李連香，孫瑞剛，曲鈞浦，聞童

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京；2.水利部農(nóng)村飲水安全中心，100054，北京；3.中國南水北調(diào)集團(tuán)有限公司，100097，北京)

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)村供水工作，特別是2000年以來，國家實(shí)施了一系列農(nóng)村供水工程建設(shè)，到2022年年底，建成了較為完整的工程體系，全國農(nóng)村自來水普及率達(dá)到87%，規(guī)?；┧こ蹋ǔ青l(xiāng)一體化供水工程和千噸萬人供水工程）覆蓋農(nóng)村人口的比例達(dá)到56%，運(yùn)行機(jī)制改革取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村供水保障水平進(jìn)一步提升。習(xí)近平總書記明確提出“兩手發(fā)力”的要求，對農(nóng)村供水工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。農(nóng)村供水具有公益性和經(jīng)營性雙重特征，不能僅依靠財(cái)政投入，只有走向市場才能激發(fā)活力。農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理，要在強(qiáng)化政府投入和主體責(zé)任的同時(shí)，充分發(fā)揮市場作用，吸引社會(huì)力量參與供水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，發(fā)揮社會(huì)資本投融資、人力、技術(shù)、效率優(yōu)勢，解決政府財(cái)政資金相對不足和工程運(yùn)營管理薄弱等問題，政府和市場分工協(xié)作，更好推進(jìn)農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)村供水安全。

一、社會(huì)資本參與農(nóng)村供水現(xiàn)狀

1.相關(guān)政策

國家高度重視社會(huì)資本參與包含農(nóng)村供水在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2019年6月19日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求“建立合理的水價(jià)形成和水費(fèi)收繳機(jī)制，以政府與社會(huì)資本合作等方式吸引社會(huì)力量參與供水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）要求發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，允許地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券支持農(nóng)村供水設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)各地積極利用市場機(jī)制。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，水利部與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等聯(lián)合出臺(tái)政策文件，在貸款期限、利息、償還方式方面給予寬限和優(yōu)惠。2021年11月，水利部與國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村供水保障工程項(xiàng)目融資建設(shè)的通知》（辦財(cái)務(wù)〔2021〕351號），支持納入縣級以上人民政府或水行政主管部門批復(fù)的“十四五”農(nóng)村供水工程項(xiàng)目融資建設(shè)。2022年5月，水利部與國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導(dǎo)意見》（水財(cái)務(wù)〔2022〕228號），在貸款期限方面，由原來的30～35年進(jìn)一步延長至45年；在貸款利率方面，設(shè)立水利專項(xiàng)貸款，進(jìn)一步降低水利項(xiàng)目貸款利率，符合國家開發(fā)銀行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重大項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)優(yōu)惠利率；在資本金比例方面，水利項(xiàng)目一般執(zhí)行最低要求20%，在此基礎(chǔ)上，對符合條件的社會(huì)民生補(bǔ)短板水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目再下調(diào)不超過5個(gè)百分點(diǎn)。2022年6月，水利部與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政策性金融支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(水財(cái)務(wù)〔2022〕248號），貸款期限最長可延長至45年，對水利部和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合確定的重點(diǎn)水利項(xiàng)目、納入國家及省級相關(guān)水利規(guī)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目和中小型水利工程以及水利領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目最長可達(dá)30年。2022年5月印發(fā)的《水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見》（水規(guī)計(jì)〔2022〕239號）還明確，對于城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目，可以縣域?yàn)榛締卧?，統(tǒng)一供水設(shè)施運(yùn)行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣城鄉(xiāng)供水同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同管理；對于分散式中小型供水工程，探索以大帶小、整體打包，引入專業(yè)化供水企業(yè)或規(guī)模較大的水廠建設(shè)運(yùn)營管理。

2.實(shí)踐探索

各地在推動(dòng)農(nóng)村供水市場機(jī)制方面進(jìn)行了有益探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（1）企業(yè)作為建設(shè)和運(yùn)營主體模式

針對城鄉(xiāng)供水一體化等規(guī)模化供水項(xiàng)目，江蘇、浙江、江西、福建、山東、甘肅等省通過政府和企業(yè)合作共建城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目，引入具備一定資金實(shí)力的水投公司，或組建當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)企業(yè)，搭建融資平臺(tái)，利用政策性金融貸款、地方政府專項(xiàng)債等形式，建設(shè)規(guī)?；畯S和管網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和集中連片供水。工程建成后，授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)。

