高利紅,蘇 達(dá)

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

氣候訴訟隨著世界氣候變化議題的不斷升溫已經(jīng)發(fā)酵成為法律實(shí)務(wù)界與學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)(1)狹義的氣候訴訟概念指訴訟當(dāng)事人在訴訟過程中明確提出“氣候變化法律問題、政策問題、事實(shí)問題”的訴訟,廣義的氣候訴訟還包括間接影響氣候變化的相關(guān)訴訟。廣義的氣候訴訟范圍廣泛,并非都與氣候變化核心問題有密切聯(lián)系,故本文所探討的僅限于狹義的氣候訴訟。氣候訴訟的相關(guān)概念參見:高利紅.氣候訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2022(2):113-122．,正如巴西國家高等法院法官安東尼奧·本杰明(Antonio Benjamin)所言:“氣候變化已成為全球法官面臨的最重要的法律問題”[1]。因氣候變化在技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)等方面的綜合性,氣候變化問題成為貫穿立法、執(zhí)法與司法的“棘手問題”,與氣候變化相關(guān)的任何決策都涉及眾多利益之間的衡平[2]。由于立法權(quán)的滯后、行政權(quán)的保守,大量當(dāng)事人轉(zhuǎn)向?qū)で笏痉ň葷?jì),各司法轄區(qū)不斷涌現(xiàn)新案例?；谏鲜鎏卣?氣候訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟,雖其在不同司法區(qū)域存在不同構(gòu)造,但司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系實(shí)為主線。出于氣候變化的復(fù)雜性以及行政管理的穩(wěn)定性要求,行政權(quán)尚未形成系統(tǒng)、全面的氣候監(jiān)管體系[2]。司法權(quán)對行政權(quán)或以保守克制而回避,或?qū)ζ溥M(jìn)行限制、要求、補(bǔ)足,在采取非回避的司法進(jìn)路下,司法權(quán)不可避免地呈現(xiàn)出“行政管理化”的特征[3]。氣候訴訟成為二者關(guān)系當(dāng)代轉(zhuǎn)向的契機(jī)。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署報告,美國的氣候訴訟案例在2017年有654個,2020年上升到1 200個,2022年已臻1 522個,是世界上氣候訴訟案例最多的國家[4]。美國基于三權(quán)分立原則,各種權(quán)力之間存在制衡與分工傳統(tǒng),在氣候訴訟進(jìn)展中,司法權(quán)與行政權(quán)不斷調(diào)適博弈,形成了不同的關(guān)系模式。不同的關(guān)系模式反映了各式技術(shù)探索、法理運(yùn)用的新路徑。本文首先將美國氣候訴訟案例中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系類型化,然后分析司法權(quán)與行政權(quán)在不同關(guān)系模式中的深層動因、運(yùn)行構(gòu)造、法理根源,梳理二者在對應(yīng)模式中的權(quán)能邊界,以期為我國應(yīng)對氣候變化法律問題提供實(shí)證與理論的分析以及反思經(jīng)驗(yàn)。

一、 美國氣候訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)向

從美國三權(quán)分立后的發(fā)展歷史來看,司法權(quán)呈現(xiàn)先從行政權(quán)中獨(dú)立、監(jiān)督權(quán)能上升、最后二者達(dá)到相互制衡的整體脈絡(luò)。氣候訴訟的產(chǎn)生與發(fā)展,使司法權(quán)與行政權(quán)相對平衡、穩(wěn)定的關(guān)系被打破。

1. 司法審查:司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督建構(gòu)

美國通過“馬伯里訴麥迪遜案”(Marbury v. Madison),在世界范圍內(nèi)率先建立了司法審查制度,司法權(quán)逐漸確立了對行政權(quán)的監(jiān)督功能。自20世紀(jì)中葉以來,環(huán)境保護(hù)等新興社會事務(wù)使行政權(quán)迅速擴(kuò)張,行政權(quán)演變?yōu)榧八痉?、立法、?zhí)法”為一體的角色[5]95,行政機(jī)關(guān)有大量執(zhí)法人員以及靈活的行政法規(guī)制定權(quán)。1970年美國《國家環(huán)境政策法》出臺后,行政機(jī)關(guān)制定了大量行政法規(guī)以保護(hù)環(huán)境。環(huán)境行政權(quán)迅速崛起,甚至在某種程度上推動了世界各國現(xiàn)代環(huán)境法體系的形成。

美國司法審查建構(gòu)的路徑之一是基于“解釋憲法和法律的權(quán)力部門”對行政權(quán)的司法審查程序模型[5]34?！榜R伯里訴麥迪遜案”即為這種審查模型的起源,司法權(quán)是關(guān)于法律解釋、適用的最高權(quán)威、最后救濟(jì),聯(lián)邦法院具有“司法復(fù)審權(quán)”[6]。司法審查包括事實(shí)問題與法律問題,通過訴訟程序,法院使公眾參與到了確認(rèn)行政行為的合法性過程之中。司法審查制度很快被各國借鑒,德國聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為司法審查制度成了行使護(hù)憲職能的根本解決之道[7]。在深厚的普通法傳統(tǒng)下,司法審查制度使司法權(quán)甚至具備“準(zhǔn)立法權(quán)”的監(jiān)督地位。

在基于分權(quán)傳統(tǒng)的建構(gòu)路徑之外,對“監(jiān)管俘獲”(agency control)的規(guī)制成為美國司法審查制度完善的實(shí)體路徑[5]38,其出發(fā)點(diǎn)是對公眾權(quán)利的保護(hù),此路徑加強(qiáng)了對行政權(quán)審查的嚴(yán)密程度,旨在通過嚴(yán)格、公開、全面的司法監(jiān)督使行政權(quán)盡可能地公開明確其決定過程、利益考量以避免違背公共利益的行政政策傾向。法院從“正當(dāng)程序的單純保護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)槿媸刈o(hù)公眾利益的看門人”[5]38,最直接的反映是司法審查標(biāo)準(zhǔn)從“恣意和反復(fù)無?！边M(jìn)一步拓展到1970年之后的“從嚴(yán)審查”,最終在1984年由聯(lián)邦最高法院創(chuàng)制出了“兩階段審查”(2)“恣意和反復(fù)無?！睒?biāo)準(zhǔn)起源于聯(lián)邦最高法院的判例,于1946年《美國聯(lián)邦行政程序法》明確,其主要理念是行政行為的合理性審查;“從嚴(yán)審查”歷經(jīng)多個發(fā)展階段后最終確立為司法機(jī)關(guān)可以對行政機(jī)關(guān)的程序性問題與實(shí)體性問題進(jìn)行審查;“兩階段審查”標(biāo)準(zhǔn)的濫觴是“雪弗龍公司訴自然資源保護(hù)委員會案”,具體包括確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行為符合立法意圖,確保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法在法定允許范圍之內(nèi)。參見:楊蕾.美國行政法規(guī)的司法審查研究 [M].北京:法律出版社,2018:47-53．。

通過程序與實(shí)體雙重路徑,司法權(quán)獲得了對行政權(quán)最終權(quán)威監(jiān)督地位。同時也伴隨著行政權(quán)的自由裁量空間被壓縮,司法權(quán)可能偏離中立角色,尤其是科學(xué)性不確定的立法真空地帶。司法審查的廣泛開始招致批評:其多循用靜態(tài)的規(guī)則對行政權(quán)予以審查,這與其靈活性相悖。司法機(jī)關(guān)在專業(yè)、科學(xué)性強(qiáng)的領(lǐng)域并不具備完全判定能力。此時美國的訴訟傳統(tǒng)再次體現(xiàn)了其適應(yīng)性,里程碑案件是1984年“雪弗龍公司訴自然資源保護(hù)委員會案”(Chevon U.S.A.Inc. v.Natural Res.Def.Council,以下簡稱“雪弗龍案”),該案與氣候變化有一定聯(lián)系,雪弗龍公司認(rèn)為美國聯(lián)邦巡回法院一項針對企業(yè)空氣污染排放的決定會影響其利害關(guān)系而提出上訴[5]61-63?！把└埌浮贝_立了“兩階段審查”標(biāo)準(zhǔn),法院需要判斷行政權(quán)是否在立法授權(quán)的框架內(nèi)行使以及行政行為是否具有合理性。這使得行政權(quán)的合理合法裁量空間能夠拒絕司法權(quán)的深入,只要符合立法目的以及授權(quán)范圍,司法機(jī)關(guān)不能以自身的法律解釋權(quán)威代替行政機(jī)關(guān)的行政行為。盡管陸續(xù)有案例對細(xì)節(jié)予以調(diào)整,但本案的司法審查標(biāo)準(zhǔn)框架確立后,司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督限制有所松動。“雪弗龍案”也反映出在這一時期美國為保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇限制司法權(quán)以保障行政權(quán)的靈活空間。

