孫洪坤,范雅莉

(1.安徽大學 法學院,安徽 合肥 230601;2.安徽法治與社會安全研究中心,安徽 合肥 230601)

為了彌補生態(tài)損害所造成的損失,加強生態(tài)環(huán)境的司法保護,2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》),該方案指出將選擇全國具有代表性的7個省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點工作,并提出試點工作的總體要求、目標及原則等內(nèi)容,此方案開啟了賠償權(quán)利人主動磋商的先河。2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)具體規(guī)定了賠償權(quán)利人的范圍及條件,并決定從2018年開始在全國范圍內(nèi)施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,此次大范圍試行是為了進一步探索出該項制度最佳運行機制。2019年最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)中的第十六條、第十七條和第十八條3個條文,首次正面回應生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡稱“兩訴”)的相關(guān)銜接規(guī)則。在整個環(huán)境法律體系之中,并不存在某項孤立的制度,制度與制度之間必然會存在某種內(nèi)在聯(lián)系。在現(xiàn)有條文中僅《若干規(guī)定》提及“兩訴”銜接規(guī)則,但是不管是該規(guī)定本身,還是在相關(guān)規(guī)定的實際運用中都暴露出“兩訴”的銜接困境?；诖?本文將從“兩訴”銜接的困境出發(fā),分析其深層原因,完善其配套措施,以期能有效推進“兩訴”銜接的發(fā)展。

一、 問題提出:“兩訴”銜接之困境

“兩訴”在銜接過程中存在規(guī)范和實踐兩方面的困境,規(guī)范方面的困境在于《若干規(guī)定》第十六至十八條內(nèi)容存在缺陷,實踐方面的困境主要體現(xiàn)在主體認定和磋商程序兩個方面。

1. “兩訴”銜接之規(guī)范困境

《試點方案》開啟了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)范的先河,使得我國法律規(guī)范在該領(lǐng)域具有了規(guī)范基礎(chǔ)?！陡母锓桨浮吩谠圏c實踐的基礎(chǔ)上對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行了更加完整細致的規(guī)定,但并沒有涉及“兩訴”銜接的相關(guān)內(nèi)容。在進一步對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行實踐探究的基礎(chǔ)上,《若干規(guī)定》的出臺首次回應了“兩訴”銜接問題,具體規(guī)定于第十六至十八條。故我國目前對“兩訴”銜接的立法規(guī)范集中于此3個條文之中,其中,《若干規(guī)定》第十六條規(guī)定了同一審判組織集中審理的原則,具體為法院在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時,應當一并審理因該案相同損害行為而提起的環(huán)境民事公益訴訟。《若干規(guī)定》第十七條規(guī)定了審理優(yōu)先的原則,具體為在受理因同一損害行為提起的兩類訴訟案件時,法院應當先行中止環(huán)境民事公益訴訟案件(后訴)的審理,在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件(前訴)審理結(jié)束后,再次針對后訴在前案中未被涵蓋的部分進行裁判。《若干規(guī)定》第十八條規(guī)定了查漏補缺的原則,具體為前訴案件裁判生效后,有權(quán)就同一損害行為提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴人有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害而起訴的,法院應當受理。同樣的,當后訴案件的裁判生效后,同一條件的起訴人有證據(jù)證明存在后訴審理時未發(fā)現(xiàn)的損害而起訴的,法院應當受理。鑒于此,現(xiàn)有規(guī)范對“兩訴”銜接的規(guī)定極少,更多的只是泛泛解釋“兩訴”的定義及“兩訴”各自的運用,僅有的涉及“兩訴”銜接的《若干規(guī)定》第十六至十八條規(guī)定也存在缺陷。

其一,合并審理規(guī)則具有片面性。合并審理指的是由受理前訴損害賠償案件的審判組織也受理在后提起的環(huán)境民事公益訴訟。細探《若干規(guī)定》第十六條規(guī)定的同一審判組織合并審理原則的條文,可以得出合并審理的前提是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟正在進行中,因相同的生態(tài)環(huán)境損害行為,適格的原告又提起了環(huán)境民事公益訴訟。但該條款僅僅規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理在先的情形,對于環(huán)境民事公益訴訟先被受理的情況是否可以適用該規(guī)則不得而知。甚至前訴若為環(huán)境民事公益訴訟時,是否所處任何審理階段都可并入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理?因而,此條款規(guī)定相對單調(diào),不能解決現(xiàn)有可能存在的問題。

