劉乙瑤

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

法典化在法理學(xué)范疇中屬于立法學(xué)的任務(wù)?？档抡J(rèn)為立法與人的理性和人的尊嚴(yán)密不可分，主張“人為自身立法”[1]。換言之，尊嚴(yán)、合理性，以及只遵循自己強(qiáng)加的法律之間構(gòu)成一個(gè)整體，并且彼此相互認(rèn)同。若沒(méi)有適用對(duì)象的參與，就無(wú)法體現(xiàn)立法的合理性。學(xué)界關(guān)于教育法法典化的必要性與可能性的證成成果豐富，從理論層面與實(shí)踐層面已達(dá)成初步共識(shí)。但對(duì)于法典化的路徑、方法、形式等關(guān)鍵議題還未成定論，原因之一在于缺乏統(tǒng)一的法典化價(jià)值目標(biāo)。法典是發(fā)軔于西方的現(xiàn)代化理性主義的產(chǎn)物，羅馬法范式的形式理性所主導(dǎo)的世界法律系統(tǒng)最具代表性。羅馬法產(chǎn)生于社會(huì)結(jié)構(gòu)，與市民社會(huì)具有緊密聯(lián)系。我國(guó)的法律體系以建構(gòu)型為主，但建構(gòu)型法律體系并非意味著一切都由立法機(jī)關(guān)刻意去增添與刪除。法典化的價(jià)值指向應(yīng)立足社會(huì)基礎(chǔ)，法律的價(jià)值基礎(chǔ)與合法性來(lái)源是社會(huì)中的人本價(jià)值與個(gè)人的全面發(fā)展。此類以人為主體的理念在法律理論層面體現(xiàn)為對(duì)人權(quán)的保障，《世界人權(quán)宣言》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約中都將人的教育作為人不可或缺的基本權(quán)。

在我國(guó)教育法律規(guī)范中以受教育權(quán)作為人權(quán)的基本表達(dá)。我國(guó)確立受教育權(quán)的地位經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐。最初是為了適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人才培養(yǎng)之需，對(duì)教育事業(yè)的行政管理、教育制度、教育任務(wù)、教育行政關(guān)系及行政管理的價(jià)值取向的籠統(tǒng)規(guī)定。近年來(lái)，我國(guó)的各項(xiàng)教育事業(yè)都圍繞公民受教育權(quán)展開(kāi)，教育理念也從“教育法制”轉(zhuǎn)向了“教育法治”。因此，教育法法典化的活動(dòng)作為法典化運(yùn)動(dòng)在教育事業(yè)的體現(xiàn)，關(guān)注和重視人的理性和尊嚴(yán)與教育法典的形成具有密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)前，社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變化，引發(fā)教育領(lǐng)域作為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)的深刻變革。然而，每一次社會(huì)變革都離不開(kāi)倫理價(jià)值理念的支撐。以人為主體的討論通常聚焦于價(jià)值理念之維，缺乏對(duì)其方法論的思考。本文嘗試論證，以人為主體的價(jià)值取向可作為我國(guó)教育法法典化的共識(shí)與目的，此亦構(gòu)成教育法法典化的核心理念和方法論指南。

一、調(diào)整范式的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以人為主體的價(jià)值

教育法學(xué)是否屬于獨(dú)立學(xué)科直接與是否能構(gòu)建一個(gè)法典直接相關(guān)。以人為主體的價(jià)值目標(biāo)有助于證成教育法學(xué)作獨(dú)立部門(mén)法，以及厘清教育法的內(nèi)涵與外延。

（一）教育法：致力于人類發(fā)展的部門(mén)法

厘清教育法的學(xué)科定位是實(shí)現(xiàn)教育法法典化的客觀需要。對(duì)教育法的學(xué)科定位，學(xué)界呈現(xiàn)出不同的學(xué)說(shuō)爭(zhēng)鳴，主要分為傳統(tǒng)說(shuō)與新興說(shuō)。傳統(tǒng)說(shuō)主要是以獨(dú)立說(shuō)與隸屬說(shuō)為代表，新興說(shuō)主要是以行業(yè)說(shuō)與領(lǐng)域說(shuō)為代表[2]。傳統(tǒng)說(shuō)的爭(zhēng)論是基于大陸法系視角，以“公-私”二元部門(mén)法的劃分為基礎(chǔ)；新興說(shuō)的爭(zhēng)論是以英美法系為視角，以行業(yè)內(nèi)或領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)、習(xí)慣作為基本特征[3]。