2. 氣候訴訟:司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的動態(tài)發(fā)展

“雪弗龍案”雖然在訴訟過程中雙方有圍繞企業(yè)空氣污染排放展開交鋒,但當(dāng)事人并未直接提出狹義氣候變化的有關(guān)問題。并且,在“雪弗龍案”中形成的“兩階段審查”標(biāo)準(zhǔn)在行政權(quán)與司法權(quán)之間尋求到了微妙的平衡點(diǎn)。因此,在“雪弗龍案”之后,美國司法權(quán)與行政權(quán)保持了長時間相對穩(wěn)定的關(guān)系。在氣候變化應(yīng)對全球共識逐漸形成的背景下,大量當(dāng)事人以氣候變化的政策、事實(shí)、法律問題為核心訴由起訴,形成狹義的氣候行政訴訟、民事訴訟。同時,“兩階段審查標(biāo)準(zhǔn)”的穩(wěn)定性已不足以應(yīng)對氣候變化對生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會以及個人權(quán)利的全面影響。1986年至2014年間全球共有800多起氣候訴訟案件,2015年至2021年猛增至1 841起,如前所述,美國的氣候訴訟案件是目前世界上最多的(3)參見:Global trends in climate change litigation:2021 snapshot, https:∥www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2021/07/Global-trends-in-climate-change-litigation_2021-snapshot.pdf。美國的第一起氣候訴訟可追溯到1986年的“洛杉磯市和紐約市訴美國公路交通安全局案”(City of Los Angeles et al v.NHTSA et al,以下簡稱“洛杉磯案”)(4)參見:City of Los Angeles v. National Highway Traffic Safety Administration, http:∥climatecasechart.com/case/city-of-los-angeles-v-nhtsa/.。但直至2007年,“馬薩諸塞州訴美國環(huán)境保護(hù)局案”(Massachusetts v. EPA,以下簡稱“馬薩諸塞案”)突破性地擴(kuò)大了原告起訴資格范圍后,美國氣候訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長(5)氣候訴訟中對于原告資格的解釋一直被詬病是“不誠實(shí)”的,因?yàn)榭赡芊从沉朔ü俚恼蝺A向。參見:CURRY I. R. Establishing climate change standing: new approach[J].Pace Environmental Law Review, 2019(2): 297-331.。氣候訴訟中的訴求者主要基于公共信托原則或者憲法要求,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有責(zé)任積極進(jìn)行氣候治理[8],他們希望通過訴訟,借由司法機(jī)關(guān)之手“厘清法律賦予行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán),改變行政監(jiān)管權(quán)的行使方式,或者要求行政機(jī)關(guān)履行其監(jiān)管義務(wù)”[2],以達(dá)到推動氣候治理變革的目的。

由于政治周期、監(jiān)管俘獲、前端決策模式等因素影響,針對政府的氣候行政訴訟成為美國氣候訴訟的主要構(gòu)成,此類案件實(shí)際上就是司法審查案件[9]。截至2021年,美國已經(jīng)有超過700個針對政府的氣候損害索賠案件和超過70個基于憲法要求提出的氣候行政訴訟案件[10]。氣候行政訴訟分為實(shí)體性訴訟與程序性訴訟兩種,實(shí)體性的訴訟請求是要求行政機(jī)構(gòu)積極作為,以及針對政府的行政決定提出訴訟;程序性訴訟主要是原告認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違背正當(dāng)程序原則。此外在針對企業(yè)等私主體提出的氣候民事訴訟中,具體審理過程也可能涉及行政權(quán)的行使問題,如原告可能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)頒發(fā)給企業(yè)的溫室氣體排放許可證是造成氣候變化的間接原因。司法機(jī)關(guān)的有效判決可能對行政權(quán)乃至于立法權(quán)產(chǎn)生影響。氣候訴訟之所以對美國司法權(quán)與行政權(quán)長期以來的平衡產(chǎn)生挑戰(zhàn)性,便在于氣候變化立法在全球都未成熟,而美國的立法權(quán)、行政權(quán)長期面臨黨派利益、政治周期的影響而呈現(xiàn)遲滯。當(dāng)事人提起訴訟的法律依據(jù)主要圍繞《憲法》《清潔空氣法》《瀕危物種法》《清潔水法》《國家環(huán)境政策法》等展開。在氣候政策方面,美國不僅在數(shù)十年間不斷反復(fù),近年來更趨向倒退,典型的例證就是2015年加入《巴黎協(xié)定》,卻在2017年由特朗普宣布退出,2021年拜登上臺后重新加入[6]。實(shí)際上,《巴黎協(xié)定》確立的氣候目標(biāo)是各國進(jìn)行氣候立法的直接因素,美國氣候政策的反復(fù)使其無法及時制定實(shí)質(zhì)性氣候應(yīng)對法律,行政機(jī)關(guān)也缺乏實(shí)質(zhì)性的氣候應(yīng)對規(guī)范。

對具體訴訟而言,法院難以依據(jù)傳統(tǒng)審查路徑來判斷行政行為的合法性與合理性。因?yàn)槿绻^續(xù)保持司法克制以尊重行政氣候治理,其結(jié)果往往是行政權(quán)不愿或者無法應(yīng)對氣候變化,這亦是氣候訴訟大量產(chǎn)生的根源。司法機(jī)關(guān)無法漠視公眾日益高漲的氣候應(yīng)對意愿,同時因美國社會對訴訟的重視,越來越多氣候積極應(yīng)對的支持者形成“氣候例外主義”的觀點(diǎn)(6)氣候例外主義認(rèn)為,由于氣候變化問題與過去環(huán)境問題的不同,因此,對以法院為核心的司法權(quán)在氣候變化應(yīng)對問題上的態(tài)度應(yīng)當(dāng)也予以例外對待。參見:KUH K.The legitimacy of judicial climate engagement[J]. Ecology Law Quarterly, 2019(3):731-764.,認(rèn)為法院對氣候訴訟應(yīng)采取更加正向、開放的態(tài)度。一方面,司法權(quán)面對行政權(quán)需要發(fā)揮其塑造公眾議題、兜底救濟(jì)的功能;另一方面,司法權(quán)又必須避免對行政權(quán)、立法權(quán)的不尊重。氣候訴訟中的起訴資格、因果關(guān)系、權(quán)利基礎(chǔ)、損害賠償問題等又因具體案件而有所不同[11],并且地區(qū)法院與上訴法院、最高法院對氣候訴訟的態(tài)度存在差異,地區(qū)法院因?yàn)槭軞夂蜃兓绊戄^大,在氣候訴訟推進(jìn)上較為積極。總而言之,通過靜態(tài)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的協(xié)調(diào)模型已經(jīng)無法處理氣候訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。美國現(xiàn)有訴訟案例中,基于法理傳統(tǒng)、政治因素以及法官對法律解釋與訴訟工具的運(yùn)用,二者的關(guān)系形成3種模式:回避模式、限制模式與補(bǔ)足模式。這3種模式具有動態(tài)性特征。首先是每種模式的法律工具、運(yùn)行進(jìn)路可能因案例的變化有所調(diào)適,具有較強(qiáng)的開放性。其次是3種模式之間可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)化,如司法機(jī)關(guān)對訴訟中關(guān)鍵概念的解釋既可能對行政權(quán)形成限制,也可能增強(qiáng)行政決策的正當(dāng)性、合法性。更重要的是,3種模式都存在內(nèi)在相對統(tǒng)一的原則、理念,并且司法機(jī)關(guān)基本恪守司法權(quán)的邊界,從解釋、判定、論證等法律手段出發(fā),進(jìn)而形成了外在動態(tài)、內(nèi)在穩(wěn)定的框架,避免司法權(quán)因迎合氣候運(yùn)動、氣候政治而工具化。無論何種模式都反映了氣候訴訟無法通過普適、單一的視角設(shè)置兩權(quán)的靜態(tài)框架。

