陳彥茹 劉明新

一、引言

2021年9月16日,中國正式向《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱CPTPP)保存方新西蘭遞交加入申請。(1)商務(wù)部新聞辦公室:《中方正式提出申請加入〈全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定〉(CPTPP)》,載商務(wù)部官網(wǎng),http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/bldhd/202109/20210903199707.shtml,最后訪問日期2022年6月29日。CPTPP是依據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATT)第24條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATS)第5條訂立的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定,目前有11個締約方,所有締約方同時也是WTO成員。截至2022年6月30日,CPTPP已經(jīng)對其中的8個締約方生效。(2)Government of Canada,About the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cptpp-ptpgp/backgrounder-document_information.aspx?lang=eng,accessed 29 June 2022.與WTO相比,CPTPP雖然成員數(shù)量少,但基本覆蓋了WTO現(xiàn)有的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)這三大領(lǐng)域,而且自由化程度更高;甚至CPTPP還包含許多“超WTO義務(wù)”,調(diào)整范圍遠遠超出WTO涵蓋協(xié)定。

由于WTO和CPTPP的成員和規(guī)則內(nèi)容存在重疊,CPTPP成員采取的一項措施可能同時違反CPTPP和WTO規(guī)則?？紤]到潛在的爭端申訴方和被訴方可能既是CPTPP成員又是WTO成員,針對同一被訴措施,就存在CPTPP和WTO兩種爭端解決途徑可供選擇。為了避免重復(fù)起訴,防止CPTPP和其他貿(mào)易協(xié)定的爭端解決機制作出相互沖突的裁決,CPTPP第28.4條“場所選擇”(choice of forum)規(guī)定,若爭端所涉事項同時涉及CPTPP和其他貿(mào)易協(xié)定(例如WTO涵蓋協(xié)定(3)WTO涵蓋協(xié)定是指《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》附件1、2和3所列協(xié)定及其相關(guān)法律文件。參見《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第2條。),則申訴方可以選擇爭端解決的場所;一旦申訴方做出選擇,即應(yīng)使用被選定的場所而排除其他場所。這種排他性場所選擇條款賦予了爭端申訴方選擇爭端解決機制的權(quán)利,并且這種選擇是終局的。

然而,CPTPP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(以下簡稱RTAs)中的排他性場所選擇條款并不能阻止成員重復(fù)起訴。歷史上曾發(fā)生過某成員先后在RTAs和WTO下就相同事項提起訴訟的案例。(4)WTO DS241,Argentina—Definitive Anti-Dumping Duties on Poultry from Brazil.重復(fù)起訴存在兩種情形:其一是申訴方先將爭端提交至WTO,然后再提交給RTAs;其二是申訴方先將爭端提交給RTAs,之后再提交至WTO。在第一種情形下,RTAs的爭端解決機制可以依據(jù)自身的排他性場所選擇條款拒絕行使管轄權(quán),通常不會導(dǎo)致沖突裁決或者兩個爭端解決機制對同一事項重復(fù)審理的情況,故本文對此不做討論。本文主要討論在第二種情形下RTAs中的排他性場所選擇條款的效力能否得到WTO專家組認可的問題,并探討在WTO專家組不認可RTAs的排他性場所選擇條款效力的情況下,是否還有其他路徑協(xié)調(diào)WTO與RTAs之間的管轄權(quán)沖突。

國內(nèi)外關(guān)于WTO和RTAs管轄權(quán)沖突的文獻主要討論RTAs場所選擇條款在WTO爭端解決案件中的法律效力,并從善意原則(bona fide)、禁止反言(estoppel)、既判力原則(res judicata)等傳統(tǒng)路徑入手分析場所選擇條款能以何種方式在WTO爭端中得到適用。有學(xué)者指出,WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,以下簡稱DSU)沒有規(guī)定場所選擇條款,而RTAs的場所選擇條款又不能約束WTO的爭端解決機構(gòu),使得此類條款協(xié)調(diào)二者管轄權(quán)沖突的效果有限。(5)史曉麗:《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定爭端解決機制中的“場所選擇條款”探析》,《政法論壇》2008年第2期,第109-110頁。但也有學(xué)者認為GATT第24條包含了對RTAs程序規(guī)范的完全授權(quán),根據(jù)條約法上后法優(yōu)先的規(guī)則,WTO應(yīng)當(dāng)承認排他性場所選擇條款的效力。(6)陳儒丹:《TPP中選擇性排他管轄權(quán)條款的效力研究》,《政法論壇》2016年第5期,第65-68頁。許多學(xué)者注意到上訴機構(gòu)在“墨西哥軟飲料案”中提出的“法律障礙”這一概念,并對“法律障礙”的內(nèi)涵進行了初步討論。(7)紀(jì)文華、黃萃:《WTO與FTA爭端解決管轄權(quán)的競合與協(xié)調(diào)》,《法學(xué)》2006年第7期,第42頁。還有學(xué)者指出,“法律障礙”相當(dāng)于一般國際法上的案件不可受理,是不同于案件管轄權(quán)的程序性事項。(8)Joost Pauwelyn &Luiz Eduardo Salles,Forum Shopping Before International Tribunals:(Real) Concerns,(Im) Possible Solutions,42 Cornell International Law Journal 77,94(2009).針對如何協(xié)調(diào)WTO與RTAs之間的管轄權(quán)沖突,學(xué)者們主要借鑒國內(nèi)法和一般國際法上解決管轄權(quán)沖突的路徑,并討論了每種路徑的可行性。(9)嚴(yán)蓉:《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO爭端解決機制的管轄權(quán)博弈——美墨糖類產(chǎn)品系列爭端引發(fā)的思考》,《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》2010年第3期,第207-210頁。另見,王春婕:《區(qū)域與WTO管轄權(quán)沖突協(xié)調(diào)機制探析——以NAFTA的實踐為例》,《東岳論叢》2012年第12期,第179-181頁。