其二,中止審理缺乏一定合理性。首先,中止審理無依據(jù)。我國民事訴訟中止情形,可分為訴訟當事人適格方面的訴訟當然中止情形和因與案件存在先決影響關(guān)系方面的訴訟裁量中止情形[1]。《若干規(guī)定》第十七條的規(guī)定意味著在第十六條的基礎(chǔ)上同時受理“兩訴”時,應當先中止環(huán)境民事公益訴訟的審理,即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先的效力。產(chǎn)生的疑問是該中止審理的規(guī)定是否屬于我國民事訴訟領(lǐng)域的訴訟中止事由。需要探究的是“兩訴”之間是否具有“先決關(guān)系”[2]。若環(huán)境民事公益訴訟的審理需要生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的判決結(jié)果才能作出法律和事實上的認定時,該中止規(guī)定具有正當性。但是當“先決關(guān)系”被認為只具有法律關(guān)系上的認定前提,而不具有事實上的認定前提時,因“兩訴”是由相同損害行為而提起的訴訟,故二者只構(gòu)成事實上的同一性,不具有先決關(guān)系,也就不符合因先決關(guān)系而中止的中止事由。其次,中止審理增加了訴訟成本。訴訟中止使得整個訴訟程序的時間區(qū)間被拉長,不僅造成原告方實現(xiàn)維護環(huán)境利益的目的被延后,也使得被告方因訴訟的繁雜時限限制減損大量的時間利益和經(jīng)濟利益。而且,優(yōu)先審理的訴訟與被中止的訴訟之間具有損害事實的相似性,不可避免地造成司法資源的浪費[3]。

其三,一事不再理問題的疑慮。一事不再理原則的關(guān)鍵就是訴訟完結(jié)即產(chǎn)生既判力,法院不得再次審理先前已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的案件?！度舾梢?guī)定》第十八條規(guī)定,當適合的主體有證據(jù)證明存有先前未被發(fā)現(xiàn)的損害的,可以再次就同一損害環(huán)境利益的行為向法院提起訴訟。判斷該條款是否違反一事不再理原則的關(guān)鍵在于,“兩訴”在先審理完結(jié)的案件是否具有“既判力”和“兩訴”是否具有法律上的“一事”關(guān)系。首先,不管在“兩訴”中優(yōu)先審理哪個訴訟,只要在先審理的訴訟已經(jīng)具有法律效力,即具有既判力,而且該條款明確說明可以再次審理的前提是“裁判生效后”,排除了在先審理訴訟處于上訴期間等裁判未生效的情形,故先訴案件具有法律上的既判力,后訴案件不能作出與先訴案件判決內(nèi)容相對的判斷。其次,“兩訴”從訴訟請求上看,都是要求被告方承擔修復或者賠償責任,符合“一事”的要求。“兩訴”基于同一損害環(huán)境利益行為,必然存在前后訴訟案件的訴訟請求重合的情形。若在后訴訟在審理先前未發(fā)現(xiàn)的損害時,涉及對先前訴訟內(nèi)容重新審理判斷,此時存在對同一事實重復審理的懷疑。

2. “兩訴”銜接之實踐困境

一是主體認定方面的困境,即原告資格的確認困難。根據(jù)《若干規(guī)定》第一條規(guī)定中的原告包括受國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門,該規(guī)定中“政府指定”的意思是授權(quán)還是委托?還是既可以授權(quán)也可以委托?在實務中,多數(shù)案例以“相關(guān)部門或機構(gòu)”作為賠償權(quán)利人,且無法確定此訴訟原告是否適格,極易引起駁回起訴的風險,從而不僅使“兩訴”銜接時信息互動困難,而且造成司法資源的浪費。如在“日照市生態(tài)環(huán)境局五蓮縣分局與萬立強、東營西郊公鐵聯(lián)運有限公司環(huán)境污染責任糾紛案”中(1)參見:日照市中級人民法院(2019)魯11民初298號判決書。,法院認為五蓮縣分局并非政府指定的部門或機構(gòu),以訴訟主體不適格為由,駁回起訴。

二是磋商程序方面的困境。首先,磋商引起的“復訴”浪費司法資源。磋商程序確實縮短了訴訟流程,磋商主體更加在意磋商率的提升,只要磋商成功就免去后續(xù)的訴訟程序,任何訴訟的原告都希望自己參與的訴訟案件能盡快審理和盡快結(jié)案,而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的磋商制度使得先前已提起的環(huán)境民事公益訴訟案件處于中止的未知狀態(tài)。社會組織或者檢察機關(guān)不愿其參與的環(huán)境民事公益訴訟出現(xiàn)中止停滯,便會對磋商程序提出抗辯;政府及其指定機構(gòu)不愿其參與的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被抗辯駁回,便會以磋商協(xié)議未達成而提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為理由從而中止環(huán)境民事公益訴訟的進行。針對《若干規(guī)定》第十八條規(guī)定的查漏補缺原則,“兩訴”原告各自都會以在前審理的訴訟存在先前審理時未發(fā)現(xiàn)的損害為由,再次提起訴訟。明明是因同一損害行為提起的兩種訴訟,卻因為程序的煩瑣多變而引起訴訟的反復,勢必造成司法資源的浪費。其次,磋商達成的“撤訴”浪費司法資源。根據(jù)《改革方案》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟必須進行磋商前置程序,但是在實踐中不可避免地存在案件未作出磋商協(xié)議等即將進入或者正處磋商環(huán)節(jié)時,環(huán)境民事公益訴訟的原告因不知已存在磋商程序而起訴。因磋商程序的高效性,在達成磋商協(xié)議后存在還處在審理前階段的環(huán)境民事公益訴訟的情形,可能造成環(huán)境民事公益訴訟提前實現(xiàn)訴訟目的而撤訴,從而浪費了司法資源。

