的比例。社會資本投入基礎研究的渠道不暢通,全社會支持基礎研究的環(huán)境尚未形成,缺乏引導企業(yè)和社會資本投入基礎研究的政策。例如,《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)領域中不包括科學研究領域,而美國私募基金法律制度、英國《慈善用途法》等對私人基金支持科學做了明確界定。此外,非營利研發(fā)組織和私人基金會設立存在多方面限制,審核標準與批準條件不明確,各地工商登記系統(tǒng)尚未明確私人基金設立要求等問題。地方基礎研究投入動力不足,中央財政科技支出小于地方財政科技支出(2021年地方占65.40%,已接近2/3)。但近10年,在我國中央財政R&D支出中,基礎研究基本保持在20.00%以上,2021年為28.80%;在地方財政R&D支出中,基礎研究則保持在5.00%左右,2021年為4.40%,基礎研究經(jīng)費占比最高的北京市和上海市也僅達到16.10%和9.50%。

(三)基礎研究經(jīng)費配置“重復分散”

我國涉及基礎研究的預算管理部門有20多個,每個部門獨立編制部門預算,形成由部門主導的名目繁多的基礎研究支持計劃。相關部門在基礎研究支持領域和支持方式上存在交叉重復,例如,平臺方面,科技部建有全國重點實驗室,教育部啟動基礎研究中心建設;科技部重點研發(fā)計劃下設專門支持基礎研究類的項目,教育部設立高等學?；A研究“珠峰計劃”,國家自然科學基金委員會設立重點項目。上述工作均屬于部門內部事項,在項目申報和平臺建設過程中缺乏查重和統(tǒng)籌協(xié)調機制,使得經(jīng)費本不充沛的基礎研究呈現(xiàn)“旱的旱死,澇的澇死”、支持不足與重復支持并存等現(xiàn)象。如對量子計算等熱門領域,各地政府、各部門一哄而上,對生物分類學等冷門領域則鮮有支持,基礎研究經(jīng)費配置不均衡的現(xiàn)象突出。由于專業(yè)能力有限,地方政府基本上按照中央政府的模式來設置基礎研究計劃、項目和平臺,“抄作業(yè)”現(xiàn)象普遍。

(四) 基礎研究有組織的經(jīng)費資助模式尚未建立

我國對于以中央公益類科研院所及高校的基本科研業(yè)務費、高?！半p一流”建設經(jīng)費以及中國科學院先導專項為代表的國家級科研機構的定向資助,形成了穩(wěn)定的機構撥款。但是穩(wěn)定支持經(jīng)費主要用于維持機構運行或經(jīng)過二次競爭分配轉化為競爭性項目經(jīng)費,距離達到穩(wěn)定支持科研活動的目標尚有差距[6]。作為中國自然科學的最高學術機構,中國科學院中央財政年度預算撥款與競爭性科研項目收入比例約為1∶1,年度預算撥款僅夠支付退休人員工資、在崗人員基本工資和研究所日常開支等,只有小部分用于前瞻性項目部署和人才引進等[7]。與國外8成以上的科研經(jīng)費由政府穩(wěn)定提供不同,我國國家級科研機構高度依賴競爭性經(jīng)費,大幅增加基礎研究人員負擔,其弊端日益暴露,有待進一步為科研人員提供“十年磨一劍、甘坐冷板凳”的條件。

