廉 睿 申 靜 羅東超
(1.湘潭大學(xué)法學(xué)院 湘潭 411100;2.湘潭大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心 湘潭 411100)
自20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)知識(shí)界對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題展現(xiàn)出極大的學(xué)術(shù)熱情,并圍繞此議題展開了卓有成效的對(duì)話,其學(xué)術(shù)影響延續(xù)至今。之所以呈現(xiàn)如此情形,乃是因?yàn)椋囟〞r(shí)空語(yǔ)境下中國(guó)所面臨的國(guó)家安全問(wèn)題及其中國(guó)在世界變幻格局中的重要地位,使得中國(guó)知識(shí)界在社會(huì)科學(xué)研究中釋放出一定的自主性和自為性。時(shí)至今日,國(guó)家安全學(xué)已然被教育部增列為交叉學(xué)科門類下的一級(jí)學(xué)科,中國(guó)知識(shí)界(尤其是國(guó)家安全學(xué)界)多年的呼吁也得以實(shí)現(xiàn)。然而,“與域外相比,受制于話語(yǔ)創(chuàng)設(shè)與學(xué)科建立的后發(fā)性,中國(guó)的國(guó)家安全學(xué)仍舊具有“后知后覺(jué)”色彩”[1],這集中表現(xiàn)為,既有的研究范式、知識(shí)構(gòu)造同國(guó)家安全實(shí)踐之間尚存在著二元張力。國(guó)家安全治理作為橫跨于國(guó)家安全理論與國(guó)家安全實(shí)踐之間的“橋梁”,可以逐步消解安全理論與安全實(shí)踐間的隔閡。因此,在國(guó)家安全學(xué)被設(shè)置為一級(jí)學(xué)科背景下,強(qiáng)化對(duì)國(guó)家安全治理的研究,既是拓展國(guó)家安全學(xué)知識(shí)面向的應(yīng)有之義,也是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的必然選擇。然而,遺憾的是,近些年中,與頗具“顯學(xué)”色彩的國(guó)家安全學(xué)研究相比,關(guān)乎國(guó)家安全治理的研究則呈現(xiàn)出零星化、分散化傾向。在為數(shù)不多的研究成果中,學(xué)者們也將目光聚焦于“邊境安全治理”“網(wǎng)絡(luò)(算法)安全治理”和“恐怖主義治理”等場(chǎng)域之上,而缺乏對(duì)“國(guó)家安全治理”的本體研究。應(yīng)該看到,“國(guó)家安全治理”的行動(dòng)邏輯主要淵源于“總體國(guó)家安全觀”,而“總體國(guó)家安全觀”本身具有動(dòng)態(tài)化屬性(即總體國(guó)家安全觀的內(nèi)容可以隨著國(guó)家安全實(shí)踐的變化而擴(kuò)充),這也就意味著,“國(guó)家安全治理”的內(nèi)容框架亦應(yīng)是開放式的。為此,我們認(rèn)為,“邊境安全治理”“網(wǎng)絡(luò)(算法)安全治理”等問(wèn)題的研究固然重要,但有關(guān)“國(guó)家安全治理”的本體研究亦不能忽視。有鑒于此,在本文中,筆者將圍繞中國(guó)國(guó)家安全治理的實(shí)踐考察、制度供給等數(shù)個(gè)方面展開討論,并試圖在此基礎(chǔ)上提煉出中國(guó)國(guó)家安全治理的制度邏輯和體系邏輯,提出優(yōu)化國(guó)家安全治理的對(duì)策與方案。
作為一種馬克思韋伯所述的“理想型概念”,“國(guó)家安全治理”最早由美國(guó)學(xué)者李普曼所提出,在原初意義上,“國(guó)家安全治理”具有強(qiáng)烈的軍事意味,“二戰(zhàn)后,該詞逐步替代了外交事務(wù)、軍事政策等表述,成為一個(gè)通用的概念”[2]。我們認(rèn)為,“國(guó)家安全治理是指國(guó)家安全相關(guān)主體在制定和執(zhí)行國(guó)家安全政策過(guò)程中的協(xié)同和合作活動(dòng),從而保障國(guó)家安全的狀態(tài)”[3],另外,作為一個(gè)復(fù)合性概念,國(guó)家安全治理在國(guó)家安全和治理兩個(gè)領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。就我國(guó)而言,“國(guó)家安全治理”歷經(jīng)了“傳統(tǒng)建制”和“擴(kuò)展建制”兩個(gè)時(shí)期,“傳統(tǒng)建制”為“擴(kuò)展建制”的形成提供了可行性條件,而“擴(kuò)展建制”則是對(duì)“傳統(tǒng)建制”的有機(jī)深化。