二、 美國氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的回避模式

美國氣候訴訟案例豐富,不僅提起依據(jù)多樣、訴求不一,更在路徑類型方面衍生出戰(zhàn)略性訴訟、價值鏈訴訟、減緩或適應(yīng)訴訟、人權(quán)訴訟,等等[12]。雖然美國氣候訴訟的個案特征不斷演變,但行政權(quán)與司法權(quán)之關(guān)系基于相對穩(wěn)定的法律結(jié)構(gòu),是不變之宗。美國氣候訴訟中絕大多數(shù)司法機(jī)關(guān)對訴諸訴訟的行政作為或不作為采取了回避態(tài)度?；乇苣Ｊ娇梢苑譃閷?shí)體回避路徑與程序回避路徑。從訴訟程序階段來看,既有通過訴訟門檻直接駁回的,也有在訴訟中運(yùn)用“政治問題原則”實(shí)現(xiàn)實(shí)體回避的。

1. 氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的回避路徑

(1)實(shí)體回避路徑

在三權(quán)分立原則下,司法權(quán)同時也受到其他兩種權(quán)力的制約,在現(xiàn)存案例中構(gòu)成回避模式最多的是實(shí)體回避路徑?！罢螁栴}原則”是司法機(jī)關(guān)在實(shí)體上采取回避態(tài)度的主要依據(jù),具體可以分為直接適用與間接適用?！罢螁栴}原則”即“不適合法院審理的政治問題”[13],其由美國最高法院形成,指的是法院不可審理不屬于司法權(quán)屬的內(nèi)容,主要是涉及國家外交、重大利益等國家管理秩序方面的問題,否則會對國家政治決策產(chǎn)生不尊重[14]。1962年“貝克訴凱爾案”(Baker v.Carr)形成了“貝克標(biāo)準(zhǔn)”(7)具體包括:(1)憲法條文明定交由與司法平行的政治部門決定的問題;(2)缺乏可以尋找或掌握的司法判準(zhǔn)加以解決的問題;(3)因缺乏非司法裁量的先決政策以致無法進(jìn)行司法判斷的問題;(4)法院若獨(dú)立加以判斷即難免傷及對于其他部門應(yīng)有尊重的問題;(5)情況特別而需要無保留地支持既定政治決定;(6)不同的政府部門若做成結(jié)論不一的決定即可招致困窘的問題。參見:沈躍東．政治問題原則在美國氣候變化訴訟中的運(yùn)用 [J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(9):61-70．,“政治問題原則”可以作為駁回起訴的阻斷工具,更可以作為實(shí)質(zhì)審理中的回避理由。在“加州訴通用汽車案”(People of the State of California v.General Motors Corporation et al.)中,加州政府起訴6家汽車制造商,要求為汽車排放的溫室氣體對氣候造成的影響負(fù)責(zé)。法院認(rèn)為,該問題需要對汽車生產(chǎn)的競爭性利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與氣候變化應(yīng)對進(jìn)行利益平衡考量,無論如何都遠(yuǎn)超出了司法范圍[8]。同理,在“康涅狄格州訴火力發(fā)電廠案”(Connecticut v.Am.Elec.Power Co.,下文簡稱“康涅狄格案”)中,原告訴請法院對火力發(fā)電廠排放的溫室氣體制定排放限額[13]。法院闡釋該問題需要“平衡經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、外交政策和國家利益安全”,任何決定都屬于“非司法性質(zhì)的初步政策決定”[8]?！盎呃{訴?？松梨诎浮?Native Village of Kivalina v.Exxon Mobil Co.)屬于戰(zhàn)略性氣候訴訟,與原住民人權(quán)相關(guān)聯(lián)[12],原告是北極圈附近的村莊居民,未來該地因氣候變化不再適合居住,原告認(rèn)為被告作為大型能源公司對氣候變化造成的影響是導(dǎo)致保護(hù)該地的海冰融化的罪魁禍?zhǔn)?故基于普通法以公共妨害提起訴訟。北加利福尼亞州聯(lián)邦地方法院回避時的構(gòu)成理由分為3個層次,首先,直接以“政治問題原則”作為回避動因;其次,進(jìn)一步闡述“原告忽略了全球變暖的責(zé)任分配是由行政或者立法部門決定的問題”[8]。同時,再通過間接性的訴訟主體資格加強(qiáng)回避的正當(dāng)性。2012年美國第九巡回法院審理上訴時進(jìn)一步以《清潔空氣法》否定了以公共妨害提起的依據(jù),同時附帶了依據(jù)憲法作出的對原告訴訟主體資格的否認(rèn)[15]。最終在2013年聯(lián)邦最高法院以駁回原告定論。

“政治問題原則”在美國司法理論中根深蒂固,不僅是聯(lián)邦層級的法院,即使是在氣候問題上較為積極的地方法院也無法無視或避開“政治問題原則”的要求,其不僅適用在司法審查中,在氣候民事訴訟中美國各級法院也基本適用,在針對如國際性的化石燃料公司的訴訟中無論作出何種實(shí)體決定,都會侵犯行政機(jī)關(guān)的外交政策[8]。同時起訴資格問題常常與“政治問題原則”一并出現(xiàn)作為補(bǔ)充依據(jù)。

回避模式有時候?qū)Α罢螁栴}原則”的適用則是間接的,即以“政治問題原則”為首要回避理由,但在具體闡述時承認(rèn)司法機(jī)關(guān)在氣候科學(xué)、技術(shù)判定不具備相應(yīng)能力。例如,在“亞歷克訴麥卡錫案”(Alec L. ex rel. Loorz v.McCarthy)中,原告5名青少年、組織以及兒童信托基金“我們的孩子”(Our Children′s Trust)共同訴請聯(lián)邦政府進(jìn)行國家氣候恢復(fù)。法院在駁回時承認(rèn)了在立法權(quán)或行政權(quán)行使不足時司法權(quán)的責(zé)任,但是“并不意味著每一個爭端都要由法院解決”[8],因?yàn)榉ㄔ涸诿鎸夂蜃兓讣r往往會面臨著技術(shù)與專業(yè)上的不足。在“卡努克訴國家自然資源部案”(Kanuk v.State Department of Natural Resources)中,阿拉斯加聯(lián)邦法院明確提出:“科學(xué)和政策的調(diào)查最好由行政機(jī)關(guān)或者立法機(jī)關(guān)來完成”[16]。因?yàn)闅夂蚩茖W(xué)影響下的任何實(shí)質(zhì)應(yīng)對都難以在法庭的辯論與證據(jù)陳列中完全掌握。盡管有學(xué)者基于法院的民主合法性認(rèn)為,在科學(xué)技術(shù)層面法院雖有不足,但其具有“權(quán)衡代際不利影響和評估科學(xué)主張的責(zé)任與能力”[8],但僅憑法院在利益平衡、適用法律方面的專業(yè)權(quán)威,仍然會面臨科學(xué)不確定性以及線性因果關(guān)系證明不足等實(shí)質(zhì)難題。通過不具備氣候科學(xué)權(quán)威的司法路徑來推動氣候治理,對原告而言意味著沉重的舉證成本,對法官而言則在審理技術(shù)與外部評價上都是一項巨大的挑戰(zhàn)。

