張成立

(聊城大學(xué)法學(xué)院,山東 聊城 252059)

隨著全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)方略的深度實(shí)施,黨政同責(zé)在事關(guān)公共安全、民生福祉的多個(gè)領(lǐng)域逐步得以推廣,對(duì)于監(jiān)督約束公權(quán)力、促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部盡職履責(zé),發(fā)揮了重要作用。2018年3月,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察法”)頒布實(shí)施,黨政同責(zé)獲得了強(qiáng)有力的法律支撐,追責(zé)、問責(zé)成效顯著,成為壓實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)的利器。

相較于黨政同責(zé)實(shí)踐的積極推進(jìn),學(xué)術(shù)界關(guān)于黨政同責(zé)制度的研究明顯滯后,在黨政同責(zé)的內(nèi)涵、制度要素等一系列基本問題上尚未形成一致的觀點(diǎn)。以黨政同責(zé)的內(nèi)涵為例,有學(xué)者認(rèn)為,黨政同責(zé)強(qiáng)調(diào)追究黨委和政府的責(zé)任,但是責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)以職權(quán)和職責(zé)為前提。黨政同責(zé)應(yīng)包括兩層含義:一是職責(zé)層面的,黨委和政府共同負(fù)責(zé);二是責(zé)任層面的,黨委和政府共同承擔(dān)責(zé)任(1)梁忠:《從問責(zé)政府到黨政同責(zé)——中國(guó)環(huán)境問責(zé)的演變與反思》,《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。。也有學(xué)者結(jié)合生態(tài)環(huán)保解讀黨政同責(zé),認(rèn)為黨政同責(zé)指黨委、政府兩套系統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作共同承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任,并依據(jù)特定的方式、程序和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)未能切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任的理念和原則(2)任恒:《我國(guó)環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)中的“黨政同責(zé)”理念探析》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。因此,在系統(tǒng)總結(jié)黨政同責(zé)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)黨政同責(zé)理論研究,尤其是結(jié)合監(jiān)察法及其實(shí)施條例深入探究黨政同責(zé)制度完善的路徑,實(shí)屬必要。

一、監(jiān)察法對(duì)于黨政同責(zé)實(shí)踐的積極推進(jìn)

從實(shí)踐層面看,河南省鄭州市最早運(yùn)用規(guī)范性文件對(duì)于黨政同責(zé)進(jìn)行制度化探索。2010年10月,鄭州市委市政府辦公廳經(jīng)過市委市政府同意,印發(fā)了《鄭州市安全生產(chǎn)黨政同責(zé)制度》。該文件對(duì)于黨政同責(zé)的概念、基本要求、共同責(zé)任、各自責(zé)任、工作機(jī)制、激勵(lì)措施、責(zé)任追究等作了較為詳盡的規(guī)定(3)常紀(jì)文:《安全生產(chǎn)黨政同責(zé)監(jiān)管體制的立法構(gòu)建》,《法學(xué)雜志》2014年第2期。。 黨的十八大以來,黨政同責(zé)作為一項(xiàng)責(zé)任制度快速發(fā)展,先后在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、食品安全、脫貧攻堅(jiān)、疫情防控、糧食安全等領(lǐng)域逐步實(shí)施。從中央、各省市現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件來看,黨政同責(zé)的價(jià)值追求在于及時(shí)應(yīng)對(duì)、有效化解事關(guān)國(guó)家和人民利益的公共安全、民生等領(lǐng)域產(chǎn)生的急難險(xiǎn)重問題,通過黨政聯(lián)手形成治理合力,有效實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。其中,黨政同責(zé)的關(guān)鍵在于合理劃分、配置地方黨委、政府的職權(quán)與職責(zé),通過巡視、督查、考評(píng)、獎(jiǎng)懲、追責(zé)、問責(zé)等一系列管理手段,保證責(zé)任落實(shí)到位。因此,黨政同責(zé)的核心是“責(zé)任”,地方黨委、政府應(yīng)當(dāng)合理分工、權(quán)責(zé)一致,共同負(fù)責(zé)、共同擔(dān)責(zé)。

監(jiān)察法明確規(guī)定,制定該法的目的之一在于“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”。因此,監(jiān)察法賦予各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)一系列監(jiān)察權(quán),如監(jiān)督檢查、調(diào)查、政務(wù)處分、問責(zé)等。作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等組織中行使公權(quán)力的公職人員依法監(jiān)督、問責(zé),以此壓實(shí)崗位責(zé)任。不難發(fā)現(xiàn),監(jiān)察法關(guān)注的是職責(zé)及其落實(shí),重點(diǎn)解決公職人員失職失責(zé)、職務(wù)違法及犯罪問題,通過監(jiān)督、調(diào)查、處置,使公職人員依法用權(quán)、規(guī)范用權(quán),恪盡職守、盡職履責(zé)。因此,監(jiān)察法被視為壓實(shí)責(zé)任的法律利器,對(duì)于監(jiān)督、約束公職人員尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,預(yù)防和懲治腐敗,具有特別重要的作用。

