趙宏梅

（遵義醫(yī)科大學第五附屬（珠海）醫(yī)院，廣東 珠海 519100）

行政事業(yè)單位是國家實現(xiàn)管理和服務功能的公共機構，其經(jīng)費取之于民，用之于民，經(jīng)費使用情況要對國家、對人民負責。2019年1月1日起，行政事業(yè)單位正式實施新的《政府會計制度》，將預算管理推上一個更重要的位置，行政事業(yè)單位的財務收支全部納入預算管理。通過預算管理控制經(jīng)費的使用情況和使用效果，進而評價行政事業(yè)單位的履職情況，是國家監(jiān)督的手段之一，也是行政事業(yè)單位自我管理的方法之一。預算管理包括預算的編制、預算的執(zhí)行和調(diào)整，以及預算的績效評價，全過程各個環(huán)節(jié)相互配合，是一個長期的、持續(xù)的過程。

多年來，各級地方行政事業(yè)單位，特別是基層行政事業(yè)單位對預算管理的認識不夠深刻，所以在預算編制時盡可能多地報人頭，盡可能多地要項目，先把資金要過來，以免今后使用時出現(xiàn)資金短缺的情況，但并不關心資金的使用效率和效果問題。如果每個行政事業(yè)單位都這樣考慮問題，那從國家總體角度看就會產(chǎn)生極大的預算松弛現(xiàn)象，造成極大的浪費。另外，預算管理的績效評價觀念更是淡漠，很多單位沒有制定相關的制度，或者有制度也形同虛設，沒有評價機制，也不與單位績效管理掛鉤。鑒于以上情況，分析預算管理中可能存在的種種情況是十分必要的。

一、行政事業(yè)單位加強預算管理的意義

（一）可以更好落實國家政策和實現(xiàn)單位的發(fā)展戰(zhàn)略

行政事業(yè)單位的預算要充分體現(xiàn)國家的政策方向和單位的發(fā)展戰(zhàn)略，是行政事業(yè)單位實現(xiàn)國家職責，促進單位發(fā)展的基礎保證。所以行政事業(yè)單位預算編制、執(zhí)行和績效評價結果就是其執(zhí)行國家政策、服務社會、實現(xiàn)單位發(fā)展目標的體現(xiàn)，也是國有資金使用效益的體現(xiàn)。

（二）有利于充分行使國家管理和服務社會的職能

做好預算管理可以盡量減少國有資金的浪費，項目目標的充分實現(xiàn)就是行政事業(yè)單位管理功能的實現(xiàn)。如果投入了大量資金，而項目沒能很好地實現(xiàn)，或沒能完全實現(xiàn)，那就是資金的極大浪費。

（三）有利于更好地規(guī)劃發(fā)展，制定下一步目標

行政事業(yè)單位是國家職能實現(xiàn)的基本單位，所以行政事業(yè)單位的履職情況和工作效果也就間接體現(xiàn)了國家發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)情況。如果國家可以通過預算管理及時了解行政事業(yè)單位上一個發(fā)展規(guī)劃任務的完成情況，就可以成為制定下一步目標的借鑒，總結經(jīng)驗教訓指導下一步目標的制定，評價執(zhí)行結果以糾正目標的方向。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算管理觀念淡薄

許多單位對預算管理不是很重視，即使在新的政府會計制度下對預算管理提出了新的要求，還是沒能真正的重視起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，預算的編制主要以財務部門為主，根據(jù)以往數(shù)據(jù)來編制，沒有充分調(diào)動業(yè)務部門的參與熱情，沒有做到全員參與預算編制。許多單位在每年編制預算時并沒有認識到這是一個“盤點上一年工作，計劃下一年工作”的好機會，只是當作財務部門的例行工作，每年年底就行公事，編制下一年的預算。財務部門也沒有積極和各業(yè)務部門溝通，只是將業(yè)務部門增加或減少的事項，按照以往的數(shù)據(jù)作增減估算列入預算。

第二，業(yè)務部門認為預算對自己的業(yè)務指導并沒有什么積極作用，反而帶來了壓力，因此采取懈怠的態(tài)度來對待。業(yè)務部門對預算管理的認識不足，認為只是單位給他們下達任務，事業(yè)單位盡管不是以盈利為目的，但也是業(yè)務做多一點好。為了顯示自己部門的工作業(yè)績，要在原來的業(yè)務量基礎上增加一個百分數(shù)，不考慮部門的實際發(fā)展需要，沒有詳細論證部門可以達到的最高水平，也沒有把目標進行細分、落地。

第三，單位領導對預算管理不重視。單位領導對預算管理的認識不足，因此不夠重視，所以編制預算要么沒有預算管理委員會，要么對預算管理委員會斌權不足，沒法很好地開展工作。