新興說(shuō)是學(xué)界在傳統(tǒng)的隸屬說(shuō)與獨(dú)立說(shuō)爭(zhēng)論時(shí)提出的，認(rèn)為將教育法作為一種行業(yè)法或領(lǐng)域法具有彌補(bǔ)法律制度缺陷的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也具有調(diào)整手段的靈活性與開(kāi)放性能彌補(bǔ)傳統(tǒng)二元?jiǎng)澐值牟恢苎有耘c重復(fù)交叉的問(wèn)題[4]。此類觀點(diǎn)作為一種社會(huì)系統(tǒng)的視角具有全面性，對(duì)劃分法律部門(mén)的客觀性產(chǎn)生片面化與絕對(duì)化傾向。事實(shí)上，由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的分工復(fù)雜與社會(huì)形態(tài)的巨變，法律部門(mén)的劃分也不再那么嚴(yán)格[5]。例如，在我國(guó)《民法典》已經(jīng)打破了傳統(tǒng)公權(quán)與私權(quán)的藩籬，納入了相當(dāng)范圍的公法上的法律規(guī)范為行政主體賦予權(quán)力和施加義務(wù)[6]，在民事訴訟法領(lǐng)域也加入了面向公共社會(huì)的公益訴訟內(nèi)容；在《德國(guó)民法典》制定初期也對(duì)其公法屬性進(jìn)行過(guò)爭(zhēng)論[7]。因此，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系交互并不影響某一部門(mén)法獨(dú)立性的地位。也即，公法與私法的交互趨勢(shì)，不會(huì)影響部門(mén)法的有利于構(gòu)建一個(gè)堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)，反而利于形成一個(gè)完整的法律救濟(jì)體系。

但是，若將教育法放置新興說(shuō)的框架下會(huì)面臨諸多難題。其一，領(lǐng)域法與行業(yè)法等新興法域劃分具有模糊的概念邊界。目前包括領(lǐng)域法說(shuō)、行業(yè)法說(shuō)、交叉法說(shuō)等新興說(shuō)形成了一般理論與實(shí)踐的共識(shí)。一般認(rèn)為，承認(rèn)新興說(shuō)的前提是因?yàn)槠湔{(diào)整對(duì)象具有綜合性，調(diào)整手段具有多元性[8]。將教育法定位為領(lǐng)域法或行業(yè)法，是用“領(lǐng)域”或“行業(yè)”這一邊界模糊的概念將教育法筐羅進(jìn)一個(gè)宏觀系統(tǒng)，對(duì)教育法的定位并不具有實(shí)質(zhì)上的作用。這種模糊邊界既可將其視為某單一部門(mén)法下的新興法，也可視為跨越部門(mén)法的新興法，實(shí)則難以脫離隸屬說(shuō)與獨(dú)立說(shuō)的烙印。其二，作為英美法系的產(chǎn)物嫁接到大陸法系國(guó)家，是否會(huì)造成水土不服的問(wèn)題還亟待論證。另外，我國(guó)傳統(tǒng)部門(mén)法也出現(xiàn)了多元化對(duì)象與解決范式，若以此方式劃分學(xué)科，似乎傳統(tǒng)部門(mén)法也會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展而消解為新興法。其三，新興說(shuō)的研究方式難以形成一些元問(wèn)題所代表的共識(shí)性的理論。雖然教育領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有特殊性，但這離不開(kāi)對(duì)一些普遍性與原則性的理論的共識(shí)追求，否則難以提煉出一個(gè)具有權(quán)威性的基礎(chǔ)范疇。因之，若以模糊的理論基礎(chǔ)指導(dǎo)糾紛解決，不但會(huì)引發(fā)由于法律法規(guī)的“空轉(zhuǎn)”而造成的立法資源浪費(fèi)，而且法官在法律規(guī)范中難以逐一識(shí)別有效文件為維護(hù)權(quán)益者合法利益。

因此，將教育法作為一個(gè)部門(mén)法，并不影響構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放學(xué)科體系，反而會(huì)消除教育法學(xué)的地位模糊性。進(jìn)而改變多數(shù)教育類法律規(guī)范性文件都是倡導(dǎo)性或指示性，缺乏宗旨性的現(xiàn)狀，為解決糾紛提供一個(gè)行動(dòng)指南。目前學(xué)界關(guān)于部門(mén)法的形成標(biāo)準(zhǔn)與劃分依據(jù)也還未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，主要分為多重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、唯一標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)與主輔標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。主輔標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)為通說(shuō)，即法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是主要標(biāo)準(zhǔn)，法律調(diào)整方法是輔助標(biāo)準(zhǔn)[9]。一般認(rèn)為，劃分部門(mén)法的主要標(biāo)準(zhǔn)是法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。審視部門(mén)法的劃分發(fā)展史，部門(mén)法的劃分會(huì)隨著社會(huì)變遷而改變。如歷史上民法與商法的關(guān)系隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷也經(jīng)歷了合并或分立的階段。本文所持的觀點(diǎn)是，部門(mén)法形成的標(biāo)準(zhǔn)是市民社會(huì)各種主客觀因素相統(tǒng)一而形成的普遍認(rèn)同，法律規(guī)范的同質(zhì)性是獨(dú)立部門(mén)法的顯著標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整手段與調(diào)整對(duì)象是作為獨(dú)立部門(mén)法應(yīng)考量的因素之一。質(zhì)言之，對(duì)部門(mén)法進(jìn)行劃分，其主要目的是幫助人們了解和掌握本國(guó)全部現(xiàn)行法的作用[10]。

