李肇桀，陳博，梁寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2019年9月18日，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，擘畫了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略（以下簡(jiǎn)稱“黃河戰(zhàn)略”）。三年多以來，水利部和沿黃9省（自治區(qū)）以習(xí)近平總書記系列重要講話精神為指引，強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，聚力攻堅(jiān)克難，持續(xù)提升黃河流域水安全保障水平，為“讓黃河成為造福人民的幸福河”提供了強(qiáng)有力的水利支撐。

一、黃河戰(zhàn)略指引治黃事業(yè)取得積極進(jìn)展

1.加強(qiáng)全域頂層設(shè)計(jì)，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃政策體系

在中央推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，水利部成立推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，部署落實(shí)黃河戰(zhàn)略水安全保障重點(diǎn)任務(wù)。沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）相繼成立由省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人任組長的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，部分省份成立由省級(jí)水行政主管部門牽頭的協(xié)調(diào)（工作）小組，推進(jìn)落實(shí)具體部署要求。從中央到地方、從行業(yè)到部門多層級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系全面建立，為黃河戰(zhàn)略實(shí)施提供了有力組織保障。

《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出頂層設(shè)計(jì)，明確了“1+N+X”規(guī)劃政策體系框架。水利部編制印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障規(guī)劃》，引領(lǐng)帶動(dòng)沿黃9省（自治區(qū)）水利專項(xiàng)規(guī)劃編制走在前列。目前，沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）全部制定了本區(qū)域黃河流域水安全保障規(guī)劃以及有關(guān)任務(wù)清單、工作方案，明確了目標(biāo)任務(wù)和主攻方向，黃河流域水安全保障規(guī)劃政策體系已經(jīng)成形。

2.錨定黃河保護(hù)治理重點(diǎn)任務(wù)，多措并舉推進(jìn)落地見效

防洪減災(zāi)體系更加健全。水利部及沿黃省份緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，加快構(gòu)建以骨干水庫等重大水利工程為主的水沙調(diào)控體系，實(shí)施干支流水庫群精細(xì)調(diào)度，持續(xù)開展調(diào)水調(diào)沙，不斷提升水旱災(zāi)害防御能力。黃河下游主河槽最小過流能力由4300 m3/s提升到5000 m3/s，實(shí)現(xiàn)下游防洪調(diào)度空間擴(kuò)容增效。2021年，黃河全流域?qū)嵤┐髸r(shí)空高精度聯(lián)合調(diào)度，極限運(yùn)用水庫攔蓄洪功能和河道排洪能力，成功應(yīng)對(duì)歷史上罕見的伏秋大汛。

河湖生態(tài)面貌持續(xù)向好。水利部嚴(yán)格黃河水量統(tǒng)一管理和調(diào)度，連續(xù)3年實(shí)施全流域生態(tài)調(diào)度，將生態(tài)調(diào)度由干流向支流、由下游向全河、由河道內(nèi)向河道外擴(kuò)展，河流生態(tài)廊道功能得到有效提升。沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）全部建立五級(jí)河湖長組織體系，建立黃河流域省級(jí)河湖長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，持續(xù)開展“清四亂”、整治違規(guī)取水等。通過上游涵養(yǎng)水源、中游治沙、河口生態(tài)修復(fù)等綜合施策、系統(tǒng)治理，黃河生態(tài)面貌持續(xù)向好。

水資源集約節(jié)約利用水平明顯提升。國家發(fā)展改革委、水利部等部門聯(lián)合出臺(tái)《黃河流域水資源節(jié)約集約利用實(shí)施方案》，實(shí)施黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)，打造水資源剛性約束制度先行區(qū)。沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）相繼出臺(tái)水資源節(jié)約地方性法規(guī)或具體方案。上游河源區(qū)通過節(jié)水減污確保“一江清水向東流”，中游干旱區(qū)通過節(jié)水技術(shù)革新、發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)等探索節(jié)水新模式，下游地區(qū)落實(shí)“四水四定”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。2019年以來，全流域累計(jì)核減近3億m3新增取水量，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量均低于全國平均水平。