（二）預算編制方法、編制流程不合理、不科學

1．沒有預算編制制度或制度不合適，形同虛設

許多單位沒有預算編制制度，或者有制度，但是多年來并未更新，早已不適用。因此一直延續(xù)多年來的方法步驟，或者財務科就是制度，財務負責人說現(xiàn)在的預算編制情況有變大家就得響應，并沒有根據(jù)國家的相關要求制定紙面的規(guī)定。許多部門負責人接到通知，就覺得是協(xié)助財務部門辦事，沒有充分調(diào)動科室的積極性，群策群力定預算，只是部門負責人根據(jù)自己的理解把本部門的預算報給財務部門。

2．預算編制流程不合理

沒有制度的指引，預算編制就多了很大的隨意性，有些單位甚至為了省事，各部門核實一下人員經(jīng)費，粗略估計一下日常辦公經(jīng)費，然后把一些必須做的項目列出來，大概測算一下經(jīng)費，就報給財務部門匯總了?！氨９べY、保運轉(zhuǎn)、保民生”是行政事業(yè)單位預算編制的基本導向，行政事業(yè)單位在預算編制時沒有充分考慮國家政策和民生的需要，沒有充分考慮為落實管理服務職能而需要完善和增加的項目，更沒有考慮因發(fā)展而需要增減變化的日常經(jīng)費。沒有經(jīng)過認真考證，預算的內(nèi)容缺少合理性，與經(jīng)濟社會發(fā)展新情況和財政政策不適應，無法落實到位。

3．各環(huán)節(jié)執(zhí)行不認真，不嚴謹

在預算編制過程中論證和審核是比較煩瑣的工作，許多單位認為報預算，只報一個粗略的概數(shù)即可，不需要那么細致，后期還得調(diào)整。所以對論證和審核這兩個環(huán)節(jié)并不重視，論證由部門負責人說了算，審核由財務擠擠資金就可以了，以致到預算執(zhí)行時困難重重。

（三）預算執(zhí)行力度不足

1．預算編制的不嚴謹，使預算執(zhí)行時面臨一些困難

制定預算時沒有做充分論證，實際執(zhí)行時就會發(fā)生一些由于估計不足導致的風險，有些項目預算資金不足，有些甚至讓項目難以繼續(xù)。項目的進度安排不合理，致使資金安排跟不上或資金閑置。

2．隨意調(diào)整預算

預算編制時不夠準確，預算執(zhí)行時就會出現(xiàn)資金用不完或不夠用的情況，有些單位就隨意挪用其他項目的資金，但預算的調(diào)整是有法定程序的，需要報財政部門審批才可以調(diào)整。

3．預算項目因資金不足而達不到預期的目的

因為論證不足，項目資金少報，在項目執(zhí)行時出現(xiàn)資金不足，但申請增加項目經(jīng)費又比較困難，于是就削減項目的部分內(nèi)容和功能，致使項目服務社會的功能大打折扣。

（四）績效考核體系有待完善

績效考核意識不強，認為項目完成，預算經(jīng)費花完就可以，不重視項目申請之初的績效目標。項目執(zhí)行過程是否既有效又省錢，項目完成后沒有進行評價。有些單位對預算編制、執(zhí)行、完成是有績效評價的，但并沒有重視評價結果的運用，沒有將考評結果納入單位的績效管理體系，預算管理因沒有獎懲的支撐而失去了應有的作用。

三、行政事業(yè)單位預算管理存在問題的改進建議

（一）增強預算管理意識

1．對包括一把手在內(nèi)的全員進行培訓

不僅要加強財務人員的培訓，而且管理人員、業(yè)務部門負責人和一般的員工都要加強預算方面的培訓，充分認識預算管理的導向作用，分析項目成功實現(xiàn)的方法，以指導實際工作。管理人員要重視預算管理，從編制到分析執(zhí)行到考核評價，都要堅決支持。每一個員工都積極參加預算編制，獻計獻策，嚴格執(zhí)行預算，擁護預算績效考核。

2．加強理論學習

預算編制要抓準方向，遵循一定的原則，有各種編制的方法。各層級根據(jù)需要掌握一定的理論知識，在實踐中靈活運用，會大大提高預算編制的質(zhì)量。結合實際，在編制預算時充分評估預算執(zhí)行中的各種因素，提高預算編制的準確度，有利于充分利用好財政資金，更好地服務社會。

3．成立專門的預算管理委員會

成立專門的預算管理委員會，各部門負責人均要加入，明確委員會的職責權限，通過集體討論決定預算編制的重要事項，下設辦公室具體執(zhí)行預算管理委員會的各項決定，負責預算管理的組織領導和日常工作。對預算管理的編制、審核、控制、調(diào)整、分析、考評等各個環(huán)節(jié)都要有詳細的安排，明確各事項的審批權限和審批流程。

（二）建立健全預算編制制度，正確選用合適的預算編制方法

1．建立健全預算編制制度

預算編制是預算管理的起點，也是最重要的一環(huán)。好的制度可以保證執(zhí)行過程的全面規(guī)范。所以要嚴謹建立和完善預算編制的工作制度和內(nèi)控制度，明確預算編制依據(jù)、內(nèi)容、程序和方法，明確內(nèi)部控制的方式和目標，使預算編制有規(guī)可依、有章可循。