根據(jù)國(guó)家安全政策發(fā)文量和關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn),有學(xué)者將“改革開放以來(lái)中央政府維護(hù)國(guó)家安全政策執(zhí)行體系的演變過(guò)程分為生成階段(1978-2000)年、發(fā)展階段(2001-2013年)、提升階段(2014-2020年)”[3],在此基礎(chǔ)上,我們進(jìn)一步提出,國(guó)家安全政策執(zhí)行體系的生成階段和發(fā)展階段都隸屬于“傳統(tǒng)建制”,這兩個(gè)階段的核心任務(wù)在于探索國(guó)家安全治理的基本模式;而發(fā)展階段則可歸屬于“擴(kuò)展建制”,這一階段的核心任務(wù)在于優(yōu)化國(guó)家安全治理的基本體系。就理論根基來(lái)看,我國(guó)國(guó)家安全治理的“傳統(tǒng)建制”淵源于學(xué)界對(duì)“國(guó)家安全治理”概念的固有理解?!皞鹘y(tǒng)派”聲稱,“國(guó)家安全治理”的終極目標(biāo)即是為國(guó)家安全服務(wù),因此,在覆蓋場(chǎng)域上,應(yīng)始終以國(guó)家為中心,且以軍事-政治領(lǐng)域?yàn)楹诵摹!皞鹘y(tǒng)”建制時(shí)期的中國(guó)國(guó)家安全治理,在治理結(jié)構(gòu)上又呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。其一,就治理主體而言,主要是單向主體。根據(jù)1993年版《國(guó)家安全法》第二條所述:“國(guó)家安全機(jī)關(guān)是本法規(guī)定的國(guó)家安全工作的主管機(jī)關(guān)。國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)按照國(guó)家規(guī)定的職權(quán)劃分,各司其職,密切配合,維護(hù)國(guó)家安全”。由此可見(jiàn),國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)是進(jìn)行國(guó)家安全治理的主體,維護(hù)國(guó)家安全是公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的專有職責(zé)和神圣使命。其二,就治理客體而言,主要面對(duì)的是傳統(tǒng)安全事務(wù),鎖定的領(lǐng)域也主要是軍事、政治等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,根據(jù)傳統(tǒng)國(guó)家安全觀的表述,國(guó)家安全事務(wù)主要包括的是政治、軍事等事務(wù),這種觀點(diǎn)也在1993年版的《國(guó)家安全法》中得到印證,1993年版《國(guó)家安全法》把危害中國(guó)國(guó)家安全的行為歸納為以下5種:陰謀顛覆政府,分裂國(guó)家,推翻社會(huì)主義制度的;參加間諜組織或相關(guān)活動(dòng)的;非法獲取及其提供國(guó)家秘密的;蠱惑、策動(dòng)國(guó)家工作人員叛變的;實(shí)施其他危害國(guó)家安全行為的。其三,就治理方式來(lái)看,采用的是分工式治理機(jī)制,國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行國(guó)家安全治理時(shí),主要是分別參與,各自實(shí)施。