由于黨政同責(zé)以責(zé)任為核心,以共同負(fù)責(zé)、共同擔(dān)責(zé)為價(jià)值追求,而監(jiān)察法的功能在于監(jiān)督、約束公權(quán)力,從而壓實(shí)責(zé)任,二者之間自然形成了非常密切的聯(lián)系——監(jiān)察法可以為黨政同責(zé)取得實(shí)效提供有力的法治保障。黨政同責(zé)應(yīng)用的領(lǐng)域均是重點(diǎn)、復(fù)雜、問題多發(fā)的特殊領(lǐng)域,如疫情防控、生態(tài)環(huán)保等,許多問題牽一發(fā)而動(dòng)全身,應(yīng)當(dāng)特別注重加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約。為了保證黨政同責(zé)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),應(yīng)當(dāng)依照監(jiān)察法對(duì)地方黨委、政府及其相關(guān)職能部門的公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部予以監(jiān)察。通過依法監(jiān)察,督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政,切實(shí)履行法定職責(zé);同時(shí),通過依法監(jiān)察,有效預(yù)防、及時(shí)解決職務(wù)違法與犯罪,以法律制裁反制權(quán)力濫用和腐敗,為黨政同責(zé)提供良好的法治氛圍。

近年來,安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、疫情防控等領(lǐng)域一系列案件的處理,充分說明監(jiān)察法對(duì)于黨政同責(zé)具有積極的推進(jìn)作用。如,河南鄭州特大洪澇災(zāi)害事件、昆明滇池違建別墅事件等,監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例等法律規(guī)定,積極履職盡責(zé),依照法定程序,對(duì)于玩忽職守、失職失責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查、問責(zé)、追責(zé),極大提升了黨政同責(zé)工作的實(shí)效。從實(shí)踐來看,監(jiān)察法的推進(jìn)作用主要反映在以下幾個(gè)方面:

首先,監(jiān)察法為黨政同責(zé)實(shí)踐提供了高層級(jí)法律支撐。多年來,制約黨政同責(zé)功能發(fā)揮的癥結(jié)之一在于缺乏高位階法律支持?，F(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件多為中辦國(guó)辦、省市黨委政府辦公廳發(fā)布,如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等。這些文件雖然政治權(quán)威較高,但是法律層次并不高,客觀上影響了黨政同責(zé)工作的實(shí)效。監(jiān)察法實(shí)施后,黨政同責(zé)獲得了重要法律支撐,特別是在追責(zé)、問責(zé)方面,地方黨委、政府將監(jiān)察法及其實(shí)施條例、黨政同責(zé)規(guī)范性文件作為一個(gè)整體,列為案件處理的法律依據(jù)。其中,監(jiān)察法成為黨政同責(zé)案件處理的首要依據(jù),起到統(tǒng)領(lǐng)作用,不僅化解了黨政同責(zé)規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間的潛在沖突,而且極大提升了案件處理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和影響力。

其次,監(jiān)察法壯大了黨政同責(zé)監(jiān)管隊(duì)伍,增強(qiáng)了監(jiān)督問責(zé)的實(shí)力。監(jiān)察法實(shí)施之前,黨政同責(zé)工作由各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo),黨的有關(guān)組織負(fù)責(zé)主要工作的落實(shí),如各級(jí)紀(jì)委、組織(人事)部門等。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),在黨政同責(zé)工作中所起的作用有限。監(jiān)察法實(shí)施后,各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使監(jiān)察權(quán),黨政領(lǐng)導(dǎo)干部屬于其監(jiān)察對(duì)象,黨政同責(zé)領(lǐng)域也隨之成為監(jiān)察的重點(diǎn)。根據(jù)監(jiān)察法,各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)紀(jì)委合署辦公,在黨政同責(zé)工作中履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé),與組織(人事)部門、司法機(jī)關(guān)分工協(xié)作,成為重要的監(jiān)督主體、問責(zé)主體。作為專司監(jiān)察的國(guó)家機(jī)關(guān),各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)取代行政監(jiān)察機(jī)關(guān),為黨政同責(zé)監(jiān)管輸入了新鮮血液,提升了黨政同責(zé)工作的層次,優(yōu)化了部門之間的關(guān)系,使黨政同責(zé)監(jiān)督、問責(zé)的力量大為增強(qiáng)。