(2)程序回避路徑

回避模式的另一類型是程序性回避,即通過訴訟門檻如起訴資格、起訴依據(jù)或是訴訟管轄來避免審理氣候政策的核心問題。最直接的門檻工具是起訴資格,如在“清潔聯(lián)盟訴TXU電力公司案”(Clean Coalition v.TXU power)中,地區(qū)法院認(rèn)為依據(jù)《清潔空氣法》,原告作為公民并不具備起訴資格[17]。在“科默訴美國墨菲石油公司案”(Comer et al. v. Murphy Oil USA Inc. et al.)中,地區(qū)法院也認(rèn)為原告不具備當(dāng)事人起訴資格(8)參見:Comer et al v. Murphy Oil USA Inc. et al.,http:∥www.ca5.uscourts.gov/opinions/pub/07/07-0756-CV0.wpd.pdf．。起訴資格一般作為進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理的第一道門檻,是世界氣候訴訟中的“頭號守門員”(9)“瑞士老年女性氣候保護(hù)協(xié)會訴瑞士政府案”(Senior Women for Climate Protection Switzerland v.Swiss)中,原告要求政府采取措施以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標(biāo),瑞士聯(lián)邦行政法院認(rèn)為由75歲以上的女性組成的原告不是受到氣候變化影響的特定人群,以起訴資格駁回。參見:BAHR C C,BRUNNER U,CASPER K,et al．Klima seniorinnen: lessons from the Swiss Senior Women′s case for future climate litigation[J].Journal of Human Rights and the Environment, 2018(2): 194-221.。此外部分案例則是通過訴訟管轄權(quán)回避。運(yùn)用此路徑的法院認(rèn)為氣候變化是全球性問題,至少是涉及美國聯(lián)邦政治、經(jīng)濟(jì)的龐雜問題,地方法院不具備管轄權(quán)。另一種情形是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移,在“奧克蘭市訴英國石油公司案”(City of Oakland v. BP P.L.C.)中,原告在州法院起訴,其所在地是受到氣候變化影響較大的地區(qū),最終該案被轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦法院,被認(rèn)定不屬司法審理范圍而駁回起訴[8]。盡管美國氣候訴訟中諸多程序回避案件以管轄權(quán)形式呈現(xiàn),其背后仍然是因果關(guān)系認(rèn)定。在“奧克蘭市訴英國石油公司案”中,被告反駁認(rèn)為其非美國居民,即使沒有被告公司在加州的活動,全球變暖也仍然會持續(xù),“證明線性因果關(guān)系是影響原告訴訟資格和法院管轄權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[18]。

回避模式還存在特殊情形,即將突破了訴訟門檻的案件迂回地將其界定為政治問題,從而為司法回避提供正當(dāng)性。最具說明性的是“朱莉安娜訴美國案”(Julianna v.U.S),美國兒童信托基金組織認(rèn)為政府對化石燃料各種授權(quán)、許可威脅到了公民的基本權(quán)利。地方法院認(rèn)可氣候問題的重要性,但以不具備可救濟(jì)性進(jìn)而適用“政治問題原則”。美國第九巡回法院也承認(rèn)了因果關(guān)系的存在,卻以不能進(jìn)行政治決定而維持原判(10)參見:Julianna v.U.S,https:∥law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/ca9/18-36082/18-36082-2020-01-17.html．。

2. 回避模式下司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)能邊界

迄今為止,程序性阻斷以及以“政治問題原則”為支柱的實(shí)體性回避構(gòu)成了美國法官避免“政治法院”批評的“組合招式”,即使某種路徑的回避審理無法奏效,法官也可以充分運(yùn)用現(xiàn)有工具避免司法越權(quán)?；乇苣Ｊ降恼?dāng)性之一是司法權(quán)對行政權(quán)、立法權(quán)的尊重,其背后是司法深入氣候決策在民主合法性上的不安。在“桑德斯訴馬丁內(nèi)斯案”中(Sanders-Reed v.Martinez),原告對新墨西哥州政府提起索賠訴訟,法院的結(jié)論是:“法院無法獨(dú)立地將普通法的公共信托責(zé)任強(qiáng)加給國家,要求國家對溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管”[8]。并進(jìn)一步確定氣候變化這種復(fù)雜問題應(yīng)當(dāng)在“投票箱中進(jìn)行”?；乇苣Ｊ降恼?dāng)性之二是司法權(quán)對立法權(quán)的技術(shù)或?qū)I(yè)尊重。在“康涅狄格案”中,盡管美國第二巡回法院駁回了地區(qū)法院對“政治問題原則”的適用,但聯(lián)邦最高法院最終駁回了該案,認(rèn)為:針對氣候應(yīng)對在決策順序以及權(quán)威上,專家與機(jī)構(gòu)所代表的行政權(quán)具有優(yōu)勢,法院不能跳脫氣候問題的科學(xué)認(rèn)定、成本利益分析以及相互競爭利益進(jìn)行審理[8]。回避模式的正當(dāng)性之三是司法機(jī)關(guān)去政治化要求。然而微妙的是,即使在積極性結(jié)果的氣候訴訟中法院也無法完全滌除自身的政治性(11)在“馬薩諸塞案”中,9位法官中的自由派人數(shù)優(yōu)勢勝過了保守派,因此決定了最終的積極性結(jié)果,而自由派一般由民主黨總統(tǒng)任命的法官組成,共和黨總統(tǒng)任命的主要是保守派。參見:胡欣然．全球氣候治理司法化的趨勢和挑戰(zhàn) [J].中國審判,2021(7):66-69．。回避模式的正當(dāng)性之四是美國氣候運(yùn)動的支持者也并非全然支持訴訟,在他們看來,訴訟這種自下而上的方式猶如“零敲碎打”[2],可能進(jìn)一步造成氣候法律問題的不協(xié)調(diào),應(yīng)當(dāng)通過自上而下、內(nèi)在一致的方式應(yīng)對氣候變化,實(shí)際上此論仍然基于權(quán)力運(yùn)行模式與執(zhí)行能力將重心放在了立法權(quán)、行政權(quán)之上。

回避模式的批判者認(rèn)為,法院積極作為能夠增加政府的信息披露范圍,為受氣候變化影響的少數(shù)群體提供救濟(jì)[8],他們通過“氣候例外主義”中司法權(quán)的出場順序是在立法權(quán)與行政權(quán)消極或缺位之后來論證司法治理的非越權(quán)性,并強(qiáng)調(diào)了積極審理并不是普適性的司法創(chuàng)設(shè)。事實(shí)證明回避模式將會隨著氣候變化應(yīng)對的推進(jìn)而減少,美國聯(lián)邦最高法院的眾多法官在“康涅狄格案”中認(rèn)為“沒有任何門檻障礙(包括政治問題)可以阻止氣候爭議的發(fā)生”[2]。“政治問題原則”為主體的實(shí)體回避將因這一看法而弱化。

在回避模式中,美國在有關(guān)訴訟推進(jìn)中逐漸摸索到了司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)能邊界。首先,司法權(quán)需要形成內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)以識別政治問題的性質(zhì)與范圍。氣候訴訟的“效率、分配影響和技術(shù)革新的適當(dāng)程度、與未來儲備等因素的權(quán)衡”[19]都不屬于司法權(quán)的判斷范圍。但由于行政權(quán)容易受到政治周期、利益保護(hù)的裹挾,因此在適用“政治問題原則”前還需要考察行政行為是符合公眾利益的正當(dāng)行為,還是屬于受到監(jiān)管俘獲、黨派政治包裝的“政治決定”(12)一般認(rèn)為基于公共價值的政策是合法的,推進(jìn)黨派或者行政部門利益是非法的。參見:VASARHELY L. Political accountability and judicial review in the context of climate change regulation[J].Colorado Natural Resources, Energy &Environmental Law Review, 2021(1): 184.,如涉及重大的外交政策決定時司法權(quán)應(yīng)當(dāng)回避。其次,在起訴資格、管轄權(quán)等程序方面不能適用機(jī)械標(biāo)準(zhǔn),需要在個案中綜合判斷,實(shí)質(zhì)上仍要求法院以法律專業(yè)性探察個案的因果關(guān)系。最后,即使法院基于上述回避理由,無法實(shí)質(zhì)作出司法決定時,仍然可以行使“敦促和請求”(prod and plea)職能[19]。在奧特泰爾電力公司(Re Otter Tail Power Company)相關(guān)的一起案件中[20],南達(dá)科他州最高法院承認(rèn)該案中司法權(quán)力的極限,但仍然請求州行政部門和立法部門需要作出決定以應(yīng)對全球氣候變暖?！岸卮俸驼埱蟆迸c直接作出生效判決不同的是,其并不具備硬性約束效力,近乎對作為“更合適的行動者與監(jiān)管者”的行政、立法部門發(fā)出的建議。