黃河文化保護(hù)傳承成效初顯。黃河水利委員會(huì)聯(lián)合沿黃?。ㄗ灾螀^(qū)）水利部門開展黃河水文化資源調(diào)查和宣傳，深入挖掘黃河特色文化資源，發(fā)布黃河標(biāo)志和吉祥物，組織出版《家國黃河》等精品圖書，推出《大河安瀾》等文藝影視作品。山東黃河河務(wù)局塑造治黃文化品牌體系，組織黃河文化遺產(chǎn)普查，系統(tǒng)挖掘整理治黃史上的紅色資源、遺址遺跡、治河器具、精神譜系等，開展黃河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展演，建設(shè)治黃文化示范帶，打造“河潤山東”文化品牌。

3.發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極探索富有特色的黃河保護(hù)治理新路子

青海省立足于護(hù)佑“中華水塔”，統(tǒng)籌山水林田湖草沙各要素，實(shí)施小流域綜合治理、坡耕地綜合整治，開展“守護(hù)母親河、推進(jìn)大治理”專項(xiàng)行動(dòng)，深化河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，完善水電站生態(tài)基流保障監(jiān)管長效機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)河湖生態(tài)復(fù)蘇。黃河源頭區(qū)瑪多縣湖泊數(shù)量由4000多個(gè)增加到5800多個(gè)。

寧夏回族自治區(qū)堅(jiān)持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)定位，將推動(dòng)水資源集約節(jié)約利用放在首位，出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)水資源“四定”原則深入推進(jìn)用水權(quán)改革的實(shí)施意見》等一攬子政策措施，開展空間規(guī)劃試點(diǎn)水資源承載力評(píng)價(jià)，推進(jìn)用水權(quán)改革，推廣農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉和工業(yè)節(jié)水技術(shù)。寧東能源化工基地煤化工園區(qū)成為全國首個(gè)廢水“近零排放”的大型綜合工業(yè)園區(qū)。

山東省錨定“安瀾黃河”，大力推進(jìn)省域水網(wǎng)建設(shè)，2019—2022年9月累計(jì)完成水利建設(shè)投資1783億元，建成黃水東調(diào)等重大引調(diào)水工程，完成重點(diǎn)流域骨干河道重點(diǎn)河段防洪治理、中小河流治理以及病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固等，實(shí)現(xiàn)長江水、黃河水、當(dāng)?shù)厮叭苯y(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度。山東黃河河務(wù)局統(tǒng)籌控制性工程建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)、防汛減災(zāi)制度建設(shè)等，大力構(gòu)建“一段兩核”，筑牢洪水防御工程體系。

二、實(shí)施黃河戰(zhàn)略面臨的水安全保障問題

1.流域控制性水利樞紐工程建設(shè)相對(duì)滯后

《黃河近期重點(diǎn)治理開發(fā)規(guī)劃》（2002年）和《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》（2013年）都明確提出，要在黃河上中游興建一批水利水電工程，形成以龍羊峽、劉家峽、黑山峽河段工程（待建）、磧口（待建）、古賢（待建）、三門峽和小浪底等骨干水利樞紐工程為主體的黃河水沙調(diào)控體系。迄今，黑山峽河段工程、磧口水利樞紐尚處于前期工作階段，古賢水利樞紐尚未開工建設(shè)，黃河干流和主要支流缺乏控制性工程的局面仍未改變，構(gòu)建完備的水沙調(diào)控工程體系依然任重道遠(yuǎn)。與之形成對(duì)比的是，河南、山東等沿黃省份紛紛加快推進(jìn)地方水利工程上馬，對(duì)流域重大控制性水利工程的需求更加迫切。