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)具備了大量教育領(lǐng)域的獨(dú)特法律規(guī)范群和一定的政策基礎(chǔ)，在教育法理論上也有多名教育法學(xué)者參與教育事業(yè)的法治化建設(shè)[11]。人民群眾通常依據(jù)人類社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中逐漸形成的、為社會(huì)成員所普遍認(rèn)同的基本經(jīng)驗(yàn)作為自己判斷是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)，法律需要建立在已有的社會(huì)基礎(chǔ)與人們普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上。因此，對(duì)法律進(jìn)行部門(mén)法分類的出發(fā)點(diǎn)和目的要有助于人們的有效識(shí)別與使用。所以，人們?cè)诿鎸?duì)復(fù)雜的信息時(shí)，為不讓自身陷入困頓，具有將普遍信息進(jìn)行類型化處理的傾向[12]。由此，根據(jù)人類社會(huì)的發(fā)展歷程與人們的普遍認(rèn)同趨向，教育法已經(jīng)具備部門(mén)法的主客觀條件和獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)。這不僅符合人類社會(huì)法律制度完善與變遷的基本目的，還體現(xiàn)了社會(huì)主體參與法治變革的美好價(jià)值愿望。

（二）教育法的基礎(chǔ)概念形成于人類社會(huì)活動(dòng)

教育法的概念定義，具有以下代表性的概念：教育部指出，教育法是指一切調(diào)整教育關(guān)系的法律規(guī)范的總和，包括所有的教育法律法規(guī)、規(guī)章以及其他法律法規(guī)中有關(guān)教育的規(guī)定[13]。潘世欽認(rèn)為，教育法是指由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的教育基本法和教育單行法[14]。余雅風(fēng)認(rèn)為，教育法是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序制定的法律概念、法律原則以及行為規(guī)范的總和[15]。臺(tái)灣學(xué)者謝瑞智認(rèn)為，教育法是與保障教育之自律性與創(chuàng)造性之教育制度有關(guān)的固有法律之總體之謂[16]。本文認(rèn)為，將教育法僅作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的教育基本法與單行法，其本質(zhì)是將教育法視為隸屬于行政法的一部分。忽視了教育領(lǐng)域的交叉性特征和教育行為的親權(quán)屬性。這是強(qiáng)調(diào)法律工具價(jià)值，缺少對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的深刻變革規(guī)律的把握的體現(xiàn)。

與國(guó)家和社會(huì)高度統(tǒng)一的前資本主義時(shí)代不同，近代的市民社會(huì)與政治國(guó)家的分離運(yùn)動(dòng)為形式主義法律的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，直接導(dǎo)致了法律上的公法與私法的絕對(duì)區(qū)分。在法律觀念上催生出了形式主義、客觀主義。現(xiàn)代以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的深刻變化又走向了相互促進(jìn)的統(tǒng)一化，帶來(lái)了公法私法化與私法公法化的不可逆勢(shì)。形式主義與客觀主義的功能地位調(diào)整，使當(dāng)今社會(huì)更注重目的性，也就是要求我們不僅要注重形式正義，還要追求實(shí)質(zhì)正義。雖然教育法與憲法、民法、訴訟法等部門(mén)法有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，但狹義的概念會(huì)將教育法與其他部門(mén)法的內(nèi)在聯(lián)系割裂開(kāi)來(lái)，容易造成公與私之間的二元對(duì)立，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)主義與形式主義相割裂。因此，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在特征到外在形式的廣義邏輯對(duì)教育法的概念進(jìn)行厘定。

首先，將教育法的特征分為形式特征與實(shí)質(zhì)特征。教育法的形式特征表現(xiàn)為，具有規(guī)范性行為規(guī)范，規(guī)定了假定條件、行為后果和法律后果；教育法的制定和認(rèn)可必須由具有職權(quán)的特定國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使；教育法的實(shí)施和執(zhí)行是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施；教育法的基本內(nèi)容是以調(diào)整權(quán)利與義務(wù)所構(gòu)成的教育法律關(guān)系[17]。實(shí)質(zhì)特征表現(xiàn)為，這種法是存在于人們的具體生活實(shí)踐當(dāng)中，并且作為人們可接觸、可認(rèn)識(shí)、可認(rèn)同的一種權(quán)威形式而存在。

