夏 蓮，丁玉敏

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

在傳統(tǒng)農(nóng)地征收模式下，集體建設(shè)用地收益分配不公的現(xiàn)象日益惡化，且社會(huì)矛盾激化。在中共十八屆三中全會(huì)上，國(guó)家明確提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)于符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許其進(jìn)行出讓、租賃、入股，即與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。而公平合理的收益分配機(jī)制已然成為入市的熱點(diǎn)。雖然國(guó)外多數(shù)土地私有制國(guó)家對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)問(wèn)題的探究較少，但是在土地價(jià)值以及收益分配方面的學(xué)術(shù)成果仍值得我們學(xué)習(xí)借鑒。入市隨之產(chǎn)生的收益分配也漸漸引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的重視，主要集中在增值收益形成機(jī)理、分配方式、分配現(xiàn)存問(wèn)題等方面。[1-5]在對(duì)策方面，國(guó)內(nèi)較多學(xué)者建議把改革現(xiàn)有土地制度作為首要任務(wù)并修訂相關(guān)制度，在分配過(guò)程中積極發(fā)揮市場(chǎng)的關(guān)鍵作用，以此實(shí)現(xiàn)增值收益的合理分配。[2，6]然而，根據(jù)各試點(diǎn)的實(shí)際分配情況可以發(fā)現(xiàn),在入市的過(guò)程中，如何分配入市所產(chǎn)生的增值收益仍然存在各種問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于這一方面的研究還較為欠缺。

本文引入了利益均衡思想，首先，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)分配情況，分析入市增值收益形成機(jī)理以及影響因素，并深入剖析現(xiàn)存分配問(wèn)題。其次，在利益均衡視角下，構(gòu)建入市增值收益分配框架，并且確定入市增值收益核算方法和分配主體。最后，以浙江省德清縣改革實(shí)踐為研究對(duì)象，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建利益均衡的收益分配機(jī)制。在兼顧各分配主體利益的前提下，為土地入市選擇公平合理的分配策略并優(yōu)化，最終為完善我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配對(duì)策提出政策意見(jiàn)。

一、土地增值收益形成機(jī)理及影響因素

1.土地增值收益形成機(jī)理分析

(1)農(nóng)地征收模式的增值收益形成機(jī)理。農(nóng)地征收模式形成的土地增值收益實(shí)際上是在征收和出讓兩個(gè)市場(chǎng)中通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)的。在土地征收市場(chǎng)中，政府通過(guò)征收制度，限制了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)業(yè)交易，以較低的價(jià)格獲得了集體土地，從而使得市場(chǎng)機(jī)制在土地資源的分配中失效。在土地出讓環(huán)節(jié)中，土地供應(yīng)規(guī)模和土地供應(yīng)類(lèi)型均由政府控制；而在經(jīng)濟(jì)利益刺激下，地方政府利用行政權(quán)力干預(yù)土地市場(chǎng)以期獲得更多的土地價(jià)值收益，最終導(dǎo)致了土地增值收益形成扭曲。

(2)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式下增值收益形成機(jī)理。土地用途轉(zhuǎn)換會(huì)引起自然增值；土地使用者或經(jīng)營(yíng)者不斷增加土地投資也會(huì)產(chǎn)生人工增值。主要來(lái)源包括：公共投入、私人投入、其他私人機(jī)構(gòu)投資并改變土地使用和土地使用條件。只有社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和計(jì)劃用途的變化所引起的增值才會(huì)反映在入市價(jià)中。

(3)兩種模式對(duì)比分析。綜上所述，與傳統(tǒng)農(nóng)地征收模式比較而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易主體減少，簡(jiǎn)化了交易環(huán)節(jié)，也減少了政府在交易過(guò)程中的行政干預(yù)，改變價(jià)格機(jī)制，市場(chǎng)在入市過(guò)程中也更好地發(fā)揮了作用，以充分實(shí)現(xiàn)土地增值收益和利益合理分配的格局。兩者本質(zhì)并不相同，前者有效地保障了農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民對(duì)于入市的意愿更為強(qiáng)烈。

