張遠東

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

節(jié)水是有效解決我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等復雜水問題的一項根本舉措。用水定額是衡量節(jié)水水平的重要標尺，也是考評節(jié)水成效的重要依據(jù)之一。對用水實行定額管理是《中華人民共和國水法》確立的一項水資源管理基本制度，是貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”方針的重要抓手之一，也是深入推進節(jié)水型社會建設的根本性、基礎(chǔ)性和長期性工作。

一、用水定額的內(nèi)涵

1.用水定額的定義

從字面上理解，所謂“定”，就是規(guī)定；所謂“額”，就是數(shù)額或限度；所謂“定額”，就是規(guī)定的數(shù)額或限度，屬于一種數(shù)量形式的標準。從廣義概念講，用水定額指在一定時間內(nèi)、一定約束條件下，在一定空間范圍內(nèi)按一定核算單元所規(guī)定的用水數(shù)量限額（上限值）。從管理角度講，用水定額是為促進節(jié)水而人為設置的一種衡量標準或考核指標，表征著管理部門要求用水戶達到的現(xiàn)狀用水水平，需要隨著科技水平的進步、節(jié)水水平和管理要求的提高、區(qū)域水資源條件變化等綜合因素及時進行動態(tài)調(diào)整。

2.用水定額的特點

①科學性。作為一種標準，用水定額制定方法、程序要科學合理，典型調(diào)查和篩選的樣本應具代表性、數(shù)據(jù)真實可靠，確定的定額值既要與經(jīng)濟社會發(fā)展和科技進步水平相適應，又要充分體現(xiàn)節(jié)水管理實際和內(nèi)在要求。

②先進性。為充分促進節(jié)水，大力推進節(jié)水技術(shù)進步，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，用水定額應當表征較先進的用水水平，定額值不宜太寬松。

③實用性。制定用水定額的根本目的是實施定額管理，用水定額是規(guī)劃編制、建設項目水資源論證、取水許可審批、節(jié)水考評等工作的重要依據(jù)或評判指標，在制定定額時要充分考慮其實用性，可操作性要強。

④時效性。用水定額是動態(tài)變化指標，隨著科技進步、生產(chǎn)工藝升級、節(jié)水管理要求等因素變化，原有定額已不再適應新的情勢、要求或是原先制定的定額不盡完善，需要及時修訂，修訂周期一般不超過5年。

⑤權(quán)威性。為了達到厲行節(jié)水的目的，用水定額通常由國家或地方相關(guān)部門組織制定，由政府部門權(quán)威發(fā)布，并要求嚴格實施、強化監(jiān)管。

3.用水定額與取水定額辨析

目前，取水定額和用水定額兩個術(shù)語均比較常用。在節(jié)水管理日常工作中，經(jīng)常將兩個術(shù)語混用或等同使用，習慣性地統(tǒng)稱為用水定額。嚴格來講，二者存在顯著區(qū)別。取水定額通常指需要從各種供水水源取用的新水量，強調(diào)的是取水量的概念，新水量既包括地表水、地下水等常規(guī)水資源的取水量，也包括再生水、采礦疏干水等非常規(guī)水源的取水量以及用水戶外購的水量（蒸汽、熱水、經(jīng)特殊處理的水等）。而用水定額強調(diào)的則是用水量的概念，用水量等于取用的新水量與重復利用水量之和。對于農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和生活需求來講，一般不涉及重復利用水量或因其數(shù)量太少可忽略不計，其用水量與新水取水量近似相等。但是，對于用水重復利用率較高的工業(yè)企業(yè)而言，其用水量明顯甚至遠遠高于新水取水量。

需要特別指出的是，在節(jié)水管理實際工作中，為了與水資源論證、取水許可管理、用水計量統(tǒng)計、計劃用水管理、節(jié)水載體建設、節(jié)水考核等工作有機銜接，通常制定和實施的是取水定額，即使某些國家標準、行業(yè)標準和地方標準中采用了用水定額的名稱，但其界定和約束的水量實際上仍然是新水取水量。通過實施取水定額管理，管理部門對用水戶的節(jié)水監(jiān)管從用水過程上轉(zhuǎn)移到取水源頭上，促使用水戶充分結(jié)合自身實際，合理選擇生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設備和用水器具，這不僅給予了用水戶較大的自主決策權(quán)，也節(jié)約了管理部門的管理成本。