其次，教育法的外在表現(xiàn)形式是由其特征構(gòu)建，并表現(xiàn)在調(diào)整范圍的層面。調(diào)整范圍是對(duì)人們所觸及的教育生活中的各方面問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定與調(diào)整，不僅包括國(guó)家教育，還包括社會(huì)教育、家庭教育。但由于人類生活的無(wú)限性與法律的局限性，法律并不能窮盡一切社會(huì)生活。所以，教育法應(yīng)是涵蓋所有教育主體、主體參與的活動(dòng)，以及權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)的廣義法。因此，本文認(rèn)為，從廣義含義來(lái)理解教育法更為恰當(dāng)，教育法是所有關(guān)于社會(huì)主體的教育活動(dòng)以及教育權(quán)利和義務(wù)的憲法學(xué)規(guī)范、法律法規(guī)、規(guī)章和其他教育規(guī)范性法律文件的總和。

故而，教育法的基本概念的形成立足于市民社會(huì)，其確立目標(biāo)強(qiáng)調(diào)正義、平等、自由的價(jià)值，具有形式主義與實(shí)質(zhì)主義的統(tǒng)一性?；谝匀藶橹黧w的價(jià)值認(rèn)識(shí)方法論，可將教育法作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科獨(dú)立出來(lái)，并且賦予其深刻而豐富的具體概念，為教育法典的編纂提供一個(gè)基礎(chǔ)性的論證起點(diǎn)。

二、以人為主體的價(jià)值目標(biāo)確立教育法法典化邏輯

以人作為出發(fā)點(diǎn)，是一種作為普遍法理對(duì)實(shí)踐中的具體法理的凝練表達(dá)，為教育法典的編纂提供了一個(gè)由內(nèi)而外的思維模式。這種模式通過(guò)對(duì)教育法典所需要調(diào)整的范式得以具體，以確保教育法典的實(shí)施時(shí)具有可遵循的理論工具。

（一）確定教育法典的調(diào)整范式

“范式”是一個(gè)涵蓋規(guī)律、理論、標(biāo)準(zhǔn)、方法等成分的一套觀念[18]。實(shí)現(xiàn)教育法法典化，首先需要對(duì)權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行深度論證和理論解讀，為教育法法典化的基本出發(fā)點(diǎn)與可行性提供理論基礎(chǔ)。權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)的關(guān)系，一直是法學(xué)界研究理論的主要范式。從20 世紀(jì)80 年代至今，“權(quán)力-義務(wù)”到“權(quán)利-義務(wù)”的轉(zhuǎn)變，將權(quán)利本位作為法本體論的理論之基。“權(quán)利-義務(wù)”范式的價(jià)值明晰了權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，即義務(wù)應(yīng)當(dāng)源于權(quán)利，服務(wù)于權(quán)利并從屬于權(quán)利[19]。當(dāng)然，從義務(wù)本位到權(quán)利本位的超越，并非蘊(yùn)含著對(duì)公共利益的摒棄，也不指向個(gè)人利益的絕對(duì)化，而是從個(gè)體權(quán)利而非法律表象出發(fā)，從工具理性轉(zhuǎn)向價(jià)值理性，體現(xiàn)以人民為中心的公眾權(quán)利價(jià)值需求與期待，這種需求與期待體現(xiàn)在個(gè)人利益、社會(huì)利益、國(guó)家利益三方面。強(qiáng)調(diào)權(quán)利實(shí)現(xiàn)、義務(wù)保障，將公權(quán)力的界限以及私權(quán)利的賦予作為重點(diǎn)，其核心是主體在法律劃定的界限內(nèi)有價(jià)值選擇、行為自由和利益獲得可能性[20]。如今，在新興權(quán)利“泛濫”的時(shí)代，若不夯實(shí)“權(quán)利-義務(wù)”的理論研究范式，立法工作也將會(huì)變成無(wú)源之水、無(wú)本之木，個(gè)人權(quán)利也無(wú)從得到法律保障。因此，教育法法典化應(yīng)當(dāng)首先遵循“權(quán)利-義務(wù)”的范式。

（二）調(diào)整范式中以人為主體的價(jià)值展開(kāi)

“權(quán)利-義務(wù)”的范式就是要在實(shí)現(xiàn)利益基礎(chǔ)上辨明特定義務(wù)主體，將一切義務(wù)的設(shè)定為更好實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)。因此，權(quán)利是第一要素，義務(wù)是第二要素。從歷史發(fā)展及現(xiàn)代民主法治國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)家義務(wù)與公民權(quán)利的關(guān)系已成為主導(dǎo)國(guó)家與公民關(guān)系的主軸[21]。對(duì)“權(quán)利-義務(wù)”范式的解讀就要對(duì)國(guó)家與公民的關(guān)系進(jìn)行理性處理。