二、 探本溯源:剖析“兩訴”銜接困境之原因

“兩訴”銜接的困境,直接原因在于立法模式缺陷和法律規(guī)范缺失的立法層面,間接原因在于原告主體未明確、歸責原則不明確和磋商程序不完善的司法層面。

1. “兩訴”銜接之立法模式及規(guī)范不健全

我國起初對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的規(guī)范僅僅以政策的形式來確立。自從《若干規(guī)定》出臺后,開始打破這種政策先行的規(guī)范模式。雖然已存在立法的形式對該訴訟進行完善,但是其中的具體規(guī)范條文仍存在適用上的欠缺。立法規(guī)范的不足正在加劇該訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接困難。

其一,立法模式缺陷。為了生態(tài)環(huán)境利益得到更加高效的保護,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在2015年出臺的《改革試點方案》中被提出。在試點工作完成后,中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2018年實施的《改革方案》中進一步對生態(tài)環(huán)境損害賠償作出細致規(guī)定。以上方案均為規(guī)范性文件的性質(zhì),并不屬于法律法規(guī)范疇。這些規(guī)范性文件對于制度構(gòu)建初期具有有效抓實和落實的現(xiàn)實意義,的確具有靈活運用的優(yōu)勢[4]。相對應地,以規(guī)范性文件進行制度確立具有不穩(wěn)定與不確定性的缺陷,極易造成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他訴訟制度的脫節(jié)。由于缺乏法律對該項制度進行系統(tǒng)規(guī)范,在實踐中無法發(fā)揮其應有的作用[5]。因此,最高人民法院于2019年出臺的《若干規(guī)定》試圖打破生態(tài)損害賠償制度無法可依的狀態(tài),似乎是認識到該項制度僅以政策文件的形式確立并不能解決現(xiàn)實中暴露的問題,但是該《若干規(guī)定》仍具有司法規(guī)范性文件的屬性。至今,該項制度亟需以確定、穩(wěn)定且全面的法律進行規(guī)制,以求解決“兩訴”銜接困境,進而更好地發(fā)揮環(huán)境利益保護的意義。

其二,法律規(guī)范缺失。在《若干規(guī)定》出臺以前,僅有《改革試點方案》和《改革方案》對生態(tài)環(huán)境賠償制度進行了規(guī)定。在《若干規(guī)定》出臺以后,相關(guān)的法律開始陸續(xù)加入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的內(nèi)容。例如,《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》都對資源或者環(huán)境損害提出相關(guān)賠償訴訟的新修訂內(nèi)容。再如,《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第一千二百三十四條和第一千二百三十五條對生態(tài)環(huán)境損害的修護責任和賠償責任進行了新增規(guī)定。對于生態(tài)環(huán)境賠償制度,雖然其開始存在于法律屬性的規(guī)范中,但是這些法律并沒有針對該制度進行細致的規(guī)定,而是僅僅寬泛地概括其本質(zhì)和依據(jù)。目前對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定過于分散[6],并且僅有《改革方案》和《若干規(guī)定》兩個文件對該制度的具體內(nèi)容進行了相對細致的規(guī)定。特別是對于“兩訴”銜接的規(guī)范,僅有《若干規(guī)定》中的3個條文進行規(guī)制,并不能解決如今暴露出的現(xiàn)實問題,故亟需對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進行統(tǒng)一的專門立法。

2. “兩訴”銜接之司法內(nèi)容及程序欠缺

一是負責部門未明確。《若干規(guī)定》第一條明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟權(quán)利人限定為政府及其指定部門、機構(gòu),另外受國務院委托的部門也包括在內(nèi)。目前環(huán)境領(lǐng)域的賠償權(quán)利人僅存在單方面主體,但是在實踐中,多數(shù)案件由多方面的環(huán)境損害引起。如今部門管理類別的細化,使得環(huán)境污染案件多部門聯(lián)合起訴具有必要性。而《若干規(guī)定》寬泛性的規(guī)定已不符合現(xiàn)實中部門細致化的分工。雖然《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第十三、第十四條明確了責任分工,但是仍無法避免多重乃至重疊環(huán)境損害的負責主體不明問題。除此之外,《若干規(guī)定》將生態(tài)環(huán)境損害賠償原告分為省市級政府及其指定的部門或機構(gòu)和受國務院委托的部門兩大主體,那么這兩方主體該如何協(xié)調(diào)各方所管轄的范圍,倘若省市級政府和受委托部門都對同一環(huán)境損害案件提起訴訟,該如何處理[7]?是否可作為共同原告?以上問題造成“兩訴”銜接時,法院或者環(huán)境民事公益訴訟的主體無法準確向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體發(fā)送信息或提出抗辯,陷入被通知主體不明確的尷尬境地。為了避免各部門間相互推諉或者相互爭訴的情況,有必要明確負責主體及其負責的范圍。