然而,學(xué)者們在討論如何解決方案之前沒有首先識別WTO與CPTPP等RTAs管轄權(quán)沖突的具體情形,究竟哪些爭端可能引發(fā)管轄權(quán)沖突有待進一步討論。此外,學(xué)者們沒有注意到在DSU中引入場所選擇條款的解決方案,這種最直接的辦法可能是協(xié)調(diào)WTO和CPTPP管轄權(quán)沖突最有效的方式。隨著全球化進程不斷推進和區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系的蓬勃發(fā)展,WTO與RTAs之間的規(guī)則互動也沒有引起足夠的重視。WTO作為一個非自足的法律體系,與RTAs在爭端解決領(lǐng)域的對話和協(xié)作有待進一步探索。

二、WTO與CPTPP存在管轄權(quán)沖突的原因

WTO與CPTPP之間的管轄權(quán)沖突,屬于國際爭端解決機制之間的管轄權(quán)沖突,又稱“管轄權(quán)競合”,是指同一個爭端可以由兩個或多個國際爭端解決機制處理。(10)Yuval Shany,The Competing Jurisdictions of International Courts and Tribunals,21(Oxford University Press 2003).在傳統(tǒng)國際公法上,兩個或多個爭端解決機制之間存在管轄權(quán)沖突需要滿足以下兩個條件:(1)相同的當(dāng)事方(2)相同的問題(same issues)。(11)Id.at 24-27.其中,第二個條件又可以進一步分為相同的事實和相同的法律訴求(same legal claims)。(12)Id.See also,Haya de la Torre(Colombia v.Peru),Judgment,ICJ Reports 1951,71,81-82.

對于WTO和CPTPP的爭端解決機制而言,引起管轄權(quán)沖突的第一個條件比較容易滿足,因為CPTPP的締約方都是WTO成員,都可以作為這兩種爭端解決機制下潛在的申訴方和被訴方。對于第二個條件,申訴方在兩個爭端解決機制中尋求糾正同一項被訴措施即可實現(xiàn)案件事實相同,但仍然要考慮的是,申訴方在WTO和CPTPP爭端解決機制下援引的法律依據(jù)分別是WTO涵蓋協(xié)定和CPTPP規(guī)則,法律訴求相同這個條件能否得到滿足?

對于該問題,國際人權(quán)條約救濟機制的既往實踐可以提供參考。與國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域普遍存在多邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的現(xiàn)狀相似,人權(quán)領(lǐng)域也有全球性和區(qū)域性的條約機制,不同人權(quán)條約提供的救濟機制之間也存在管轄權(quán)沖突的情況。聯(lián)合國人權(quán)委員會曾指出,不同人權(quán)條約之間僅僅在措辭上的差異不足以導(dǎo)致兩個爭端的法律訴求變得不同。(13)Communication No.808/1998,Georg Rogl v.Germany,UN Doc.CCPR/C/70/D/808/1998,para.9.4.例如,《歐洲人權(quán)公約》第6條(14)European Convention on Human Rights,Article 6 Right to a Fair Trial.和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第14條(15)International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR),Article 14.均規(guī)定了公正審判權(quán)(right to a fair trial),這兩個條款的實質(zhì)內(nèi)容被人權(quán)委員會認為充分相似。(16)Communication No.808/1998,Georg Rogl v.Germany,UN Doc.CCPR/C/70/D/808/1998,para.9.4.如果申請人分別援引上述條款作為法律依據(jù),就會被認定提出了相同的法律訴求。換言之,只有當(dāng)兩個條約對某一項具體人權(quán)的保護范圍和程度存在實質(zhì)差異時,公民個人在兩種救濟機制下基于同一項人權(quán)提出的申訴才可能構(gòu)成兩個不同的爭端。(17)Communication No.441/1990,Casanovas v.France,UN Doc.CCPR/C/51/D/441/1990,para.5.1.See also,Communication No.834/1998,Kehler v.Germany,UN Doc.CCPR/C/71/D/834/1998,para.6.2.因此,法律訴求相同這一要件并不要求申訴方在兩個爭端所援引的條約和具體條款完全相同。如果申訴方在兩個案件中分別援引不同的條約,但對應(yīng)條款的實質(zhì)內(nèi)容相同,也可以滿足法律訴求相同這一要件。對于WTO和CPTPP的管轄權(quán)沖突,如果潛在的爭端申訴方和被訴方同時是WTO和RTAs的成員,案件事實又涉及相同的被訴措施,并且申訴方所依據(jù)的WTO涵蓋協(xié)定的規(guī)則內(nèi)容與RTAs相同,那么就可以滿足管轄權(quán)沖突存在的前提條件。

三、WTO和CPTPP管轄權(quán)沖突的具體情形

WTO和CPTPP管轄權(quán)沖突的范圍取決于二者在哪些實體規(guī)則上存在重疊。(18)Cornelia Furculi,The WTO and the New Generation EU FTA Dispute Settlement Mechanisms: Interacting in a Fragmented and Changing International Trade Law Regime 74 (Springer Cham2021).與WTO涵蓋協(xié)定相比,CPTPP既有在WTO規(guī)制范圍內(nèi)的規(guī)則,也有超出WTO規(guī)制范圍的規(guī)則。具體而言,WTO和CPTPP實體規(guī)則之間的關(guān)系可以分為三類:一是CPTPP的部分條款直接將某些WTO規(guī)則納入?yún)f(xié)定,使其成為CPTPP的組成部分,或者重申成員在WTO涵蓋協(xié)定下的權(quán)利義務(wù);二是對于WTO涵蓋協(xié)定已經(jīng)做出規(guī)制的部分事項,CPTPP為成員設(shè)置了新的義務(wù)或者設(shè)定了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn);三是CPTPP還有許多實體規(guī)則超出了WTO規(guī)制的范圍,這部分規(guī)則也可以稱為“超WTO義務(wù)”。這三類規(guī)則決定了WTO和CPTPP可能在哪些情形下出現(xiàn)管轄權(quán)沖突。