首先，教育法法典化應(yīng)充分體現(xiàn)教育法律關(guān)系的權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，明確和辨析特定義務(wù)主體。一方面，現(xiàn)有教育領(lǐng)域法律規(guī)定的零散性、缺乏主體性和原則性，使得父母對(duì)子女教育的過(guò)程中過(guò)多復(fù)制學(xué)校的教育模式，導(dǎo)致家庭德育教化方面的弱化。另一方面，由于缺乏教育法律體系的有力支撐，使得特定地區(qū)的兒童無(wú)法享有基本的教育條件。這就導(dǎo)致國(guó)家保障性義務(wù)無(wú)法真正落實(shí)，家庭教育的自主性被過(guò)多干預(yù)。因此，處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，可緩和“公-私”之間的內(nèi)在張力。

其次，教育法法典化應(yīng)注重形式正義與實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一。教育是一項(xiàng)培養(yǎng)人的特殊活動(dòng)，任何立法都不能表現(xiàn)為壓制受教育者的身心發(fā)展和利益損害。教育立法也是各種利益平衡的產(chǎn)物，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)也要調(diào)整使利益保持在一個(gè)相對(duì)平衡狀態(tài)。所以，教育法法典化總體應(yīng)重視如下幾方面：第一，正義價(jià)值。教育法律規(guī)范符合多數(shù)人的利益，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)義務(wù)的設(shè)定要以人們實(shí)際享受公平優(yōu)質(zhì)的教育資源需求的目標(biāo)合理；行政人員與司法人員應(yīng)嚴(yán)格遵守教育法的規(guī)定管理與處理糾紛。第二，平等價(jià)值。權(quán)利義務(wù)主體具有平等性，教育法法律規(guī)范應(yīng)不分地區(qū)與年齡，平等地適用每個(gè)主體。第三，自由價(jià)值。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利主體的干涉是基于促進(jìn)依法治教的合適手段，國(guó)家實(shí)施教育法律規(guī)范要對(duì)其他所涉基本權(quán)利損害最小，實(shí)現(xiàn)依法治教的目標(biāo)重要性要與所干涉的權(quán)利主體具有合理的比例。

（三）堅(jiān)持公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的整體化邏輯

首先，科技的進(jìn)步與生活水平的提高，改變了人民的生產(chǎn)方式與交往方式。一方面，傳統(tǒng)教育模式也在產(chǎn)生深刻變革，教育模式已打破物理與數(shù)字長(zhǎng)久以來(lái)的邊界呈現(xiàn)跨域發(fā)展樣態(tài)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)與教育的深度融合，以及在線課堂、在線輔導(dǎo)、在線講座的興起突破了地域限制。我國(guó)教育領(lǐng)域現(xiàn)行的法律法規(guī)大多都制定于20 世紀(jì)，其內(nèi)容已不能較好地適用于當(dāng)下教育環(huán)境。比如，當(dāng)前師資隊(duì)伍的擴(kuò)大，不僅有傳統(tǒng)教師，還出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)教師、社會(huì)教輔，關(guān)于身份定位、學(xué)歷準(zhǔn)入等問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)行《教師法》提出了新要求；受校企合作、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育、課外輔導(dǎo)、境外學(xué)校等變量影響，倒逼教育管理的方式與范圍從內(nèi)部管理向外部綜合管理轉(zhuǎn)變[22]。因此，在教育法法典化過(guò)程中，應(yīng)站在全方位的角度，填補(bǔ)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的法律空白，建立對(duì)服務(wù)商、運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律機(jī)制。為因材施教，保障權(quán)益人合法權(quán)益，建立健全教育治理體系提供一個(gè)制度框架。另一方面，人口的分布與流動(dòng)對(duì)教育規(guī)模布局、教育政策制定都起到了決定性影響。我國(guó)沿海城市、沿江城市是主要人口增長(zhǎng)地區(qū)，東北地區(qū)則面臨人口流失問(wèn)題的嚴(yán)峻考驗(yàn)。隨著生活水平的提高，教育觀念從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”。一些在農(nóng)村的父母更傾向?qū)⒆优屯擎?zhèn)化水平較高的地方，接受更優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源；另一些父母在發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工或異地工作，將子女全權(quán)托管給學(xué)校。對(duì)于異地就學(xué)的入學(xué)資格問(wèn)題、教育指導(dǎo)主體問(wèn)題，留守兒童的如期入學(xué)問(wèn)題、受教育質(zhì)量問(wèn)題等越來(lái)越突出。