20世紀(jì)末期以來(lái),互聯(lián)網(wǎng)的興起給國(guó)家安全帶來(lái)巨大挑戰(zhàn),加速著國(guó)家安全治理實(shí)踐的解構(gòu)與重構(gòu)。從理論淵源來(lái)看,國(guó)家安全治理的“擴(kuò)展建制”是對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行擴(kuò)大理解的必然產(chǎn)物,“擴(kuò)展派”聲稱,國(guó)家安全治理的概念必須進(jìn)行深化和拓展,必須由政治-軍事領(lǐng)域向科技、信息、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等多元領(lǐng)域進(jìn)行延伸,而這些因素又將集合成一個(gè)新的“全球域”,“在這個(gè)“全球域”中包括傳統(tǒng)軍事安全在內(nèi)的國(guó)家安全以及非傳統(tǒng)安全等眾多問(wèn)題均被納入到討論的議題框架之內(nèi)”[2]。雖然“傳統(tǒng)派”也認(rèn)為,對(duì)國(guó)家安全概念的無(wú)限擴(kuò)張,可能會(huì)“導(dǎo)致其失去作為分析工具的效用和價(jià)值及研究與應(yīng)對(duì)重心上的分散與失焦”[2]。但應(yīng)該看到,“這不是國(guó)家安全概念的泛化、擴(kuò)大,而是回歸,即回歸到國(guó)家安全的本來(lái)面貌和原本含義”[4]。就我國(guó)而言,基于“國(guó)家總體安全觀視域下的國(guó)家安全是指一個(gè)國(guó)家所有領(lǐng)域、所有方面、所有層級(jí)的安全問(wèn)題的總和”[4],“擴(kuò)展建制”時(shí)期的國(guó)家安全治理,在治理結(jié)構(gòu)上又出現(xiàn)了新變化。第一,在治理主體上,由單向主體邁入多元主體,根據(jù)2015版《國(guó)家安全法》的規(guī)定,國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)和其他組織公民都可成為安全治理的主體;第二,在在治理客體上,實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)安全事務(wù)到非傳統(tǒng)安全事務(wù)的全面覆蓋,“總體國(guó)家安全觀”將安全事務(wù)的范圍界定為政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、國(guó)土安全等16種。
長(zhǎng)期以來(lái),“國(guó)家安全治理”構(gòu)成了現(xiàn)代西方各國(guó)國(guó)家治理中的重要議題。以美國(guó)的國(guó)家生物安全治理為例,已經(jīng)形成了“一套完整的由國(guó)家主導(dǎo)、軍民融合協(xié)同共建的生物安全治理體系,并有一系列法律法規(guī)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制和創(chuàng)新治理體系支撐”[5],在治理主體上,美國(guó)的生物安全治理主要由美國(guó)聯(lián)邦政府主導(dǎo),國(guó)防部、國(guó)家安全部和司法部等多部門聯(lián)合參與;在法律保障上,美國(guó)在2002年頒布了《增強(qiáng)邊境安全和簽證入境改革法案》,“要求申請(qǐng)美國(guó)簽證需要納入生物識(shí)別信息數(shù)據(jù)庫(kù)”[5]。與西方國(guó)家相比,中國(guó)的國(guó)家安全治理呈現(xiàn)出一些特質(zhì),并外化為“國(guó)家中心主義”與“人民安全本位”相融的嵌入模式、“政策推進(jìn)主義”與“法治保障機(jī)制”結(jié)合的融通策略,這也同時(shí)構(gòu)成了未來(lái)語(yǔ)境下國(guó)家安全治理的本土資源。
不論與東方鄰國(guó)的國(guó)家安全治理模式相比,抑或較之西方國(guó)家的安全治理模式,中國(guó)的國(guó)家安全治理兼具“國(guó)家安全主義”與“人民安全本位”的雙重要義。長(zhǎng)期以來(lái),“安全研究領(lǐng)域在本位或優(yōu)先性選擇中陷入個(gè)體與國(guó)家的還原主義與整體主義爭(zhēng)論”[6],在傳統(tǒng)的國(guó)家安全觀中,國(guó)家安全治理的邏輯原點(diǎn)是“國(guó)家”,終極目標(biāo)也是“國(guó)家”,價(jià)值面向還是“國(guó)家”,“國(guó)家”既是安全治理的起點(diǎn),也是安全治理的終點(diǎn)。而在包含了非傳統(tǒng)安全因素的新型國(guó)家安全觀中,“人的安全”則成為重要的價(jià)值關(guān)注點(diǎn),“人的安全”價(jià)值外延被擴(kuò)大到國(guó)家、全球?qū)用妗5?,“這種抽象的概括在實(shí)踐中總是面臨著哪種層次的‘人’,何者為優(yōu)先的問(wèn)題,最終使其因面臨實(shí)踐困境而失去了實(shí)踐意義”[6]。