在第一種類型下,WTO和CPTPP的實體規(guī)則不僅在處理事項上重疊,而且內(nèi)容一致,圍繞這些規(guī)則產(chǎn)生的爭端理論上既可以訴諸DSU,也可以訴諸CPTPP爭端解決機制。例如,CPTPP第2章“貨物的國民待遇和市場準(zhǔn)入”第2.3條“國民待遇”第1款規(guī)定:“每一締約方應(yīng)根據(jù)GATT第3條,包括其解釋性說明,給予另一締約方的貨物國民待遇。為此,《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第3條及其解釋性說明在細節(jié)上作必要修改后納入本協(xié)定并成為本協(xié)定一部分?！痹摽顚ATT第3條國民待遇條款的內(nèi)容引入CPTPP,使得CPTPP和WTO在貨物貿(mào)易的國民待遇問題上的規(guī)則內(nèi)容一致,CPTPP成員采取的一項措施如果違反GATT第3條也會同時違反CPTPP第2.3條。

除了直接納入,CPTPP還有部分條款重申成員在WTO涵蓋協(xié)定下的權(quán)利義務(wù),但WTO涵蓋協(xié)定中的相應(yīng)規(guī)則并不是CPTPP的組成部分。例如,第6章“貿(mào)易救濟”第6.8條“反傾銷和反補貼稅”第1款重申各成員保留其在GATT第6條《反傾銷協(xié)定》和《補貼與反補貼措施協(xié)定》下的權(quán)利和義務(wù);第3款規(guī)定,任何締約方不得就與反傾銷和反補貼相關(guān)的任何事項援用第28章下的爭端解決機制。由于明確排除CPTPP爭端解決機制的適用,WTO和CPTPP針對這部分規(guī)則不存在管轄權(quán)沖突。

在第二種類型下,雖然CPTPP與WTO的部分實體規(guī)則在規(guī)制范圍上存在重疊,但CPTPP設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格,對貿(mào)易自由化程度要求更高。例如,CPTPP第10章“跨境服務(wù)貿(mào)易”第10.3—10.6條要求締約方在負面清單基礎(chǔ)上接受四類核心義務(wù)——國民待遇、最惠國待遇、市場準(zhǔn)入和禁止當(dāng)?shù)卮嬖?意味著原則上締約方的國內(nèi)服務(wù)市場應(yīng)當(dāng)向其他締約方的服務(wù)和服務(wù)提供者開放,除非通過不符措施清單(即負面清單)的方式予以排除。(19)中國法學(xué)會WTO法研究會CPTPP課題組:《加入CPTPP,中國需要做什么》,《武大國際法評論》2021年第5期,第8頁。相比之下,GATS的最惠國待遇、國民待遇和市場準(zhǔn)入規(guī)則只適用于WTO成員在服務(wù)貿(mào)易減讓表中做出承諾的部門,換言之,GATS采用的是正面清單模式。對于WTO和CPTPP存在重疊但CPTPP設(shè)置了更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則,如果締約方的一項措施違反CPTPP,但可能不違反WTO規(guī)則,此時便不會出現(xiàn)管轄權(quán)沖突;但如果一項措施違反了WTO規(guī)則,就會同時違反CPTPP,導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)管轄權(quán)沖突。

最后,對于CPTPP的“超WTO義務(wù)”而言,這些條款規(guī)制的事項不在WTO涵蓋協(xié)定管轄范圍內(nèi)。此時,管轄權(quán)沖突的第二個前提條件“相同的問題”未能得到滿足,圍繞這些條款產(chǎn)生的爭端也就不會造成管轄權(quán)沖突。例如,CPTPP第9章“投資”對投資定義、征收和補償、資金轉(zhuǎn)移以及業(yè)績要求等事項做出規(guī)定;第17章“國有企業(yè)和指定壟斷”要求締約方應(yīng)確保國有企業(yè)和指定壟斷在從事貨物和服務(wù)貿(mào)易時應(yīng)基于商業(yè)考慮,不得歧視其他締約方的企業(yè);第19章“勞工”規(guī)定締約方應(yīng)保障工人的結(jié)社自由和集體談判權(quán)、禁止強迫勞動、廢除童工和禁止歧視等基本權(quán)利。如果締約方的一項措施違反了上述規(guī)則,不會同時違反WTO規(guī)則,也就不存在WTO和CPTPP的管轄權(quán)沖突。

四、CPTPP的管轄協(xié)調(diào)條款及其法律效果評析

目前,DSU中并不含有管轄協(xié)調(diào)規(guī)則。CPTPP及其他經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的場所選擇條款對于當(dāng)事方挑選爭端解決機制的行為進行了限定,該條款針對的問題是對相同案件在不同爭端解決機制下的不一致裁決可能使得更大范圍內(nèi)的國際法穩(wěn)定性與合理性受損。(20)Pauwelyn &Salles,supra note,at 83.但是,結(jié)合先前的司法實踐來看,CPTPP中的場所選擇條款很難充分發(fā)揮彌合程序沖突的作用。

(一)場所選擇條款不構(gòu)成對多邊條約的修改

WTO法律體系作為國際法的一個分支,不是一個封閉且自給自足的法律體系,而是有可能和其他國際法分支發(fā)生互動。排他性場所選擇條款在性質(zhì)上屬于非WTO協(xié)議中的程序規(guī)則。CPTPP作為WTO此后訂立的條約,其與WTO之間的管轄權(quán)沖突,可以轉(zhuǎn)化為先訂和后訂條約之間的程序沖突問題,這也涉及非WTO協(xié)定在WTO爭端解決程序中的適用問題。