三、 美國氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的限制模式

氣候訴訟中原告的深層目的都在于促進(jìn)溫室氣體監(jiān)管體系的變革,在進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理后,司法權(quán)極有可能對行政權(quán)構(gòu)成限制。限制模式指的是美國司法機(jī)關(guān)基于其監(jiān)督審查權(quán)力,對行政權(quán)的氣候作為或不作為進(jìn)行限制。這一路徑限制了行政機(jī)關(guān)在氣候應(yīng)對中的裁量權(quán)范圍,具體表現(xiàn)為要求行政機(jī)關(guān)積極作為以符合監(jiān)管義務(wù)要求,或通過司法審查避免行政權(quán)的越權(quán)擴(kuò)張。

1. 氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的限制功能

(1)對行政不作為的限制

在美國氣候訴訟案例中,司法權(quán)可以對行政不作為進(jìn)行限制,促使其回應(yīng)氣候變化的公共服務(wù)要求,這實(shí)際上是為行政權(quán)設(shè)置了最低作為要求。代表性案件是“馬薩諸塞案”,該案1999年由19個私人團(tuán)體發(fā)起,隨后州、地方政府以及環(huán)境團(tuán)體陸續(xù)參與,原告馬薩諸塞州依據(jù)《清潔空氣法》起訴聯(lián)邦環(huán)保局,其訴訟請求是要求環(huán)保局對二氧化碳等溫室氣體進(jìn)行規(guī)制[21],實(shí)體審理的核心爭議是二氧化碳屬不屬于《清潔空氣法》授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)制的“大氣污染物”。在經(jīng)歷巡回法院、聯(lián)邦最高法院的審理后,于2007年判決二氧化碳屬于大氣污染物,聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)對其進(jìn)行監(jiān)管。盡管之后聯(lián)邦環(huán)保局并未采取實(shí)質(zhì)作為,但該案的貢獻(xiàn)是在起訴資格方面使得傳統(tǒng)三要素有所松動(13)美國傳統(tǒng)起訴資格三要素包括特定的具體損害、因果關(guān)系與可救濟(jì)性。參見:陳冬．氣候變化語境下的美國環(huán)境訴訟:以馬薩諸塞州訴美國聯(lián)邦環(huán)保局案為例[J].環(huán)球法律評論,2008(5):84-90．,并且成為美國針對行政不作為司法審查的開創(chuàng)性案例。“馬薩諸塞案”之后,針對政府氣候不作為的訴訟數(shù)量呈現(xiàn)指數(shù)增長,在“福斯特訴華盛頓州生態(tài)部案”中(Foster v.Washington State Department of Ecology)(14)參見:Foster v. Washington State Department of Ecology,No.903B6-7,2015 WL 5916933 (Wash,Oct.8,2015)．,華盛頓上訴法院于2016年判決要求生態(tài)部及時制定限制溫室氣體排放的規(guī)則,且要求“向州立法機(jī)構(gòu)提出修改法定排放標(biāo)準(zhǔn)的建議”[17]。

(2)對行政作為的限制

限制模式的大部分案件中司法機(jī)關(guān)是針對行政作為作出限制,其依據(jù)即為美國已臻成熟的司法審查體系。2022年,在“弗吉尼亞訴環(huán)保局案”(West Virginin v. EPA)中,最高法院根據(jù)“國會不得把重大問題的立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)”限制了環(huán)保局對減排措施的立法權(quán)限[22]。事實(shí)上,美國聯(lián)邦最高法院對于正向的氣候行政推進(jìn)一直較為審慎,因?yàn)樵诰€性因果關(guān)系不明以及非特定損害的特征下,一旦聯(lián)邦最高法院表現(xiàn)出對氣候訴訟的積極性態(tài)度,極易引起大量公民訴訟,如在“公用事業(yè)空氣監(jiān)管集團(tuán)訴環(huán)保局案”(Utility Air Regulatory Group v. EPA)中(15)參見:Utility Air Regulatory Group v.EPA,134 S.Ct.2427 (2014)．,最高法院限制了環(huán)保局“重構(gòu)法定排放門檻”的權(quán)力[17]。在針對行政作為的這類氣候訴訟中,司法機(jī)關(guān)主要仍以“兩階段審查”標(biāo)準(zhǔn)為框架,因?yàn)樵谂袛嘈姓C(jī)關(guān)的某種作為是否合法、合理時,目前未有比“兩階段審查”更加完整、穩(wěn)定的框架。對行政立法、執(zhí)法予以限制的首要判斷標(biāo)準(zhǔn)基本先求諸憲法授權(quán)范圍,而后進(jìn)一步探察行政作為的合理性。如在“阿科瑪公司訴環(huán)保局案”(Arkema Inc. v. EPA)中(16)參見:Arkema Inc.v.EPA,618 F.3d I (D.C.Cir.2010)．,華盛頓特區(qū)巡回法院通過合理性中的“恣意和反復(fù)”標(biāo)準(zhǔn)撤銷了環(huán)保局針對溫室氣體氯氟烴的永久性基線轉(zhuǎn)讓禁止規(guī)則,因?yàn)?003年環(huán)保局制定的規(guī)則允許公司以基線信用永久轉(zhuǎn)讓[17]。而隨著美國部分地區(qū)氣候積極應(yīng)對的開展,以私有財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)提起的行政訴訟數(shù)量也逐漸上升。這類案件的成因是氣候適應(yīng)措施需要調(diào)整公共設(shè)施、新建氣候應(yīng)對工程,可能對私有財產(chǎn)造成影響。在2016年的一例案例中,海濱地區(qū)的業(yè)主起訴州政府,認(rèn)為州政府修建的旨在保護(hù)海岸線的沙丘系統(tǒng)造成了他們所有的土地、海濱景觀損失,最終陪審團(tuán)裁定行政部門需要賠償業(yè)主們33萬美元(17)參見:Laplante v. State,https:∥climatecasechart.com/case/laplante-v-state/．,這也說明行政機(jī)關(guān)在氣候訴訟中面對著多種沖突利益的艱難抉擇。

2. 限制模式下司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)能邊界

如果說回避模式根源于三權(quán)分立下的司法克制,那么限制模式則是美國20世紀(jì)以來在行政權(quán)日益擴(kuò)張下對司法監(jiān)督功能的完善。在前述案例中可以看出美國各級法院通過法定解釋與判定工具,使行政權(quán)無法“恣意與反復(fù)”。限制模式的理論邏輯是,首先判斷行政機(jī)關(guān)被訴內(nèi)容是否處于合法范圍,相當(dāng)于通過司法角度描繪行政自由裁量的“框”。如果行政權(quán)消極遁逸則限制其最低監(jiān)管底線,要求其制定規(guī)則或采取措施;如果行政權(quán)擴(kuò)張則通過訴訟收束行政權(quán)力范圍。隨后,通過實(shí)體、程序兩個方面審查行政作為是否合理以及探索行政作為是否超出行政角色能力范圍。