在我國(guó)的國(guó)家安全治理實(shí)踐中,突破性的創(chuàng)造了“人民安全本位”范式,將“人民安全本位”價(jià)值嵌入到“國(guó)家中心主義”治理模式中,從而有效化解了“國(guó)家安全主義”與“人的安全本位”之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家安全主義”與“人的安全本位”的有機(jī)結(jié)合。所謂“人民安全本位”,即將“人民”作為國(guó)家安全治理的價(jià)值主體,“人民”作為一個(gè)整體性概念,內(nèi)部鑲嵌著個(gè)體安全、國(guó)家安全、社會(huì)安全等不同安全層次,涵蓋了傳統(tǒng)安全因素和非傳統(tǒng)安全因素。在全球化時(shí)代,我國(guó)在國(guó)家安全治理中將“人民安全”列為核心價(jià)值,并將其運(yùn)用到以“國(guó)家”為中心的總體國(guó)家安全觀中,“總體國(guó)家安全觀的中心思想是保障和維系人民安全,亦因人民安全關(guān)涉領(lǐng)域眾多,方才有了涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的安全需求與安全供給”[7],這既是對(duì)個(gè)體還原主義與國(guó)家整體主義之爭(zhēng)的中國(guó)式回答,也是“在經(jīng)驗(yàn)研究和比較研究后所歸納的國(guó)家安全戰(zhàn)略發(fā)展的科學(xué)路徑”[8],更是中國(guó)對(duì)全球安全治理的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。
就近30年中國(guó)國(guó)家安全治理實(shí)踐而言,事實(shí)上形成了“政策主導(dǎo)-治理運(yùn)行-法治保障”的程序法則。應(yīng)該看到,這一程序法則并不必然意味著冰冷的工具理性,而是政治法則和價(jià)值法則在國(guó)家安全領(lǐng)域的運(yùn)用。不論是“政策先行”,或者還是“法治跟進(jìn)”,其都服務(wù)于作為整體的“國(guó)家”,并以“人民安全”為核心價(jià)值取向。這也就意味著,中國(guó)的國(guó)家安全治理同時(shí)取決于政策邏輯和法律邏輯。1954年9月,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)國(guó)防部,與此同時(shí),國(guó)家又出臺(tái)了一系列政策性文件,用以推進(jìn)國(guó)家安全治理工作,這種“政策先行”的傳統(tǒng)一直延續(xù)至今。此后,在《中國(guó)的和平發(fā)展》和《中國(guó)國(guó)防》白皮書中,均有維護(hù)國(guó)家安全的內(nèi)容。十八大以來(lái),黨和政府不斷深化國(guó)家安全治理體系建設(shè),在黨的十八大報(bào)告中,4次提到“國(guó)家安全”,36次提到“安全”,7次提到“風(fēng)險(xiǎn)”,而在黨的十九大報(bào)告中,又18次提到“國(guó)家安全”,55次提到“安全”,9次提到“風(fēng)險(xiǎn)”,并系統(tǒng)闡述了“總體國(guó)家安全觀”,由此將中國(guó)的國(guó)家安全治理推進(jìn)至新階段。在“總體國(guó)家安全觀”戰(zhàn)略思想指引下,全國(guó)人大常委會(huì)先是將舊版《國(guó)家安全法》修訂為《反間諜法》,而后又制定了新版《國(guó)家安全法》,此后,隨著《反恐怖主義法》和《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》等法律陸續(xù)出臺(tái),“一體多元的國(guó)家安全情報(bào)法律格局逐步明確,新版《國(guó)家安全法》構(gòu)成了一體多元中的一體,其意義不僅在于總體國(guó)家安全觀予以法律化,更在于其奠定了新型國(guó)家安全情報(bào)法律體系的基礎(chǔ)”[9]。
基于系統(tǒng)論的視角,可將國(guó)家安全治理體系的構(gòu)成要素分解為國(guó)家安全治理主體、國(guó)家安全治理客體和國(guó)家安全治理體制3大部分。因此,有必要從國(guó)家安全治理體制、國(guó)家安全治理主體、國(guó)家安全治理客體等3個(gè)層面對(duì)中國(guó)特色國(guó)家安全治理的實(shí)踐面向及其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出考察。
