胡 廠,杜海嘯,朱倩倩,王 淼

(安徽省淮南市田家庵區(qū)人民檢察院, 安徽 淮南 232001;安徽省淮南市人民檢察院, 安徽 淮南 232001)

檢察機關作為法律監(jiān)督機關,從建國初期我國1954年憲法明確其行使一般監(jiān)督權的憲法地位,到1978年檢察機關恢復重建后,逐步拓展檢察監(jiān)督職能,形成刑事、監(jiān)所、民事行政、控告申訴等職能為一體的檢察監(jiān)督格局,刑事檢察長期居于主要職能地位,而民事、行政檢察一直較為弱勢。2018年以來,國家開展監(jiān)察體制改革和司法體制改革,檢察機關積極適應相關情況,探索開展“大部制”改革,重塑“四大檢察”“十大業(yè)務”新格局。自此,行政檢察工作地位被提升到前所未有的高度。

一、檢察機關充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能的意義

由于檢察機關長期存在“重刑事輕民行”情況,行政檢查監(jiān)督屬于檢察監(jiān)督工作中“短板中的短板,弱項中的弱項”,然而隨著法治中國、法治政府的建設,行政檢察的作用日益凸顯,意義重大。一是貫徹落實黨中央部署的必然要求。中共中央自2021年以來,多次強調人民檢察院作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分,要加強檢察機關的法律監(jiān)督工作。但是,相較于黨中央的要求,在檢察實務中仍然存在較大的進步空間,尤其是行政檢察案件數量遠遠少于其他三大檢察業(yè)務。根據2023年最高人民檢察院工作報告,2018～2022年,全國檢察機關共辦理民事案件31.6萬件、行政案件7.8萬件、公益訴訟案件19.5萬件,行政案件數量遠遠少于其他三大檢察業(yè)務,可見,加強行政檢察監(jiān)督工作,均衡高質量發(fā)展“四大檢察”職能,是深入貫徹落實黨中央決策部署、充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的必然要求。二是推進法治中國、法治政府建設的重要抓手。 在法治中國、法治政府的建設過程中,行政檢察要充分發(fā)揮“一手托兩家”的工作特性,在緊抓行政訴訟的基礎上,圍繞實質性化解行政爭議,開發(fā)出行政非訴執(zhí)行及行政違法行為監(jiān)督等新的增長點,利用好大數據法律監(jiān)督的方式,通過類案分析、辦理打造相關檢察模型,從而進一步做實行政檢察監(jiān)督,全力推進依法治國。三是積極參與社會治理的主要方式。根據《意見》的精神,可以領悟到,檢察機關的法律監(jiān)督職能,更要注重服務大局、服務人民、服務平安建設,要將檢查監(jiān)督職能參與到社會治安防控體系的建設中,為社會治理的法治化貢獻檢察力量,行政檢察監(jiān)督工作中檢察建議是檢察機關依法能動履職,積極參與社會治理,溯源標本兼治的重要抓手,從個案辦理到類案監(jiān)督,以檢察履職“我管”促行政機關“都管”,謀劃在前,預防為先,抓早抓小抓苗頭,為全力推進平安中國建設貢獻檢察力量。

二、做實基層行政檢察存在的問題

近年來,行政檢察工作在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署和大力推動下,通過部署專項行動、印發(fā)典型案例、建立協(xié)作機制、印發(fā)實施意見等方式引領全國檢察機關拓展行政檢察工作,質效均有較大提升。但是基層行政檢察仍然處于相對薄弱地位。

(一) 基層行政案件數量較少

2022年全國檢察機關主要辦案數據 可以看出,檢察工作中刑事案件數量遠遠超過民事、行政、公益訴訟案件數量,而且民事案件數量是行政案件數量的將近4倍,公益訴訟案件數量也是行政案件數量的2.3倍。在全國檢察機關行政案件較少的情況下,受管轄權影響,行政案件在四級檢察機關中呈現(xiàn)“倒三角”形態(tài),基層檢察院的行政案件更是微乎其微,多數管轄權為市級以上檢察機關?；鶎訖z察機關拓展行政案件來源基本依靠依職權監(jiān)督。

