卞文英

前言

為將預(yù)算績效管理落到實處，財政部和地方各級財政部門陸續(xù)出臺了系列績效管理的制度和辦法，《預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理辦法》是2020年財政部出臺的較新的管理制度，目的是加強財政預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督，提高財政資金管理使用的安全規(guī)范有效。高校預(yù)算資金收入的主要來源是財政資金，對其實行有效監(jiān)控是應(yīng)有之義。

本文以河北省為例，為精準(zhǔn)有效落實財政政策，提高財政支出及時性和均衡性，2022年3月省財政廳以紅頭文件形式發(fā)布了《關(guān)于開展省屬高校預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的通知》，明確了對高校由一般公共預(yù)算安排的特定目標(biāo)類、其他運轉(zhuǎn)類項目資金納入監(jiān)控范圍，分一級指標(biāo)和二級指標(biāo)設(shè)置了監(jiān)控指標(biāo)體系，實行賦值評價和量化觀測。這無疑對高校的預(yù)算績效管理提出了更高的要求。筆者根據(jù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控內(nèi)容并結(jié)合高校預(yù)算執(zhí)行中的具體實際，經(jīng)過總結(jié)分析研究，提出以下方法。

一、在編準(zhǔn)編實編科學(xué)年度預(yù)算上下大功夫

預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)預(yù)算執(zhí)行的前提，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。預(yù)算執(zhí)行的好不好，關(guān)鍵就在預(yù)算編制的好不好，科不科學(xué)。在實踐中預(yù)算編制人員在每年的預(yù)算編制中普遍感受到時間緊、任務(wù)重、節(jié)奏快、戰(zhàn)線長，這就要求預(yù)算編制人員在效率、質(zhì)量、基礎(chǔ)、應(yīng)用上下足功夫，研深、學(xué)透最新政策和要求，高質(zhì)高效完成預(yù)算編制。筆者認(rèn)為，要做好預(yù)算編制，需要做到以下幾點：

（一）重視組織領(lǐng)導(dǎo)力量，充分發(fā)揮“一把手”作用

預(yù)算編制是一項基于對高校管理各方面分析總結(jié)、集預(yù)測與決策一體的綜合性工作，是高校重點工作落實的有效保障。預(yù)算編制形式上由高校的財務(wù)部門來完成，但根本上是高校各系部協(xié)調(diào)聯(lián)動的結(jié)果，高校的各部門是預(yù)算編制的主體，財務(wù)部門作為牽頭部門，要通過宣傳、溝通、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)等方式，主動爭取學(xué)校的“一把手”對這項工作思想上的高度重視，也要主動爭取各職能部門和系部的“一把手”具體落實的高度重視，通過爭取“一把手”的支持并由其親自謀劃、親自部署、親自調(diào)度，為確保有效完成預(yù)算編制增加可靠性。

（二）建立“參與式”預(yù)算機制，提高預(yù)算編制效率和質(zhì)量

預(yù)算編制的過程就是工作謀劃的過程。提高預(yù)算編制的效率和質(zhì)量，可以使預(yù)算績效管理達(dá)到事半功倍的效果。而開展事前績效評估是達(dá)到上述目標(biāo)的有效方法，這既是財政最近對預(yù)算執(zhí)行提出的一個新要求，也是高校打好預(yù)算執(zhí)行主動仗的先手棋。學(xué)校在確定項目前通過電話咨詢、師生調(diào)查、召開座談會等方式主動收集項目資料，在做足了前期準(zhǔn)備后，聘請各方面專家組建事前績效評估小組，參與人員要全面廣泛，逐步建立起“參與式”預(yù)算編制，匯集各方意見，根據(jù)項目的不同性質(zhì)，確定不同的評估方案。從立項依據(jù)上評估是否有相關(guān)批復(fù)文件、是否與學(xué)校工作重點相適應(yīng)、是否能解決實際問題和可持續(xù)發(fā)展；從預(yù)算投入上，項目測算依據(jù)和價格確定是否合理，是否能充分發(fā)揮成本效益原則，具有不可替代性，不會造成資源浪費和重復(fù)投入；從績效目標(biāo)設(shè)定上，績效目標(biāo)是否能準(zhǔn)確反映出項目目標(biāo)與學(xué)校工作目標(biāo)保持了一致性，項目產(chǎn)出真正解決實際問題的效果如何，績效指標(biāo)設(shè)定是否與項目高度匹配，關(guān)鍵性指標(biāo)是否細(xì)化量化達(dá)到可衡量，指標(biāo)值的設(shè)定是否合理可考核；從實施方案可行性上，評估項目責(zé)任部門的團(tuán)隊架構(gòu)是否健全，支撐項目實施的基礎(chǔ)條件是否具備，項目內(nèi)容是否清晰，技術(shù)方案是否可行，責(zé)任分工是否具體，出現(xiàn)風(fēng)險時是否有保障措施等；在籌資渠道上，評估學(xué)校的固定收入和變量收入，資金缺口大小，籌集資金方式和風(fēng)險系數(shù)等。對于投入資金超過1000萬元以上的重大和重要項目等，建議同時引入第三方機構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評估，將二者評估結(jié)果相結(jié)合，更有益作出客觀正確的判斷，成為確定預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。

