張榮麗

摘 要：四川省蒼溪縣人民檢察院針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生上下學(xué)交通安全問(wèn)題發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)、問(wèn)題聚焦、法律依據(jù)明確、建議具有實(shí)操性，專業(yè)性較強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)全面充分發(fā)揮檢察職能，在推進(jìn)未成年人保護(hù)工作“剛性化”、落實(shí)和強(qiáng)化對(duì)未成年人的司法保護(hù)、提升未成年人保護(hù)問(wèn)題的治理效率與效果方面起到了重要推進(jìn)作用。建議檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)遵循“最有利于未成年人原則”，推進(jìn)未檢人員培訓(xùn)，加強(qiáng)多機(jī)構(gòu)合作，推進(jìn)保護(hù)未成年人的制度建設(shè)等，進(jìn)一步提升履職能力和履職效果，推動(dòng)未成年人保護(hù)工作不斷向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理檢察建議 檢察職能 兒童最大利益原則

一、對(duì)四川省蒼溪縣人民檢察院檢察建議書(shū)的評(píng)析

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第5條對(duì)檢察建議的類型劃分，四川省蒼溪縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“蒼溪縣院”）這份檢察建議屬于“社會(huì)治理檢察建議”。從該檢察建議的內(nèi)容和制發(fā)程序看，有如下亮點(diǎn)：

（一）由個(gè)案發(fā)現(xiàn)未成年人上下學(xué)存在安全隱患

與殺人、傷害、搶劫、爆炸等嚴(yán)重刑事犯罪相比，危險(xiǎn)駕駛罪屬于一種典型的輕罪。但蒼溪縣院透過(guò)該案敏銳察覺(jué)到超載現(xiàn)象在當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸行業(yè)可能較為常見(jiàn)，中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)乘車安全可能存在嚴(yán)重隱患，因此決定就此現(xiàn)象開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研。

（二）調(diào)查結(jié)論證明安全問(wèn)題確實(shí)存在

蒼溪縣院通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、暗訪等方式到教育與科學(xué)技術(shù)部門、運(yùn)輸管理所、交警大隊(duì)等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、20余所中小學(xué)校開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研，同時(shí)走訪部分“黑車”司機(jī)，發(fā)現(xiàn)超員搭載亂象普遍存在，為學(xué)生上下學(xué)乘車安全埋下巨大隱患。而負(fù)有管理責(zé)任的交通運(yùn)輸管理部門“沒(méi)有解決好鄉(xiāng)村客運(yùn)市場(chǎng)大、交通運(yùn)輸執(zhí)法人員少的矛盾，對(duì)非法營(yíng)運(yùn)車輛缺少有效的打擊手段”。

（三）聚焦行業(yè)管理提出整改建議

蒼溪縣院通過(guò)調(diào)查，指出當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸管理部門在鄉(xiāng)村客運(yùn)監(jiān)管方面存在對(duì)非法從事鄉(xiāng)村客運(yùn)的行為打擊不力、配套政策沒(méi)有落實(shí)、對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生交通安全工作重視不夠等問(wèn)題，并向該部門提出了嚴(yán)格執(zhí)法，依法查處非法從事鄉(xiāng)村客運(yùn)以及超員超速等違法犯罪行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)村客運(yùn)市場(chǎng)管理，加強(qiáng)與各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等具體建議。

（四）檢察建議制發(fā)程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范

蒼溪縣院在調(diào)查基礎(chǔ)上形成檢察建議書(shū)，并遵照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求，向交通運(yùn)輸部門公開(kāi)宣告送達(dá)。檢察建議受到縣交通運(yùn)輸部門的高度重視，采取了一系列措施落實(shí)檢察建議內(nèi)容，收到了良好的社會(huì)效果。

蒼溪縣院在辦理的一起“小案”中，見(jiàn)微知著，舉一反三，通過(guò)制發(fā)與督促落實(shí)檢察建議切實(shí)把檢察建議制度轉(zhuǎn)化成社會(huì)治理的效能，促進(jìn)了行業(yè)管理水平的提升，起到了“辦理一案、警示一片、教育一面”的作用。檢察建議書(shū)內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)、問(wèn)題聚焦、法律依據(jù)明確、建議具有實(shí)操性，專業(yè)性較強(qiáng)。如果在調(diào)查結(jié)果部分附加一定時(shí)期內(nèi)類似案件的發(fā)案數(shù)量，在說(shuō)理部分加入對(duì)未成年人實(shí)施特殊優(yōu)先保護(hù)的法律規(guī)定，在法律依據(jù)部分增加《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》），則這份檢察建議未成年人保護(hù)的目的就更加突出了。

二、 檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)未成年人保護(hù)工作中的重要作用

檢察機(jī)關(guān)在涉未成年人民事、刑事、行政、公益訴訟案件中充分發(fā)揮檢察職能，對(duì)未成年人保護(hù)工作發(fā)展起到如下推進(jìn)作用。