另外，河南省濮陽縣實(shí)施農(nóng)村飲水安全水源置換（城鄉(xiāng)供水一體化）工程PPP項(xiàng)目，組建濮陽縣中州供水有限公司作為實(shí)施主體。該公司由中州水務(wù)控股有限公司持股90%，河南水建集團(tuán)有限公司持股5%，濮陽開州農(nóng)業(yè)投資開發(fā)有限公司持股5%。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括鋪設(shè)供水管道294.93 km，新建1座水廠及信息化系統(tǒng)等。項(xiàng)目投資7.08億元，以BOT模式運(yùn)作，施行可行性缺口補(bǔ)助，合作期限為30年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期28年。

江西省新余市則按照“企業(yè)出大頭、政府出小頭、群眾享其成”的原則，由政府與中國水務(wù)集團(tuán)合作共建城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目。工程建設(shè)資金由政府和供水企業(yè)分擔(dān)，政府出資30%，供水企業(yè)出資70%。

（2）政府購買社會(huì)服務(wù)或采取承包、租賃等形式

北京、浙江等積極推動(dòng)政府采購服務(wù)，主要包括中小型農(nóng)村集中供水工程、凈化消毒設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、水質(zhì)檢測以及日常監(jiān)管等方面。不少地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受益村組通過簽訂協(xié)議，將建成后的農(nóng)村供水工程以承包、租賃等形式交由有意愿的企業(yè)或個(gè)人運(yùn)營。但從近些年的實(shí)踐看，這種承包給個(gè)人或私人企業(yè)運(yùn)營的工程，運(yùn)行管理水平參差不齊。調(diào)研中看到部分工程運(yùn)行管理不規(guī)范，效果不理想。

二、進(jìn)一步發(fā)揮“市場機(jī)制”的主要難點(diǎn)

從“十一五”開始的大規(guī)模農(nóng)村供水工程建設(shè)，投資渠道均以財(cái)政資金為主。“十三五”期間，由于中央補(bǔ)助資金減少，東部、中部地區(qū)積極探索采用市場機(jī)制籌集工程建設(shè)資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，債券資金、銀行貸款等社會(huì)資本占完成投資的10%左右。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年度各地落實(shí)的工程建設(shè)資金中，地方債券占33%，社會(huì)融資占24%，銀行信貸等其他投資占13%，市場機(jī)制逐漸發(fā)揮作用。但就目前而言，農(nóng)村供水工程尤其是小型供水工程，仍然以財(cái)政投入為主推進(jìn)建設(shè)，市場機(jī)制未充分發(fā)揮。

1.農(nóng)村供水無法滿足社會(huì)資本參與的基本條件

社會(huì)資本參與的農(nóng)村供水水價(jià)必須達(dá)到運(yùn)行成本，且水費(fèi)收繳率高，才能收回運(yùn)營成本，或不足時(shí)由地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。雖然近兩年農(nóng)村供水大力推進(jìn)水費(fèi)收繳工作，但仍有部分規(guī)?；┧こ虉?zhí)行水價(jià)低于運(yùn)行成本，此外全國還有50多萬處千人及以下集中供水工程，數(shù)量多、規(guī)模小，大都分布在山丘區(qū)、牧區(qū)、高寒地區(qū)和邊境地區(qū)，水費(fèi)收入不能滿足工程自身維修養(yǎng)護(hù)的需要，更談不上盈利。上述地區(qū)往往財(cái)政收入困難，無力進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，在不統(tǒng)籌其他有利資源的情況下，這些地區(qū)的農(nóng)村供水工程很難吸引社會(huì)資本參與。

2.部分地區(qū)利用銀行貸款意愿不強(qiáng)或者專項(xiàng)債券想用不能用

部分地區(qū)不愿意質(zhì)押水費(fèi)收繳權(quán)來利用銀行貸款。此外，由于地方政府專項(xiàng)債券對地方政府債務(wù)償還能力和使用額度有要求，部分市縣由于前期開展了其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未能全盤統(tǒng)籌考慮將農(nóng)村供水與其他基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，受債務(wù)償還能力或者使用額度限制，無法利用地方政府專項(xiàng)債開展農(nóng)村供水工程建設(shè)?；蛞蜃陨碡?cái)力不足，拿不出一定額度的政府資金作為工程建設(shè)的資本金。

3.社會(huì)資本參與政策不配套或制度不完善

農(nóng)村供水發(fā)揮市場機(jī)制、利用社會(huì)資本的時(shí)間較短，尚未形成一套行之有效的監(jiān)管制度、機(jī)制和模式。與城市供水相比，農(nóng)村供水準(zhǔn)入資質(zhì)門檻、產(chǎn)權(quán)抵押評估標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)機(jī)制不明確，融資路徑和融資方式都還不完善，社會(huì)資本參與的積極性不高，或者對社會(huì)資本約束程度不夠。同時(shí)，社會(huì)資本的資信水平、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)以及政府的債務(wù)水平都是影響項(xiàng)目融資的重要因素。