二是生態(tài)環(huán)境賠償訴訟的歸責原則不明確。歸責原則與責任的構(gòu)成要件和舉證責任息息相關(guān),歸責原則的寬泛概念即責任的歸屬。對于舉證責任倒置規(guī)則適用不明的原因,應當通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的歸責原則類型來探析。那么生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否適用無過錯歸責原則?目前并沒有法律規(guī)范對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的歸責原則作出明確規(guī)定[8]。因生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于公益訴訟性質(zhì),與適用無過錯責任原則的民事私法訴訟理應具有差別,不應當無差別地直接適用無過錯責任原則。因生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不適用無過錯責任原則,在審理該案件時判斷被告的主觀意識顯得尤為重要。因為當被告存有過錯時,最能知曉環(huán)境損害結(jié)果與損害行為之間的關(guān)系;若被告不存在主觀過錯,那么被告對環(huán)境損害因果關(guān)系的知悉程度必然下降。所以歸責原則的適用不明,與舉證責任的適用模糊具有必然聯(lián)系。雖然“兩訴”同樣具有民事公益訴訟屬性,但是在歸責原則和舉證責任不明時,會造成訴訟不公、重復取證等銜接困境。除此之外,“兩訴”主體之間缺乏證據(jù)互動共享規(guī)則。由于“兩訴”的起訴主體存有明顯的差異,一方為政府機關(guān),另一方為社會組織,顯然前者的證據(jù)收集能力強于后者。如此而言,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟置于前訴地位能為后訴提供證據(jù)借鑒的便利。但若實行損害賠償訴訟先行原則,在后訴訟的起訴主體勢必需運用在前訴訟的證據(jù),即兩訴主體所提交的證據(jù)必定存在重合,若各自重新舉證必然浪費司法資源。目前,我國在行政機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)以及法院之間的證據(jù)共享機制并不完善,各主體僅關(guān)注本領(lǐng)域的證據(jù)收集工作,卻忽視了證據(jù)的共通性。缺乏各主體間證據(jù)的靈活互動使得“兩訴”銜接時前后訴訟主體證據(jù)適用矛盾,若明確證據(jù)的共享機制必定可以有效解決“兩訴”舉證問題。

三是磋商告知義務未得到明確規(guī)定?！度舾梢?guī)定》第十七條對“兩訴”的審理順序進行了明確規(guī)定,即對于同時提起的“兩訴”案件,應當優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。若生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟正處于磋商階段時,環(huán)境民事公益訴訟主體在法律規(guī)范未限制的情況下,是被允許提起訴訟的,法院應當受理。如此造成撤訴風險的原因在于,環(huán)境民事公益訴訟主體對于正在開展相同案件緣由進行磋商的不知情。簡而言之,造成“兩訴”銜接時的撤訴風險來源于磋商制度未明確告知義務。告知的對象應當為作為環(huán)境民事公益訴訟的主體和案件的審理主體,具體包括社會組織、檢察院和人民法院。雖然《若干規(guī)定》第二十條規(guī)定成功達成磋商協(xié)議的應當向社會公告,但是卻忽視了開始磋商和整個磋商過程對外公告的重要性。磋商告知的目的在于防止環(huán)境民事公益訴訟主體因?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序不知情,而提起相同訴訟請求造成撤訴的情形。

三、 破解之道:完善“兩訴”銜接之配套制度

完善“兩訴”銜接的配套制度,首先必須明確“兩訴”的關(guān)系和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì),其次應當優(yōu)化《若干規(guī)定》銜接條款及統(tǒng)合法律規(guī)范,最后應當明確原告方主體、完善舉證責任和確立磋商程序。

1. 落實生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的根本屬性

應當明確“兩訴”之間應當屬于包含關(guān)系,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟,并且政府機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域不處于主導地位。

其一,應當明晰性質(zhì)為特殊的環(huán)境民事公益訴訟。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)至今存有多種觀點,汪勁教授認為自然資源所有權(quán)歸于國家,所以行政機關(guān)有權(quán)為了自身利益而起訴,故屬于私益訴訟[9]。呂忠梅教授認為該訴訟是因維護國家生態(tài)環(huán)境利益而演變的,故屬于國益訴訟[10]。除了以上兩種觀點外,大多數(shù)學者將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟歸于公益訴訟的范疇。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)不明將成為“兩訴”銜接的理論桎梏,阻礙生態(tài)環(huán)境利益的保護,所以應當明確“兩訴”之間的關(guān)系。通過對于訴訟目的、概念表述、訴訟請求和訴權(quán)來源等方面的分析,應當將“兩訴”的關(guān)系歸于包含關(guān)系。