(五) 基礎研究經(jīng)費資助偏向短期項目

基礎研究具有風險高、周期長等特點,需要進行長期的、穩(wěn)定的投入以期產生重大原創(chuàng)成果。例如,美國“國家量子計劃”實施期為10年,歐洲的人腦計劃、石墨烯、量子技術等未來新興技術項目實施期均達到10年,日本對世界一流國際研究中心倡議的資助周期達到10或15年。但是我國基礎研究的資助項目以短期項目為主,例如,國家自然科學基金項目周期在3年左右,重點研發(fā)計劃通常為3～5年,這些項目經(jīng)費合計占基礎研究財政投入的3/4左右。相對穩(wěn)定的計劃或專項,如全國重點實驗室、中國科學院戰(zhàn)略性先導科技專項,支持周期為5年左右,這些項目經(jīng)費合計僅占基礎研究公共財政經(jīng)費的1/4左右。因此,科學家忙于申報和驗收項目,容易急功近利,難以將注意力放在需要較長時間才能實現(xiàn)的原創(chuàng)性和突破性選題上,難以形成“十年磨一劍”的穩(wěn)定資助環(huán)境,不利于我國基礎研究的高質量發(fā)展。

三、優(yōu)化我國基礎研究投入與配置的建議

我國的科技政策是在追趕型國家的建設進程中發(fā)展起來的,大多數(shù)政策都以跟蹤模仿為主,基礎研究工作也是如此。當前,加強基礎研究迫切需要我國進行系統(tǒng)性改革,將增加基礎研究投入與深化科技體制改革相關聯(lián),系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌推進。

(一) 系統(tǒng)性破除制約我國基礎研究投入的制度障礙

優(yōu)化基礎研究投入結構、提升基礎研究投入規(guī)模和強度是一項復雜工程,必須與深化科技體制改革密切結合,才能取得良好效果。一是增加投入要緊密結合基礎研究學科布局、基地設施、人才隊伍、評價改革等進行統(tǒng)籌布局,使更多的經(jīng)費投入基礎研究人才隊伍、基礎學科建設上。二是穩(wěn)定經(jīng)費支持要與高校院所的評價改革相結合,重點支持一批隊伍和一些領域,對于人才、項目、團隊的評價,要避免與競爭性項目密切掛鉤,形成以人為本的基礎研究發(fā)展模式。三是優(yōu)化中央與地方,政府與高校、科研院所、企業(yè)的聯(lián)動機制,不斷優(yōu)化基礎研究投入方式,拓展基礎研究投入渠道,提高基礎研究經(jīng)費投入強度。

(二)財政科技資金投入到基礎研究和應用基礎研究

中央財政科技資金是基礎研究投入的主體,因此,要引導中央財政科技投入投向基礎研究和應用基礎研究,使得基礎研究規(guī)模的提高和結構的優(yōu)化不僅要注重增量,還要注重存量。一是強化R&D經(jīng)費中基礎研究和應用基礎研究的導向,使基礎研究和應用基礎研究投入占R&D經(jīng)費的比例保持在較高水平。二是強化地方財政科技投入的R&D投入導向,我國僅靠中央政府的基礎研究投入遠不能實現(xiàn)2025年提高到8.00%以上的發(fā)展目標,需要地方政府改善投入結構,強化財政投入R&D導向,加大基礎研究投入力度。

(三) 支持多元創(chuàng)新主體投入基礎研究

充分發(fā)揮政府引導者角色,構建適合我國的基礎研究多元化投入體系,支持企業(yè)成為基礎研究投入主體,引導社會資本投資基礎研究。一是強化政府對企業(yè)投入的激勵引導作用,鼓勵企業(yè)投入共性技術研發(fā),支持企業(yè)聯(lián)合優(yōu)勢創(chuàng)新主體成立創(chuàng)新聯(lián)合體等,在行業(yè)關鍵共性技術領域開展聯(lián)合研發(fā)。二是通過稅收、金融等刺激手段支持企業(yè)增加前沿性、基礎性的研發(fā),激勵企業(yè)開展基礎研究[8]。三是支持企業(yè)聯(lián)合高校和科研院所通過多種方式培養(yǎng)基礎研究人才,支撐企業(yè)開展基礎研究活動,促進主體研究成果的共享和相互轉化,推動企業(yè)發(fā)展階段的轉變,提升研究體系的整體效能[9]。四是暢通社會資本投入基礎研究的渠道,構建支持社會資本投資基礎研究的政策環(huán)境,完善相關制度,提供最小化風險和最大化確定性擔保,逐步引導社會資本投入基礎研究[10]。