在過(guò)去的30年間,隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,社會(huì)系統(tǒng)的不確定性和復(fù)雜性愈發(fā)凸顯,我國(guó)的社會(huì)形態(tài)已然步入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”階段?!帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)本身并不是對(duì)人類歷史階段的分期,而是一種社會(huì)狀態(tài),是對(duì)現(xiàn)代化特征的一種描述”[10]。為了應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”,我國(guó)政府廣泛采用了“彈性治理”手段。一方面,“彈性治理因其適應(yīng)性、去等級(jí)化、網(wǎng)絡(luò)化、開放性等特征成為一種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的替代性方案”[11];另一方面,由于“彈性治理”具有一定的靈動(dòng)性、非固化性,這就使得這種治理手段隱含著一定的治理風(fēng)險(xiǎn)。就表征來(lái)看,國(guó)家安全事件是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的一種典型表現(xiàn)形態(tài),且國(guó)家安全治理是國(guó)家治理體系的內(nèi)生組成部分,因此,長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)的國(guó)家安全治理是被嵌入至國(guó)家治理體系中,由此受到國(guó)家治理的“彈性邏輯”所支配。在國(guó)家安全治理層面,這種“彈性邏輯”主要外化為對(duì)國(guó)家安全事件的“運(yùn)動(dòng)式治理”。國(guó)家安全事件往往具有重大性、突發(fā)性、棘手性等特質(zhì),這就與運(yùn)動(dòng)式治理的“集中資源配置”理念具有內(nèi)在契合性,因此,在國(guó)家安全事件發(fā)生時(shí),“運(yùn)動(dòng)式治理以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ),國(guó)家借助政治動(dòng)員對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行集中配置,以實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)治理目的”[12]。與此同時(shí),“運(yùn)動(dòng)式治理的中國(guó)實(shí)踐及其轉(zhuǎn)型困境體現(xiàn)為一種結(jié)構(gòu)性困境,運(yùn)動(dòng)式治理難以擺脫治理模式的不斷再生產(chǎn),難以突破科層制與運(yùn)動(dòng)制的往復(fù)運(yùn)作,陷入內(nèi)卷化困境”[13]。在國(guó)家安全治理時(shí),基于對(duì)“彈性邏輯”暗含風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知,我國(guó)政府也開始遵循漸進(jìn)式改革之方式,謀求“彈性邏輯”與“常態(tài)邏輯”的雙規(guī)協(xié)同,通過(guò)多元主體合作、國(guó)家安全法治體系建設(shè)等多重諸施,為“運(yùn)動(dòng)式治理”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供制度準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)探索,但受到固有治理模式的制度慣性和現(xiàn)實(shí)條件之雙重約束,我國(guó)國(guó)家安全治理的“彈性邏輯”仍未能完全轉(zhuǎn)化為“常態(tài)邏輯”。
