凌壽勇 林萬

摘 要 國家儲備林建設(shè)對于保障國家木材資源供應(yīng)、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。為加快推進(jìn)國家儲備林高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)維護(hù)生態(tài)安全和國家木材戰(zhàn)略安全，以廣西為例，對其國家儲備林的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并指出了廣西國家儲備林建設(shè)過程中存在的一些問題，如財(cái)政支持力度較小、經(jīng)營管理方式落后、建設(shè)主體相對單一和林地整合競爭激烈等，基于此提出了加強(qiáng)財(cái)政金融支持、改善經(jīng)營管理措施、拓展項(xiàng)目實(shí)施范圍和完善林地市場管理等發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞 國家儲備林；建設(shè)現(xiàn)狀；問題；發(fā)展對策；廣西

中圖分類號：F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.051

木材是我國重要的生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略資源，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活中扮演著重要的角色。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2022年我國木材產(chǎn)量10 693萬m3，比2021年下降7.7%[1]。而原木進(jìn)口量為4 370萬m3，雖然相比2021年同期減少了1 988萬m3，同比下降31.3%，但還有大量的板材等木制品需要進(jìn)口[2]。為有效降低我國木材供給的風(fēng)險(xiǎn)，2018年4月，國家林業(yè)和草原局正式印發(fā)了《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》，提出到2035年規(guī)劃建設(shè)2 000萬hm2國家儲備林的發(fā)展目標(biāo)，一般用材基本實(shí)現(xiàn)自給[3]。

廣西是我國最早啟動國家儲備林建設(shè)試點(diǎn)的省區(qū)之一，承擔(dān)著國家儲備林建設(shè)的重要任務(wù)。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，廣西擬建設(shè)國家儲備林面積186.67萬hm2，約占全國總規(guī)模的9.3%，任務(wù)量居全國第一。然而，當(dāng)前廣西國家儲備林建設(shè)仍面臨一些問題，需要尋找有效的對策來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。因此，本文通過對廣西國家儲備林的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，以期為廣西國家儲備林的可持續(xù)發(fā)展提供有益的建議。

1 國家儲備林的定義和重要性

1.1 定義

國家儲備林是指為了滿足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和人民對優(yōu)質(zhì)木材的渴求，在林業(yè)發(fā)展適宜區(qū)，采用改造現(xiàn)有林、集約化人工造林、撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造等方式營造和培育出的多功能森林。這些多功能森林包括工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等[4]。

1.2 重要性

國家儲備林的建設(shè)對于保障國家木材安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明等具有重要意義。1）保障國家木材安全。我國人均森林面積和蓄積僅為世界人均水平的1/4和1/7，但需要支撐占全球23%的人口對木材等林產(chǎn)品的需求。通過大力開展國家儲備林建設(shè)，能夠提高我國的木材自給率，降低對外依存度，從而保障國家木材安全。2）服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。國家儲備林建設(shè)通過提供優(yōu)質(zhì)的木材資源和推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠?yàn)樯鐣?chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)效益。這對于緩解農(nóng)村就業(yè)壓力、改善民生及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有積極的作用。3）助力建設(shè)生態(tài)文明。國家儲備林是多功能森林，能夠提供大量的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，如水源涵養(yǎng)、水土保持、空氣凈化等，這對于改善生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建生態(tài)文明具有重要作用。

2 現(xiàn)狀

廣西位于我國南部沿海地區(qū)，地域廣闊，雨量充沛，熱量豐富，林木綜合生長率是全國平均水平的2～3倍，

林地面積超過1 600萬hm2，建設(shè)國家儲備林的優(yōu)勢得天獨(dú)厚。2013年、2015年、2017年，中央一號文件分別提出加強(qiáng)國家儲備林基地建設(shè)、建立國家儲備林制度等要求，將建設(shè)國家儲備林上升為國家戰(zhàn)略，廣西成為我國最早開展國家儲備林建設(shè)的試點(diǎn)省區(qū)之一。2015年12月，廣西壯族自治區(qū)人民政府與原國家林業(yè)局、國家開發(fā)銀行簽署了合作協(xié)議，合力推進(jìn)建設(shè)廣西國家儲備林，廣西成為我國首個成功申請國家儲備林專項(xiàng)貸款的省區(qū)。2018年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2013—2035年）（2018年修編）》，確定了樹種選擇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素，全區(qū)范圍內(nèi)正式啟動國家儲備林的大規(guī)模建設(shè)工作。2019年，廣西印發(fā)了《關(guān)于加快國家儲備林基地建設(shè)的意見》，首次提出將廣西打造成為我國最大的國家儲備林核心基地，進(jìn)一步擴(kuò)大了建設(shè)國家儲備林的范圍。2021年，廣西又印發(fā)了《廣西加快推進(jìn)國家儲備林高質(zhì)量發(fā)展十條措施》，統(tǒng)籌推進(jìn)國家儲備林建設(shè)工作，明確提出“到2025年全區(qū)國家儲備林貸款余額達(dá)到1 000億元，新建國家儲備林