勞特派特早在1935年就已經(jīng)指出:多邊條約的條款并非不能被修改,特定協(xié)定規(guī)定的義務(wù)的修改也并非必須要得到其他所有締約方一致同意。(21)Hersch Lauterpacht,The Chinn Case,16 British Yearbook of International Law 153,162,166 (1935).《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties,以下簡稱VCLT)第41條(22)Vienna Convention on the Law of Treaties,Article 41 Agreements to modify multilateral treaties between certain of the parties only.允許僅在若干當(dāng)事國修改多邊條約。VCLT第41條隱含了這樣的含義:既存的多邊條約限制了部分當(dāng)事國嗣后修改它們之間相互雙邊關(guān)系的自由。對此,鮑威林進行了精當(dāng)?shù)母爬?締約方彼此修改多邊條約,僅限于此項修改與多邊條約中的互惠義務(wù)相關(guān)聯(lián)之情況。(23)Joost Pauwelyn,Conflicts of Norms in Public International Law: How WTO Law Relates to Other Rules of International Law 53 (Cambridge University Press 2003).這一區(qū)分的意義在于,如果涉及的義務(wù)屬于多邊性質(zhì),則可能涉及其他成員在多邊貿(mào)易規(guī)則中的權(quán)利或義務(wù),或者有礙多邊條約的目的或宗旨實現(xiàn),因而不能在若干當(dāng)事國之間進行修改;但如果該多邊義務(wù)可以縮減為雙邊關(guān)系,則可能無涉其他成員利益,因此有可能依據(jù)VCLT第41條在有限成員間進行修改。

然而,成員方將爭端提交WTO爭端解決機構(gòu)管轄的義務(wù)并非僅僅具有雙邊性質(zhì)。DSU規(guī)定了第三方在爭端解決中的參與。根據(jù)DSU第10條,對專家組審理事項擁有重大利益并已將其利益通知爭端解決機構(gòu)的成員應(yīng)有機會向?qū)＜医M陳述意見并提交書面材料。(24)Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,Article 10 Third Parties.聲稱具有“系統(tǒng)性利益”(systemic interests)的第三方對爭端解決有較大影響,其提交的書面意見能夠提供信息,并且加速爭端解決。(25)Jeheung Ryu,How Do the Third Parties Contribute to WTO Dispute Resolution? 56 Journal of World Trade 587,592(2022).因此,援引“系統(tǒng)性利益”的締約方都可以加入訴訟程序,而不需要對相關(guān)貿(mào)易利益的確切內(nèi)涵進行審查。(26)WTO Secretariat,A Handbook on the WTO Dispute Settlement System 56 (2d ed.,Cambridge University Press 2017).在“美國羊肉案”中,歐共體作為第三方參與爭端解決程序,并聲稱它在正確解釋和適用GATT1994、《保障措施協(xié)定》以及DSU方面具有系統(tǒng)性利益。(27)Panel Report,United States—Safeguard Measure on Imports of Fresh,Chilled or Frozen Lamb from New Zealand,WT/DS177/R,Annex 4-4,Oral Statement of the European Communities.職是之故,DSU司法性較強的爭端解決機制及其管轄權(quán)的確立與多邊利益息息相關(guān),很難認為場所選擇條款在部分成員之間修改了DSU爭端解決條款。

(二)場所選擇條款不影響WTO爭端解決機制管轄權(quán)的確立

根據(jù)WTO規(guī)則既有實踐來看,場所選擇條款并不影響專家組主張管轄權(quán)。首先,DSU要求專家組管轄權(quán)的判斷基于DSU自身的規(guī)定。根據(jù)DSU第1條的一般規(guī)定以及第7.1條對專家組職權(quán)范圍的規(guī)定,專家組在確立管轄權(quán)階段僅需要考慮WTO涵蓋協(xié)定下的材料,而無需對非WTO協(xié)定是否牽涉同一規(guī)則進行考慮。其次,大多數(shù)國際性法庭的管轄權(quán)建立在具體條約規(guī)定的基礎(chǔ)之上,且針對特定類別。(28)Pauwelyn,supra note,at 103.因此,在先的國際裁決很難對在后的裁決產(chǎn)生既判力,后續(xù)簽訂RTAs中的爭端解決規(guī)則很難妨礙專家組確立管轄權(quán)。

具體案例能夠更為清晰地闡明這一管轄困境。在WTO爭端解決歷史上,曾有數(shù)例涉及排他性場所選擇條款效力的案件,其中對于專家組和上訴機構(gòu)是否需要對場所選擇條款進行解釋開展了探討。其中,專家組和上訴機構(gòu)通常傾向于堅持WTO爭端解決機制的管轄權(quán)。第一個較為典型的案例是“阿根廷家禽案”。該案中,阿根廷提出,其與巴西之間的爭端受制于南方共同體市場(MERCOSUR)在先訂立的《奧利沃斯議定書》和《巴西利亞議定書》中具有場所選擇效果的管轄權(quán)條款。(29)南方共同體市場在2002年通過《奧利沃斯議定書》,其中第1條第2款規(guī)定了具有場所選擇效果的管轄權(quán)條款:“議定書適用范圍內(nèi)的爭端,如果可以提交到WTO或者南方共同市場成員參加的其他優(yōu)惠貿(mào)易體系的爭端解決機構(gòu),申訴方有權(quán)決定將爭端提交其中一個爭端解決機構(gòu),當(dāng)事方也可以協(xié)商決定爭端解決機構(gòu)。但根據(jù)前述方法確定的爭端解決程序一旦啟動,爭端當(dāng)事方不得再向其他爭端解決機構(gòu)提起申訴。”《巴西利亞議定書》第21條也明確規(guī)定了特設(shè)仲裁法庭所作裁決不可上訴且具有約束力。為了DSU第3.2條的目的,專家組對條約的解釋必須考慮到執(zhí)行時在締約方之間適用的所有相關(guān)國際法規(guī)則,因而不應(yīng)無視此前南方共同市場的規(guī)則框架和特設(shè)仲裁法庭在本案中執(zhí)行《巴西利亞議定書》所產(chǎn)生的法律后果。(30)Panel Report,Argentina—Definitive Anti-Dumping Duties on Poultry from Brazil,WT/DS241/R,para.7.18.巴西先向南方共同體市場仲裁庭請求仲裁后,因為對裁決不滿就轉(zhuǎn)而依據(jù)WTO涵蓋協(xié)定請求WTO爭端解決機構(gòu)成立專家組,這一行為也有違善意原則和禁止反言原則。(31)Id.para.7.19.