2．堅持“兩上兩下”，科學合理細化預算編制流程

“兩上兩下”是從中央到地方預算編制的基本流程，單位內(nèi)部的編制流程也要嚴格執(zhí)行。在實際中要細化各階段的要求，比如在“二上”時各業(yè)務部門要論證各項目的可行性，以及項目執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的風險，將各項目的預算盡可能做到接近實際，這個不僅可以指導單位合理安排資金，使資金使用效益最大化，同時明確項目實施的目標，為項目的成功實施準備充足的資金。

3．各部門上報的預算要做充分的論證并經(jīng)過相關部門的審核

業(yè)務部門上報的預算要經(jīng)過財務做充分論證，收入預算要做到保證項目的合法合理，內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實準確；支出預算要?；荆ブ攸c；項目預算要充分考慮其完整性、必要性、可行性和合理性等。并且要經(jīng)過預算管理委員會的審核才可以列入預算。非稅收入重點審核是否落實降費政策。項目支出重點審核立項依據(jù)是否充分；項目可執(zhí)行性是否具備；績效目標是否明細和細化；是否按要求清理、整合細化；項目分類是否科學；分年度實施或支出的項目是否分年度安排預算等。

4．靈活運用預算編制方法

許多單位只是根據(jù)歷年收入情況和收入增減變動因素測算本部門組織的非稅收入，根據(jù)以往的項目大概測算項目預算，沒有考慮政策變化、社會觀念、經(jīng)濟因素及同行業(yè)的發(fā)展等因素的影響。比如項目預算可以參照本單位以往的預算，可以零基預算，還可以參照同行做得好的單位做預算，靈活運用各種預算編制方法。

（三）提升預算執(zhí)行的效率和嚴謹程度

首先，要科學、正確地做好預算分析。在預算開始執(zhí)行前要詳細分析分階段執(zhí)行的可行性，合理分解預算目標；制定定期召開預算執(zhí)行分析會議的制度，定期討論預算執(zhí)行過程中遇到的情況，將來可能面臨的問題，研究解決預算執(zhí)行中存在的問題，分析原因，討論改進措施。要充分收集各方面的資料，加強定性、定量分析，以更好地指導預算執(zhí)行過程。

其次，預算的執(zhí)行要嚴格按相關的政策法規(guī)執(zhí)行。需要納入政府采購的，必須經(jīng)政府采購的流程，達到公開招標數(shù)額的一定要按公開招標的流程招標。招標完成后要及時簽訂合同，支付的時間和金額要按合同的約定嚴格執(zhí)行。

再次，預算執(zhí)行中確實需要調(diào)整預算的，一定要按流程申請，報財政部門審批后方可調(diào)整，不可私自調(diào)整?；窘?jīng)費和項目經(jīng)費不可以相互挪用。項目經(jīng)費要做到?？顚Ｓ?，不可在項目之間挪用。項目執(zhí)行過程中確實因特殊情況需要調(diào)整，一定要向上級部門申請，經(jīng)財政部門審核后才可調(diào)整。項目完成后結余資金要及時退回。

最后，要加強預算執(zhí)行的監(jiān)督管理。預算執(zhí)行過程中會有許多風險，比如預算項目績效目標不明確可以導致執(zhí)行時沒有頭緒；預算指標分解不夠細，不夠具體，導致某些崗位缺乏控制依據(jù)；加強預算各階段的監(jiān)督管理，是預算順利執(zhí)行的保證。

四、結束語

綜上所述，預算管理是國家管理行政事業(yè)單位的重要工具，也是行政事業(yè)單位自我管理的方法。但是預算管理在當下確實存在預算管理觀念淡??；預算編制方法、流程不合理、不科學；預算執(zhí)行力度不足；預算管理績效考核體系不完善等諸多問題，大大阻礙了預算管理水平的提高。此外，隨著新的《政府會計制度》的實施，全面深化預算制度改革對財政預算管理的科學化、精細化提出了更高的要求。現(xiàn)代社會信息性化技術的高度發(fā)展對預算管理帶來了很大的沖擊。所以，為了實現(xiàn)預算管理的系統(tǒng)化，結合管理信息化、智能化的要求，國家提出了預算管理一體化的概念，財政部2020年印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范（試行）》（財辦〔2020〕13號）將預算管理的各個環(huán)節(jié)模塊化，以統(tǒng)一的規(guī)范獲取數(shù)據(jù)，模塊之間相互銜接，通過插入硬干預的系統(tǒng)管理方式實現(xiàn)預算管理的規(guī)范化水平提高，這對行政事業(yè)單位是一個挑戰(zhàn)，但是這一舉措也將預算管理提到了一個新臺階。希望行政事業(yè)單位認真分析本單位預算管理全過程存在的問題，積極改進，規(guī)范化管理，推進預算管理一體化的進程，將預算管理的水平大大提高。