再次,監(jiān)察法助推監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)新工作方法,提升了黨政同責(zé)監(jiān)管實(shí)效。監(jiān)察法實(shí)施后,黨政同責(zé)領(lǐng)域案件處理的方式、方法、力度等都發(fā)生了很大變化。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)手紀(jì)委、組織(人事)等部門,在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,依法依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅處理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)、職務(wù)違法與犯罪,取得了良好的社會(huì)效果。其中,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成為辦案的主力軍,監(jiān)察法及其實(shí)施條例等法律成為案件處理的重要依據(jù)。在實(shí)際工作中,監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)合黨政同責(zé)領(lǐng)域的實(shí)際情況,不斷探索、改進(jìn)工作方式和方法,勇于擔(dān)當(dāng),主動(dòng)作為。如,云南省紀(jì)委監(jiān)委對(duì)“古滇名城”長(zhǎng)腰山片區(qū)以及滇池南灣未來城五漁邨項(xiàng)目違規(guī)違建問題以事立案、直查直辦,深挖細(xì)查違規(guī)違建背后的責(zé)任、作風(fēng)、腐敗等問題(4)參見https:∥news.sina.com.cn/c/2022-02-18/doc-ikyamrna1489612.shtml. 2022-3-25。;山東省紀(jì)委監(jiān)委開展一線監(jiān)督、下沉式監(jiān)督、調(diào)研式監(jiān)督,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題督促即查即改,為全省疫情防控形勢(shì)持續(xù)趨穩(wěn)向好提供了堅(jiān)強(qiáng)保障(5)王鵬志:《山東關(guān)口前移下沉監(jiān)督推動(dòng)科學(xué)精準(zhǔn)防控疫情》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2022年3月19日。。上述“關(guān)口前移”“直查直辦”等創(chuàng)新型工作方式,提高了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作效率,增強(qiáng)了黨政同責(zé)領(lǐng)域監(jiān)督、問責(zé)工作的生機(jī)和活力。

二、黨政同責(zé)的制度缺陷及其成因

目前,中央和地方先后制定和頒布了一系列黨政同責(zé)規(guī)范性文件,如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《北京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》等,就黨政同責(zé)的基本問題作出制度性規(guī)定,包括黨政同責(zé)的基本原則、地方黨委與政府的職責(zé)劃分、考核監(jiān)督與獎(jiǎng)懲等?？傮w來看,黨政同責(zé)制度的基本框架已經(jīng)形成,主要制度要素已經(jīng)具備。但是無法否認(rèn)的是,黨政同責(zé)對(duì)于監(jiān)察法及其實(shí)施條例的回應(yīng)比較遲緩,部分內(nèi)容已經(jīng)滯后,導(dǎo)致黨政同責(zé)制度建設(shè)難以滿足時(shí)代需要。這種滯后性突出表現(xiàn)為,現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件沒有強(qiáng)調(diào)、突出監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中的重要地位和作用,缺乏相關(guān)制度保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法負(fù)有的監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)落實(shí)到位。具體而言,黨政同責(zé)的制度缺陷主要包括以下幾點(diǎn):

第一,黨政同責(zé)規(guī)范性文件的制定依據(jù)不明確。作為具有普遍約束力的行為規(guī)范,黨政同責(zé)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù),且做到全面、恰當(dāng)、明晰。現(xiàn)實(shí)表明,不少文件的制定依據(jù)不明確。有的載明其制定依據(jù)為“有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律”,有的表述為“有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)”,至于“有關(guān)”的具體指向則語(yǔ)焉不詳,客觀上導(dǎo)致這些規(guī)范性文件的制定依據(jù)籠統(tǒng)、模糊。有的明確列舉了制定依據(jù),涵蓋多部法律、中央有關(guān)規(guī)定,但是針對(duì)性不強(qiáng)。尤為遺憾的是,一些黨政同責(zé)規(guī)范性文件制定于監(jiān)察法頒布實(shí)施之后,如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》,但是其制定依據(jù)依然不包括以監(jiān)督、問責(zé)為主責(zé)的監(jiān)察法。

第二,黨政同責(zé)領(lǐng)域監(jiān)督、預(yù)防措施比較匱乏?？v觀現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件,比較重視事后追責(zé)、問責(zé),從誡勉、公開道歉、組織處理到黨紀(jì)政紀(jì)處分,直至追究刑事責(zé)任。相比之下,事前、事中的監(jiān)管較為薄弱,預(yù)防性措施較為欠缺。從制度層面分析,有的強(qiáng)調(diào)了考核評(píng)價(jià)的作用,但是缺乏監(jiān)督性規(guī)定;有的規(guī)定了黨委、政府具有跟蹤督辦、履職檢查等權(quán)力,但缺乏具體性措施。相比之下,《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》關(guān)于監(jiān)督、預(yù)防的規(guī)定較為詳實(shí),涵蓋督查督辦、巡查、考核、述職等多種監(jiān)督手段(6)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》 第十條:“把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任情況納入黨委和政府督查督辦重要內(nèi)容,一并進(jìn)行督促檢查?！钡谑粭l:“建立完善地方各級(jí)黨委和政府安全生產(chǎn)巡查工作制度,加強(qiáng)對(duì)下級(jí)黨委和政府的安全生產(chǎn)巡查,推動(dòng)安全生產(chǎn)責(zé)任措施落實(shí)。將巡查結(jié)果作為對(duì)被巡查地區(qū)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎(jiǎng)懲和使用的重要參考?！?不過相關(guān)規(guī)定仍較為原則,缺乏明細(xì)的要求及措施。在監(jiān)督主體上,該規(guī)范性文件明確地方黨委政府負(fù)有監(jiān)管職責(zé),但具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé),組織(人事)部門抑或紀(jì)委監(jiān)委,尚缺乏明確規(guī)定。