但是,WTO專家組在本案中明確區(qū)分了“解釋”(interpret)與“適用”(apply)兩個概念。(32)Id.para.7.41.正如歐盟在本案中作為第三方提交的意見所述,DSU第3.2條是關(guān)于WTO法的解釋規(guī)則,而不是界定WTO的法律淵源。(33)Id.para.7.26.雖然RTAs作為嗣后協(xié)議對WTO實體義務(wù)的解釋有所影響,但專家組并無義務(wù)遵照南方共同體市場仲裁結(jié)果對WTO條約進行解釋:因為WTO專家組并非受到在先WTO裁決的約束,也就更無義務(wù)受非WTO裁決約束。(34)Id.para.7.41.

此外,阿根廷關(guān)于善意原則和禁止反言兩項抗辯也均未得到支持。首先,專家組認為善意原則有其適用條件,首先需要證明存在對WTO實體規(guī)則的違反。由于案件中阿根廷并不認為巴西將爭端提交WTO爭端解決機構(gòu)違反了WTO實體義務(wù),因此本案中并不存在違反善意原則的行為。(35)Id.para.7.36.其次,對于禁止反言原則而言,專家組指出,阿根廷對于該原則適用條件的引用并不完整,補全后的條件應(yīng)當(dāng)包括“一方對另一方的言論或行動存在合理的信賴,且由于另一方改變立場而使相對方遭受不利影響”。阿根廷對于自己因“反言”而可能遭受何種損害語焉不詳。無論如何,本案中載有場所選擇條款的《奧利沃斯議定書》尚未生效,因此巴西不存在放棄另行訴諸WTO的明確聲明。因而阿根廷在本案中聲稱巴西改變立場會使其遭受負面影響的理由并不充分。(36)Id.para.7.38.

“墨西哥軟飲料案”更為具體地觸及《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱NAFTA)和WTO的管轄權(quán)關(guān)系。(37)DS308“墨西哥軟飲料案”簡介:本案中,墨西哥于1998年因美國限制蔗糖進口向NAFTA爭端解決機制提出申訴。此后,墨西哥決定對從美國進口的不含酒精飲料及其他使用非蔗糖甜味劑飲料征收報復(fù)性的飲料稅。2004年4月16日,針對墨西哥前述課加的報復(fù)性飲料稅,美國依據(jù)DSU第4條和GATT第22條對墨西哥提出磋商請求。相比于“阿根廷家禽案”,本案更為詳盡展現(xiàn)了WTO和RTAs的管轄沖突困境。第一,本案中前后兩項“起訴”的措施有所區(qū)別,前后兩案并不完全契合國際民商事訴訟對“管轄權(quán)糾紛”的成立條件;但兩案又實質(zhì)性上指向美墨之間的同一糾紛,這種情形凸顯了WTO與RTA之間管轄權(quán)界分的復(fù)雜性。第二,本案中墨西哥承認專家組對此案具有管轄權(quán),但是,鑒于墨西哥已經(jīng)在NAFTA項下啟動了美墨之間關(guān)于食糖爭議的爭端程序,且這一程序由于美國拒絕合作而難以進行下去,墨西哥請求專家組克制行使管轄權(quán),從而便利NAFTA項下爭端的解決。然而,本案中專家組并不認為其對管轄權(quán)存在自由選擇的決定權(quán),本案也不存在管轄上的法律障礙,這也得到了上訴機構(gòu)的認可。

綜上所述,國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中內(nèi)嵌的排他性場所選擇條款在更大范圍內(nèi)對碎片化的國際法規(guī)則進行了拼接和整合,能夠便利成員選擇合適的場所和法庭來處理其經(jīng)貿(mào)糾紛。但是,該條款也在一定程度上使得選擇爭端解決機制的權(quán)利向先提起申訴的一方傾斜。從WTO的爭端解決機制規(guī)則和實踐來看,區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的爭端解決條款并不能有效排除WTO專家組和上訴機構(gòu)的管轄權(quán)。WTO爭端解決機制在判斷其管轄權(quán)是否存在時,并無必要考慮非WTO協(xié)定中的爭端解決規(guī)則。目前,排他性爭端解決條款能夠發(fā)揮的作用,僅限于在該協(xié)定的締約方選擇其他爭端解決機制的情況下排除本協(xié)定所設(shè)爭端解決機制的管轄權(quán)。

五、WTO與CPTPP的管轄權(quán)協(xié)調(diào)路徑

在跨國貿(mào)易體制下,同一案件的處理可能出現(xiàn)程序上的重疊與矛盾。隨著全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化,WTO與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間的關(guān)系也隨之出現(xiàn)新的動態(tài)和進展。因此,有必要重新審視WTO與CPTPP之間的管轄權(quán)協(xié)調(diào)問題,并對于基于主權(quán)國家同意所締結(jié)的場所選擇條款給予更多重視。這不僅需要從法律技術(shù)方面審視CPTPP中的場所選擇條款之性質(zhì),還需要對DSU中的管轄權(quán)規(guī)則進行反思。