(二) 監(jiān)督依據供給不足

行政檢察監(jiān)督法律依據供給不足,制約案件辦理的各個階段。一是摸排線索階段?；鶎有姓z察主要依靠依職權監(jiān)督,線索摸排主要是從審判機關、行政機關的案件卷宗中發(fā)現(xiàn)問題。然而檢察機關缺乏依職權調取卷宗的法律依據、相關機制等?！兑庖姟分杏兄嚓P的精神指引,但是缺乏相對細致的工作準則,比如《意見》中強調檢察院的調查核實工作以及法律監(jiān)督的精準性,在檢察院調閱卷宗、詢問、收集證據時,有關單位和個人應當配合,但在司法實踐中,審判機關、行政機關往往以案件尚未審結、數量較多無法批量調閱等理由拖延甚至拒絕調閱,檢察機關無相應的調閱和救濟機制來保障。二是案件辦理階段。區(qū)別于民事檢察監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督的法律依據《中華人民共和國行政訴訟法》相關規(guī)定較少, 僅有一條引致條款,表明借鑒民事訴訟法的規(guī)定,但行政訴訟同民事訴訟存在事實的較多差異,案件訴訟主體、社會影響力的大小都會有比較明顯的區(qū)別,在法律供給不足的情況下,必然制約監(jiān)督質效。三是整改監(jiān)督階段。檢察機關發(fā)現(xiàn)審判機關、行政機關存在審判程序、執(zhí)行程序違法和行政行為違法時,往往通過提出抗訴、制發(fā)檢察建議的方式督促其及時整改、依法履職。檢察監(jiān)督缺乏剛性,可能遇到不簽收、不采納、不整改等問題。即使根據《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》,也僅有詢問、走訪、制作工作記錄、向黨委、人大報告及提請上級檢察機關監(jiān)督等方式救濟,缺乏剛性制約手段,影響檢察監(jiān)督效果,造成“文來文往”“書面整改”“程序空轉”等現(xiàn)象。

(三) 基層人員力量不足

民事、行政及公益訴訟檢察職能密切相關又相輔相成,故檢察機關內設機構改革以來,歷經幾次調整。2018年,最高人民檢察院將民、行、公益分別建立三個檢察機關內設部門,省級以下檢察機關結合當地實際,順應內設機構精簡趨勢,設立少量內設機構,不與上級一一對應。近年來,為“實現(xiàn)各項檢察工作全面協(xié)調充分發(fā)展”,均衡發(fā)展“四大檢察”,省級行政檢察單獨設立部門,市級仍為“二合一”辦公。為解決刑檢部門與民事行政公益訴訟部門銜接不暢問題,部分基層檢察院由“三合一”辦公轉變?yōu)榧{入部分罪名的刑事案件“四合一”辦公。故基層檢察機關不僅業(yè)務種類繁多、業(yè)務量大,受編制限制,辦案人員力量嚴重不足,不少基層檢察院“三合一”“四合一”卻只有三四個人辦公,其中包括員額檢察官、檢察官助理和書記員,不能達到按條線分立辦案組的要求。上級檢察機關要求報送條線單獨辦案檢察官和聯(lián)絡人時可以發(fā)現(xiàn),“一對多”情況時有發(fā)生。導致上級檢察機關越來越重視,基層檢察機關工作壓力越來越大。