第三,黨政同責(zé)調(diào)查主體不當(dāng)。在黨政同責(zé)工作中,調(diào)查主體的設(shè)定至關(guān)重要,不僅事關(guān)部門職責(zé)分工,而且影響案件處理的力度和效率?？v觀現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件,大部分沒有明確調(diào)查主體。部分文件規(guī)定了調(diào)查主體,但是存在一定的職能混同。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定,負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的政府部門負(fù)責(zé)案件調(diào)查,既調(diào)查生態(tài)環(huán)境和資源損害問題,又調(diào)查相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任問題,并提出處理建議(7)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第十一條:“各級(jí)政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的,必須按照職責(zé)依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進(jìn)行調(diào)查,在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時(shí),對(duì)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和處理提出建議,按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織(人事)部門。需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的,由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理;需要給予誡勉、責(zé)令公開道歉和組織處理的,由組織(人事)部門按照有關(guān)規(guī)定辦理?！?。從黨政分開、權(quán)責(zé)一致的角度分析,該規(guī)定存在不當(dāng)之處。生態(tài)環(huán)保和資源保護(hù)監(jiān)管部門屬于行政機(jī)關(guān),有權(quán)調(diào)查生態(tài)環(huán)保違法行為并依法追究違法者的行政責(zé)任,但是原則上不具有調(diào)查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)、職務(wù)違法或犯罪的權(quán)力。該規(guī)定一定程度上混同了行政調(diào)查權(quán)與紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查權(quán),模糊了二者的界限,容易造成管理的混亂。監(jiān)察法實(shí)施之后,黨政同責(zé)領(lǐng)域案件調(diào)查的主體應(yīng)當(dāng)明確為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),其中,監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)調(diào)查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)違法和犯罪問題?，F(xiàn)行黨政同責(zé)制度尚沒有確立監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查主體地位,有待通過制度調(diào)整加以解決。

第四,黨政同責(zé)領(lǐng)域問責(zé)、追責(zé)主體不統(tǒng)一,程序性規(guī)定欠缺。關(guān)于問責(zé)、追責(zé)主體,現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件缺乏較為一致的制度設(shè)計(jì)。有的規(guī)定,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(行政監(jiān)察機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任,組織(人事)部門負(fù)責(zé)誡勉、責(zé)令公開道歉和組織處理,涉嫌犯罪的由司法機(jī)關(guān)處理;有的規(guī)定,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門、政府監(jiān)管部門按照職責(zé)分工實(shí)施問責(zé),涉嫌職務(wù)違法犯罪的由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置;有的不加細(xì)分,籠統(tǒng)規(guī)定“按照干部管理權(quán)限依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行問責(zé)”(8)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》 第十八條:“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有本規(guī)定第十七條所列情形的,按照干部管理權(quán)限依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行問責(zé)。涉嫌職務(wù)違法犯罪的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”。不難發(fā)現(xiàn),不同領(lǐng)域黨政同責(zé)規(guī)范性文件關(guān)于問責(zé)、追責(zé)主體的規(guī)定差異性較大,尤其是政紀(jì)處分、刑事責(zé)任追究,主體明顯不一致,客觀上影響了黨政同責(zé)工作的權(quán)威。從另一個(gè)角度分析,追責(zé)、問責(zé)的程序比較欠缺,無論是生態(tài)環(huán)保,還是安全生產(chǎn)、食品安全,現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件規(guī)定了問責(zé)追責(zé)的情形、承擔(dān)責(zé)任的方式、從輕從重的適用等,但是關(guān)于問責(zé)、追責(zé)工作的基本步驟、環(huán)節(jié)、順序、相互關(guān)系等,缺乏必要的規(guī)定?！罢?dāng)?shù)某绦虿粌H僅是實(shí)體正義的工具,在許多情況下,只有通過正當(dāng)程序方可取得正當(dāng)?shù)膶?shí)體結(jié)果”(9)《行政法與行政訴訟法學(xué)》,北京:高等教育出版社,2018年版,第33頁(yè)。,程序性制度缺失客觀上降低了黨政同責(zé)工作的實(shí)效。