(一)法律障礙:場所選擇條款的重新定性

“墨西哥軟飲料案”的上訴機構(gòu)認可“法律障礙”(legal impediment)能夠影響案件推進,但并未明確界定法律障礙的概念,而且“法律障礙”并非條約用語,也沒有出現(xiàn)在DSU的任何條款中。如果嚴(yán)格按照DSU第3.2條,專家組和上訴機構(gòu)可能無法直接通過條約解釋的方法適用“法律障礙”概念,但是程序法上的可受理性概念同樣可以阻礙爭端解決程序推進。因此,可受理性的情形就為理解“法律障礙”的內(nèi)涵與外延的確定提供了指引。

1.場所選擇條款作為可受理性障礙的可行性

將場所選擇條款視為可受理性障礙具有學(xué)理上的可行性。首先,在國際法領(lǐng)域,國際法院等糾紛解決機制已然承認可受理性與管轄權(quán)之間的區(qū)分:即便存在管轄權(quán),但由于欠缺可受理性,法庭也無必要繼續(xù)處理后續(xù)的實質(zhì)爭議。(38)Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v.United States of America),Judgment,ICJ Reports 2003,para.29.1972年修改的《國際法院規(guī)則》首度明確區(qū)分了管轄權(quán)和可受理性的初步反對意見。現(xiàn)行《國際法院規(guī)則》明確,國際法院可以決定對其管轄權(quán)或可受理性問題進行單獨裁決。在法院作出如此決定的情況下,各當(dāng)事方應(yīng)在法院規(guī)定的時限內(nèi),按照法院確定的順序,提交有關(guān)管轄權(quán)或可受理性的書狀。(39)International Court of Justice Rules of Court (1978),Article 79.其次,管轄權(quán)和可受理性問題在初步裁決階段發(fā)揮了不同的功能:管轄權(quán)和爭端解決機構(gòu)的職能范圍掛鉤,而可受理性問題則涉及爭端解決機構(gòu)受理案件的條件問題。可受理性異議可以由當(dāng)事方自行提出并提供證據(jù)。第三,管轄權(quán)與可受理性問題都可以達到近似的效果,即缺乏可受理性和欠缺管轄權(quán)兩種情況下,某一國際性法庭都可以不對案件的實體內(nèi)容作出進一步裁決。(40)Pauwelyn,supra note,at 94-97.因此,在未來WTO爭端解決實踐中,可受理性問題或可為協(xié)調(diào)DSU與后續(xù)經(jīng)貿(mào)條約之間的程序規(guī)則提供理據(jù)。

2.“法律障礙”的具體情形考察

廣義國際私法中處理管轄權(quán)爭議的既判力原則和禁止反言原則可以為解釋“法律障礙”的內(nèi)涵提供一些指引。

(1)既判力原則

既判力原則被認為是國際法中的習(xí)慣法,而且是一般法律原則,(41)Id.at 103.但該原則的適用標(biāo)準(zhǔn)也較為嚴(yán)苛。WTO專家組曾在“印度汽車零部件案”中適用既判力原則,處理WTO爭端關(guān)于前后案是否是同一案件的問題。(42)Panel Report,India—Measures Affecting the Automotive Sector,WT/DS/146/R,paras.7.61-7.66.通常來說,既判力原則或“一事不再理”原則處理重復(fù)訴訟,通常要求同時滿足當(dāng)事人相同、訴訟標(biāo)的相同且訴訟請求相同三項條件。

在國際層面,經(jīng)貿(mào)爭端解決機制服務(wù)于不同的條約,往往具有不同的宗旨和目的,前述三項條件同時滿足較為困難。(43)曾煒:《WTO與RTA爭端解決管轄權(quán)沖突與調(diào)和研究》,武漢大學(xué)出版社2020年版,第99頁。因此,對既判力適用條件的寬松理解有助于推進該原則在國際法語境中的適用。上文已經(jīng)明確,在不同的爭端中,當(dāng)事人不是基于相同條約的同一條款提出申訴,而是在不同條約之下依據(jù)內(nèi)容相同的規(guī)則提出申訴,也可構(gòu)成管轄沖突。(44)Communication No.808/1998,Georg Rogl v.Germany,UN Doc.CCPR/C/70/D/808/1998,para.9.4.這一理解方式對于通過既判力來協(xié)調(diào)碎片化的國際經(jīng)貿(mào)程序規(guī)則有所幫助。

(2)禁止反言原則

CPTPP及其他RTAs中的場所選擇條款之效力也在很大程度上有賴于禁止反言原則。(45)Shany,supra note,at 23.禁止反言作為國內(nèi)法中常用的程序性抗辯原則,對于實體權(quán)利的行使也產(chǎn)生了重要影響,但是WTO爭端解決實踐并未完整界定該原則在條約解釋方法中的地位。

禁止反言原則在WTO爭端解決實踐中多次被分析和闡述。在“歐共體石棉案”“危地馬拉水泥案”“阿根廷家禽案”和“歐盟糖出口補貼措施案”等幾個案件中,WTO爭端解決機構(gòu)基本闡明了禁止反言原則的適用條件與情形。