(四) 專業(yè)能力有待提升

行政檢察的監(jiān)督,是促進法院的公正司法、促進行政機關依法行政的重要途徑,也是檢察機關積極融入全面依法治國的大局的重要路徑,意義重大且深遠。這就對行政檢察干警的專業(yè)素能提出更高要求。行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督及行政行為違法監(jiān)督等本身具有專業(yè)性和復雜性,涉及法律法規(guī)、政策文件等數量多,行政機關涉及行業(yè)領域廣、專業(yè)性強,且往往存在職能交叉問題。相較于民事、刑事案件來說,行政法不存在一個統(tǒng)一的法典,對于行政實體性問題,散落于各個單行法律規(guī)定中,法律供給的不足加之行政案件專業(yè)性較強,使得檢察官在實際運用中存在更多的困難。為緩解行政案件專業(yè)強辦理難等問題,檢察機關試點行政機關“特邀檢察官助理”制度,聘用行政機關具備專業(yè)知識、專業(yè)技能人員作為檢察機關的特邀檢察官助理,協(xié)助員額檢察官辦理行政監(jiān)督案件。但在具體實踐中,檢察機關作為監(jiān)督機關,向被監(jiān)督機關的工作人員咨詢相關專業(yè)問題或者調取相關資料,其勢必要向該被監(jiān)督機關領導匯報后予以配合。不僅影響“特邀檢察官助理”工作積極性和效果,也有可能出現(xiàn)“咨詢一起、整改一起”的情況,導致行政案件流失。

三、解決基層行政檢察辦案困境的策略

(一) 樹立科學理念,提高行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實地位

做實新時代行政檢察監(jiān)督工作,首先要在思想上提高認識,正視行政檢察監(jiān)督日趨重要的實踐地位,積極改變、提升行政監(jiān)督理念。深刻理解檢察機關履行行政監(jiān)督職能已經從之前的訴訟監(jiān)督為主拓展為訴訟監(jiān)督、非訴監(jiān)督、行政違法監(jiān)督等直接監(jiān)督與間接監(jiān)督并行。一要堅持能動監(jiān)督理念。在履行職責上,要注重積極、主動,加強調查核實手段的運用,將個體正義與整體正義理清、兼顧、平衡。二要堅持精準監(jiān)督、“穿透式”監(jiān)督。檢察機關的行政監(jiān)督,既監(jiān)督人民法院公正司法,又促進行政機關依法行政。將行政法律關系的正當性、審判結果的公正性、行政行為的合法性結合來看。三要樹立系統(tǒng)監(jiān)督理念。行政檢察監(jiān)督工作,天然同公共政策、公共目標、公共利益具有高度相關性,統(tǒng)一運用法律工具平衡公益與私益、公權與私權。協(xié)調好審判、行政、相對人之間的關系,平衡好各方利益,整合好多方目標,才能真正達到案結、事了、政和。

(二) 積極能動履職,發(fā)揮“一手托兩家”監(jiān)督作用

檢察機關,尤其是行政檢察最為薄弱的基層檢察機關,應積極能動履職,切實加強依職權監(jiān)督。一是積極拓展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。近年來,行政非訴執(zhí)行申請審查案件不斷增加,衍生出審判機關、行政機關怠于履職、選擇性履職及“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”“程序空轉”等情形。檢察機關應通過開展行政執(zhí)法監(jiān)督專項行動、聯(lián)合相關單位案件評查等形式積極拓展監(jiān)督渠道,挖掘案件線索。二是審慎開展行政違法行為監(jiān)督。檢察機關對行政違法行為的監(jiān)督旨在彌補行政復議、行政訴訟的救濟空白,側重于及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政機關不作為、亂作為等行為或者督促行政機關履職。檢察機關應充分發(fā)揮主觀能動性,依托人大、政協(xié)等監(jiān)督機關及司法局案件評查等方式,采取謹慎、妥善的方式開展相關監(jiān)督活動。三是注重行政爭議實質性化解。行政檢察部門與行政機關應加強協(xié)同聯(lián)動,對于行政機關或當事人反映的行政爭議案件,充分運用檢察聽證、圓桌會議、釋法說理等形式幫助行政機關化解爭議,實現(xiàn)案結事了人和,實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

