繆樹權(quán)

摘 要：涉多部門社會治理檢察建議的制發(fā)與落實是實踐中的難點(diǎn)。重慶市人民檢察院第五分院牢固樹立“依法能動履職”“雙贏多贏共贏”“過得硬、求極致”等檢察工作新理念，通過扎實細(xì)致的綜合調(diào)研分析、制發(fā)高質(zhì)量的檢察建議書、跟進(jìn)督促落實等有力舉措，很好推動了該市摩托車生產(chǎn)銷售監(jiān)督管理問題的解決，是檢察機(jī)關(guān)通過訴源治理，促成“多部門治理一事”的成功實踐。

關(guān)鍵詞：多部門共治 檢察建議 訴源治理 檢察工作新理念

黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在社會治理中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)和使命。社會治理檢察建議恰是新時代以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，是檢察機(jī)關(guān)參與推動社會治理現(xiàn)代化、法治化的重要手段，也是檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮監(jiān)督職能的重要載體。

近年來，在最高檢的統(tǒng)一部署下，全國各級檢察機(jī)關(guān)更新理念、主動作為，在通過社會治理檢察建議推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了積極作用。同時，作為創(chuàng)新發(fā)展的新探索，各地檢察機(jī)關(guān)也遇到了一些問題。如檢察建議所要推動解決的問題，往往事出多因、攸關(guān)多方，檢察機(jī)關(guān)如何通過檢察建議推動多部門協(xié)調(diào)配合、合力推進(jìn)問題整改，真正實現(xiàn)以“我管”促“都管”，共同推動社會治理水平有效提升，這是一個難題，更是一個考驗。重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“五分院”）就規(guī)范摩托車生產(chǎn)銷售問題向市場監(jiān)督管理部門制發(fā)檢察建議（即渝檢五分院建〔2020〕Z11號檢察建議，以下簡稱“五分院檢察建議”），在這方面進(jìn)行了有益的探索，取得了明顯的成效，為在“多部門治理一事”中精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督提供了實踐范本。該建議入選2021年度全國檢察機(jī)關(guān)優(yōu)秀社會治理檢察建議，其成功經(jīng)驗和做法值得各地學(xué)習(xí)借鑒。依筆者看來，其成功之處集中體現(xiàn)在兩個方面：在思想上自覺用檢察工作新理念武裝頭腦、真正入腦入心；在行動上主動將檢察工作新理念融入履職辦案、確保落實到位。

一、提高政治站位，全面理解、切實樹立檢察工作新理念

（一）“依法能動履職”理念是做好社會治理檢察建議工作的首要內(nèi)心驅(qū)動力

“依法能動履職”是2022年最高檢工作報告的主線，是檢察工作的新理念，也是檢察工作的新要求。它體現(xiàn)了落實習(xí)近平法治思想、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、為民司法的政治擔(dān)當(dāng)和 “國之大者”的胸懷。“依法能動履職”要求辦案人員不能就案辦案、就事論事，而應(yīng)著力樹立和培養(yǎng)善于發(fā)現(xiàn)線索的敏銳洞察力，對案件背后隱藏的深層次矛盾，反映出的苗頭性、傾向性問題，分析原因、查找漏洞、提出改進(jìn)措施，制發(fā)檢察建議，促進(jìn)防患未然、抓源治本。

五分院在評查中，通過石某某酒后無證駕駛摩托車撞傷行人這一“小案”，見微知著，發(fā)現(xiàn)了案件背后的全市摩托車監(jiān)管存在的“大問題”，通過制發(fā)檢察建議，促成了針對性強(qiáng)的專項整治行動、形成了一系列行業(yè)長效機(jī)制。能取得如此顯著的成效著實不易，五分院為之付出的艱苦努力完全可以想見?！耙婪軇勇穆殹崩砟钤谠摪傅霓k理中得到了生動鮮活地體現(xiàn)。

（二）“雙贏多贏共贏”理念是做好社會治理檢察建議工作的“金鑰匙”

由于種種原因，在過往的法律監(jiān)督實踐中，檢察機(jī)關(guān)或多或少存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、回避監(jiān)督、抵觸監(jiān)督的情況，而不少被監(jiān)督單位常有不理解、不配合、敷衍了事等表現(xiàn)。其深層次的原因在于理念陳舊、認(rèn)識局限。為解決這一問題，最高檢提出“雙贏多贏共贏”法律監(jiān)督新理念，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等；監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任是共同的，目標(biāo)是一致的，贏則共贏，損則同損。理念一新天地寬，“雙贏多贏共贏”新理念為正確處理新時代監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關(guān)系提供了全新視野，也是大局意識和政治智慧的體現(xiàn)。從五分院檢察建議的實踐經(jīng)驗看，在推動多部門共治的檢察建議的辦理中，用足用好“雙贏多贏共贏”新理念尤為重要，對于消除部門隔閡、化解抵觸情緒、形成共識合力、確保落地生效具有重大意義。

踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在構(gòu)建監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性、積極關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在履職過程中應(yīng)當(dāng)警惕“監(jiān)督就是高人一等”的錯誤想法，不以監(jiān)督者自居，更不能居高臨下。踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在主動作為，凝聚共識、形成合力。要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，努力讓相關(guān)部門也能夠理解新理念，明白監(jiān)督者和被監(jiān)督者只是分工不同、職能不同，有著共同價值追求，從而使相關(guān)部門主動接受監(jiān)督、積極配合監(jiān)督，形成合力、共同進(jìn)步。踐行“雙贏多贏共贏”新理念，重在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督。敢于監(jiān)督就是要迎難而上、敢于碰硬，不能逡巡畏縮、恇怯不前，敢于監(jiān)督的勇氣來自于對理想信念的堅守和對專業(yè)能力素養(yǎng)的自信。善于監(jiān)督就是要審時度勢、講究方式方法，體現(xiàn)的是政治智慧和更高的履職水平。特別是在辦理“多部門共治一事”檢察建議過程中，只有“敢”的精神、沒有“善”的智慧恐怕很難平衡各方矛盾、形成合力共識。勤于監(jiān)督就是要持續(xù)發(fā)力、久久為功，如果想一蹴而就或者避煩斗捷往往適得其反。要想解決多部門共治問題，就要發(fā)揚(yáng)釘釘子精神，做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。

從五分院檢察建議的實踐看，他們通過學(xué)思踐悟，準(zhǔn)確理解了新時代法律監(jiān)督理念，擺正了監(jiān)督者的位置；通過細(xì)致扎實的工作，爭取到被監(jiān)督者的理解和配合，營造了有利的法律監(jiān)督環(huán)境；通過堅定的信念和持之以恒的精神，推動檢察建議各項措施落實落地，在該市摩托車生產(chǎn)銷售問題治理中取得明顯成效，在踐行“雙贏多贏共贏”實踐中的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。

（三）“過得硬”“求極致”是做好社會治理檢察建議工作的標(biāo)準(zhǔn)與要求

在新發(fā)展階段，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)推動各項工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，其本身也需要以“過得硬”“求極致”的理念不斷改進(jìn)和提升。質(zhì)量是檢察建議的生命線。檢察機(jī)關(guān)只有以“過得硬”“求極致”的精神，下大力氣制作出高質(zhì)量的檢察建議，才能贏得各方理解和尊重、順利推進(jìn)各項措施落地生效、實現(xiàn)訴源治理的價值追求。從五分院檢察建議的實踐看，五分院始終把制作出一個高質(zhì)量的檢察建議作為工作的核心內(nèi)容，并為此做了廣泛的調(diào)研、大量的溝通、深入的分析和反復(fù)的論證，這份檢察建議依據(jù)充分、分析到位、問題精準(zhǔn)、措施可行，可謂社會治理檢察建議的一篇“范文”。

二、踐行檢察工作新理念，加強(qiáng)調(diào)研、溝通與跟進(jìn)落實

（一）廣泛、深入、細(xì)致的綜合調(diào)研分析論證是有效開展社會治理檢察建議工作的重要前提

線索的發(fā)現(xiàn)有賴于調(diào)研分析。有價值的檢察建議線索發(fā)現(xiàn)難是常見難題之一。五分院辦案人員通過一個不起眼的“小案”，敏銳感覺到其背后可能存在的交通工具治理難題，并通過數(shù)據(jù)收集分析、實地調(diào)研走訪，驗證了他們的推測，為啟動五分院檢察建議工作提供了重要線索，這也為其他院解決檢察建議線索難問題提供了很好的參考。

問題的梳理有賴于調(diào)研分析。要想把檢察建議所要推動解決的問題梳理清楚、準(zhǔn)確，離不開對事實情況全面深入的了解和專業(yè)分析。五分院為此做了大量工作，他們通過召開摩托車行業(yè)專業(yè)人員座談會、聽取相關(guān)監(jiān)管部門意見、走訪交通事故受害人、查訪摩托車經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)、向當(dāng)?shù)厝罕娏私馇闆r、舉行檢察官聯(lián)席會、調(diào)取轄區(qū)基層檢察院案件材料等方式，梳理分析將機(jī)動車混淆為非機(jī)動車、普通摩托車違規(guī)使用“助力車”標(biāo)牌標(biāo)識、部分摩托車生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)違標(biāo)車輛、部分銷售商虛假宣傳、部分二手車銷售市場管理混亂等問題。由此，五分院檢察建議得到相關(guān)部門的認(rèn)同。