首先,“兩訴”制度制定的最終目的相同。關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律規(guī)范都具有維護生態(tài)環(huán)境利益不受侵害的制度目的,而生態(tài)環(huán)境利益的享有者為社會公眾,社會公眾具有不特定性。即使具有權(quán)利享有者不特定的訴訟困境,“兩訴”都有政府或者社會組織等其他機構(gòu)代表公眾行使訴訟權(quán)利的規(guī)定,目的都是讓損害行為者得到懲罰,使生態(tài)環(huán)境得到保護,最終由公眾享有訴訟所帶來的利益。

其次,“生態(tài)”與“環(huán)境”的概念表述相同?！皟稍V”前綴分別為“生態(tài)環(huán)境”和“環(huán)境”,二者的差別為生態(tài)是否屬于環(huán)境。從理論上而言,雖然污染環(huán)境與破壞生態(tài)都具有損害環(huán)境利益的含義,但是其二者明顯存有不同范圍[11]。縱觀我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的法律法規(guī),有些采用類似“環(huán)境污染”的表述,有些采用類似“生態(tài)破壞”的表述,有些則在條文中綜合采用類似“生態(tài)破壞與環(huán)境污染”的表述。這些規(guī)范表述實則具有同樣的生態(tài)環(huán)境損害之意,即使僅僅規(guī)定其中之一,也具有涵蓋二者的概念。所以,“兩訴”所涵蓋的范圍都包括“環(huán)境污染”和“生態(tài)破壞”。

再次,“兩訴”具有相似的訴訟請求。在立法中,“兩訴”對于訴訟請求的規(guī)定幾乎是完全相同的;在實踐中,“兩訴”訴訟原告幾乎均要求被告修復生態(tài)環(huán)境或者對于受損害的生態(tài)環(huán)境利益進行賠償。故而,“兩訴”在訴訟請求方面雖然不完全相同,但也存在高度的相似性。

最后,“兩訴”具有同一訴權(quán)來源。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)是建立在環(huán)境民事公益訴訟之上的。至于二者理論基礎(chǔ)不同的原因在于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟系環(huán)境民事公益訴訟的新發(fā)展。至此,“兩訴”的訴權(quán)應當具有一致性,二者訴權(quán)都來源于生態(tài)環(huán)境利益主體的不特定性。因此,“兩訴”在主體框架上具有一致性,存有的差異也主要在于前置程序和訴訟原告兩方面。正因為這兩方面的細節(jié)差異使得“兩訴”被分列為兩個不同名稱的訴訟制度,也正因為是這兩方面的差異使得“兩訴”之間存有特別因素,至于適用范圍具有差異性的原因也在于“兩訴”的包含關(guān)系。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟相比,增添了磋商的前置程序,所以嚴格而言,前者系特殊的后者[12]。

綜上,“兩訴”之間應當屬于包含關(guān)系,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟。

其二,應當明確政府為行政監(jiān)管主體,而不在訴訟中起主導作用?！皟稍V”原告同樣具有代表公眾維護環(huán)境利益的訴權(quán)[13]。但是作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體,政府的主要職能為處理行政事務,相關(guān)處理生態(tài)環(huán)境事務的機關(guān)的主要工作也是處理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的管理事項,故而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體的工作精力并不能完全投入至訴訟中,以致在實踐中大部分的環(huán)境公益案件由社會組織參與。

相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在維護生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有監(jiān)督管理者的地位,政府的行政主體職能對于環(huán)境監(jiān)管確實具有不可或缺的意義。對于賦予政府機關(guān)的監(jiān)管職能,是對行政機關(guān)維護生態(tài)環(huán)境利益的極大期望,可面對的現(xiàn)實是生態(tài)環(huán)境的復雜性和多樣性使得政府監(jiān)管并不能達到預期效果[14]。具體的監(jiān)管職能包括執(zhí)法處罰,該項懲處措施具有足夠的威懾力,若行政機關(guān)將執(zhí)法精力全身心地投入環(huán)境監(jiān)管中,或許就沒有啟動環(huán)境民事公益訴訟的必要。政府機關(guān)的行政監(jiān)管權(quán)系環(huán)境民事公益訴訟啟動的先前保護階段,若監(jiān)管無法預防或彌補生態(tài)環(huán)境利益損失時再啟動訴訟程序[15],不僅節(jié)約了司法資源,而且能充分發(fā)揮政府機關(guān)的行政本職職能。所以,提起環(huán)境民事公益訴訟并不是行政機關(guān)的主要職責,行政機關(guān)需要做的是將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的矛盾扼殺在訴訟之前。