限制模式是司法監(jiān)督功能的完全體現(xiàn),其內(nèi)在構(gòu)造有兩個層次:其一是確認(rèn)行政權(quán)邊界,其二是明確司法權(quán)自身邊界。行政權(quán)框架的確定實(shí)際上指向了司法權(quán)對訴訟依據(jù)的確定與適用。美國氣候訴訟提起依據(jù)呈多元化趨勢,聯(lián)邦層面包括《清潔空氣法》《瀕危物種法》《清潔水法》《信息自由法》等,憲法層面有第一修正案、第五修正案、第十四修正案,等等。在州層面則更探索出了公共事業(yè)法規(guī)(UtilityRegulaitons)、州影響評估法(StateImpactAssessmentLaws)等系列法規(guī),此外更有基于普通法和公共信托原則提起的。司法機(jī)關(guān)需要在眾多依據(jù)之中不斷接近最合法也最為具體的行政權(quán)力框架判定,這也是緣何氣候訴訟往往可能在地方法院、巡回法院、最高法院產(chǎn)生不同意見的原因。20世紀(jì)的“從嚴(yán)審查”標(biāo)準(zhǔn)確立了司法權(quán)“不僅可以審查行政程序的缺位,而且可以審查行政機(jī)關(guān)在行政決策過程中的任何實(shí)體性問題”[5]51。在限制模式中,行政權(quán)的最大邊界是憲法授權(quán)的權(quán)力范圍,但具體框架因個案有所不同,在州層面動態(tài)性較強(qiáng),因?yàn)楦髦菰谀承┥婕皻夂驊?yīng)對的方面具有監(jiān)管權(quán)與立法權(quán)。而氣候變暖涉及行政管理的諸多方面,可能是燃煤電廠、保險、證券與金融的監(jiān)管,或可呈現(xiàn)為行業(yè)訴訟、信息自由,等等。司法審查標(biāo)準(zhǔn)使行政權(quán)力邊界具象化,“恣意與反復(fù)”標(biāo)準(zhǔn)保證了公眾的行政預(yù)期,而“從嚴(yán)審查”“兩階段審查”則使行政權(quán)行使合法且合理,至少不能侵犯社會公眾的權(quán)利。氣候變化應(yīng)對是一個中性概念,行政機(jī)關(guān)也可能以長期、宏觀的“未來氣候影響”來擴(kuò)張其權(quán)力行使范圍,在2018年提起的“馬丁訴加州海岸委員會案”(Martin v. California Coastal Commission)中,業(yè)主們對政府要求在崖壁侵蝕到住宅10英尺范圍內(nèi)時拆除受威脅的結(jié)構(gòu)這一要求表示擔(dān)憂,因?yàn)檎梢浴霸跊]有任何正當(dāng)理由,或者在對海平面上升的預(yù)測以及未來崖壁侵蝕的影響沒有明確依據(jù)的情況下”要求“不得占用”私有的房屋土地(18)參見:MARTIN V. California Coastal Commission, https:∥climatecasechart.com/case/martin-v-california-coastal-commission/．。

司法權(quán)的邊界已通過“雪弗龍案”得到確認(rèn),只要行政監(jiān)管與裁量在法定的框架之內(nèi),且在實(shí)體上未觸發(fā)“恣意與反復(fù)”、未侵害其他合法權(quán)益,并在程序上不存在瑕疵,那么司法機(jī)關(guān)無權(quán)介入。限制模式并不意味著司法機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行全盤專業(yè)審查,而是讓過度擴(kuò)張或是消極的行政權(quán)回到法定的行使框架中。司法機(jī)關(guān)不能代替行政權(quán)進(jìn)行專業(yè)氣候事項判斷,也不能做出具體的氣候應(yīng)對。

四、 氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的補(bǔ)足模式

限制模式基于審慎的司法審查框架,司法權(quán)與行政權(quán)具有一定的對抗性特征。然而行政權(quán)面臨著氣候變化提出的高強(qiáng)度、高效率、高成本的動態(tài)學(xué)習(xí)與預(yù)測要求,并且無法與政治語境脫域,甚至黨派政治也可能影響司法權(quán)運(yùn)作(19)美國的政治因素甚至干擾到了司法權(quán)的運(yùn)作秩序。在“朱莉安娜訴美國案”中,2018年最高法院宣布暫緩對該案的審理,說明了特朗普政府的影響起了作用。參見:楊強(qiáng).美國聯(lián)邦最高法院與美國氣候政策演變[J].閱江學(xué)刊,2019(1):74-84．。行政權(quán)除氣候變化應(yīng)對外,還涉及經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等社會管理事務(wù)。基于國內(nèi)與國際氣候運(yùn)動壓力以及氣候科學(xué)在因果關(guān)系、損害結(jié)果等問題上的助益,美國氣候訴訟出現(xiàn)的司法機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用現(xiàn)有司法權(quán)力對行政氣候應(yīng)對補(bǔ)足的路徑,是一種緩和的甚至趨于二者合作的路徑。補(bǔ)足模式的前提條件是行政權(quán)已經(jīng)開展行政行為,司法機(jī)關(guān)在訴訟中以司法立場或強(qiáng)化行政行為的合法性、合理性,或?yàn)樾姓?quán)提供行為指引。

1. 氣候訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)的補(bǔ)足功能

(1)對概念要素的補(bǔ)足

司法機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的行使是司法權(quán)對行政權(quán)的氣候決策進(jìn)行補(bǔ)足的直接路徑。由于人類社會運(yùn)行的方方面面都可能產(chǎn)生溫室氣體排放,氣候訴訟實(shí)際上形成了極強(qiáng)的開放性特征。隨著氣候科學(xué)、權(quán)利基礎(chǔ)的發(fā)展,可能有各式各樣的訴因、訴求涌現(xiàn),而其中涉及大量的不確定性概念。對訴訟過程中的不確定性概念、要素進(jìn)行司法解釋是司法機(jī)關(guān)的原初權(quán)力之一。而正因氣候訴訟與行政決策高度相關(guān),在具體審理中分歧往往產(chǎn)生于行政要素。對這些要素與概念的解釋實(shí)際上反映了司法機(jī)關(guān)對氣候變化治理的立場,這一路徑能夠以合法、權(quán)威、便捷的方式實(shí)現(xiàn)對行政氣候作為的合法性、合理性背書。在“洛杉磯案”中,洛杉磯市認(rèn)為企業(yè)平均燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)過低將會加劇氣候變暖,法院認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)變化并不“顯著”,因此判定交通局無須進(jìn)行《國家環(huán)境政策法》規(guī)定的環(huán)境影響評價[23]。當(dāng)然,在“馬薩諸塞案”中法院對溫室氣體屬于“大氣污染物”的解釋界定,實(shí)際上也一定程度以司法立場完善了這一概念的外延,最重要的是直接對行政權(quán)的規(guī)制范圍進(jìn)行了司法確認(rèn),進(jìn)而使行政權(quán)在立法權(quán)、司法權(quán)的雙重認(rèn)可下具備對溫室氣體的規(guī)制權(quán)威。

(2)對合理性的補(bǔ)足

美國具有較為久遠(yuǎn)的重訴傳統(tǒng),氣候訴訟案件審理中法官的相關(guān)陳述、論證實(shí)際上也會對行政權(quán)產(chǎn)生補(bǔ)足效力,氣候訴訟推動者的目的絕不僅止于追求個案的裁判結(jié)果。這一路徑與對關(guān)鍵概念、要素進(jìn)行解釋不同,是法院基于審理權(quán)限對訴訟內(nèi)容發(fā)表意見。美國訴訟案例內(nèi)部具有較強(qiáng)的參考效力與援引傳統(tǒng),司法立場的論證也能對行政權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。在2022年 “巴特利公園城鄰里協(xié)會訴巴特利公園城管理局案”(Battery Park City Neighborhood Association v. Battery Park City Authority)中(20)參見:Battery Park City Neighborhood Association v. Battery Park City Authority,http:∥climatecasechart.com/case/battery-park-city-neighborhood-association-v-battery-park-city-authority/．,原告對城市管理局批準(zhǔn)的一項氣候彈性適應(yīng)項目進(jìn)行質(zhì)疑,該項目將拆除曼哈頓南端的一個公園用以建造防洪墻,并將其重建為高架公園。紐約審理法院首先認(rèn)定該行政計劃并不屬于“恣意和反復(fù)無?！?同時論證道:“原告并不會因該計劃遭受無法彌補(bǔ)的損害,該項目是保護(hù)城區(qū)免受未來風(fēng)暴、浪潮以及海平面上升影響的公益項目”,并且明確“雙方只是在確保作為項目一部分重建的公園對后代享用的最佳方式上存在分歧”。法院的論證理由還包括被告在數(shù)年間已投入了較大的項目成本。此外,法院針對原告“拆除現(xiàn)有公園將導(dǎo)致樹木損失”的觀點(diǎn),以“項目實(shí)施后樹木會凈增長”予以駁回。