科學(xué)的建議有賴于調(diào)研分析。針對性強(qiáng)、能夠操作、依法合規(guī)、公正合理的意見建議無不來源于深入細(xì)致的調(diào)研、論證和分析。這也是五分院檢察建議能被三部門及時、全面采納的重要原因之一。

（二）制發(fā)規(guī)范、精準(zhǔn)的檢察建議書是有效開展社會治理檢察建議工作的主要抓手

涉多部門的檢察建議工作往往千頭萬緒、錯綜復(fù)雜，但只要抓住制發(fā)檢察建議書這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，往往能夠綱舉目張。檢察建議書既是前期綜合調(diào)研分析論證的成果，也是檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下各方溝通協(xié)調(diào)的共識，更是下一步各方建章立制、改進(jìn)工作的依據(jù)。從五分院檢察建議的實踐看，一份高質(zhì)量的檢察建議書重在規(guī)范、貴在精準(zhǔn)。

檢察建議書不僅要文書格式規(guī)范，內(nèi)容符合《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》“明確具體、說理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言簡潔、有操作性”等各項要求，制發(fā)流程也要嚴(yán)格依照相關(guān)程序的規(guī)定。嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、高質(zhì)量的檢察建議書，能很好彰顯司法的嚴(yán)肅性和檢察辦案的專業(yè)性，進(jìn)而增加檢察建議書在相關(guān)方心中的分量。

檢察建議書的精準(zhǔn)體現(xiàn)在兩個方面。首先是問題找的準(zhǔn)，這樣才能有的放矢，為分析問題、解決問題提供正確的方向。要注意選擇人民群眾“急難愁盼”、有共性、有典型性的問題，通過提出檢察建議促進(jìn)解決一個方面、一個領(lǐng)域、一個時期監(jiān)管執(zhí)法、社會治理工作機(jī)制和導(dǎo)向問題，既促進(jìn)被建議單位堵漏建制、提高治理能力，又達(dá)到警示一片、教育社會面的良好效果。其次是建議措施提的準(zhǔn)，要分工明確、方法具體、有可操作性，最好還能復(fù)制、能推廣，實現(xiàn)價值最大化。

（三）跟進(jìn)督促落實是確保社會治理檢察建議工作質(zhì)效的重要方式

一要加強(qiáng)與相關(guān)單位的溝通。辦案人員應(yīng)主動作為，通過實地走訪、召開聯(lián)席會議、不定期會商等形式，調(diào)研了解實際情況，共同研究制定整改方案，積極協(xié)助解決落實過程中出現(xiàn)的問題和困難，不斷推進(jìn)檢察建議的落地生效。二要營造建議落實的外部環(huán)境。在涉多部門的社會治理檢察建議實踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府等的支持，努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的檢察建議辦理工作格局，有效消除隔閡、化解矛盾、建章立制，為推動檢察建議落地生效提供有利外部環(huán)境。三要“做到剛性”?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》創(chuàng)新提出了檢察建議宣告送達(dá)方式，增強(qiáng)了檢察建議的公開性、規(guī)范性和權(quán)威性，通過宣告送達(dá)的儀式感和莊重感，以及引入第三方的見證和監(jiān)督，促進(jìn)被建議單位對檢察建議的重視和采納。此外，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》關(guān)于檢察建議回復(fù)期限、向上級有關(guān)部門通報和依法提起公益訴訟的規(guī)定，也為檢察建議的落地生效提供了有力司法保障。

五分院下足功夫做好檢察建議“后半篇文章”，在宣告送達(dá)檢察建議書后，通過現(xiàn)場監(jiān)督、當(dāng)面溝通、定期回訪、抽查、“回頭看”等多種形式跟蹤督促檢察建議落實，并推動形成若干長效機(jī)制，防止問題反彈，取得顯著的成效。

三、總結(jié)

涉多部門共治檢察建議的難點(diǎn)就在于涉事部門多，這也意味著與其他類型檢察建議相比，檢察機(jī)關(guān)往往面臨更復(fù)雜的局面、需要付出更艱苦的努力。五分院的實踐啟示我們，只要樹立堅定的信念、做到久久為功，切忌半途而廢；善于運(yùn)用政治智慧和創(chuàng)新舉措，不機(jī)械履職；分清責(zé)任，抓住主要矛盾；既能動履職，也要注意“到位不越位”，困難都會克服、矛盾都會化解、共治終將實現(xiàn)。

* 國家檢察官學(xué)院教授［100726］