三、推進(jìn)“兩手發(fā)力”的措施和建議

“十四五”期間，各地結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展梯次推進(jìn)戰(zhàn)略，積極整合利用涉農(nóng)扶貧資金、銀行信貸等，充分發(fā)揮市場機(jī)制，積極組建國有屬性的融資平臺(tái)，與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等溝通銜接，積極推動(dòng)“兩手發(fā)力”在農(nóng)村供水領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

1.堅(jiān)持政府引導(dǎo)、國有屬性實(shí)施主體

總結(jié)近些年各地農(nóng)村供水領(lǐng)域“兩手發(fā)力”的經(jīng)驗(yàn)做法，要充分發(fā)揮市場機(jī)制，農(nóng)村供水必須以區(qū)域或縣域?yàn)閱卧?，?jiān)持政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，充分發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)、宏觀規(guī)劃等職能。以縣域或者區(qū)域?yàn)閱卧?，政府層面設(shè)置項(xiàng)目實(shí)施主體，鼓勵(lì)央企、國企參與，推薦建立省、市、縣融資平臺(tái)，統(tǒng)一開展農(nóng)村供水工程規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理，實(shí)行建管養(yǎng)一體，政府資金適當(dāng)引導(dǎo)和補(bǔ)助，承擔(dān)政策變化等風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村供水工程項(xiàng)目是否落地，從根本上取決于地方政府推動(dòng)農(nóng)村供水工作的決心和信心，以及地方政府推動(dòng)農(nóng)村供水工作的部署和政策措施。

2.解放思想，利用和整合資源

在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫中的供水項(xiàng)目，凡是涉及農(nóng)村供水項(xiàng)目，超過90%的都是與縣城供水、排（污）水等項(xiàng)目打包實(shí)施。因此地方要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水一體或者農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施打包，以豐補(bǔ)歉，吸引社會(huì)資本，保障農(nóng)村供水建設(shè)資金。還需要進(jìn)一步解放思想，只有走向市場，引進(jìn)央企、國企的管理理念，才能激發(fā)農(nóng)村供水的活力。

（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水一體

農(nóng)村供水必須具有一定規(guī)模才能吸引社會(huì)資本參與。城市用水戶集中、用水量穩(wěn)定、水價(jià)和水費(fèi)收繳率高，現(xiàn)金流穩(wěn)定且規(guī)模較大，將農(nóng)村供水與城市供水結(jié)合或打捆，以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)用水和特種行業(yè)用水收入可以反哺農(nóng)村供水。江西水投集團(tuán)的經(jīng)驗(yàn)表明，城鄉(xiāng)供水一體化工程非居民用水占比超過40%的情況下，更有利于吸引社會(huì)資本。也有部分省份將區(qū)域范圍內(nèi)多個(gè)供水工程打捆實(shí)行PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，如近期在進(jìn)行的河南新鄉(xiāng)“四縣一區(qū)”南水北調(diào)配套工程項(xiàng)目，利用南水北調(diào)水向新鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、延津縣、封丘縣、長垣市供水。新鄉(xiāng)市人民政府授權(quán)新鄉(xiāng)市南水北調(diào)工程運(yùn)行保障中心作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，由中國南水北調(diào)集團(tuán)水投公司、水電十一局、首創(chuàng)環(huán)保按照70%、25%、5%的比例成立項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營。采用使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助形式，總投資為17.52億元，其中資本金3.52億元（占總投資的20.1%，由項(xiàng)目公司出資），其余14億元資金由項(xiàng)目公司通過銀行貸款籌措。

（2）將農(nóng)村供水工程與其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施打包

將農(nóng)村供水工程與農(nóng)村污水或者環(huán)境整治等項(xiàng)目打包吸引社會(huì)資本。比如將農(nóng)村供水與污水處理打捆，甘肅天水、天津北辰等多個(gè)地區(qū)將農(nóng)村供水與污水處理工程等進(jìn)行打捆實(shí)施PPP模式。江蘇沛縣供水PPP項(xiàng)目整合全縣資源，將市政供水、污水處理、農(nóng)村供水統(tǒng)籌打包，總投資達(dá)15億元，由沛縣興蓉水務(wù)發(fā)展有限公司實(shí)施（社會(huì)資本方為成都市興蓉環(huán)境股份有限公司，占90%；政府方為沛縣城市投資開發(fā)有限公司，占10%）。建設(shè)內(nèi)容包括深度處理地表水廠（20萬t/d）、第二水廠（10萬t/d）、13個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠（8.3萬t/d）、市政管網(wǎng)和農(nóng)村供水工程（管網(wǎng)及支網(wǎng)貿(mào)易結(jié)算計(jì)量表（含）表前管網(wǎng)）等五部分，采用ROT（改建—經(jīng)營—移交）模式，合作期限30年。