其次，我國(guó)目前已呈現(xiàn)出從公平受教育權(quán)到終身學(xué)習(xí)權(quán)利轉(zhuǎn)向。終身學(xué)習(xí)權(quán)強(qiáng)調(diào)人的學(xué)習(xí)終身化和全面發(fā)展，學(xué)習(xí)者成為社會(huì)的中心，突破原有傳統(tǒng)教育分為學(xué)習(xí)與工作的“二階段”論[23]。在終身學(xué)習(xí)時(shí)代，對(duì)知識(shí)的獲取也將回歸知識(shí)本真。人們獲取知識(shí)不僅緊扣就業(yè)崗位需求，還向往新技能、新知識(shí)。終身學(xué)習(xí)權(quán)貫穿人的一生，旨在提升全民素質(zhì)、為人的全面發(fā)展服務(wù)，與人的終身學(xué)習(xí)權(quán)保障密切相關(guān)。因此，作為基本公民權(quán)利的受教育權(quán)的內(nèi)涵已延伸至非傳統(tǒng)意義上的未成年教育階段，其邊界逐漸擴(kuò)大到公民的整個(gè)生命階段。受制于教育法律法規(guī)的零散性，不完整性，目前尚不能滿足公民的多樣性、長(zhǎng)期性的教育需求。教育法法典化應(yīng)重點(diǎn)考慮不同人群的學(xué)習(xí)權(quán)，不僅要對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育的權(quán)利義務(wù)主體認(rèn)定，還需重視數(shù)字教育、老年教育、社區(qū)教育等，細(xì)化到責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)、責(zé)任救濟(jì)等具體條款。

（四）注重教育法治適用對(duì)象的多元一體化邏輯

馬克思主義法哲學(xué)觀認(rèn)為，法的價(jià)值是一種體現(xiàn)了主體的人或人的集合作為客體的法之間的一種需求與滿足關(guān)系的范疇[24]。因此，從教育社會(huì)關(guān)系到教育法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，人的主體性地位是從社會(huì)關(guān)系到法律關(guān)系轉(zhuǎn)變的扭結(jié)。我國(guó)教育事業(yè)主體已由強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為義務(wù)主體的模式轉(zhuǎn)變成國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人多元主導(dǎo)模式。需要厘清公法層面與私法層面的義務(wù)主體，提倡依法治教而非依身份治教，通過(guò)國(guó)家、社會(huì)及個(gè)人等多方合力來(lái)實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域相關(guān)權(quán)益。

受教育權(quán)的保障作為教育事業(yè)的核心與重點(diǎn)，是尋求人格與個(gè)性全面發(fā)展的要求。因此，受教育權(quán)作為公民一項(xiàng)憲法基本權(quán)利的同時(shí)還是一項(xiàng)義務(wù)。國(guó)家具有保障公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，受教育者必須履行受教育義務(wù)，父母具有實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的監(jiān)護(hù)義務(wù)，社會(huì)具有對(duì)公平優(yōu)質(zhì)教育事業(yè)的促進(jìn)義務(wù)。在國(guó)家教育權(quán)與受教育權(quán)的關(guān)系中，只有在為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，維護(hù)權(quán)利平衡，才是合法且正當(dāng)?shù)?。這既需要通過(guò)國(guó)家作為的方式使得基本權(quán)利不受其他公民的侵犯，又需要通過(guò)國(guó)家不作為的方式確保受教育者的自由。如今，在父母作為教育子女的首要義務(wù)主體的代際關(guān)系中，不履行或剝奪子女教育機(jī)會(huì)的情形已少見(jiàn)，反而走向一種極端化傾向。許多家庭對(duì)子女的教育重視遠(yuǎn)超常態(tài)，教育心態(tài)較以往教育目標(biāo)也有更強(qiáng)的功利性[25]。國(guó)家在《家庭教育促進(jìn)條例》或《家庭教育促進(jìn)法》中做出義務(wù)性的規(guī)范，不僅規(guī)定了如何實(shí)施政府推進(jìn)或政府主導(dǎo)的家庭教育，還提出了父母或監(jiān)護(hù)人的責(zé)任定位，樹(shù)立了社會(huì)協(xié)同共同推進(jìn)建立良好家庭教育環(huán)境的理念。因此，鼓勵(lì)社會(huì)、公民參與社會(huì)管理，通過(guò)多種方式來(lái)解決利益訴求，已逐漸成為依法治教的有效路徑。此外，政府將以往的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到由事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，由他們來(lái)承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的非營(yíng)利性服務(wù)職能，保證公共服務(wù)的公益性。如允許在互聯(lián)網(wǎng)中自主開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)授課，向有不同需求的個(gè)人提供多種選擇。

三、教育法法典化的調(diào)整范式實(shí)現(xiàn)以人為主體價(jià)值

“權(quán)利-義務(wù)”的調(diào)整范式，體現(xiàn)了教育法法典化的類型化思路。首先，通過(guò)甄別與篩選，將社會(huì)教育關(guān)系轉(zhuǎn)化為教育法律關(guān)系；其次，將具體的教育法律關(guān)系對(duì)應(yīng)相應(yīng)規(guī)范針對(duì)性適用。