(三) 健全聯(lián)動機制,實現(xiàn)“我管”促“都管”監(jiān)督質效

行政檢察工作長期存在監(jiān)督依據薄弱問題,檢察機關應充分發(fā)揮主觀能動性,建立健全協(xié)同聯(lián)動機制。一是健全線索移交機制。人大、政協(xié)等監(jiān)線索移交機制的健全、運用,主要在于及時和聯(lián)合,應當加強同督機關、審判機關、行政機關的聯(lián)合專項行動,達到“發(fā)現(xiàn)一起、治理一片”的效果。二是健全案件評查機制。依托人大、黨委政法委、司法局等案件評查相關制度,積極參與相關案件評查工作,針對法院行政訴訟案件、非訴案件及行政機關的相關卷宗進行案件評查。主動與審判機關、行政機關協(xié)調會商,建立案件質量聯(lián)合檢查、抽查、處理效果反饋等相關機制,共同提升行政案件質效。三是建立科學考評機制。將行政檢察監(jiān)督的質效納入平安建設考核,促進審判機關、行政機關提高對檢察建議的重視程度,進而提升行政檢察監(jiān)督剛性。

(四) 建強專業(yè)隊伍,打造行政檢察監(jiān)督“最強大腦”

行政檢察案件復雜、專業(yè)性強,加強辦案組織和專業(yè)隊伍建設是提高質效的關鍵。一是整合資源,推進一體化辦案。行政檢察機關要充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢,省市兩級檢察機關積極交辦、領辦,統(tǒng)一部署專項監(jiān)督行動、檢查行動,主動對接省市審判機關、相關行政機關,探索建立相關機制,及時部署落實。二是培優(yōu)配強,充實專業(yè)人才。落實高檢院行政檢察隊伍建設要求,基層檢察機關至少配備一名員額檢察官、一名檢察官助理、一名書記員專門從事行政檢察工作,優(yōu)化辦案組人員力量,配齊配強專業(yè)辦案團隊。同時積極落實“行政機關特邀檢察官助理”制度,拓展行政機關范圍,健全獎勵激勵機制,引導特邀檢察官助理在專業(yè)范圍內充分履職盡責。三是以案代訓,提高培訓質效。檢察機關定期組織業(yè)務培訓,對辦理效果較好的案件或者在一定區(qū)域、時期有普遍性、典型性的案例,通過組織典型案例剖析、監(jiān)督經驗分享及實戰(zhàn)演練等形式代替?zhèn)鹘y(tǒng)授課形式,積極宣傳引導,提升辦案人員業(yè)務素能。

(五) 開展大數據監(jiān)督,結合地方實際打造監(jiān)督模型

當前,數字檢察工作處于探索階段,面臨數字檢察思維沒有完全樹立、數據源拓展協(xié)調難度大、與傳統(tǒng)辦案爭奪辦案精力等挑戰(zhàn),但能夠帶來的機遇卻更加值得珍視,數字檢察是法律監(jiān)督手段的“革命”,是通往檢察現(xiàn)代化的“路和橋”。行政檢察面臨的案件基數少、人員力量不足等,可以通過構建成熟的模型來加以賦能,進而緩解、乃至解決。檢察官在具體個案辦理中,發(fā)現(xiàn)案件形成機理的普遍性,主動構建線索發(fā)現(xiàn)邏輯,對相關數據進行分析研判,得到類案線索,再開展實體辦案,實現(xiàn)類案監(jiān)督,最后推動社會面一個領域,一類問題的治理,最終實現(xiàn)“數字賦能監(jiān)督,監(jiān)督促進治理”的法律監(jiān)督模式變革。如A省B市開發(fā)的征收社會撫養(yǎng)費行政非訴執(zhí)行法律監(jiān)督模型,有效解決了國家取消社會撫養(yǎng)費后的法律遺留問題,有效保護了人民群眾的正當期待和合法權益。