2.沿黃省份水利建設(shè)和治理保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)度不一

在防洪工程體系建設(shè)方面，陜西渭河下游河道“地上懸河”明顯，延河、無定河、涇河、千河等治理緩慢，流域內(nèi)中小河流和山洪溝防洪能力偏低；在水土流失治理方面，陜西、寧夏等未治理水土流失面積巨大，治理任務(wù)依然繁重；在地下水超采綜合治理方面，山西、陜西等治理任務(wù)艱巨，內(nèi)蒙古局部地區(qū)出現(xiàn)新的超采區(qū)；在保護(hù)傳承黃河文化方面，地方水利部門參與深度不夠，水文化遺產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)和宣傳推介在體系化、規(guī)?；陀绊懥μ嵘矫娌罹噍^大。

3.水治理科技支撐存在明顯短板

長期以來，無論是科研院所、國家（重點(diǎn)）實(shí)驗(yàn)室、高科技人才的數(shù)量，還是科研投入產(chǎn)出、創(chuàng)新能力的水平等，黃河流域整體落后于全國水平，且流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）也存在較大差異，特別是上游青海、甘肅、內(nèi)蒙古等存在人才洼地、科技創(chuàng)新洼地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間黃河流域技術(shù)創(chuàng)新比全國平均水平低13.4%。攸關(guān)黃河保護(hù)治理的一系列重大問題，如中游來沙趨少條件下水沙調(diào)控機(jī)理和“地上懸河”治理模式、“八七分水”方案優(yōu)化、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等亟待集智攻關(guān)，科技治黃能力亟待提升。

4.財(cái)政資金保障程度總體偏低

黃河流域中上游各省（自治區(qū)）經(jīng)濟(jì)體量不大，發(fā)展水平偏低，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，黃河保護(hù)治理工作更多依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。新形勢(shì)下黃河保護(hù)治理任務(wù)更加繁重，資金需求規(guī)模巨大，各級(jí)地方財(cái)政壓力普遍較大。2021年以來，財(cái)政部和寧夏、陜西、山東等省（自治區(qū)）相繼出臺(tái)落實(shí)黃河戰(zhàn)略財(cái)稅支持政策，設(shè)立專項(xiàng)基金和獎(jiǎng)補(bǔ)資金，主要是統(tǒng)籌已有資金渠道和存量資金，發(fā)揮稅收等杠桿作用激發(fā)市場(chǎng)活力。但沿黃省份已有資金渠道和規(guī)模有限，加之市場(chǎng)發(fā)育不充分、活力不足，影響財(cái)稅政策作用發(fā)揮，亟需加大“輸血”力度，增強(qiáng)“造血”功能。

三、幾點(diǎn)建議

“十四五”是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“抓好重大任務(wù)貫徹落實(shí)，力爭(zhēng)盡快見到新氣象”要求，亟需大力提升水安全保障能力和水平。為此提出建議如下：

1.加快推進(jìn)黃河干流和重要支流控制性骨干工程立項(xiàng)上馬

搶抓當(dāng)前重大水利工程建設(shè)“窗口期”，以國家水網(wǎng)建設(shè)為牽引，加快完成頂層設(shè)計(jì)，完善黃河流域水網(wǎng)“綱”“目”“結(jié)”。加大部際、部省間協(xié)調(diào)力度，打通堵點(diǎn)，推進(jìn)桃花峪、磧口工程前期工作，推動(dòng)古賢水利樞紐工程盡早開工、黑山峽河段開發(fā)治理工程盡快上馬，加快編制南水北調(diào)西線工程規(guī)劃。采取非常規(guī)程序和特殊流程，加快水利工程項(xiàng)目審查審批進(jìn)程，支持黃河流域重大水利工程盡快開工建設(shè)。