第五,黨政同責(zé)工作溝通協(xié)作機(jī)制不完善。黨政同責(zé)的落實(shí)涉及諸多部門,包括各級(jí)黨委、政府、紀(jì)委監(jiān)委、組織(人事)、負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān),部分案件還涉及司法機(jī)關(guān),因此,部門之間的科學(xué)分工與協(xié)作至關(guān)重要?，F(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件表明,部門之間溝通協(xié)作機(jī)制較為欠缺。大部分文件沒有規(guī)定部門之間的溝通與協(xié)作,部分文件作了相關(guān)規(guī)定,但是內(nèi)容比較簡(jiǎn)單,機(jī)制不太科學(xué)。如,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》就溝通協(xié)作問題作了規(guī)定(10)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第十一條:“負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的,應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織(人事)部門提出處理建議。”,但是內(nèi)容比較籠統(tǒng),可操作性欠佳。

黨政同責(zé)之所以存在上述制度性缺陷,主要原因有三個(gè)方面:一是部分黨政同責(zé)規(guī)范性文件制定于監(jiān)察法頒布實(shí)施之前,制定者難以超前規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中的地位、職權(quán)、職責(zé)等。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》公布于2015年8月17日,監(jiān)察法通過于2018年3月20日,生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域黨政同責(zé)制度缺乏國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定,實(shí)屬正常。二是黨政同責(zé)領(lǐng)域的規(guī)范性文件大都篇幅較短,內(nèi)容較為簡(jiǎn)單,多的20余條,少的僅有十幾條,難以就監(jiān)察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮作出詳細(xì)規(guī)定。如,2019年2月出臺(tái)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》,盡管產(chǎn)生于監(jiān)察法之后,也僅規(guī)定“涉嫌職務(wù)違法犯罪的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置”,沒有明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的應(yīng)有地位。三是黨政同責(zé)工作的政策性較強(qiáng),制度建構(gòu)追求的目標(biāo)使然。考查現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件便會(huì)發(fā)現(xiàn),制定者側(cè)重于確定、劃分地方黨委、政府及其主要負(fù)責(zé)人的職責(zé),相關(guān)條款較為詳細(xì);關(guān)于考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、問責(zé)的規(guī)定則比較簡(jiǎn)單,尤其缺乏明晰的程序性規(guī)定。從某種意義上講,這種輕重有別反映出制定者的實(shí)用主義,忽略了黨政同責(zé)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展——制度構(gòu)建。

三、監(jiān)察法視閾下黨政同責(zé)制度完善的主要路徑

黨政同責(zé)制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)實(shí)際,從既往實(shí)踐中總結(jié)、凝練成功的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)因應(yīng)時(shí)代發(fā)展,與時(shí)俱進(jìn)。應(yīng)當(dāng)深入研判黨政干部問責(zé)領(lǐng)域的法律文件,以此作為黨政同責(zé)制度建設(shè)的重要依據(jù)。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例等法律規(guī)定,黨政同責(zé)制度完善的路徑主要有:

(一)明確監(jiān)察法為黨政同責(zé)規(guī)范性文件制定的重要依據(jù)

黨政同責(zé)以壓實(shí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的法定職責(zé)為價(jià)值追求,強(qiáng)調(diào)共同負(fù)責(zé)、共同擔(dān)責(zé)。這里的“責(zé)”,主要指政治責(zé)任和法律責(zé)任。2018年以來,我國(guó)先后頒布實(shí)施監(jiān)察法、公職人員政務(wù)處分法、監(jiān)察法實(shí)施條例等法律文件,為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政列出了負(fù)面責(zé)任清單,明確了追責(zé)問責(zé)的主體、對(duì)象、情形、方式及程序,客觀上為黨政同責(zé)制度構(gòu)建及實(shí)施提供了重要法律遵循。作為壓實(shí)責(zé)任的法律武器,監(jiān)察法在黨政同責(zé)工作中處于重要地位,具有其他管理工具無法比擬的作用。因此,黨政同責(zé)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察法及其實(shí)施條例等法律為其制定依據(jù),確立監(jiān)察法在黨政同責(zé)制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用,為黨政同責(zé)的責(zé)任類型、問責(zé)程序等制度要素提供法律支持。

現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件的制定依據(jù)大都比較模糊,將監(jiān)察法明確列入制定依據(jù)的少之又少。因此,急需進(jìn)行調(diào)整和完善。對(duì)于制定依據(jù)不明的,如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等,需要明確規(guī)定監(jiān)察法及其實(shí)施條例、中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例等法律、黨內(nèi)法規(guī)為制定依據(jù);對(duì)于制定依據(jù)不完善的,如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等,有必要進(jìn)行補(bǔ)充,明確監(jiān)察法為其重要制定依據(jù)。