66.67萬hm2”的“雙千”目標(biāo)[5]。截至2022年底，廣西已累計(jì)在全區(qū)14個市、81個縣（市、區(qū)）建設(shè)國家儲備林基地超過86.67萬hm2，建設(shè)面積穩(wěn)居全國之首[6]。

3 存在的問題

3.1 財(cái)政支持力度較小

廣西國家儲備林建設(shè)面積龐大，每年的投資需求也很高，預(yù)計(jì)平均每年需要投資20億元以上，才能實(shí)現(xiàn)每年所規(guī)劃的國家儲備林建設(shè)目標(biāo)。隨著近年來林木經(jīng)營管理中的人工、物料等成本的大幅度增長，廣西國家儲備林建設(shè)中的營林成本也在不斷攀升。然而，廣西每年在中央財(cái)政儲備林工程建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)貼方面僅獲得不到2億元的補(bǔ)貼，這僅占廣西國家儲備林貸款余額的1.33%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足全區(qū)國家儲備林建設(shè)方面所需的資金。同時(shí)，廣西地方政府財(cái)政預(yù)算不足，僅能提供有限的資金支持，導(dǎo)致廣西國家儲備林建設(shè)正面臨著嚴(yán)重的資金缺口困境，難以提高廣西國家儲備林建設(shè)的效果和水平。

3.2 經(jīng)營管理方式落后

廣西國家儲備林建設(shè)過程中，仍存在經(jīng)營管理方式落后的問題。1）廣西國家儲備林的經(jīng)營管理缺乏科學(xué)規(guī)劃，往往是基于短期利益考慮，沒有進(jìn)行充分的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益評估。這導(dǎo)致廣西國家儲備林的布局不合理，種植結(jié)構(gòu)單一，生態(tài)功能發(fā)揮不充分，無法滿足綜合利益的最大化。2）廣西國家儲備林的經(jīng)營管理涉及多個部門和利益相關(guān)方，但部門間協(xié)調(diào)不暢，責(zé)任分散，導(dǎo)致各部門之間的合作和配合不夠緊密，管理效率低下。這使得林地流轉(zhuǎn)、執(zhí)法監(jiān)管、生態(tài)修復(fù)等方面存在一定問題，制約了國家儲備林的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 建設(shè)主體相對單一

廣西國家儲備林建設(shè)主體相對單一，以國有林場為主，而集體林權(quán)參與度不高，這種單一的建設(shè)主體模式限制了廣西國家儲備林建設(shè)的市場化和專業(yè)化水平。目前，廣西國有林地面積約為149.8萬hm2，占全區(qū)林地面積（約1 602.0萬hm2）的比例不足10%，這一情況嚴(yán)重制約了廣西國家儲備林的建設(shè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。而集體林地面積占全區(qū)林地面積的90%以上，具有建設(shè)國家儲備林的巨大潛力和空間。但是，由于集體林地的使用權(quán)、收益分配等問題沒有得到明確解決，以及缺乏相應(yīng)的政策支持和激勵機(jī)制，導(dǎo)致集體林地參與國家儲備林建設(shè)的比例較低，極大地延緩了國家儲備林的建設(shè)步伐。

3.4 林地整合競爭激烈

經(jīng)過數(shù)十年的人工造林，廣西人工林面積達(dá)893.33萬hm2，約占全國的1/10，位居全國第一，已連續(xù)15年年均完成人工造林20萬hm2以上。因此，廣西的宜林荒山、荒地越來越少，營林生產(chǎn)與土地資源短缺的矛盾日益突出。由于國家儲備林建設(shè)需要大量連續(xù)的林地，而適合的林地往往分布在不同所有者手中，因此整合這些林地成了一個重要的問題。在整合林地的過程中，一些企業(yè)或個人為了自身的利益，不惜投入大量的時(shí)間和資金去爭奪優(yōu)質(zhì)林地資源。隨后，他們再通過土地流轉(zhuǎn)的方式將手頭上的林地資源轉(zhuǎn)給各大國家儲備林建設(shè)主體，導(dǎo)致林地價(jià)格已由2018年的30元/667 m2迅速增長到2023年3月的

150元/667 m2，林地價(jià)格整整增長了4倍，極大地影響了廣西國家儲備林的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。

4 對策

4.1 加強(qiáng)財(cái)政金融支持

加強(qiáng)財(cái)政金融支持是實(shí)現(xiàn)廣西國家儲備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措之一。1）廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于支持廣西國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)。這些資金可以通過直接補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)、貸款貼息等方式發(fā)放給相關(guān)主體，以鼓勵他們積極參與儲備林項(xiàng)目的建設(shè)。2）各市、縣應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況，合理安排國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)扶持資金，并建立長期穩(wěn)定的資金來源?？梢酝ㄟ^制定相關(guān)政策，確保每年都能夠向國家儲備林項(xiàng)目提供一定的財(cái)政資金補(bǔ)助。3）各級政府還可以引導(dǎo)各類主體積極融資參與國家儲備林建設(shè)。例如，鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)通過積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式、提供低息貸款、延長貸款期限等，支持國家儲備林的高質(zhì)量發(fā)展。或與金融機(jī)構(gòu)合作建立綠色金融平臺，通過發(fā)行綠色債券、設(shè)立綠色基金等方式，吸引更多的社會資本進(jìn)入國家儲備林建設(shè)領(lǐng)域。