(3)對作為內(nèi)容的補(bǔ)足

與限制行政權(quán)的權(quán)力范圍不同,司法機(jī)關(guān)對行政作為內(nèi)容的補(bǔ)足是通過司法裁定、判決等手段,要求已經(jīng)開展的行政作為在實(shí)體或程序上進(jìn)行一定補(bǔ)充。最典型的是要求在行政許可中納入氣候變化考量,或要求在環(huán)境影響評價中考慮氣候變化因素、溫室氣體控制、緩解措施。在2003年“美國邊境電廠工作組訴能源部案”(Border Power Plant Working Group v. Department of Energy)中,對于建造從墨西哥到南加州的輸電項目是否需要進(jìn)行溫室氣體排放的影響評價,法院認(rèn)為需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。因?yàn)樵擁椖康慕ㄔO(shè)會排放氮氧化物、一氧化碳等溫室氣體,這屬于“對人類環(huán)境質(zhì)量可能產(chǎn)生重大影響的聯(lián)邦行動”[23]。2007年美國環(huán)保局指出山區(qū)煤炭公司在科羅拉多州西麋鹿礦進(jìn)行采礦活動的環(huán)境影響評估沒有量化評估甲烷的排放,也未附上溫室氣體捕獲措施[23]。近年環(huán)境影響評估中氣候變化因素考量范疇進(jìn)一步拓展,不僅涉及下水道溢流項目、污水處理廠等污染控制方面,阿拉斯加的一個地區(qū)法院曾審理過一個案例,涉及陸軍部隊是否需要對石油儲備區(qū)的濕地環(huán)境影響評價進(jìn)行氣候變化因素補(bǔ)充[1]。生物多樣性方面包括氣候變化對水生入侵物種、流域生物的影響,以及將北極熊列入瀕臨滅絕名單等[1]。截至目前美國氣候訴訟當(dāng)事人依據(jù)《瀕危物種法》或其他野生生物保護(hù)法規(guī)提起的案例數(shù)量已有201例(21)參見:https:∥climatecasechart.com/case/lawsuits-challenging-maryland-industrial-stormwater-general-permit/．。隨著氣候科學(xué)在司法論證時權(quán)威性和可接受性的提高,行政機(jī)關(guān)在許可證審核或進(jìn)行環(huán)境影響評價相關(guān)程序時,一般都會要求申請者提交氣候變化的直接影響(如監(jiān)測、統(tǒng)計項目可能產(chǎn)生的溫室氣體排放)或間接影響(如項目建設(shè)后對地下水位上升的預(yù)估影響)的分析、評估。此類案件不斷產(chǎn)生,近期有環(huán)保組織于2022年在馬里蘭州提起了3起訴訟,質(zhì)疑州環(huán)境部頒發(fā)的一般雨水許可證存在“重大缺陷”:沒有納入氣候變化下暴雨對海灣水質(zhì)、城市水質(zhì)的影響分析①。目前,環(huán)境部同意開放公眾意見征詢以優(yōu)化許可證的頒發(fā)考量。

2. 補(bǔ)足模式中司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)能邊界

雖有觀點(diǎn)認(rèn)為補(bǔ)足模式中的司法介入補(bǔ)充是“自下而上的零敲碎打”,但也不可否認(rèn)司法機(jī)關(guān)在這一模式中的參與具有對行政權(quán)背后的政治干預(yù)進(jìn)行過濾的功能。此前特朗普政府決定氣候逆行,撤銷了白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(the White House Council on Environmental Quality)將氣候變化納入環(huán)境影響評價并作為核心要素的要求[1]。但通過系列訴訟的影響,建設(shè)項目在環(huán)境影響評價中進(jìn)行氣候變化分析已成為必備要求。

在補(bǔ)足模式中,司法權(quán)對行政權(quán)并非如限制模式以分權(quán)監(jiān)督或嚴(yán)格審查處之,而傾向于在行政應(yīng)對氣候變化不完善時進(jìn)行審慎的補(bǔ)充。美國現(xiàn)有的補(bǔ)足案例中,法院還是運(yùn)用傳統(tǒng)的技術(shù)工具如法律解釋、司法審查、司法論證實(shí)現(xiàn),即使對實(shí)質(zhì)內(nèi)容有一定擴(kuò)充,但也未脫離對《清潔空氣法》《瀕危物種法》等規(guī)范的解釋路徑?；谒痉▊鹘y(tǒng)、政治體制的不同,有些氣候訴訟已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的司法介入行政管理。在巴基斯坦,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民代表認(rèn)為政府沒有積極制定氣候政策,進(jìn)而提起氣候訴訟。巴基斯坦聯(lián)邦拉合爾高等法院要求制定政策的同時,還通過法院設(shè)立聯(lián)結(jié)法院與政府的中間氣候變化委員會(22)參見:Leghari v. Federation of Pakistan,https:∥elaw.org/pk_Leghari．。2014年,印度綠色法庭因認(rèn)為汽車對氣候變暖影響甚大,判令喜馬偕爾邦政府執(zhí)行系列措施以應(yīng)對氣候變化。法院所列出的應(yīng)對要求具體到交通工具的限制、污染排放的檢查與限制,甚至為行政機(jī)關(guān)列明了植樹造林計劃[24]。

由于補(bǔ)足模式中行政權(quán)處于被動地位,所以這一模式司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力邊界由前者決定。補(bǔ)足案例在美國現(xiàn)存案例中較少,司法權(quán)的補(bǔ)足邊界未有明確界定。有學(xué)者指出美國氣候訴訟發(fā)展對域外借鑒不足,域外實(shí)踐除了可以提供法技術(shù)參考外,還可闡明《憲法》的絕對價值保護(hù)?！霸S多現(xiàn)代憲法在抽象層面保護(hù)的個人權(quán)利具有類似價值”,并且氣候應(yīng)對中的許多法律制度“對作為核心關(guān)注點(diǎn)的人類具有不可否認(rèn)的普遍性”[10]。概括來說,在實(shí)體上司法機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)關(guān)合理考量氣候變化,但不可深入行政專業(yè)判斷領(lǐng)域。阿根廷大法官Ricardo Lorenzetti指出:“司法權(quán)可以要求行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)一個氣候目標(biāo)”[3],但其手段、序位、時間配比、具體程序皆不屬于司法權(quán)涉及范圍。法院可以適用氣候治理目標(biāo),不能深入行政過程與手段細(xì)節(jié),且具體目標(biāo)不由司法機(jī)關(guān)創(chuàng)制;同時,司法機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)構(gòu)通過定期報告予以反饋。在程序?qū)用?Ricardo Lorenzetti提出形成“微型機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn):“建立一個致力于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的機(jī)構(gòu),在法院的遠(yuǎn)程監(jiān)督之下自主行事,允許不同的利益中心以更迅速、靈活和動態(tài)的方式互動”[3]。但美國許多環(huán)境保護(hù)項目都深受“機(jī)構(gòu)冗余化”困擾,如夏洛特港河口管理至少涉及26個州行政機(jī)構(gòu)、8個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、24個城市、2個水管理區(qū)、3個區(qū)域規(guī)劃委員會以及至少80個其他特殊地區(qū)的有關(guān)單位[25]。補(bǔ)足模式中的程序邊界應(yīng)以信息公開為核心,司法機(jī)關(guān)通過氣候訴訟補(bǔ)足程序上行政決策的公開性與透明度,并在實(shí)體上使行政行為更符合民主性與合法性的期待。