(二)確立各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中的重要地位

根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例,監(jiān)察機(jī)關(guān)專司國(guó)家監(jiān)察職責(zé),依法對(duì)于各級(jí)各類公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)察(11)《監(jiān)察法》第三條:“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”。在各類國(guó)家機(jī)關(guān)中,國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重,其依法履職代表的是國(guó)家意志,各級(jí)黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺接受監(jiān)察。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于擁有、行使公權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)和職責(zé)。對(duì)于不作為、亂作為、慢作為、假作為等失職失責(zé)行為,尤其是職務(wù)違法、職務(wù)犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法追究行為人的法律責(zé)任。

在黨政同責(zé)工作中,地方黨委、政府作為責(zé)任主體,其身份、政治地位比較特殊,但是,都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束,都屬于監(jiān)察對(duì)象。監(jiān)察對(duì)象的確定秉持“權(quán)力—義務(wù)—責(zé)任”相統(tǒng)一原則,“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),違法要追究,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”(12)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷,北京:人民出版社,2018年版,第142頁(yè)。。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于地方黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、食品安全、糧食安全等領(lǐng)域盡職履責(zé)情況,有權(quán)依法實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,防微杜漸;對(duì)于上述領(lǐng)域存在的職務(wù)違法、犯罪問題,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法開展監(jiān)察調(diào)查,查清案件事實(shí);針對(duì)業(yè)已查明的失職、失責(zé)、違法、犯罪行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限予以處置——政務(wù)處分、問責(zé)、移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴、提出監(jiān)察建議。因此,在黨政同責(zé)規(guī)范性文件中,應(yīng)當(dāng)確立監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有的法律地位,明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中的職權(quán)與職責(zé),充分發(fā)揮其監(jiān)察職能。

(三)完善監(jiān)督制度,充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

現(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件關(guān)于預(yù)防和監(jiān)督的規(guī)定比較欠缺,根本原因在于過于強(qiáng)調(diào)事后處置,忽視事前防范。相比事后追責(zé)、問責(zé),通過有效的日常監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,將黨政同責(zé)領(lǐng)域的某些風(fēng)險(xiǎn)化解于初始狀態(tài),更為重要。一些地方安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)生的惡性案件,大都與監(jiān)督失靈有關(guān)。有的監(jiān)督制度缺失,有的監(jiān)督措施不當(dāng),有的則屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)不作為,其結(jié)果必然是負(fù)面的,既造成國(guó)家、人民利益重大損失,又導(dǎo)致一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被追究責(zé)任。如果黨政同責(zé)工作重視事先預(yù)防,通過事前、事中的有效監(jiān)督及時(shí)提醒相關(guān)人員恪盡職守、忠誠(chéng)履職,就有可能減少乃至避免事故的發(fā)生,也可以最大限度地保護(hù)干部。

在黨政同責(zé)工作中,監(jiān)督主體多元,包括黨委、政府、人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)公眾等。不同的監(jiān)督主體均有權(quán)對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力、履行職責(zé)的情況實(shí)施監(jiān)督,但是方式、方法有別。其中,監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督主體,地位特殊、作用重大。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例,監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職能,所有行使公權(quán)力的人員均屬于監(jiān)督對(duì)象。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”,屬于監(jiān)督的重點(diǎn),監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其盡職履責(zé)情況實(shí)施政治監(jiān)督和法律監(jiān)督。因此,在黨政同責(zé)規(guī)范性文件中,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的監(jiān)督制度,充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于專門監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)將其置于監(jiān)督黨政同責(zé)工作的最前沿,充分發(fā)揮龍頭作用。在監(jiān)督的方式上,因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜,靈活機(jī)動(dòng),既可以實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督,也可以會(huì)同黨委、政府、人大等機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督,還可以通過參與督查、巡查、考核、檢查等工作履行監(jiān)督職責(zé)。

(四)確立監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中的調(diào)查主體地位

調(diào)查主體不明或調(diào)查權(quán)力混同都會(huì)影響黨政同責(zé)工作的實(shí)效,造成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)或違法犯罪案件無法得到及時(shí)、有效的處理。因此,明確黨政同責(zé)工作的調(diào)查主體至關(guān)重要。首先,應(yīng)當(dāng)明確調(diào)查的內(nèi)容。黨政同責(zé)的調(diào)查針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在黨政同責(zé)領(lǐng)域依法履職情況,包括是否恪盡職守、是否存在職務(wù)違法或犯罪等。而行政監(jiān)管部門的調(diào)查應(yīng)當(dāng)集中于行政相對(duì)人是否存在行政違法、行政違法的情節(jié)及后果等方面。兩種調(diào)查的目的不同,內(nèi)容各異。其次,應(yīng)當(dāng)明確調(diào)查的權(quán)限及來源。行政監(jiān)管部門對(duì)于行政違法案件的調(diào)查權(quán)源于相關(guān)的行政法律法規(guī),如《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》等;針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職情況的調(diào)查權(quán)源于監(jiān)察法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)。兩種調(diào)查權(quán)來源不同、性質(zhì)不同。因此,在黨政同責(zé)工作中,對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的調(diào)查,依法應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施。