3.多措并舉，健全投融資模式

結(jié)合現(xiàn)有中央投資渠道，通過加大地方財(cái)政投入、利用政策性銀行貸款和專項(xiàng)債資金等方式，多渠道籌集工程建設(shè)資金，拿出一定額度作為資本金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與規(guī)?；こ探ㄔO(shè)。結(jié)合實(shí)際，可以與央企合作，積極推動(dòng)建立省級融資平臺(tái)，也可以市、縣為單元建立融資平臺(tái)。

（1）多種方式開展農(nóng)村供水工程升級改造

農(nóng)村供水工程升級改造是“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，但新建工程的投融資模式不一定適合已有工程升級改造。山東聊城市各縣探索了多種管網(wǎng)改造融資模式，如冠縣籌措1.4億元債券資金；莘縣采取“供水公司+每戶240元”的方式；臨清市采取政府購置管材設(shè)備，村民“一事一議”籌集施工費(fèi)的方式；陽谷區(qū)和山東力創(chuàng)科技股份有限公司達(dá)成合作意向，利用社會(huì)資本補(bǔ)齊資金不足的短板。

（2）盤活現(xiàn)有農(nóng)村供水存量資產(chǎn)委托企業(yè)運(yùn)營

針對已有供水工程，可采取“企業(yè)運(yùn)營”模式。云南省紅河州瀘西縣農(nóng)村供水一體化PPP項(xiàng)目，針對已有2座水庫和8處供水工程，由縣政府授權(quán)縣水利局作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）的模式運(yùn)作：縣水利局有償轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目存量資產(chǎn)未來20年的經(jīng)營權(quán)，由項(xiàng)目公司即紅開投水務(wù)管理發(fā)展（瀘西）有限公司（社會(huì)資本90%，政府資本10%）在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)和移交等工作。在江西省樂平市，企業(yè)與地方政府簽訂城鄉(xiāng)供水合作協(xié)議，企業(yè)被授予供水特許經(jīng)營權(quán)，全面接管供水廠房、設(shè)備、管網(wǎng)及人員等相關(guān)設(shè)施設(shè)備和資產(chǎn)，承擔(dān)供水運(yùn)營管理職責(zé)，履行當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造、維護(hù)責(zé)任。針對供水條件薄弱的地區(qū)，可通過政府采購第三方服務(wù)的形式，提升農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理水平。采購主要涉及中小型農(nóng)村集中供水工程運(yùn)行管理或者凈化消毒設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)、水質(zhì)檢測以及日常監(jiān)管等方面。

4.完善水價(jià)機(jī)制，探索社會(huì)資本參與配套政策

（1）持續(xù)完善水價(jià)機(jī)制

制定或者調(diào)整農(nóng)村供水水價(jià)，遵循“補(bǔ)償成本、公平負(fù)擔(dān)”的原則，并充分考慮農(nóng)村居民的承受能力，水價(jià)盡量達(dá)到運(yùn)行成本，但也不宜超過當(dāng)?shù)乜h城供水水價(jià)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集中供水工程水費(fèi)收繳，特殊情況下水費(fèi)收入不足時(shí)由地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。如福建省正在實(shí)施的城鄉(xiāng)一體化供水執(zhí)行水價(jià)為1.5～3.5元/t，吸引福建省水投公司參與工程建設(shè)和運(yùn)營。

（2）健全財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制

中央拿出專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護(hù)，地方各級人民政府應(yīng)將經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算，對供水經(jīng)營者進(jìn)行合理補(bǔ)助。

（3）鼓勵(lì)各地探索出臺(tái)扶持推進(jìn)PPP模式政策

2022年，水利部印發(fā)了推進(jìn)包含城鄉(xiāng)供水一體化工程在內(nèi)的水利工程PPP模式指導(dǎo)意見。建議各地參照污水處理行業(yè)，印發(fā)配套PPP項(xiàng)目實(shí)施的保障政策。農(nóng)村供水PPP模式可實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的模式，強(qiáng)化按效付費(fèi)機(jī)制，財(cái)政資金以運(yùn)營補(bǔ)貼的方式進(jìn)行投入，也可探索實(shí)行保底水量、確保水費(fèi)收入等方式進(jìn)行支持和引導(dǎo)。