(四)優(yōu)化部門和央地間經(jīng)費配置協(xié)同機制

充分發(fā)揮中央科技委員會的作用,加強基礎研究宏觀協(xié)調統(tǒng)籌,完善中央和地方基礎研究投資的聯(lián)動機制,形成部門和央地間經(jīng)費配置的協(xié)同。一是建立基礎研究經(jīng)費配置的宏觀協(xié)調機制。加強中央科技委員會對科技工作的集中統(tǒng)一領導,明確不同職能部門在基礎研究中的功能定位,加強對戰(zhàn)略性、前瞻性的重大科學問題的領域布局,統(tǒng)籌全國基礎研究資源配置,引導基礎研究經(jīng)費合理投入,指導制定重大基礎研究規(guī)劃和決策。發(fā)揮國家科技咨詢委員會的作用,加強對基礎研究的咨詢決策支撐。二是完善中央和地方政府基礎研究投資的聯(lián)動機制。對中央和地方政府計劃共同投入的基礎研究領域,應進一步明確投入方式和配套投入比例。在實施操作層面,可以適度擴大國家自然科學基金委與地方政府聯(lián)合基金的規(guī)模;在重大科技基礎設施等平臺建設方面建立央地政府共同資助、共享共用的機制。

(五)建立健全基礎研究經(jīng)費精細化管理

我國基礎研究經(jīng)費管理體系不健全,經(jīng)費統(tǒng)計模式不完善,精細化管理水平不高,亟待優(yōu)化我國基礎研究經(jīng)費管理系統(tǒng)。一是探索基礎研究經(jīng)費的分類資助管理機制。自由探索類基礎研究的主體是高校和科研院所,應主要靠政府科學基金資助,資助對象以科學家和小團隊為主,應以競爭性項目和同行評議為主,重點評價研究成果是否在科學和工程前沿有新發(fā)現(xiàn)或新突破。需求導向類基礎研究的主體應為高校、科研院所以及產學研聯(lián)合體,由項目資助模式改為機構穩(wěn)定資助模式,重點評估機構對設定目標的完成程度。二是建立長周期項目資助模式。制定中長期基礎研究規(guī)劃,對部分需要長期攻關的特定領域方向、脫穎而出的高水平基礎研究團隊,給予有效的穩(wěn)定支持[11]。三是加強統(tǒng)籌全國財政基礎研究投入的協(xié)同管理。建立央地協(xié)同和部門協(xié)同的國家科技信息系統(tǒng),強化國家級項目資助信息的統(tǒng)一管理,解決重復投入的問題。四是進一步完善R&D支出統(tǒng)計模式。全面、準確、真實地反映我國基礎研究支出。按照國際標準建立R&D會計制度,改進統(tǒng)計方法和定義,提高基礎研究統(tǒng)計的準確性和國際可比性[12]。

四、結語

歷史經(jīng)驗表明,科技強國崛起的背后必然有強大的基礎研究作為支撐。縱觀世界科技強國,無一例外都是基礎研究強國。當今世界科技競爭愈發(fā)激烈,中國在關鍵核心技術上面臨的“卡脖子”問題進一步凸顯,對加強基礎研究提出了更高更新的要求。我國要在全球科技競爭中取得競爭優(yōu)勢,必須不斷優(yōu)化基礎研究投入與配置,引導基礎研究發(fā)展方向和方式,不斷提升我國基礎研究能力。因此,科學地理解基礎研究投入的內涵,持續(xù)、深入地探究基礎研究的投入結構、投入效率、投入方式、投入主體和資源配置方式等,不僅可以為深化基礎研究體制機制改革提供政策參考,也是我國實現(xiàn)基礎研究高質量發(fā)展的永恒議題。