2.以重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)為牽引加強(qiáng)全流域協(xié)作

進(jìn)一步健全黃河流域省級(jí)河湖長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、黃河水利委員會(huì)與省級(jí)河長辦協(xié)作機(jī)制，突出綜合決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)落實(shí)功能，加強(qiáng)全流域綜合治理，聚焦河湖“清四亂”、違規(guī)取用水等共性問題，組織開展專項(xiàng)整治。加強(qiáng)與國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等的部際協(xié)調(diào)，聚焦“四水四定”、入河排污管理、地下水超采治理等，建立長效協(xié)作機(jī)制，組織開展專項(xiàng)清查和整治。發(fā)揮好水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，緊盯重點(diǎn)河段和重大案件，強(qiáng)化“河長+警長”“河長+檢察長”協(xié)作，提升水行政執(zhí)法效能。

3.大力推進(jìn)試點(diǎn)示范建設(shè)

全方位支持寧夏回族自治區(qū)加快建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，打造黃河保護(hù)治理的“寧夏樣板”。重點(diǎn)在水利政策實(shí)施、體制創(chuàng)新、項(xiàng)目建設(shè)等方面靠前指導(dǎo)、支持，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，突出抓好水資源剛性約束制度建設(shè)、深度節(jié)水控水、防洪減災(zāi)體系建設(shè)、河湖生態(tài)修復(fù)等，為黃河流域其他地區(qū)積累可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。支持青海省以上游水源涵養(yǎng)為核心，探索護(hù)佑“中華水塔”的新路子；支持陜西省以中游水土流失綜合治理為主攻方向，打造黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)；支持山東省實(shí)施黃河河口綜合治理，推進(jìn)黃河三角洲保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)。

4.集智攻關(guān)黃河戰(zhàn)略實(shí)施中的涉水重大問題

發(fā)揮部省共建優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)黃河實(shí)驗(yàn)室升格為國家（重點(diǎn)）實(shí)驗(yàn)室，新建一批部省級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)，推進(jìn)制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，組織開展多學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，集中推出一批有影響力的成果，全面支撐黃河保護(hù)治理工作。聚焦新形勢(shì)下治黃方略、全球氣候變化影響機(jī)理與趨勢(shì)、水沙運(yùn)動(dòng)及游蕩性河勢(shì)演變、水生態(tài)補(bǔ)償和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等前瞻性科學(xué)問題和關(guān)鍵技術(shù)難題，探索實(shí)施“揭榜掛帥”制度，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)外優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)揭榜解決重大水問題。

5.加快建立全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

總結(jié)推廣黃河流域（豫魯段）基于水質(zhì)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成功做法，鼓勵(lì)引導(dǎo)沿黃省份結(jié)合實(shí)際建立省際基于水質(zhì)、水生態(tài)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。擇機(jī)由水利部聯(lián)合財(cái)政部協(xié)調(diào)沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）建立全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，所需資金爭(zhēng)取列入中央財(cái)政新設(shè)立的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金，同時(shí)積極爭(zhēng)取黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金的資金支持。積極爭(zhēng)取加大中央財(cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，增加對(duì)沿黃省份尤其是上中游生態(tài)脆弱、水資源匱乏地區(qū)的綜合生態(tài)補(bǔ)償。

6.加快補(bǔ)齊水文化建設(shè)短板

組織多學(xué)科團(tuán)隊(duì)，深入挖掘、提升黃河水文化的科學(xué)價(jià)值、精神內(nèi)涵，建設(shè)一批特色鮮明的國家水利風(fēng)景區(qū)，推動(dòng)黃河水利風(fēng)景區(qū)風(fēng)光帶集群發(fā)展。深化黃河水文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)和挖掘，加強(qiáng)對(duì)古灌區(qū)、古渡口等水文化遺產(chǎn)的搶救性保護(hù)，支持申報(bào)世界灌溉工程遺產(chǎn)、國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。組織沿黃省份建立黃河水文化聯(lián)盟，通過博物館、遺產(chǎn)遺跡、風(fēng)景區(qū)、文藝文創(chuàng)作品等多種形式講好蘊(yùn)含其中的水故事，全面、系統(tǒng)、集中展示黃河水文化，大力弘揚(yáng)具有江河特質(zhì)的民族精神和中華文明。