“歐共體石棉案”處理的是關(guān)于法國禁止石棉及含石棉的產(chǎn)品進口問題。(46)該案中的訴爭措施是法國有關(guān)石棉和石棉產(chǎn)品的一項法令,該法令禁止石棉和含石棉產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售、進口、投放國內(nèi)市場和運輸。加拿大提出,歐共體向技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會通知了這項法令,并且在與該爭端有關(guān)的磋商中承認《TBT協(xié)定》的適用,但歐共體隨后否認該法令構(gòu)成《TBT協(xié)定》附件一所定義的“技術(shù)法規(guī)”。專家組進一步明確了這項訴求與禁止反言原則之間的聯(lián)系:倘若加拿大能夠合法地依賴該法令的通知,并且現(xiàn)在正遭受歐共體立場改變所帶來的負面后果,歐共體就受到禁止反言原則的約束。該案中,專家組認為適用禁止反言需要滿足兩個條件:(1)一方對另一方的言論或行動存在合理的信賴;(2)由于另一方改變立場而使相對方遭受不利影響。(47)Panel Report,European Communities—Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos,WT/DS135/R,para.8.60.“阿根廷家禽案”對于禁止反言原則的適用也基本延續(xù)了本案中確立的標(biāo)準(zhǔn)。但是,該案中歐共體的通知是出于透明度的要求,并不滿足禁止反言原則的適用條件。(48)Id.隨后,“危地馬拉水泥案”專家組也援引了禁止反言的概念,將其歸納為兩個要點:一方對另一方存在信賴,并且因另一方隨后立場改變而遭受損害;這種立場上的改變就構(gòu)成“反言”,應(yīng)當(dāng)被禁止。(49)Panel Report,Guatemala—Definitive Anti-Dumping Measure on Grey Portland Cement from Mexico,WT/DS156/R,paras.8.23-24.本案與前述“歐共體石棉案”其實均未探討禁止反言本身是否可適用,都是直接分析其概念和適用要素。

在“歐共體食糖出口補貼案”中,爭端各方和第三方對于禁止反言原則的性質(zhì)和包含哪些具體要素觀點差異較大。該案的要點在于專家組認為巴西和泰國的沉默并不構(gòu)成歐共體可信賴的明確陳述。值得注意的是,在這一案件中,美國作為第三方提交書面意見反對適用禁止反言原則,其中一個理由就是WTO成員對該原則的描述不一致,而“這種不一致說明在所有成員方共同達成的DSU文本之外,尋求所謂的一致同意的法律概念是危險的”。(50)Appellate Body Report,European Communities—Export Subsidies on Sugar,WT/DS265/AB/R,para.127.

由此可見,禁止反言原則的核心是要有明確的文本基礎(chǔ)來表露當(dāng)事國的意圖,并且能夠證明爭端另一方因為信賴相關(guān)聲明而遭受利益損害。在國際經(jīng)貿(mào)利益趨于復(fù)雜的情況下,尋找此類明確的文本基礎(chǔ)可能十分困難。此外,由于WTO上訴機構(gòu)已然面臨越權(quán)“造法”指責(zé)的情況,(51)The Office of the United States Trade Representative,Statements by the United States on the Precedential Value of Panel or Appellate Body Reports Under the WTO Agreement and DSU (18 December 2018),https://ustr.gov/sites/default/files/enforcement/DS/Dec18.DSB.Stmt.(Item%204_Precedent).(public).pdf,accessed 29 June 2022.在WTO成員方對于禁止反言原則存在理解與適用分歧的情況下,也較難寄希望于WTO的爭端解決機制通過能動司法來闡明這一問題。

(二)直接方法:修改DSU第23條

從“可受理”的角度解釋“法律障礙”的內(nèi)涵,從而避免CPTPP和WTO裁決的不一致,這種思路其實是擱置而非解決了WTO與非WTO機制的管轄沖突問題。推敲其中法律問題,核心仍然在于WTO專家組拒絕行使管轄權(quán)缺乏DSU的明確授權(quán)。CPTPP的場所選擇條款對WTO專家組沒有拘束力,也無法修改DSU第23條在部分WTO成員之間的適用,僅依靠CPTPP單方面協(xié)調(diào)它與WTO之間的管轄權(quán)分配無法有效解決二者之間的管轄權(quán)沖突。針對上述問題,一個最直接的解決方法是在DSU中同樣引入場所選擇條款,同時適當(dāng)修改WTO對涵蓋協(xié)定所涉爭端的強制專屬管轄權(quán)。WTO第十二次部長級會議于2022年6月12至17日在瑞士日內(nèi)瓦成功舉行,本次部長會議為修改DSU創(chuàng)造了契機:WTO成員承諾就爭端解決機制改革進行討論,以期在2024年之前讓爭端解決機制恢復(fù)良好運行。(52)Twelfth WTO Ministerial Conference (MC12) Outcome Document (adopted on 17 June 2022),WT/MIN(22)/24,22 June 2022.這也表明WTO爭端解決機制的改革仍然處于動態(tài)進行之中。本文借鑒CPTPP和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)場所選擇條款的措辭,建議對DSU第23條做如下修改:

Article 23

Strengthening of the Multilateral System

1.Without prejudice to paragraph 3 of this Article,when Members seek the redress of a violation of obligations or other nullification or impairment of benefits under the covered agreements or an impediment to the attainment of any objective of the covered agreements,they shall have recourse to,and abide by,the rules and procedures of this Understanding.

……

3.Where a dispute [concerns substantially equivalent rights and obligations]/[arises] under the covered agreements and another international trade agreement to which the disputing parties are the party,the complainant may select the forum to settle the dispute.Once the complainant has requested the establishment of,or referred a matter to,a panel or other tribunal under an agreement,the forum selected shall be used to the exclusion of other fora.