（三）運用財務(wù)專業(yè)判斷，科學(xué)分配預(yù)算資金

財務(wù)部門在審核預(yù)算時，一是注意要將所有收入全部納入預(yù)算管理，尤其注意那些容易被忽視的單位事業(yè)收入、經(jīng)營收入等，凡是依托行政權(quán)力、國有資產(chǎn)等形成的收入要全部編入預(yù)算，防止出現(xiàn)未納入預(yù)算的收入被視同“小金庫”處理。二是堅持保重點，壓一般，區(qū)分輕重緩急安排預(yù)算，不留硬缺口，對一些按規(guī)定不能安排的支出要堅決壓下來，對于不成熟的項目不編預(yù)算，預(yù)算跟著項目走，預(yù)算編制體現(xiàn)出前瞻性，編準(zhǔn)編細(xì)，在預(yù)算下達(dá)后不予調(diào)整。三是結(jié)合支出進(jìn)度要求全面統(tǒng)籌項目使用什么性質(zhì)資金安排。一般來說，高校的預(yù)算資金主要來源于一般公共預(yù)算和財政專戶資金，一般公共預(yù)算主要包括限額撥款、中央和省級生均撥款和中央支持地方改革發(fā)展資金等，財政專戶資金是由高校學(xué)住費、考試費等非稅收入形成。目前，財政納入考核范圍的，主要是由財政撥款性質(zhì)資金安排的項目，而由財政專戶資金安排的項目暫未列在考核范圍之內(nèi)。在年度預(yù)算執(zhí)行中，支出進(jìn)度快與慢，直接影響下一年度的資金分配。

河北省制定的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控指標(biāo)體系中一級指標(biāo)預(yù)算執(zhí)行分值占整個監(jiān)控體系指標(biāo)的90%，起到了決定性作用；在二級指標(biāo)中規(guī)定了3月至12月每月度不同的支出進(jìn)度，給予不同的量化賦分，按照評分值得出計分系數(shù)，由月度得分綜合得出年度得分，結(jié)合財政資金總量，安排下一年資金。因此，高校為爭取更多資金，預(yù)算執(zhí)行是重中之重，而財務(wù)預(yù)算編制根據(jù)項目特點科學(xué)匹配好對應(yīng)資金性質(zhì)是保證預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。財務(wù)部門的預(yù)算編制人員在匯總審核預(yù)算時，減少主觀判斷取而代之主動調(diào)查研究，通過聽問訪察對各部門申報的項目做到心中有數(shù)，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控要求達(dá)到的月度目標(biāo)進(jìn)度，在掌握項目實施期、實施內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目不同的采購方式和招投標(biāo)流程完成將要花費時間，同時將那些資金支出和使用有時限要求、年中追加的項目資金到賬時間晚等特殊和意外事件影響等因素考慮進(jìn)去，綜合確定學(xué)校整體支出進(jìn)度，按照項目的輕重緩急、倒排時間表、細(xì)化支出額，進(jìn)一步確定使用什么性質(zhì)資金安排，確保納入考核范圍的資金性質(zhì)支出進(jìn)度達(dá)到規(guī)定要求。比如對一些設(shè)備購置類項目，其實施進(jìn)度相對較快，可使用一般公共預(yù)算資金安排，而對工程修繕類項目，一般集中在暑假7、8月份進(jìn)行，且預(yù)算金額一般占比較大，則宜使用財政專戶資金安排，以避免6月份關(guān)鍵考核節(jié)點的支出進(jìn)度過低給高校來年爭取資金帶來大的影響。

通過充分調(diào)動和發(fā)揮各方力量，建立“參與式”預(yù)算編制機制，確定項目前開展事前績效評估，審核預(yù)算時堅持科學(xué)統(tǒng)籌安排，將預(yù)算編好編實編科學(xué)，為預(yù)算執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。

二、在創(chuàng)新加快預(yù)算執(zhí)行舉措和方法上下大功夫

近幾年，受新冠肺炎疫情影響，中央和地方財政吃緊，高校作為受財政資金保障的單位之一，更要把有限的資金花在刀刃上，采取切實有效措施，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，履行好社會責(zé)任。