補(bǔ)足模式避免了立法權(quán)在宏觀利益未衡平的情況下過早立法,也通過司法證據(jù)要求剔除了可信度不足的科學(xué),實(shí)質(zhì)審理無可避免地需要初步科學(xué)技術(shù)判斷,所謂“在科學(xué)海洋中冒險”[20],實(shí)現(xiàn)對行政政治干預(yù)與監(jiān)管俘獲的過濾。司法權(quán)在此中發(fā)揮了引導(dǎo)作用,以強(qiáng)化宏觀氣候目標(biāo)計劃效力、補(bǔ)充解釋微觀法律問題為邊界。司法在行政救濟(jì)不足時登場,成為唯一能夠在代際公平、氣候權(quán)利、“污染者付費(fèi)原則”等宏觀與微觀理論中穿梭的角色[1]。

五、 余論:對我國氣候訴訟法律路徑的思考

氣候訴訟的類型與爭議具有區(qū)域、國家的個體特殊性,目前美國氣候訴訟的3種關(guān)系模式反映了司法的氣候參與與司法克制之間的博弈,不同模式會出現(xiàn)動態(tài)轉(zhuǎn)化。由立法形成氣候穩(wěn)定權(quán)等新型人權(quán)會極大地挑戰(zhàn)目前的法律理論與制度框架,未來一段時間內(nèi)美國氣候立法可能保持緘默,通過司法推動氣候監(jiān)管變革是當(dāng)前的應(yīng)然選擇。就現(xiàn)狀而言,美國氣候訴訟中占據(jù)主要地位的回避模式已有所弱化,逐漸會轉(zhuǎn)向限制模式,補(bǔ)足模式將作為“自下而上”推動美國氣候監(jiān)管變革的主要渠道,短期內(nèi)實(shí)質(zhì)補(bǔ)足案件不會大幅增長,但將成為戰(zhàn)略性訴訟的主要來源。

我國當(dāng)前未出現(xiàn)嚴(yán)格意義上的氣候訴訟,但“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既是我國對國際氣候政治的應(yīng)對,也是我國實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的根本路徑。在2021年發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計規(guī)范(試行)》中,最高人民法院已經(jīng)采取了“氣候變化應(yīng)對類案件”的表述,我國本土狹義氣候訴訟呼之欲出。美國的法律權(quán)力分配以及政治體制與我國具有較大差異,但司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系是任何國家體制、法系傳統(tǒng)、訴訟制度下的共同關(guān)注點(diǎn)。通過對美國氣候訴訟的3種關(guān)系模式的動因、邊界與不足進(jìn)行分析與反思,能夠在共性范圍內(nèi)為我國氣候訴訟法律路徑的本土構(gòu)建提供一定參考。

首先,我國對氣候訴訟應(yīng)以狹義概念定義為內(nèi)容,氣候訴訟應(yīng)當(dāng)僅局限于在訴訟中明確提出溫室氣體控制、氣候變化緩解或適應(yīng)的訴訟案件,不應(yīng)對大氣污染等案件擴(kuò)張界定。二者無論是從司法進(jìn)路的構(gòu)成要件、損害救濟(jì)、判決影響力等,或是行政進(jìn)路的職責(zé)確定等內(nèi)容都存在較大差異。將二者混同不僅不利于我國氣候訴訟在法理與適用上的共性提煉,更會對傳統(tǒng)案件造成司法迷惑。

其次,我國氣候訴訟應(yīng)秉持行政訴訟與民事訴訟的兩條主線,無須單獨(dú)設(shè)計訴訟程序與路徑[12]。氣候行政訴訟路徑的核心是確立司法審查的標(biāo)準(zhǔn),通過司法的法律專業(yè)性細(xì)化政府的氣候變化應(yīng)對責(zé)任;而民事路徑當(dāng)前的核心是非政府組織對氣候訴訟的公益性推動。盡管美國等氣候訴訟活躍國家已確立個人的訴訟提起資格,認(rèn)為其在公共話題塑造等方面具有積極意義[26],但是我國在保護(hù)環(huán)境公共利益上實(shí)已“六訴并行”[27],存在較為繁密的環(huán)境公益救濟(jì)架構(gòu),且我國目前要從個人路徑以私權(quán)作為起訴基礎(chǔ),這與氣候變化的公共性不匹配。換言之,氣候變化應(yīng)對僅是訴訟請求、訴訟內(nèi)容,而不具備單獨(dú)形成一種專門化訴訟程序的教義學(xué)基礎(chǔ)。

最后,我國氣候訴訟的發(fā)展內(nèi)核也是厘清行政權(quán)與司法權(quán)此中的分工與邊界。首先,在“雙碳”目標(biāo)下,我國已開展了行政氣候應(yīng)對,但我國既有規(guī)范體系重心在于“減緩”,在適應(yīng)方面需要在環(huán)境影響評價制度、重大生態(tài)修復(fù)工程制度等為核心的體系中統(tǒng)籌納入適應(yīng)性管理、措施,并在行政權(quán)內(nèi)部逐漸形成相對統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、政策方向,避免因追求靈活性、目的性而缺乏相對人與公眾信賴的穩(wěn)定性。其次,需要避免對“雙碳”“氣候變化應(yīng)對”等長期性、宏觀性目標(biāo)進(jìn)行機(jī)械適用,尤其需要注重發(fā)展落后地區(qū)的發(fā)展權(quán)衡平,不應(yīng)以氣候行政為理由而過度擴(kuò)張自由裁量權(quán);司法權(quán)則應(yīng)以引導(dǎo)行政權(quán)正確履職、積極作為為目的,不應(yīng)過于能動地參與行政專業(yè)范圍,近期購買碳匯作為責(zé)任承擔(dān)方式在各地廣泛運(yùn)用,生態(tài)司法修復(fù)基地、“碳匯林”也如雨后春筍,此為通過司法責(zé)任推動氣候變化應(yīng)對的中國方案[28],但也需要在此類探索中明確司法邊界。司法的核心權(quán)能是在訴訟中指明政府應(yīng)對氣候變化的不足與方向,或是將“私法責(zé)任分配給企業(yè)”[12],以居中性救濟(jì)形成氣候變化法律責(zé)任,并明確責(zé)任性質(zhì),厘清訴訟程序關(guān)系,而不應(yīng)借由訴訟介入到氣候變化的行政實(shí)質(zhì)權(quán)能中。此外,氣候訴訟由于其前沿特征區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境訴訟,司法探索勢必需要適度能動,但在具體案件中,應(yīng)考量到企業(yè)甚至是行政機(jī)關(guān)就某一行為對全球氣候帶來的不利影響的判斷難度,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般環(huán)境違法行為。在我國開展氣候訴訟也具有獨(dú)特意義,不僅可以通過具體案件的開展明晰氣候減緩、適應(yīng)制度,同時也能探索在我國訴訟體系中如何開展因果關(guān)系、損害事實(shí)等法技術(shù)層面的認(rèn)定。需要重申的是,我國探索氣候訴訟的目的絕不在于嚴(yán)苛地追究被告責(zé)任。氣候訴訟已成為世界范圍內(nèi)司法權(quán)與行政權(quán)在面對全球性、代際性以及可持續(xù)發(fā)展時關(guān)系波動的導(dǎo)火線,對其也應(yīng)以我國實(shí)體法律構(gòu)造、本土訴訟程序體系而祛魅,將其歸納融入我國環(huán)境訴訟體系,而不應(yīng)對其過度特殊化,因特殊化的背后必然導(dǎo)致作為應(yīng)對前線的司法權(quán)與行政權(quán)動搖其原初定位。