2015年之前,國(guó)家安全部門和公安部門是國(guó)家安全治理的法定主體,2015年后,雖然新版《國(guó)家安全法》對(duì)國(guó)家安全治理主體做出了“擴(kuò)充解釋”,將國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)、其他組織和公民都涵蓋在內(nèi),但是,治理主體內(nèi)部之間依然保持著一定的“管控關(guān)系”,尚沒(méi)有完全發(fā)育為“互動(dòng)關(guān)系”。在既往的國(guó)家安全治理中,所遵循的主要還是一種行政管控的制度邏輯,政府的行政力量成為驅(qū)動(dòng)國(guó)家安全治理的核心要素,國(guó)家安全政策的執(zhí)行也呈現(xiàn)出“激勵(lì)誘導(dǎo)”和“壓力傳導(dǎo)”并存的“刺激-回應(yīng)”局面?!靶姓芸刂贫冗壿嫳举|(zhì)上是一種自上而下的一元控制邏輯,因其具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力、明確的目標(biāo)和路線圖以及政策執(zhí)行的‘可視化’備受政府的青睞”[14],這就意味著,在國(guó)家安全治理進(jìn)程中,政府處于國(guó)家安全治理系統(tǒng)的中心。應(yīng)該看到,這種“行政管控”邏輯能夠在較短時(shí)間內(nèi)平復(fù)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),具有一定的制度合理性,但是,它卻未能充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)主體參與國(guó)家安全治理的積極性。隨著“總體國(guó)家安全觀”將非傳統(tǒng)安全事務(wù)納入其中,國(guó)家安全治理的客體愈發(fā)豐富,加之中國(guó)的國(guó)際秩序觀也在悄然發(fā)生著變化,即由對(duì)國(guó)際體系、國(guó)際秩序的排斥轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)際體系、國(guó)際秩序的包容和接納,這一切都意味著,國(guó)家安全治理主體亟需“升級(jí)”。
在國(guó)家安全治理中,治理客體之間的“共生”傾向越來(lái)越明顯。所謂“共生”,本是一個(gè)生物學(xué)概念,原意是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的生物種類在生理上相互依存、以求達(dá)到平衡的一種生存狀態(tài)。此后,有學(xué)者將這個(gè)概念引入到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,并提出:共生不僅是一種生物現(xiàn)象,也是一種社會(huì)現(xiàn)象;共生不僅是一種自然現(xiàn)象,也是一種可塑狀態(tài)。實(shí)際上,國(guó)家安全治理客體之間的這種“共生性”早有顯現(xiàn),這不但表現(xiàn)為傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素的相互交織,也表現(xiàn)為包括社會(huì)安全問(wèn)題、科技安全問(wèn)題在內(nèi)的16種安全事務(wù)的彼此互滲。在網(wǎng)絡(luò)智能時(shí)代,任何安全問(wèn)題都不完全是孤立存在的,它不但與系統(tǒng)內(nèi)部的因素存在著關(guān)聯(lián)性,也與其他安全問(wèn)題存在著“線性”聯(lián)系,一旦處置不當(dāng),簡(jiǎn)單的安全問(wèn)題有可能演變?yōu)閺?fù)合性安全難題,從而影響國(guó)家安全治理效果。以生物安全問(wèn)題為例,現(xiàn)今世界各國(guó)都不同程度的存在著生物安全問(wèn)題,生物威脅已從偶發(fā)風(fēng)險(xiǎn)向持久風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變,威脅來(lái)源從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變。對(duì)我國(guó)而言,部分生物安全突發(fā)事件已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)的戰(zhàn)略利益和國(guó)家安全,若這些生物安全風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)化解,極有可能進(jìn)一步引發(fā)我國(guó)生態(tài)安全問(wèn)題。