（一）硬化支出責(zé)任，強力推進(jìn)預(yù)算項目落地落實

為切實發(fā)揮財政資金使用效益，財政提出了預(yù)算執(zhí)行不結(jié)轉(zhuǎn)和支出進(jìn)度100%的要求。面對經(jīng)濟下行壓力，高校一定要站位全局，主動作為，積極分析目前預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，制定科學(xué)可行的預(yù)算執(zhí)行措施。

一是學(xué)?！耙话咽帧币H自上手推進(jìn)，加強統(tǒng)籌調(diào)度，加大工作力度

對所有項目定期清查、全面分析總結(jié)執(zhí)行中存在的問題，深入查找支出緩慢項目的原因，在此基礎(chǔ)上，建立健全項目資金支出臺賬，制定加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的具體措施，一筆一筆盯辦，一筆一筆跟進(jìn)。對預(yù)算資金量大、執(zhí)行進(jìn)度慢的項目采取派專人上門督導(dǎo)，協(xié)同分析存在的問題，協(xié)力解決好預(yù)算執(zhí)行過程中遇到的難點和堵點問題。對預(yù)算執(zhí)行仍不力的項目，可進(jìn)一步采取約談項目負(fù)責(zé)人、列入單位督辦事項、學(xué)校紀(jì)委協(xié)同推進(jìn)等剛性措施，推進(jìn)預(yù)算剛性執(zhí)行。

二是樹立“預(yù)算當(dāng)年執(zhí)行不結(jié)轉(zhuǎn)”的目標(biāo)，履職盡責(zé)抓好支出進(jìn)度

面臨各行各業(yè)都面臨著巨大的資金缺口的現(xiàn)實形勢，高校更應(yīng)嚴(yán)格把控預(yù)算執(zhí)行和樹立“過緊日子”思想，加快預(yù)算執(zhí)行，當(dāng)年預(yù)算要在當(dāng)年完成，不留結(jié)轉(zhuǎn)余地。在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)很多部門都在喊缺錢，但等資金安排到位就不著急了，最后導(dǎo)致年底大量資金被財政平衡的現(xiàn)象。為促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展，學(xué)校千方百計爭取資金、千辛萬苦拓展收入渠道，但另一方面又出現(xiàn)錢花不完被財政收回現(xiàn)象，近幾年固然有新冠疫情的影響，但也有項目實施部門未履職盡責(zé)的原因，辦法總比困難多，學(xué)校各部門要樹立珍惜資金履職盡責(zé)思想，把工作任務(wù)完成好。

三是要減少甚至杜絕出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整項目

預(yù)算約束是預(yù)算績效管理的重要組成部分。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控指標(biāo)體系中，預(yù)算約束也是其中的一級指標(biāo)之一，如河北省監(jiān)控指標(biāo)中規(guī)定單位在年度預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)調(diào)整項目資金用途、調(diào)劑經(jīng)濟分類類級科目、調(diào)增或調(diào)減政府采購預(yù)算、調(diào)減項目預(yù)算的，每辦理1次專項資金項目預(yù)算調(diào)劑，扣0.5分，扣完為止。再者年度中如出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整的項目，從上報到審批往往時限緊進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行?；谏鲜?，學(xué)校在編制預(yù)算時，一定做好充分的事前評估，除因極特殊情況需要調(diào)整預(yù)算，就要減少或杜絕調(diào)整預(yù)算發(fā)生，確需調(diào)整預(yù)算的項目，政策依據(jù)要充足，績效目標(biāo)、指標(biāo)、科目設(shè)置等要做實做細(xì)，提前做好支出計劃，做到一經(jīng)批復(fù)，立即能執(zhí)行，涉及政府采購的要做好前期準(zhǔn)備。

（二）加強統(tǒng)籌規(guī)劃，切實提高政府采購預(yù)算編制質(zhì)量

筆者在參加歷年的財政預(yù)算編制工作布置會上，強烈感受到財政對政府采購預(yù)算調(diào)整的控制也越來越嚴(yán)格。從許多高校歷年預(yù)算執(zhí)行情況來看，一方面因為漏編政府采購預(yù)算，很大程度造成采購項目無法推進(jìn)，直接影響高校支出進(jìn)度和資金效益發(fā)揮；另一方面又因為虛報預(yù)算，造成大量采購資金結(jié)余，形成資金浪費。因此，高校在編制政府采購預(yù)算前，提前做好詢價、測算和報審等前期準(zhǔn)備工作，加強采購項目的前期論證與謀劃，認(rèn)真總結(jié)以往政府采購工作經(jīng)驗。