修改后的DSU第23條第1款保留原有措辭,僅在段首添加“不妨礙本條第3段的前提下”這一修飾語,為WTO的強制專屬管轄權(quán)創(chuàng)設(shè)一項例外情形。該例外情形具體規(guī)定在新增加的第3段場所選擇條款:如果一項爭端同時涉及WTO涵蓋協(xié)定和其他多邊貿(mào)易協(xié)定,申訴方有權(quán)選擇爭端解決場所,一旦申訴方做出選擇,被選中的爭端解決機制將享有排他性的管轄權(quán)。在作出上述修改后,WTO專家組就可以在申訴方重復(fù)起訴的情況下依據(jù)DSU第23條第3段認定對爭端不享有管轄權(quán),從而使WTO和CPTPP之間的管轄權(quán)沖突得到解決。

(三)司法對話:處理WTO和CPTPP管轄規(guī)則的新路徑

當(dāng)前,區(qū)域貿(mào)易安排作為最惠國待遇的例外,在促進區(qū)域合作與發(fā)展上有其存在的獨立價值,在推動貿(mào)易自由化方面更與WTO是相互補充與促進的關(guān)系,因而未來繼續(xù)保持其與WTO的協(xié)作共進也是較優(yōu)選擇。(53)何志鵬、雋薪:《WTO與NAFTA爭端解決機制管轄權(quán)沖突研究》,《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2011年第2期,第63頁。借鑒私法上跨國民商事糾紛的沖突解決方式,安妮—瑪麗·斯勞特所提出的跨國司法對話理論有助于通過“軟性”方式來解決WTO和CPTPP之間的管轄協(xié)調(diào)問題。

根據(jù)斯勞特的研究,經(jīng)濟交往的國際化導(dǎo)致跨國糾紛大量增加,且國際性法院和法庭自20世紀(jì)90年代以來數(shù)量激增,使得國內(nèi)和國際裁判機構(gòu)之間出現(xiàn)了更多互動。(54)[美]安妮—瑪麗·斯勞特:《世界新秩序》,任曉譯,復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版,第58-59頁。這些因素都促進了跨國司法對話的發(fā)展。斯勞特考察的跨國司法對話主要包括普通法系國家之間的橫向司法對話,以及歐美國家的國內(nèi)法院和國際性法庭之間的縱向司法對話。(55)同注引書,第87-88頁。這一理論也具有極大的潛力,用以開拓多邊與區(qū)域爭端解決機制管轄權(quán)的協(xié)調(diào)思路。

首先,多邊與區(qū)域的國際經(jīng)貿(mào)爭端解決適用類似的條約解釋機制。VCLT第31條至33條為“不同爭端解決機構(gòu)在多元法律環(huán)境下開展司法對話提供了共同基礎(chǔ)”,因為這些條款具有“開放的結(jié)構(gòu)”,能夠便利不同的國際性法庭開展對話。(56)Helmut P.Aust et al.,Unity or Uniformity? Domestic Courts and Treaty Interpretation,27 Leiden Journal of International Law 75,83 (2014).其次,斯勞特重點列舉了三種跨國司法對話方式:一是法官援引外國法院或國際性法庭(仲裁庭)的裁決;二是通過司法禮讓(judicial comity)減少平行訴訟;三是不同國家的法官通過參與國際會議進行交流與溝通。(57)同注引書,第76頁。

雖然斯勞特對跨國司法對話的構(gòu)想主要針對國內(nèi)法院之間的交流,但她的理論并未窮盡跨國司法對話的形式。在WTO與CPTPP之間,跨國司法對話理論同樣可以發(fā)揮作用?？紤]到國際社會中很少認可先例的法律淵源地位,且法官的選任也與國內(nèi)法院存在較大差異。因此,最契合WTO與區(qū)域爭端解決實踐的是禮讓原則。

禮讓允許某一法庭存在管轄權(quán)重疊時限制自己的管轄權(quán)行使。它不是法庭承擔(dān)的義務(wù),而是意味著在本爭端解決機制存在管轄權(quán)的基礎(chǔ)上,對管轄權(quán)的行使進行克制。(58)Anne-Marie Slaughter,Court to Court,92 American Journal of International Law 708 (1998).禮讓作為一項司法克制原則,使得案件能夠由更為方便和合適的法庭來受理,為法庭何時對管轄權(quán)的行使進行克制勾畫了更為明朗的圖景。禮讓并不意味著對“上級”爭端解決機制的屈從,而更多是法庭之間的自愿合作。這一點也有利于理順WTO與CPTPP創(chuàng)設(shè)的平行爭端解決機制之間的緊張關(guān)系。(59)Caroline Henckels,Overcoming Jurisdictional Isolationism at the WTO-FTA Nexus: A Potential Approach for the WTO,19 European Journal of International Law 571,584 (2008).

六、結(jié)論

從WTO與RTAs的爭端解決實踐來看,嚴(yán)格意義上要求當(dāng)事人及訴爭事項均相同的“重復(fù)訴訟”或“平行訴訟”出現(xiàn)不多,且總體而言大部分通過多邊經(jīng)貿(mào)機制解決,但潛在的管轄權(quán)沖突困境及RTAs中場所選擇條款的效力問題仍然長期存在。從定性角度而言,將CPTPP中的排他性場所選擇條款識別為“法律障礙”,在一定程度上能夠繞開管轄權(quán)爭議,從案件可受理性角度為WTO專家組拒絕繼續(xù)推進爭端解決程序提供理據(jù)。此外,考慮到“法律障礙”一詞在DSU中缺乏條文支撐,修改DSU第23條并引入場所選擇條款可能是解決WTO和CPTPP管轄權(quán)沖突最直接有效的方法。

在全球化趨勢下,跨國司法對話理論提供的禮讓思路也能夠使得國際性爭端解決機制在合理情況下自愿克制行使本機制的管轄權(quán)。值得注意的是,司法對話進路也并非完美:禮讓并非義務(wù),這既是這一管轄權(quán)協(xié)調(diào)路徑的軟性優(yōu)勢,也意味著這一協(xié)調(diào)方式中存在較大的自由裁量空間,并帶來較大的不確定性。WTO爭端解決機制也應(yīng)當(dāng)重新審視CPTPP及其他RTAs中場所選擇條款的排他性,堅持其爭端解決機制的司法性之同時,也對當(dāng)事方對于法庭選擇的共同意愿給予重視。