二、用水定額管理工作進展情況

隨著我國缺水問題的逐漸顯現(xiàn)，國家對節(jié)水工作的重視程度不斷提高，用水定額管理工作應運而生。用水定額經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從粗到細的發(fā)展過程。為促進城市工業(yè)節(jié)水，20世紀80年代，我國部分城市開始對高耗水工業(yè)企業(yè)試行用水定額管理，主管部門組織編制了《工業(yè)用水定額（試行）》標準，作為城市規(guī)劃和新建、擴建工業(yè)項目初設依據(jù)。隨著工業(yè)快速發(fā)展，為適應行業(yè)用水管理需求，用水定額不斷制修訂，涵蓋產(chǎn)品越來越多，并逐步成為企業(yè)用水考核標準。為規(guī)范工業(yè)企業(yè)用水定額編制工作，原國家經(jīng)貿(mào)委等單位組織編制了《工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品取水定額編制通則》（GB/T 18820—2002），并陸續(xù)制定了火力發(fā)電、鋼鐵等多項工業(yè)取水定額國標。

多年來，水利部高度重視并不斷加強用水定額管理工作。

1.部署推進省級用水定額編制工作

為解決地方主要行業(yè)缺少用水定額、定額管理難以落地的問題，水利部于1999年印發(fā)通知，部署安排省級用水定額制定工作，編制重點為工業(yè)、商業(yè)及城市生活三大類。為加強工作指導，水利部匯編了相關(guān)參考資料，并成立專家組，為各地編制工作提供技術(shù)咨詢和指導。為加快編制進度，在總結(jié)部分省份編制方法和工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，水利部專門編發(fā)了《用水定額編制參考方法》。2003年，水利部印發(fā)《關(guān)于編制灌溉用水定額的通知》（水農(nóng)水〔2003〕206號），部署開展省級灌溉用水定額編制工作。目前，31個省份均已制定了省級用水定額，部分省級用水定額已完成多次修訂。

2.不斷強化省級用水定額管理

為落實最嚴格水資源管理制度，強化用水效率管控，2013年，水利部印發(fā)《關(guān)于嚴格用水定額管理的通知》（水資源〔2013〕268號），要求全面編制各行業(yè)用水定額，規(guī)范定額發(fā)布和修訂，加強定額監(jiān)督管理。為強化農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水管理，2014年水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強灌溉用水定額管理的指導意見》（辦農(nóng)水〔2014〕205號），要求及時修訂完善灌溉用水定額，強化灌溉用水定額的運用管理。

3.組織制定用水定額編制技術(shù)標準

為大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，指導和規(guī)范灌溉用水定額編制工作，水利部組織編制了《灌溉用水定額編制導則》（GB/T 29404—2012）。針對用水定額編制工作中存在的問題和不足，水利部組織編制了《用水定額編制技術(shù)導則》（GB/T 32716—2016），對指導和規(guī)范用水定額制定工作、進一步提高定額編制質(zhì)量起到至關(guān)重要的作用。

4.組織開展省級用水定額評估工作

為落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，2015年水利部印發(fā)通知，要求流域管理機構(gòu)利用2年時間完成省級用水定額評估工作，及時向各省份反饋評估意見，從2017年起，結(jié)合省級用水定額修訂周期，定期開展評估工作。為強化用水定額整改工作，水利部于2019年印發(fā)通知，要求各省份對照評估意見清單，制定整改方案和落實整改任務，并重新發(fā)布修訂后的用水定額。

5.國家用水定額體系不斷完善

2019年水利部制定了節(jié)水標準定額體系，計劃3年基本完成制修訂任務，并以國家標準、行業(yè)標準、團體標準及行政性文件等不同形式發(fā)布。截至2022年年底，水利部已累計發(fā)布105項用水定額，其中農(nóng)業(yè)14項、工業(yè)70項、建筑業(yè)3項和服務業(yè)18項，基本建立了覆蓋性較高的用水定額體系。同時，全國已累計發(fā)布64項取水定額國家標準，基本涵蓋了電力、鋼鐵、紡織等高耗水行業(yè)。

三、存在的問題及分析

盡管我國用水定額管理工作已取得長足進步，但與破解我國復雜水問題、全面提升國家水安全保障能力和推進新階段節(jié)水工作高質(zhì)量發(fā)展要求相比，工作中還存在許多問題和明顯差距。歸納起來，主要存在定額編制質(zhì)量有待提高和實施管理需要加強兩大方面。具體體現(xiàn)在：