（一）推進(jìn)未成年人保護(hù)工作向“剛性化”方向發(fā)展

未成年人保護(hù)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法保護(hù)六個(gè)系統(tǒng)相互融合，共同發(fā)力。由于一些歷史及現(xiàn)實(shí)因素影響，未成年人權(quán)益保護(hù)在一些領(lǐng)域尚未得到充分重視，針對(duì)未成年人的強(qiáng)迫輟學(xué)、強(qiáng)迫勞動(dòng)、強(qiáng)迫結(jié)婚、家暴、虐待、傷害、遺棄、拐賣、性侵等違法犯罪行為時(shí)有發(fā)生，有些后果還比較嚴(yán)重，但治理措施卻相對(duì)滯后、軟弱。近年來(lái)，保護(hù)未成年人的法律制度不斷完善，家庭教育令、公安告誡制度、人身安全保護(hù)令制度、剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)等更加剛性的新增法律規(guī)定越來(lái)越多地適用于涉未成年人案件。檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行檢察職能，讓《未成年人保護(hù)法》等法律不僅用于宣傳，而且長(zhǎng)出了“牙齒”，極大地推進(jìn)了未成年人保護(hù)工作向前發(fā)展。

（二）進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化對(duì)未成年人的司法保護(hù)

修訂后的《未成年人保護(hù)法》在“司法保護(hù)”部分專門針對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能進(jìn)行了規(guī)定，包括要求人民檢察院對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督；在未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的情況下，人民檢察院可以督促、支持起訴，涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。此外，法律還針對(duì)現(xiàn)實(shí)中一些較為突出的問(wèn)題，規(guī)定公檢法機(jī)關(guān)對(duì)遭受性侵害或者暴力傷害的未成年被害人及其家庭要提供必要的心理干預(yù)、經(jīng)濟(jì)救助、法律援助、轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護(hù)措施；在詢問(wèn)未成年被害人、證人時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成。筆者在N市的調(diào)研結(jié)果顯示，區(qū)級(jí)司法機(jī)關(guān)辦理未成年人遭受性侵的案件，對(duì)未成年被害人的二次詢問(wèn)率從53%下降到8%，“二次傷害”問(wèn)題大幅降低；取證質(zhì)量也顯著提升：性侵案件中未成年被害人陳述在案件審理中的被采納率從原先的67%提高到了98%，緩解了性侵案件定罪難的問(wèn)題；平均每個(gè)案件的辦案時(shí)長(zhǎng)從原來(lái)的87天減少到24天，縮短了大約72.4%，提高了辦案效能。在檢察機(jī)關(guān)的推動(dòng)下，當(dāng)?shù)匚闯赡耆说乃痉ūＷo(hù)狀況明顯提升。

（三）不斷提升未成年人保護(hù)問(wèn)題的治理效率與效果

司法機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲的侵害未成年人權(quán)益?zhèn)€案不可謂不多，但從宏觀角度看，孤立的個(gè)案處理對(duì)普遍性問(wèn)題的徹底解決似乎影響不大。2018年10月，最高檢針對(duì)教育領(lǐng)域校園安全管理不嚴(yán)格、預(yù)防性侵害教育缺位等問(wèn)題向教育部發(fā)出“一號(hào)檢察建議”。這是檢察機(jī)關(guān)充分履行檢察職能、督促教育行政管理部門加快落實(shí)法律規(guī)定，從宏觀層面整體提升校園安全，保護(hù)未成年人人身權(quán)利的典范。同時(shí)，除校園性侵以及蒼溪縣院所解決的農(nóng)村中小學(xué)生上下學(xué)乘車安全問(wèn)題外，未成年人保護(hù)領(lǐng)域的其他問(wèn)題，例如校園欺凌、心理健康、失蹤、遭受家暴虐待、農(nóng)村兒童監(jiān)護(hù)缺失等等，也逐漸受到檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注與重視，相信檢察機(jī)關(guān)也會(huì)以“沒(méi)完沒(méi)了”抓好“一號(hào)檢察建議”落實(shí)這樣的責(zé)任感與使命感，繼續(xù)督促相關(guān)部門采取有力措施解決未成年人保護(hù)領(lǐng)域的其他普遍性問(wèn)題。