政府本為具有環(huán)境監(jiān)管職責的行政監(jiān)管主體,一般而言,行政監(jiān)管是處于訴訟之前的程序,那么政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的行為不應當屬于環(huán)境監(jiān)管行為之列。若將政府的監(jiān)管行為與訴訟行為進行融合,即使政府怠于履行監(jiān)管行為,也會在后續(xù)的訴訟行為中進行彌補。從表面上看,對于環(huán)境利益具有更加全面的維護措施,實則卻在“放任”政府的行政監(jiān)管這一本職行為,使得政府存在疏于監(jiān)管的思想,反正最終都能通過訴訟來實現(xiàn)維護環(huán)境利益的目的。這不僅助長了政府監(jiān)管的惰性,而且加重了法院訴訟的負擔。政府只需提供相關(guān)證據(jù)材料,將維護公共環(huán)境利益的任務拋給法院,法院的訴訟行為相當于包攬本應由政府維護的監(jiān)管行為,造成極大的司法資源浪費。從公眾的心理出發(fā),“兩訴”皆為公益訴訟,代表的是公眾的權(quán)利,維護的是公眾的利益。公眾對于在先怠于履行監(jiān)管職能的政府缺乏一定的信任,對于政府后續(xù)提起訴訟的行為同樣存在缺乏認可的思想,故而最終社會組織相較于政府更能順應公眾意志,更能取得公眾的信任,更適合作為代表公眾的主體。因而,政府機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域不應處于主導地位,而應當于訴訟前階段行使行政監(jiān)管職責時處于主導地位。目前在實踐中需要政府機關(guān)在訴訟中的協(xié)助,今后應當逐漸將環(huán)境民事公益訴訟主體的范圍縮回至僅為社會組織所有,檢察機關(guān)同樣作為兜底責任主體。

2. 健全“兩訴”銜接之規(guī)范措施

一是合并審理規(guī)則的優(yōu)化。《若干規(guī)定》第十六條規(guī)定的是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在審理中時,又被提起因相同損害行為而起訴的環(huán)境民事公益訴訟,應當將后訴并入前訴,由同一審判組織合并審理。此條款稱為同一審判組織審理原則,起到節(jié)約司法資源的作用。此條款適用的前提為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在先被提起。那么當環(huán)境民事公益訴訟在先被提起且在審理中時,政府機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否應當與先訴合并審理呢?答案是肯定的。首先,從合并審理的目的看,不管何種訴訟在先被提起,在后被提起的訴訟與之合并審理必然節(jié)約司法資源和提高訴訟效率。其次,從內(nèi)容的完整度看,《若干規(guī)定》第十六條規(guī)定僅僅將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為在先提起的先決條件進行規(guī)定,卻忽視了當環(huán)境民事公益訴訟在先提起時的處理情形,故應當將條款補充完整。

既然“兩訴”在特定條件下合并審理是必要的,且本條規(guī)定的內(nèi)容是將在后訴訟并入在前訴訟審理,那么當環(huán)境民事公益訴訟在先提起時,應將后訴(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)并入前訴(環(huán)境民事公益訴訟)。因為在我國環(huán)境領(lǐng)域所遵循的是“先來后到”的訴訟邏輯,故本條的規(guī)定內(nèi)涵并不是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先,而是在尊重訴訟邏輯的前提下節(jié)約司法資源。對于《若干規(guī)定》第十六條內(nèi)容的完善,應當將該條內(nèi)容變更為:“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件或者環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中,因同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起這兩個訴訟中的另一訴訟,符合起訴條件的,應當由在前受理的訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理”。

二是中止審理規(guī)則的優(yōu)化?！度舾梢?guī)定》第十七條規(guī)定的是法院在受理因同一損害行為提起的“兩訴”案件時,應當中止審理環(huán)境民事公益訴訟,該中止條款意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在“兩訴”中具有優(yōu)先性。因為“兩訴”不存在法律上的先決關(guān)系,所以“兩訴”銜接不具有《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)上中止的法律依據(jù)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴主體具有更加嚴格監(jiān)管的威懾力,環(huán)境民事公益訴訟起訴主體具有更加公正司法的配合力?！皟稍V”各自具有彼此不可替代的優(yōu)勢,在現(xiàn)階段的環(huán)境司法進程中,無法摒棄任何一方的參與,故而《若干規(guī)定》第十七條規(guī)定的是“中止”而不是“終止”。那么該如何協(xié)調(diào)“兩訴”避免與《民事訴訟法》中止規(guī)定相違背?應當改變“兩訴”銜接時中止規(guī)則的適用前提。當“兩訴”同時受理時,二者只能合并相同訴訟請求的部分,其余部分仍需具有審理的先后順位。此時的“兩訴”雖然仍然不具有先決關(guān)系,但是具有先后審理的不可抗拒事由,應當屬于《民事訴訟法》中止規(guī)定的兜底情形。而且“兩訴”銜接的中止規(guī)定具有節(jié)約司法資源的必要性,同時能有效避免法院重復審理具有相同事實的案件,也能防止矛盾判決的產(chǎn)生。因此,對于《若干規(guī)定》第十七條內(nèi)容的完善,應當將“兩訴”中止的內(nèi)容增添“同時受理”的適用前提。