新時(shí)代下,本著“揚(yáng)棄”原則,有必要對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全治理能力做出新審視和新判斷。“這樣的審視,不是出于未卜先知、未雨綢繆,而是在技術(shù)革命大潮迅速席卷而來(lái)之際,在我們似乎完全缺乏相關(guān)準(zhǔn)備的情況下,必需的應(yīng)急性反應(yīng)”[15]。當(dāng)然,這樣的審視,也必須建立于對(duì)我國(guó)國(guó)家安全治理的實(shí)踐歷程和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題考察基礎(chǔ)之上,我們認(rèn)為,應(yīng)在治理理念、治理主體、治理客體3個(gè)層面入手,優(yōu)化我國(guó)的國(guó)家安全治理體系。
a.“思想在場(chǎng)”:國(guó)家安全治理要以“總體國(guó)家安全觀”為精神引擎,樹立常態(tài)化治理理念。
“歷經(jīng)數(shù)十代王朝興亡,中國(guó)古代積累了極為豐富的治國(guó)安邦理論,形成了有價(jià)值的國(guó)家安全思想資源”[16]。這些思想不僅在當(dāng)時(shí)對(duì)維護(hù)國(guó)家安全發(fā)揮了重要影響,也對(duì)當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家安全治理具有鏡鑒意義。作為安全思想之集大成,“總體國(guó)家安全觀”不但吸收了中國(guó)古代安全思想的養(yǎng)分,同時(shí)也廣泛借鑒了世界各國(guó)的有益做法,“既有作為本體或思想本源的馬克思主義及其中國(guó)化理論道統(tǒng)以及蘊(yùn)含著豐富思想資源的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,也有其他人類文明特別是西方文明的優(yōu)秀成果”[17]。我們認(rèn)為,“總體國(guó)家安全觀”的提出,實(shí)際上為中國(guó)特色國(guó)家安全治理機(jī)制的運(yùn)行注入了不竭動(dòng)力,理應(yīng)成為引領(lǐng)中國(guó)特色國(guó)家安全治理發(fā)展的思想綱領(lǐng)。當(dāng)今世界,誘發(fā)國(guó)家安全威脅的因素呈現(xiàn)出非規(guī)律化、碎片化等特點(diǎn),因此,在新時(shí)代國(guó)家安全治理中,亟需以“總體國(guó)家安全觀”為精神引擎,對(duì)以上諸多問(wèn)題做出切實(shí)回應(yīng),開展常態(tài)化治理,避免運(yùn)動(dòng)式治理。由于“總體國(guó)家安全觀”本身既是辯證的安全觀,又是發(fā)展的安全觀,因此,治理主體需要以“聯(lián)系”“動(dòng)態(tài)”的眼光重新審視涉及國(guó)家安全的各個(gè)領(lǐng)域,在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)未雨綢繆,對(duì)暫未列入國(guó)家安全體系的其他領(lǐng)域持續(xù)關(guān)注,使當(dāng)前的國(guó)家安全治理體系富有彈性。
b.“行動(dòng)在場(chǎng)”:國(guó)家安全治理需要打造“治理共同體”,覆蓋多元“治理主體”。
在“總體國(guó)家安全觀”中,涉及到包括政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、生態(tài)安全和核安全等在內(nèi)的16種安全種類,由于“總體國(guó)家安全觀”所具有的包容性和非閉合性,新的安全因素亦有可能實(shí)時(shí)加入,國(guó)家安全治理客體的復(fù)雜程度可見(jiàn)一斑?!艾F(xiàn)代社會(huì)既是一個(gè)極度復(fù)雜的社會(huì),又是一個(gè)充滿不確定因素的變革社會(huì)”[18]。復(fù)雜社會(huì)中的國(guó)家安全治理,注定無(wú)法依托單一的主體和單向的技術(shù)來(lái)進(jìn)行,傳統(tǒng)的以國(guó)家安全專門(職能)部門為中心的單向治理模式日益暴露出局限性。例如,在治理時(shí),由于其他安全治理主體的“隱形”,使得國(guó)家安全專門(職能)部門的任務(wù)徒增,一定程度上影響了治理效果。據(jù)此,我們提出,在新時(shí)代國(guó)家安全治理中,應(yīng)以國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職能機(jī)關(guān)、國(guó)家安全職責(zé)機(jī)關(guān)、其他組織和公民一道組成“治理共同體”。