（一）以人為主體在法典化中的價(jià)值表征

教育法法典化的方法，首先是將以人為主體確立為立法宗旨，體現(xiàn)教育法中法律關(guān)系的特殊性，為教育法律法規(guī)去分散化、碎片化提供價(jià)值指引。其次是通過(guò)“權(quán)利-義務(wù)”調(diào)整范式的合理配置，體現(xiàn)以人為主體的目的價(jià)值與公平教育、優(yōu)質(zhì)教育、社會(huì)保障等工具價(jià)值。將以人為主體的價(jià)值延伸教育法律關(guān)系發(fā)生的場(chǎng)域，體現(xiàn)為全民終身教育體系的形成，以及傳統(tǒng)社會(huì)與互聯(lián)網(wǎng)的交互學(xué)習(xí)模式轉(zhuǎn)變。從而使人的個(gè)性追求、全面發(fā)展、尊嚴(yán)的維護(hù)體現(xiàn)出從即時(shí)性向歷時(shí)性轉(zhuǎn)換。最后是需要由國(guó)家、事業(yè)單位、家庭、社會(huì)等主體共同推進(jìn)，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，實(shí)現(xiàn)人的德智體美勞全方位發(fā)展和教育事業(yè)共建共治共享。

教育法法典化在規(guī)范意義上應(yīng)注重以下三方面：第一，價(jià)值承認(rèn)。對(duì)教育法的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)合之前，法律法規(guī)應(yīng)建立于人民的信仰與接受的基礎(chǔ)上，形成一種主動(dòng)、自發(fā)的接受秩序。如果沒(méi)有對(duì)法律內(nèi)在價(jià)值的承認(rèn)，那么法律的權(quán)威會(huì)因缺乏尊重而喪失，難以將立法宗旨轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代教育體系的建構(gòu)。第二，制度保障。教育法典的立法工作要堅(jiān)持我國(guó)四項(xiàng)基本政治制度，在人大主導(dǎo)立法工作的前提下，充分契合少數(shù)民族地區(qū)的教育水平與需求，將人們的真正訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ伪Ｕ稀５谌?，程序明確。教育法法典化應(yīng)當(dāng)遵循立法工作的程序性要求，堅(jiān)持在征求意見(jiàn)中少數(shù)服從多數(shù)的同時(shí)也要保障少數(shù)人權(quán)利的約束機(jī)制，通過(guò)新聞媒介對(duì)立法意見(jiàn)進(jìn)行對(duì)外傳播，保證社會(huì)全體成員的知情權(quán)，以維護(hù)教育法立法工作監(jiān)督機(jī)制。

（二）依照調(diào)整范式確定教育法律關(guān)系

目前在世界范圍教育法法典立法實(shí)踐中有匯編型和編纂型兩種，前者以美國(guó)與英國(guó)為代表，后者以法國(guó)與俄羅斯為代表。匯編型法典編纂的目的是對(duì)既有法律規(guī)范的確認(rèn)與分類，其優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)便易行，可以短時(shí)間實(shí)現(xiàn)法典化。缺點(diǎn)在于體系松散，不具有融通性，無(wú)法形成教育法領(lǐng)域統(tǒng)一的規(guī)則和價(jià)值。匯編型法典依賴于法學(xué)會(huì)等民間自律組織，而編纂型需要立法機(jī)關(guān)的授權(quán)或直接參與。針對(duì)我國(guó)國(guó)情，教育法法典化若要實(shí)現(xiàn)形式與實(shí)質(zhì)的價(jià)值統(tǒng)一，就需要通過(guò)編纂型來(lái)構(gòu)建一個(gè)嚴(yán)密邏輯性的法典體系。

教育法典的總則部分應(yīng)采取總分模式，總則部分提煉與歸納出教育法律關(guān)系的主體、客體、法律行為、法律責(zé)任。注重“立法宜粗不宜細(xì)”，為法律體系留有修補(bǔ)的空間和余地。一是確定主體，可參照《民法典》中法人的設(shè)計(jì)理念，將主體分為受教育者、監(jiān)護(hù)人、教育從業(yè)者、教育機(jī)關(guān)、教育事業(yè)單位、教育企業(yè)、教育公益組織。二是確定客體，如教育利益，由于權(quán)利客體的表現(xiàn)形式繁多，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的虛擬教學(xué)，和學(xué)習(xí)人群的多樣性，有必要對(duì)此進(jìn)行分類安排，例如，可將“物”分為實(shí)體利益與虛擬利益，實(shí)體利益包括學(xué)位證書(shū)、資歷證書(shū)等，虛擬利益包括電子證書(shū)等。三是確定法律行為，包括受教育者的行為、監(jiān)護(hù)人行為、教育機(jī)關(guān)的行為、學(xué)校的教育行為、教育企業(yè)的行為、社會(huì)公益組織的行為，行為包括學(xué)習(xí)、教育、管理、監(jiān)督。四是明確法律責(zé)任，由于教育法律關(guān)系屬于復(fù)合型，責(zé)任主要面向行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任等多個(gè)部門(mén)法，行為分則中可適當(dāng)采用創(chuàng)設(shè)規(guī)則與引致條款相結(jié)合的編排模式[26]。分則以保障受教育權(quán)為中心展開(kāi)，以教育階段類型化將具體的權(quán)利與義務(wù)在分則中具體體現(xiàn)。主要分為六編：學(xué)前教育階段編、義務(wù)教育階段編、中等教育階段編、職業(yè)教育編、高等教育階段編、其他教育編（包括老年教育、網(wǎng)絡(luò)教育、企業(yè)教育、社區(qū)教育等區(qū)別于傳統(tǒng)教學(xué)的模式）。由于不同階段有各自特殊性，可將學(xué)位制度、教育評(píng)估評(píng)測(cè)制度、教育監(jiān)督管理制度等在各編予以分別規(guī)定。