三是補充審理規(guī)則的優(yōu)化?！度舾梢?guī)定》第十八條規(guī)定的是人民法院受理在后提起的民事公益訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的條件,即為“兩訴”中在前審理的訴訟案件在裁判生效后,起訴主體因相同損害行為,在能證明先訴案件審理時存有未發(fā)現(xiàn)的損害而起訴的,法院應當受理。根據(jù)《若干規(guī)定》第十八條之規(guī)定可以看出,為充分保護生態(tài)環(huán)境利益,賦予了法院再次審理因相同損害行為而提起的異種訴訟的權(quán)力。

不管從訴訟標的、訴訟請求還是責任類型上看,“兩訴”都具有相同性質(zhì),符合實質(zhì)上的“一事”。從禁止重復審理相同訴訟的角度出發(fā),防止義務人承擔多次責任的風險,該條款確實違背了“一事不再理”原則。但是從“未發(fā)現(xiàn)的損害”的表述上看,似乎不存在讓義務人承擔相同的多次責任的風險。因為該損害是具有客觀原因而未在前訴案件審理時提出的,該損害所需義務人付出的責任代價應當與前案判決所做出的責任承擔是不同的[16]。至于為何該條款仍存在違背“一事不再理”原則的嫌疑?因為在“兩訴”銜接審理的過程中,由于“兩訴”具有高度相似性,起訴主體為了能充分保障環(huán)境利益,對于“未發(fā)現(xiàn)的損害”的標準并不能有效把握,對于“證明”的要求也無法提供完全的客觀證據(jù)。為了更加有效地維護生態(tài)環(huán)境利益,解決此問題需要法院在受理過程中的嚴格把控。因此,對于《若干規(guī)定》第十八條內(nèi)容的完善,應當增添一款:“人民法院應當對于在后提起的環(huán)境民事公益訴訟案件或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件進行嚴格辨別,不應當僅因相同的損害行為而駁回起訴”。

四是應當統(tǒng)合法律規(guī)范。我國目前缺乏以法律的形式對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)問題進行規(guī)定,若僅依靠《改革方案》和《若干規(guī)定》等政策性文件進行規(guī)范,并不能將維護生態(tài)環(huán)境利益的目的落實到位。與其他領(lǐng)域的規(guī)范進程相似,立法的創(chuàng)立需要一個從靈活到固定的過程。我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)范的探索從《改革試點方案》開始,經(jīng)過試點工作的經(jīng)驗積累后出臺《改革方案》,又經(jīng)過1年多的總結(jié)摸索后才出臺相對完善的《若干規(guī)定》?？上У氖沁@些規(guī)范形式皆為政策性文件,“兩訴”銜接的規(guī)范性離不開全面系統(tǒng)的整合,故最終必須由法律來對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行細致且固定化的規(guī)范。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟涉及生態(tài)環(huán)境與民事訴訟雙重領(lǐng)域,對于該訴訟制度的立法路徑選擇有以下兩種方式:第一,在現(xiàn)有法律規(guī)范中設立專章的方式,如在《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)及《民法典》等現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上,增添專門的一個章節(jié)進行規(guī)范;第二,融入未來環(huán)境法典的方式,環(huán)境法典的設立是環(huán)境領(lǐng)域立法的趨勢,以專章的形式納入法典似乎是可行的。本文更傾向于第二種立法方式:首先,“兩訴”銜接內(nèi)容不僅具有環(huán)境領(lǐng)域的公法范疇,而且具有民事領(lǐng)域的私法范疇,故僅僅并入環(huán)境法規(guī)范或者民法規(guī)范一方,都易造成銜接的沖突;其次,目前環(huán)境法典的立法編纂工作正在進行之中,編纂工作量龐大,許多新興的環(huán)境領(lǐng)域制度規(guī)范將統(tǒng)合入環(huán)境法典中,目前可以考慮將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入其中,具體規(guī)定該訴訟制度的適用范圍、管轄、民事責任和磋商的前置程序等內(nèi)容。相對于在《環(huán)境保護法》中設立專章,環(huán)境法典的內(nèi)容更具有統(tǒng)合性,沖突的風險相應地減少。為更加防范沖突的發(fā)生,可以在環(huán)境法典設專章的基礎(chǔ)上,為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度出臺專門的司法解釋規(guī)定該訴訟制度與其他訴訟間的銜接等內(nèi)容。

環(huán)境領(lǐng)域的立法趨勢正在向綜合性靠近,例如《民法典》第一千二百三十五條新添了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?。當設立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度專章的環(huán)境法典施行之后,現(xiàn)有的規(guī)范應當相應地進行修改和補充,各地方實施細則也應當根據(jù)本地特殊情況相應地做出合理的調(diào)整?！皟稍V”銜接的綜合立法需要各領(lǐng)域及各層級法律規(guī)范的全方面配合。