當(dāng)然,在這個(gè)“治理共同體”中,國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用,即“國(guó)家安全治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重視與作為”[19]。另外,國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)還應(yīng)引導(dǎo)其他主體參與國(guó)家安全治理,通過(guò)集體協(xié)作,激活社會(huì)力量,最終走向多主體間的合作式治理,從“管控”走向“互動(dòng)”。
c.“技術(shù)在場(chǎng)”:國(guó)家安全治理需要升級(jí)“治理技術(shù)”,應(yīng)對(duì)多變“治理客體”。
在不同的時(shí)期,國(guó)家安全治理所直面的問(wèn)題都是不一樣的,不同的治理技術(shù)代表著不同的治理邏輯。治理技術(shù)有必要隨著“安全場(chǎng)域”的變化而更替,尚不存在著一種永恒有效的治理技術(shù)。因此,在新時(shí)代國(guó)家安全治理中,考慮到制度慣性之影響,治理技術(shù)固然需要秉持一定的延續(xù)性,但更要實(shí)現(xiàn)升級(jí)和轉(zhuǎn)變。這就要求我們?cè)谥卫韺?shí)踐中不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)“技術(shù)再造”和“技術(shù)發(fā)展”。例如,自上世紀(jì)末期以來(lái),信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展,尤其是全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)的普及,給人類的生產(chǎn)方式、生活方式均造成了重要影響。在當(dāng)今社會(huì)早已進(jìn)入信息時(shí)代的背景下,就國(guó)家安全角度而言,以人工智能技術(shù)為代表的“信息化治理方式”,完全能夠在安全決策制定、安全方案執(zhí)行和安全監(jiān)控實(shí)施等多項(xiàng)環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用,進(jìn)而在整體層面有效提升國(guó)家安全治理水平。另一方面,隨著社會(huì)的發(fā)展,新的安全因素會(huì)不斷涌現(xiàn),而舊的安全因素亦有可能會(huì)逐步消失,為了應(yīng)對(duì)多變的“治理客體”,仍需要通過(guò)革新“治理技術(shù)”,來(lái)優(yōu)化國(guó)家的安全治理體系,變“碎片化治理”為“系統(tǒng)性治理”。
在過(guò)往的數(shù)十年中,中國(guó)的國(guó)家安全觀歷經(jīng)了一個(gè)動(dòng)態(tài)變遷的過(guò)程,既包含著“從無(wú)到有”的內(nèi)容創(chuàng)新,也有著“從有到精”的理念創(chuàng)新。與此相一致,新時(shí)代下的國(guó)家安全治理,也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“思想在場(chǎng)”“技術(shù)在場(chǎng)”和“行動(dòng)在場(chǎng)”,這既是中國(guó)人適應(yīng)國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)的一種內(nèi)生需求,也是邁向國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。另外,在學(xué)科支撐方面,還需進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家安全學(xué)的發(fā)展,以便夯實(shí)國(guó)家安全治理的學(xué)術(shù)根基。展望未來(lái),中國(guó)國(guó)家安全治理應(yīng)該遵循這樣一條基本的演進(jìn)路線,即“尋求一條鄉(xiāng)土社會(huì)安全再到中國(guó)社會(huì)整體安全的演化理路,超越單純的個(gè)案研究,回應(yīng)關(guān)于中國(guó)國(guó)家安全、全人類安全的根本性問(wèn)題”[1]。