1.編制工作基礎(chǔ)偏薄弱

一是編制資料收集工作不夠系統(tǒng)深入。受時間、經(jīng)費、人員等因素制約，部分用水定額編制過程中存在基礎(chǔ)資料收集不夠系統(tǒng)、樣本數(shù)量不足、覆蓋度不夠或代表性不足、重點調(diào)查和典型調(diào)查不夠深入等問題，忽視對經(jīng)濟社會發(fā)展情勢、區(qū)域用水特征及習慣、行業(yè)用水水平及提升潛力等相關(guān)資料的廣泛收集，導致編制成果針對性偏弱、適用性不強。

二是調(diào)查數(shù)據(jù)分析不夠深入。定額編制所用大部分調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)由用水戶協(xié)助填報，經(jīng)常存在統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全面、不完整、錯報、漏報或瞞報等問題，時常需要對調(diào)查數(shù)據(jù)進行細致甄別和篩選，剔除異?；虿豢捎玫臄?shù)據(jù)，但是部分編制人員對數(shù)據(jù)校驗工作不夠細致、數(shù)據(jù)分析不夠深入，保留了不合適的樣本數(shù)據(jù)，影響到定額編制成果質(zhì)量。

三是編制人員對部分行業(yè)生產(chǎn)用水情況不夠熟悉。部分省級定額由水利行業(yè)單位單獨編制，由于編制人員對化工、紡織等行業(yè)復雜的用水工藝流程、行業(yè)現(xiàn)狀用水水平及節(jié)水潛力等方面不夠了解，且缺乏充分細致的實地調(diào)研和系統(tǒng)深入的資料分析，僅根據(jù)用水戶提供的調(diào)查數(shù)據(jù)和采用簡單的統(tǒng)計分析方法編制行業(yè)用水定額，造成編制成果太過寬松而難以發(fā)揮約束作用，或者過于嚴格而難以落實。

2.編制方法選取不科學

選取合適的編制方法對定額編制工作至關(guān)重要。對于某一行業(yè)而言，選擇不同的編制方法，定額編制結(jié)果可能存在明顯差異。《工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品取水定額編制通則》和《用水定額編制技術(shù)導則》等技術(shù)規(guī)范提供了多種分析計算方法，每種方法有其適用條件，需要酌情考慮和科學選取。實際工作中，有些編制人員對一些方法的適用條件不夠熟悉，存在隨意選取方法、生搬硬套等現(xiàn)象，且對編制結(jié)果缺少其他方法的校驗，導致編制的用水定額畸高畸低、偏離實際。

3.編制工作不夠規(guī)范

一是分類不規(guī)范。不少省級用水定額的分類與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754）不一致，存在分類隨意性較大、系統(tǒng)性不夠等情況。二是名稱不規(guī)范。與經(jīng)濟社會活動相關(guān)標準規(guī)范、行業(yè)長期使用習慣以及國家已實施用水定額名稱不一致，一定程度上影響用水定額的實施、橫向?qū)Ρ燃胺治鲈u估等。三是發(fā)布不夠規(guī)范。《中華人民共和國水法》明確，省級用水定額需由省級人民政府公布，但據(jù)統(tǒng)計，有近1/3省份的用水定額全部或大部分以部門文件形式發(fā)布，權(quán)威性不夠高。另外，部分省份未能根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況及時對用水量較大的新興行業(yè)或具有區(qū)域特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)制定用水定額，不少省級用水定額未能達到5年修訂一次的時效性要求，時效性不夠強。

4.相關(guān)管理制度落實不到位

目前，用水定額在建設項目水資源論證、取水許可管理等方面應用較為普遍，但在區(qū)域年度用水計劃制定和年度用水總量控制方面的應用還不到位，未能充分落實水法等相關(guān)規(guī)定。據(jù)了解，許多地區(qū)主要依據(jù)批準的許可取水量和近幾年的實際用水量對用水戶下達年度用水計劃，而不是按照用水定額來核算和下達年度用水計劃。此外，幾乎所有省份都未能落實真正意義上的超定額累進加價制度，部分省份實際實行的是超計劃用水累進加價制度。

5.尚未建立有效的用水定額實施統(tǒng)計分析、信息反饋和評估機制

目前，國家用水定額的信息反饋和評估機制尚未有效建立，省級用水定額主要由流域管理機構(gòu)負責評估和反饋整改意見，絕大部分省份尚未建立本行政區(qū)的用水定額實施統(tǒng)計分析、信息反饋和評估機制及相應的管理平臺，一定程度上制約了定額的編制質(zhì)量和實施成效。