3. 改進“兩訴”銜接之實踐舉措

一是明確原告資格規(guī)則。《若干規(guī)定》將生態(tài)環(huán)境損害賠償原告分為省、市級政府及其指定的部門或機構(gòu)和受國務院委托的部門兩大主體,兩方主體可能存在重合與沖突等情形。同時,面對環(huán)境領(lǐng)域案件多類型且復雜化的趨勢,負責主體的類別隨之細化,進而造成“兩訴”銜接時的主體不明與矛盾。解決此問題的關(guān)鍵就是明確訴訟原告資格。

首先,應當明確負責主體的級別。對于省、市級內(nèi)的生態(tài)環(huán)境案件應當分別對應由省、市級政府及其指定的部門或機構(gòu)作為訴訟原告;對于跨省域或者對全國有重大影響的生態(tài)環(huán)境案件由受國務院委托的部門作為訴訟原告。

其次,對于細化和繁多的部門類型應當持肯定的態(tài)度,因為面對環(huán)境問題日益復雜化的趨勢,需要專門的負責主體進行針對性的監(jiān)督負責。同時,在面對大范圍的環(huán)境問題時,環(huán)境案件必將涵蓋水污染、土壤污染、空氣污染等生態(tài)環(huán)境類型,此時易造成細致化部門相互推諉或爭奪作為案件訴訟主體的現(xiàn)象。2020年9月,生態(tài)環(huán)境部等多部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡稱《意見》)對該問題做了相關(guān)規(guī)定,該《意見》明確指出,由牽頭部門負責,但是“牽頭部門”在《意見》中的指代并不明確,在實踐中仍舊無法有效解決訴訟主體問題。對此,應當在明確各個部門或者機構(gòu)的責任范圍后,再依據(jù)“比例原則”具體指定分配責任主體。例如,水利部門的責任范圍包括水質(zhì)監(jiān)管,國土資源部門的責任范圍包括地質(zhì)監(jiān)管。若某環(huán)境污染案件同時造成水和土壤的污染,則政府應當根據(jù)污染類型的污染比例判定何種類型受污染更嚴重,則由其負責的部門作為“牽頭部門”,其余低比例污染類型的負責部門應當積極配合牽頭部門的工作,可作為共同原告參與訴訟。

二是明確磋商銜接機制。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟最具特色的程序就是增添了磋商這一具有高效性的前置程序,該磋商制度的設立是通過平等自愿的原則,雙方對于修復生態(tài)環(huán)境的損害進行協(xié)商,最終在考慮修復成本及賠償能力等方面的基礎(chǔ)上達成賠償協(xié)議。對于磋商與環(huán)境民事公益訴訟如何有效銜接的問題,首先,磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟并不存在沖突,不是非此即彼的關(guān)系,此二者都具有保護生態(tài)環(huán)境利益的目的,并且它們各自具有不可代替的優(yōu)勢,所以二者是可以進行銜接的。在磋商時,若環(huán)境民事公益訴訟被提起,法院應當受理。同樣的,當環(huán)境民事公益訴訟在審理中時,磋商程序被開啟,法院也應當繼續(xù)對環(huán)境民事公益訴訟進行審理。其次,磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接可以參照“兩訴”的銜接規(guī)則進行,即中止環(huán)境民事公益訴訟的審理,磋商優(yōu)先進行。最后,若達成磋商協(xié)議,環(huán)境民事公益訴訟即可根據(jù)磋商協(xié)議進行裁決。

三是明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商公告制度。在完善磋商與環(huán)境民事公益訴訟銜接的基礎(chǔ)上,不僅需要充分發(fā)揮公權(quán)力的權(quán)威積極作用,而且不可忽視私主體的參與平等性。因此將具有民主公開性的公告制度融入磋商程序,不失為一種在公私皆備的基礎(chǔ)上增添監(jiān)督、公正與效率[17],實現(xiàn)訴訟效率與公正兼顧的改革制度[18]。首先,以公告的方式,在開展磋商之前讓潛在的環(huán)境訴訟適格主體具有參與訴訟的機會;其次,在公告中寫明參與的方式,讓適格主體能提前準備參與訴訟的材料和意見等;最后,公告制度能避免在磋商進程中因環(huán)境民事公益訴訟主體提起訴訟而造成與磋商和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟銜接的沖突。

四、 結(jié)語

“兩訴”皆是維護我國生態(tài)環(huán)境利益的重要訴訟制度,皆為我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的有力司法武器,形成功能完善和定位清晰的“兩訴”銜接制度有利于貫徹落實一系列生態(tài)環(huán)境文明建設的配套機制。鑒于“兩訴”系一般與特別的關(guān)系,最終“兩訴”將整合為同一個訴訟制度。但是由于現(xiàn)實復雜多變的環(huán)境問題,仍需以兩種訴訟制度的形式進行環(huán)境救濟問題的規(guī)制,故在整合前階段需要不斷完善“兩訴”的銜接制度,為“兩訴”的整合打下堅實的基礎(chǔ)。任何制度的完善都需要長期的探索,并非一蹴而就?！皟稍V”銜接機制必定會被不斷改革完善,從而為我國生態(tài)環(huán)境利益保護和救濟提供更加完善、順暢的制度支持。