三、在未成年人保護(hù)工作中進(jìn)一步履行檢察職能的若干建議

（一）將“最有利于未成年人原則”貫穿工作始終

無(wú)論是聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中的“兒童最大利益原則”，還是《未成年人保護(hù)法》中的“最有利于未成年人原則”，內(nèi)涵都是一致的，即未成年人保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和目的都應(yīng)當(dāng)以他們的利益為優(yōu)先考慮，要通過(guò)保護(hù)實(shí)現(xiàn)其利益最大化?！白钣欣谖闯赡耆嗽瓌t”是未成年人保護(hù)基本原則，應(yīng)貫穿于未檢工作始終。在該原則指導(dǎo)下，未檢工作可以在以往成績(jī)的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索，例如，以受害未成年人陳述為中心建構(gòu)性侵未成年人案件的證據(jù)規(guī)則，緩解這類案件立案難、定罪難等實(shí)踐難題。另外，針對(duì)性侵、拐賣未成年人犯罪重復(fù)犯罪率高現(xiàn)象，最高檢已經(jīng)牽頭或者參與制定了兒童密接行業(yè)人員的入職查詢制度、從業(yè)禁止制度、強(qiáng)制報(bào)告制度等，未來(lái)還可以探索高科技手段及大數(shù)據(jù)在預(yù)防犯罪中的適用，例如電子定位裝置適用于涉未成年人犯罪刑滿釋放人員；在隱私保密的前提下，為及時(shí)找回失蹤和被拐賣兒童，推進(jìn)國(guó)家建立未成年人人臉識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)；大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)未成年人技術(shù)開(kāi)發(fā)，加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的法律監(jiān)督力度。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部能力提升與外部溝通協(xié)作

1.對(duì)內(nèi)培養(yǎng)專家型辦案人員。涉未成年人案件應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)和經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)、熟悉未成年人身心特點(diǎn)的專門人員辦理，專門機(jī)構(gòu)或者專門人員中，應(yīng)當(dāng)有女性工作人員，這是《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定。目前，檢察機(jī)關(guān)不僅實(shí)現(xiàn)了涉未成年人案件的專人專辦，而且最高檢及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)重視培訓(xùn)工作，辦案人員業(yè)務(wù)水平不斷提升，涌現(xiàn)出不少專家型的辦案人員。根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)涉未成年人的案件，檢察機(jī)關(guān)必要時(shí)可以提前介入偵查，提高偵查機(jī)關(guān)取證的規(guī)范、全面與合法，減少退回補(bǔ)充偵查，提高辦案效率；在撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等民事案件中也可以出庭支持起訴，為愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員提供支持。這些充分履職行為，都對(duì)未檢工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平提出了更高要求。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提升未檢人員業(yè)務(wù)能力，繼續(xù)培養(yǎng)更多的專家型辦案人員。

2.對(duì)外加強(qiáng)與多機(jī)構(gòu)的橫向合作。未成年人保護(hù)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，因?yàn)槲闯赡耆藱?quán)益遭受侵害，原因往往比較復(fù)雜，靠單一部門難以克服多重不利因素影響，滿足未成年人的各種服務(wù)需求。因此，無(wú)論是法律規(guī)定，還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都要求未成年人保護(hù)工作要走多機(jī)構(gòu)合作之路，堅(jiān)持協(xié)同共治。近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、政府部門、人民團(tuán)體之間就未成年人保護(hù)工作開(kāi)展合作的制度建設(shè)富有成果，為檢察機(jī)關(guān)在多機(jī)構(gòu)合作機(jī)制中全面、充分履職奠定了制度基礎(chǔ)，使得未檢工作有了更多“抓手”。未來(lái)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著力監(jiān)督落實(shí)這些規(guī)范文件內(nèi)容，把各部門對(duì)未成年人承諾的保護(hù)責(zé)任橫向壓實(shí)，也將制度對(duì)未成年人權(quán)益的保護(hù)落到實(shí)處。

（三）以制度建設(shè)鞏固和提升檢察機(jī)關(guān)履職效果

有些涉未成年人案件發(fā)生后，后續(xù)往往會(huì)在當(dāng)?shù)匾l(fā)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，雖然也會(huì)取得一定的治理效果，但往往不能鞏固和持久。在本案中，蒼溪縣院在檢察建議書(shū)中建議交通運(yùn)輸部門“推動(dòng)出臺(tái)完善財(cái)政保障機(jī)制和運(yùn)價(jià)政策，培育良性有序的鄉(xiāng)村客運(yùn)市場(chǎng)”。交通運(yùn)輸部門采納了建議，不僅開(kāi)展了打擊非法營(yíng)運(yùn)違法行為的集中整治行動(dòng)，而且出臺(tái)了《蒼溪縣農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》，建立完善農(nóng)村客運(yùn)財(cái)政保障機(jī)制，以制度建設(shè)徹底解決學(xué)生出行“最初和最后一公里”問(wèn)題，治理效果顯著。由此，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)、校車安全、網(wǎng)絡(luò)色情、性侵兒童刑滿釋放人員再犯預(yù)防等民眾反映較大的未成年人保護(hù)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)仍需要推進(jìn)相關(guān)制度的完善，將未成年人保護(hù)的檢察實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為剛性的法律制度，切實(shí)提升檢察工作質(zhì)效。

四、結(jié)語(yǔ)

未成年人保護(hù)工作涉及數(shù)億未成年人的福祉和千家萬(wàn)戶的切身利益，全社會(huì)都承擔(dān)著保護(hù)責(zé)任，公權(quán)力機(jī)關(guān)責(zé)任尤重。遵循“兒童最大利益原則”，以全面、充分履行檢察職能參與未成年人領(lǐng)域的社會(huì)治理是檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)所在，也是職責(zé)所在，更是全社會(huì)的共同期盼。

*中華女子學(xué)院法學(xué)院副教授［100101］