在制度設(shè)計(jì)方面,考慮目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的實(shí)際,黨政同責(zé)規(guī)范性文件可以規(guī)定由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部盡職履責(zé)情況。紀(jì)檢機(jī)關(guān)側(cè)重于調(diào)查是否違反黨紀(jì),監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查是否違反國(guó)法——職務(wù)違法或犯罪。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例的授權(quán),監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉案的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以采取訊問、留置、搜查、查封、扣押等調(diào)查措施。在具體工作中,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以獨(dú)立開展調(diào)查,也可以根據(jù)辦案需要吸納相關(guān)行政監(jiān)管部門參與案件調(diào)查。但是,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終處于調(diào)查主體地位,負(fù)責(zé)案件調(diào)查的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo);參與案件調(diào)查的行政監(jiān)管部門在技術(shù)、信息等方面提供支持,起到協(xié)助和輔助作用。

(五)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)為黨政同責(zé)主要問責(zé)主體,科學(xué)設(shè)定問責(zé)程序

目前,大部分黨政同責(zé)規(guī)范性文件關(guān)于問責(zé)主體規(guī)定不明,有必要從制度層面確立監(jiān)察機(jī)關(guān)為黨政同責(zé)的主要問責(zé)主體,使其處于問責(zé)主導(dǎo)地位,以充分發(fā)揮其監(jiān)察職責(zé)。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例、中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例等法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī),有權(quán)問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的國(guó)家機(jī)關(guān)包括中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)紀(jì)委、組織(人事)部門,以及各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、涉案人員所屬的黨政機(jī)關(guān)等。就實(shí)行黨政同責(zé)的安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、食品安全、糧食安全等領(lǐng)域而言,行使監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)本部門失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部予以問責(zé),如給予行政處分,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門也有權(quán)實(shí)施問責(zé)。但是客觀而言,無論行政機(jī)關(guān)還是組織人事部門,問責(zé)均不屬于其主要工作。相比之下,在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的背景下,各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政干部問責(zé)方面的優(yōu)勢(shì)凸顯,體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、專職、專業(yè)等諸多方面。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)理應(yīng)成為黨政同責(zé)工作的主要問責(zé)主體。相關(guān)行政機(jī)關(guān)、組織(人事)部門有權(quán)開展干部問責(zé)工作,但是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)作,自覺接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

“一個(gè)健全的法律,如使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果;一個(gè)不良的法律,如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱法律的不良效果”(13)王名揚(yáng):《英國(guó)行政法》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1987年版,第11頁(yè)。。黨政同責(zé)工作同樣如此,問責(zé)程序是否完備,直接影響問責(zé)的公平、公正?，F(xiàn)行黨政同責(zé)規(guī)范性文件在問責(zé)程序方面存在缺失,給黨政同責(zé)領(lǐng)域的問責(zé)工作帶來一系列困難。監(jiān)察法及其實(shí)施條例對(duì)于問責(zé)程序作出了詳實(shí)規(guī)定,包括問題線索處置—初步核實(shí)—立案—調(diào)查—審理—處置—移送司法機(jī)關(guān)等環(huán)節(jié)。黨政同責(zé)領(lǐng)域問責(zé)的基本程序應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察法保持一致,沒有必要另立一套,不過,考慮到該領(lǐng)域問責(zé)工作的特殊性,問責(zé)對(duì)象不是一般的公職人員,而是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,部分案件涉及主要領(lǐng)導(dǎo)干部。因此,應(yīng)本著嚴(yán)管與厚愛并重的原則,嚴(yán)格把控問責(zé)程序的一些重要節(jié)點(diǎn),如立案環(huán)節(jié)、處置環(huán)節(jié)、復(fù)審復(fù)核環(huán)節(jié)等,嚴(yán)格堅(jiān)持民主集中制,集體研究,重大問題向所屬黨委請(qǐng)示、匯報(bào),確保問責(zé)結(jié)果合法合規(guī)。

(六)科學(xué)處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨委、政府、司法機(jī)關(guān)等之間的關(guān)系

對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言,黨政同責(zé)工作的特殊性在于監(jiān)察領(lǐng)域比較特殊,事關(guān)公共安全、民生福祉,如疫情防控、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品安全等;監(jiān)察對(duì)象也比較特殊,包括地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人、職能部門主要負(fù)責(zé)人,往往位高權(quán)重。因此,在履行監(jiān)察職責(zé)、依法辦案的過程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互配合、通力協(xié)作的原則,科學(xué)處理與黨委、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織(人事)部門、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等之間的關(guān)系,形成齊抓共管的良好格局。