四、強化用水定額管理的對策建議

1.深刻認識加強用水定額管理工作的重要性

只有思想上高度重視，才能在行動上抓好落實。相關(guān)管理部門和編制單位要高度重視用水定額管理工作，既要完成編制任務，解決有沒有定額可用的問題，更要注重編制質(zhì)量，解決好不好用、適不適用、管不管用等問題，堅決摒棄編制定額只是為了應付考核檢查、只要編完了就等于編好了等錯誤觀念，扎實開展編制工作。牢牢把握編制用水定額的根本目的是實施定額并發(fā)揮預期效用這一邏輯關(guān)系，主動查找和解決定額實施中存在的問題，全面、深入推進定額實施工作。

2.全面夯實編制工作基礎(chǔ)

堅實的工作基礎(chǔ)是實現(xiàn)用水定額高質(zhì)量、高效率編制的重要前提和保障。一要健全與用水定額編制相適應的用水計量和統(tǒng)計監(jiān)管體系，重視灌溉試驗、水平衡測試、典型調(diào)查等基礎(chǔ)性工作和資料積累。二要加強定額編制專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設，打造一支業(yè)務過硬、經(jīng)驗豐富的人員隊伍。三要加大對用水定額管理工作的財政資金支持力度，保障相關(guān)工作經(jīng)費。四要建立智能化的用水定額管理信息平臺，為實現(xiàn)用水定額的動態(tài)制修訂和高效實施提供有力支撐。

3.科學規(guī)范編制用水定額

用水定額編制是一項政策性、專業(yè)性、實踐性很強的標準化工作，只有在編制環(huán)節(jié)下足功夫，編制成果才可能好用、適用、管用。應依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》和相關(guān)管理要求分類分級制定用水定額，規(guī)范使用用水定額名稱和計量單位，按照相關(guān)規(guī)定履行發(fā)布、報備程序，及時開展制修訂工作。嚴格編制全過程管理，在廣泛開展資料調(diào)查收集和深入分析校驗的基礎(chǔ)上，合理篩選調(diào)查樣本數(shù)據(jù)，科學選取定額指標估算方法，并充分考慮區(qū)域條件和水資源管理要求等因素，綜合確定用水定額值。應開展省級用水定額與國家及周邊類似省份用水定額比對工作，確保編制成果的合理性、先進性。

4.建立健全多部門協(xié)作機制

制定用水定額需要洞悉本行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢，熟悉行業(yè)用水工藝流程。據(jù)了解，目前大部分的省級用水定額由水行政主管部門單獨組織編制，相關(guān)行業(yè)主管部門尚未肩負起編制本行業(yè)用水定額的職責?？陀^而言，對于生產(chǎn)技術(shù)工藝相對簡單的行業(yè)，水利專業(yè)技術(shù)人員能勝任編制任務，但是對于用水工藝流程復雜、技術(shù)工藝更新?lián)Q代快的行業(yè)，常因水利相關(guān)專業(yè)人員對行業(yè)主要工藝流程和用水環(huán)節(jié)、現(xiàn)狀用水水平及節(jié)水潛力等重要信息了解不夠全面、深入，造成定額編制質(zhì)量不高、實施成效不佳。因此，亟需構(gòu)建多部門合作機制，充分發(fā)揮水利部門和相關(guān)行業(yè)主管部門各自專業(yè)、資源和經(jīng)驗優(yōu)勢，聯(lián)合制定用水工藝和環(huán)節(jié)復雜行業(yè)的用水定額。

5.省級行政區(qū)應加快建立定額實施信息反饋與評估機制

編制與實施是用水定額管理工作中相輔相成的兩個重要環(huán)節(jié)，定額編制的根本意圖是為了有定額可實施，通過實施促進編制工作提質(zhì)增效。國家建立定額修訂機制的主要目的是推動其與時俱進，更好地滿足實際需要。為跟蹤掌握省級用水定額實施效果，進而提升定額修訂質(zhì)量，省級相關(guān)行政主管部門應加快建立完善定額實施信息反饋與評估機制，暢通實施信息反饋渠道，及時了解用水戶和定額使用者等有關(guān)各方的反饋意見，定期組織開展定額評估工作，并根據(jù)反饋意見和評估結(jié)論，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展、科技進步、水資源管理等新進展、新要求，適時修訂或廢止不適用的用水定額。