筆者在高校之間交流中發(fā)現(xiàn)單項結(jié)余資金較大的項目往往是服務(wù)類項目，如校園物業(yè)服務(wù)項目等，總體結(jié)余資金占比較大的是設(shè)備采購項目，因此在制定新年度政采預(yù)算時，參考上述歷史數(shù)據(jù)要更加科學(xué)合理確定攔標(biāo)價，減少形成結(jié)余資金的數(shù)額；同時要加強事前謀劃，充分考慮政府采購項目實施的實際情況，近年財政增加了采購意向預(yù)公告30天的環(huán)節(jié)，政府采購的環(huán)節(jié)增多，過程增長，預(yù)算執(zhí)行的難度加大。高校在實施政府采購程序時，要充分考慮每個環(huán)節(jié)的剛性時間要求，以及采購項目流標(biāo)的可能、招標(biāo)開標(biāo)排隊的時間，項目執(zhí)行分期付款的節(jié)點，算細(xì)賬、算實賬，務(wù)必統(tǒng)籌合理作出安排。從觀測高校政府采購?fù)瓿蓵r間，多數(shù)項目中標(biāo)的時間集中在7-9月份，按此時間計算，待簽訂合同、實施項目和驗收完成付款基本在8-10月，遇有特殊情況，就會延遲至11月，雖然不影響全年整體進(jìn)度完成，但財政和主管部門分配下一年度資金的參考數(shù)據(jù)大多是每年10月份之前的數(shù)據(jù)，因而會影響到學(xué)校下一年度收入額度，因此高校要在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提高政府采購預(yù)算編制質(zhì)量，以爭取和節(jié)約更多的資金服務(wù)高校事業(yè)發(fā)展。

（三）嚴(yán)格落實責(zé)任，建立 預(yù)算執(zhí)行“雙掛鉤”機制

一是嚴(yán)格落實學(xué)校實施部門預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任，必要時進(jìn)行責(zé)任追究，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在6月份達(dá)不到目標(biāo)進(jìn)度的，實施部門的主要負(fù)責(zé)人要向分管領(lǐng)導(dǎo)作出書面檢查，在10月底達(dá)不到90%的，直接向?qū)W?！耙话咽帧弊鞒鰰鏅z查，12月20日前達(dá)不到支出進(jìn)度要求的，向?qū)W校黨委作出深刻檢查，到年度結(jié)束時凡完不成支出進(jìn)度要求、資金被省財政收回的，部門主要負(fù)責(zé)人在年度預(yù)算執(zhí)行總結(jié)會上作深刻檢查，發(fā)揮責(zé)任追究作用以壓緊實施部門的主體責(zé)任和項目負(fù)責(zé)人對預(yù)算執(zhí)行的高度重視。

二是實行預(yù)算執(zhí)行“雙掛鉤”激勵約束機制，將預(yù)算執(zhí)行與下年度預(yù)算安排掛鉤，凡未達(dá)到支出進(jìn)度部門，按比例核減下年度專項預(yù)算限額；預(yù)算執(zhí)行與年終績效考核掛鉤，支出進(jìn)度落后的部門扣減年終考核分?jǐn)?shù)，資金被財政收回的原則上不能評先評優(yōu)。

從高校發(fā)展大局來說，預(yù)算執(zhí)行既是嚴(yán)肅的責(zé)任問題，也是工作紀(jì)律。高校要全面準(zhǔn)確、認(rèn)真扎實地落實預(yù)算執(zhí)行，主要負(fù)責(zé)人切實重視預(yù)算執(zhí)行，才能為預(yù)算績效管理質(zhì)量提高起到?jīng)Q定性支撐。

三、在落實預(yù)算約束和接受預(yù)算監(jiān)督上下功夫

高校務(wù)必牢固樹立法治意識，落實政府預(yù)算的剛性約束，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度：一是嚴(yán)禁突擊花錢，不得無預(yù)算超預(yù)算安排支出、違規(guī)擴大支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁出現(xiàn)為了支出而支出、為了花錢而花錢所造成的各項違規(guī)和不講績效的“突擊花錢”行為；二是嚴(yán)禁亂花錢。堅決杜絕虛列支出、擠占挪用資金等違規(guī)行為，確保預(yù)算執(zhí)行高效有序，資金支付安全合規(guī)。自覺接受財政部門、審計部門、主管部門的監(jiān)督，要高度重視各項審計巡視檢查中發(fā)現(xiàn)的高校預(yù)算績效管理問題，認(rèn)真做好審計整改和“回頭看”，切實做到應(yīng)改盡改、早改快改，舉一反三，標(biāo)本兼治，防止出現(xiàn)違反財經(jīng)紀(jì)律和制度而受到追責(zé)問責(zé)等。

結(jié)束語

綜上，在預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控下，高校在管理中要統(tǒng)籌好各項工作安排，將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行做為重點工作務(wù)必抓實、抓緊、抓細(xì)，提高預(yù)算約束和預(yù)算監(jiān)督意識，使高校預(yù)算績效管理工作再上新臺階。