監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺服從黨的領(lǐng)導(dǎo),貫徹落實(shí)上級(jí)黨委、同級(jí)黨委對(duì)于黨政同責(zé)工作的指示和部署,建立和完善請(qǐng)示報(bào)告制度,重大問題報(bào)黨委批準(zhǔn),切實(shí)保證黨對(duì)于黨政同責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例,監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公(14)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第三條:“監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,堅(jiān)持法治思維和法治方式,促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法,實(shí)現(xiàn)依紀(jì)監(jiān)督和依法監(jiān)察、適用紀(jì)律和適用法律有機(jī)融合?！?二者之間既有分工,又有協(xié)作。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察,紀(jì)檢機(jī)關(guān)依紀(jì)監(jiān)督,工作方式不同,辦案依據(jù)有別,但是在黨政同責(zé)工作中的目標(biāo)是一致的——依法依規(guī)監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部盡職履責(zé)。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)資源共享、加強(qiáng)協(xié)作,形成監(jiān)督問責(zé)合力。在黨政同責(zé)工作中,監(jiān)察機(jī)關(guān)與組織(人事)部門聯(lián)系密切,二者各司其職,監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)查、問責(zé)(包括通報(bào)、誡勉、政務(wù)處分等),組織(人事)部門負(fù)責(zé)組織處理,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等多種方式。在實(shí)際工作中,雙方應(yīng)當(dāng)信息共享、加強(qiáng)溝通。組織(人事)部門在干部考查、考核、評(píng)價(jià)等工作中發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌職務(wù)違法、犯罪的,應(yīng)當(dāng)作為問題線索轉(zhuǎn)交給監(jiān)察機(jī)關(guān);監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為涉案的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)、應(yīng)當(dāng)予以組織處理的,須轉(zhuǎn)交組織(人事)部門,并提出組織處理建議;監(jiān)察機(jī)關(guān)需要組織(人事)部門配合的,可以依法提請(qǐng)其協(xié)助,組織(人事)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求及時(shí)采取相應(yīng)措施。

在黨政同責(zé)領(lǐng)域,監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間是一種相互配合、相互制約的關(guān)系。對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌職務(wù)犯罪案件,監(jiān)察機(jī)關(guān)依法立案、調(diào)查,在事實(shí)清楚、證據(jù)充分的基礎(chǔ)上移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,由人民法院根據(jù)認(rèn)定的犯罪事實(shí)依法定罪量刑;司法機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的案件,發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)、涉嫌職務(wù)違法犯罪的,應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交問題線索,并提出處理建議。在案件處理過程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合,妥善處理案件管轄、移送及涉案財(cái)物處置等方面的問題,涉及退回補(bǔ)充偵查、非法證據(jù)排除的,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理(15)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第八條:“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與人民法院、人民檢察院互相配合、互相制約,在案件管轄、證據(jù)審查、案件移送、涉案財(cái)物處置等方面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),對(duì)于人民法院、人民檢察院提出的退回補(bǔ)充調(diào)查、排除非法證據(jù)、調(diào)取同步錄音錄像、要求調(diào)查人員出庭等意見依法辦理?！?。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)之間既有分工,又有協(xié)作。某些黨政同責(zé)規(guī)范性文件規(guī)定,行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追責(zé)問責(zé)情形的,可以進(jìn)行調(diào)查,并對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和后續(xù)處理提出建議。在監(jiān)察法實(shí)施之后,這種制度設(shè)計(jì)明顯不當(dāng),應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。在黨政同責(zé)領(lǐng)域,生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé),具備一系列管理優(yōu)勢(shì),容易發(fā)現(xiàn)問題,有利于從專業(yè)角度判定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否盡職履責(zé)。因此,負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可以將發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)交給監(jiān)察機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)作為問題線索依法調(diào)查核實(shí),應(yīng)當(dāng)追責(zé)問責(zé)的,依照法定權(quán)限和程序予以處理。案件的調(diào)查權(quán)依法歸監(jiān)察機(jī)關(guān)行使,需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視黨政同責(zé)工作,強(qiáng)調(diào)在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問題上,地方黨委、政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部要共同負(fù)責(zé)、共同擔(dān)責(zé)。當(dāng)前,黨政同責(zé)實(shí)踐的范圍逐步擴(kuò)大,從安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、食品安全擴(kuò)展至脫貧攻堅(jiān)、糧食安全、疫情防控等多個(gè)領(lǐng)域,取得了令人振奮的治理效果。監(jiān)察法及其實(shí)施條例、公職人員政務(wù)處分法的相繼實(shí)施,為黨政同責(zé)制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的法治氛圍,也為其進(jìn)一步完善提供了難得機(jī)遇和法律支撐。黨政同責(zé)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)突出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),突出依法治理,確立監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政同責(zé)工作中追責(zé)、問責(zé)主體地位,從實(shí)體和程序上充分保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)。同時(shí),科學(xué)處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方黨委、政府、司法機(jī)關(guān)等之間的關(guān)系,各司其職、相互協(xié)作,共同推進(jìn)黨政同責(zé)工作健康發(fā)展。