（三）明確教育法律救濟(jì)程序制度

以人為主體的法典化價(jià)值目標(biāo)決定了教育法的程序法是關(guān)于公民程序權(quán)利的法。以行政法為例，國(guó)際上許多國(guó)家的程序法展現(xiàn)出法典化傾向，許多國(guó)家已專門(mén)就行政程序法以法典的形式建立統(tǒng)一遵循的程序原則和規(guī)則。當(dāng)前，我國(guó)在教育法領(lǐng)域的法律糾紛的法律救濟(jì)制度規(guī)定還相當(dāng)薄弱，重實(shí)體輕程序現(xiàn)象依然存在。教育糾紛常常陷入學(xué)生、學(xué)校、教師、父母等多層權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不僅包括民事法律關(guān)系，還包括行政法律關(guān)系。在實(shí)踐中，對(duì)作為人權(quán)與基本權(quán)利的受教育權(quán)救濟(jì)尚顯不足。申訴規(guī)定不清晰、程序規(guī)則不明確、仲裁制度未確立，眾多參與教育活動(dòng)主體的權(quán)利義務(wù)糾紛無(wú)法及時(shí)解決。所謂“遲到的正義不是真正的正義”，對(duì)教育法律救濟(jì)程序也需要在完善救濟(jì)程序規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行法典化考量。

第一，明確校內(nèi)申訴與校外申訴的范圍。目前的申訴主要參照《教育法》第四十二條和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五條和第五十九至六十四條對(duì)于校內(nèi)外申訴具體程序闕如，需要進(jìn)一步進(jìn)行立法細(xì)化。校內(nèi)應(yīng)成立單獨(dú)的申訴部門(mén)，如申訴委員會(huì)，并且將受理申訴范圍擴(kuò)大到入學(xué)、處分、休學(xué)、退學(xué)等各個(gè)環(huán)節(jié)，參照行政程序法規(guī)定公開(kāi)、聽(tīng)證、回避等監(jiān)督程序與時(shí)效要求；校外申訴的主體應(yīng)予以明確到具體單位，對(duì)不作為或亂作為的行政主體責(zé)任按照處理決定進(jìn)行分別規(guī)定。

第二，引入教育仲裁制度。根據(jù)《仲裁法》由政府統(tǒng)一組建，成立附設(shè)于教育領(lǐng)域的專業(yè)性仲裁機(jī)構(gòu)，拓寬救濟(jì)渠道。堅(jiān)持獨(dú)立原則，免受社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人的干涉。同時(shí)，要明確受理教育糾紛的仲裁范圍。如學(xué)校招生就業(yè)的沖突、學(xué)位學(xué)歷取得糾紛、教育者對(duì)學(xué)生的侵權(quán)糾紛、教育機(jī)構(gòu)與受教育者的合同糾紛等。此外，仲裁員的任用應(yīng)將范圍擴(kuò)大到家長(zhǎng)、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校等與教育事業(yè)相關(guān)的人群。

第三，建立專門(mén)教育調(diào)解委員會(huì)。家庭教育范圍內(nèi)，更需要借助第三方進(jìn)行協(xié)調(diào)，聯(lián)合共青團(tuán)、婦聯(lián)、民政部門(mén)共同建立調(diào)解委員會(huì)組織形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。規(guī)定調(diào)解委員會(huì)的調(diào)整主體，如離異家庭、留守兒童、青少年犯罪家庭等。調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)應(yīng)規(guī)定關(guān)心、引導(dǎo)、勸誡家庭教育的不良之風(fēng)，在家庭遇到困難不能保證孩子的受教育權(quán)時(shí)，應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)對(duì)父母家庭教育權(quán)和未成年受教育權(quán)進(jìn)行救濟(jì)。此外，規(guī)定調(diào)解委員會(huì)的禁止條款與責(zé)任條款，不得收取任何費(fèi)用，或挪用任何用于教育事業(yè)的資金，違者將依照行政法或刑法相關(guān)規(guī)定處理。