4.2 改善經(jīng)營管理措施

改善廣西國家儲備林的經(jīng)營管理措施，可從以下3方面入手。1）加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和管理。制訂科學(xué)合理的規(guī)劃方案，根據(jù)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益進(jìn)行綜合評估，確保儲備林的布局合理、種植結(jié)構(gòu)多樣化，使其能夠充分發(fā)揮生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，加強(qiáng)對儲備林的監(jiān)測和評估，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營管理策略。2）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和合作。建立廣西國家儲備林建設(shè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的溝通、合作和配合。明確各部門的職責(zé)和任務(wù)，形成工作合力，提高管理效率。3）引入現(xiàn)代化技術(shù)和管理手段。加大對廣西國家儲備林建設(shè)的技術(shù)支持和培訓(xùn)力度，引進(jìn)現(xiàn)代化的林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理手段，提高林地利用率和經(jīng)濟(jì)效益。例如，利用遙感和地理信息系統(tǒng)對林地進(jìn)行監(jiān)測和管理，實(shí)施精準(zhǔn)施肥、病蟲害防治等措施，提高林業(yè)生產(chǎn)效率和質(zhì)量。

4.3 拓展項(xiàng)目實(shí)施范圍

為了進(jìn)一步拓展廣西國家儲備林建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施范圍，可以采取以下有效措施。1）推動林地流轉(zhuǎn)，整合資源。以國家儲備林建設(shè)主體為核心，依法推動林地的有序流轉(zhuǎn)，集中整合項(xiàng)目地域內(nèi)的林地資源。例如，可采取“大場帶小場”模式，優(yōu)先整合市、縣級的國有林地，同時(shí)通過入股分成、林地流轉(zhuǎn)等手段，整合村集體、造林大戶（公司）及個人經(jīng)營的林地，用于國家儲備林的建設(shè)。2）示范帶動，推廣經(jīng)驗(yàn)。選擇一批重點(diǎn)地區(qū)作為國家儲備林高質(zhì)量發(fā)展示范縣（市），如平果市、寧明縣、鹿寨縣、浦北縣、容縣及環(huán)江毛南族自治縣等。通過在這些示范點(diǎn)的建設(shè)中積累經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，獲取一系列可行的操作模式和管理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，通過這些示范點(diǎn)，推廣好的經(jīng)驗(yàn)及做法，使其他地區(qū)在建設(shè)國家儲備林過程中少走彎路，進(jìn)一步加快國家儲備林項(xiàng)目的建設(shè)步伐[7]。3）協(xié)商合作，統(tǒng)籌力量。各級自然資源和林業(yè)行政主管部門需要共同商議，統(tǒng)一調(diào)配人力、物力和財(cái)力資源，切實(shí)解決集體林地確權(quán)登記發(fā)證中的歷史遺留問題，整合存量數(shù)據(jù)并建立統(tǒng)一的林權(quán)檔案庫，做好林權(quán)檔案移交的后續(xù)銜接工作，從而為集體林權(quán)參與到國家儲備林的項(xiàng)目建設(shè)中鋪平道路。

4.4 完善林地市場管理

完善林地市場管理，有利于促進(jìn)廣西國家儲備林建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。1）建立統(tǒng)一的林地交易平臺。通過政府建立的這個平臺，可以為各方提供公平、透明、高效的交易環(huán)境，集中發(fā)布林地流轉(zhuǎn)信息，便于資源整合和流轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府可以引入競價(jià)機(jī)制，確保資源配置的公正性。2）制定合理的林地流轉(zhuǎn)政策。具體包括價(jià)格管理、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式等方面的規(guī)定。政府可以根據(jù)實(shí)際情況制定不同區(qū)域、不同類型林地的差異化政策，鼓勵優(yōu)良林地的流轉(zhuǎn)，避免過度爭奪和價(jià)格飆升。3）加強(qiáng)林地流轉(zhuǎn)信息公示和監(jiān)管。確保信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。通過建立信息公示系統(tǒng)，可以提供全面的林地流轉(zhuǎn)信息，使各方了解市場供需狀況，減少信息不對稱和投機(jī)行為。

5 結(jié)語

總之，廣西國家儲備林建設(shè)在近年來取得了一定的成果，但仍存在一些問題和挑戰(zhàn)。通過加強(qiáng)財(cái)政金融支持、改善經(jīng)營管理措施、拓展項(xiàng)目實(shí)施范圍和完善林地市場管理等發(fā)展對策，可以推動廣西國家儲備林的高質(zhì)量發(fā)展。在未來的發(fā)展中，相信在各方的共同努力下，廣西國家儲備林一定能夠?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福祉做出更大的貢獻(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：張春雨）