2．土地增值收益影響因素分析

(1)投資導(dǎo)致的增值。對(duì)土地進(jìn)行投資可以直接產(chǎn)生土地增值。由此而產(chǎn)生的投資收益可分為兩種：一種是通過(guò)開(kāi)發(fā)，將土地為載體或土地為投資對(duì)象來(lái)促進(jìn)土地增值；另一種是由于政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，也會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，這屬于間接的增值方式并且具有較強(qiáng)的外部性。

(2)市場(chǎng)供求變化導(dǎo)致的增值。此類(lèi)土地增值是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得各行各業(yè)需要大量的土地來(lái)滿足自身發(fā)展的需要，但是土地?cái)?shù)量是有限的恒定的，隨之帶來(lái)的是土地價(jià)格的上漲。同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)一定區(qū)域環(huán)境改善和配套設(shè)施建設(shè)的公共投資也將使土地需求增加，從而形成土地增值。

(3)土地用途改變導(dǎo)致的增值。土地用途變更引起的增值主要是指由于土地原規(guī)劃用途發(fā)生了轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生增值，包括將未利用土地的開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地或建設(shè)用地，及具體用途之間的轉(zhuǎn)換。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)用地，而增值收益主要是發(fā)生在農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地過(guò)程中。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配現(xiàn)狀及問(wèn)題

1．集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配現(xiàn)狀

國(guó)家與集體之間的利益分配模式大致有三種方式：第一種是按照入市土地成交價(jià)款的一定比例收取調(diào)節(jié)金；第二種是按照土地增值收益的一定比例收取調(diào)節(jié)金；第三種是按照出讓環(huán)節(jié)區(qū)分，分別采取不同的計(jì)征基數(shù)來(lái)收取調(diào)節(jié)金，剩余的部分再在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行分配。但是根據(jù)調(diào)查研究報(bào)告顯示，我國(guó)現(xiàn)行土地政策下，除企業(yè)獲得的土地增值收益外，在入市所產(chǎn)生的增值收益中，政府占到的分配比例約為60%～70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占5%～30%，而農(nóng)民僅占5%～10%。由此可見(jiàn)，在入市收益分配的格局中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)明顯處于劣勢(shì)。

2．集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配現(xiàn)存問(wèn)題

(1)分配主體模糊。首先，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是法律界并沒(méi)有明確規(guī)定“集體”的概念，這便導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于懸置狀態(tài)。其次，沒(méi)有法律明確規(guī)定成員權(quán)的具體概念，故也就無(wú)法確定成員權(quán)的法律性質(zhì)和具體內(nèi)涵。最后，對(duì)于各地方政府是否應(yīng)該參與入市增值收益的分配，各學(xué)者眾說(shuō)紛紜。

(2)增值收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于增值收益分配方面的問(wèn)題，尚缺少相應(yīng)的理論支撐，對(duì)于各方主體的內(nèi)部如何分配也沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是缺乏成熟的理論依據(jù)和完善的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(3)不同區(qū)位的土地增值收益分配平衡難。區(qū)位和用途會(huì)影響土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在土地入市的過(guò)程中，不同區(qū)位和不同用途的土地所產(chǎn)生的增值收益也大不相同。

(4)法律監(jiān)管問(wèn)題。國(guó)家規(guī)定入市應(yīng)嚴(yán)格限制在指定的試點(diǎn)地區(qū)，但由于入市還處于起步階段并且缺乏規(guī)范的管理和法律監(jiān)督體系，對(duì)于農(nóng)民而言機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。因此，有效的監(jiān)督管理機(jī)制是必要的，否則就會(huì)引發(fā)職權(quán)濫用、權(quán)利尋租和腐敗的后果。

三、利益均衡視角下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配框架

在收益分配過(guò)程中由于主體有不同的利益訴求，進(jìn)而形成了收益分配主體的關(guān)系困局。本文引入了利益均衡的思想，這里的利益均衡不是平均主義而是強(qiáng)調(diào)公平公正，不是不變的絕對(duì)均衡而是強(qiáng)調(diào)隨著現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整的相對(duì)均衡。它是在利益共存和兼容前提下，依次調(diào)整主體之間的利益沖突關(guān)系，分配比例不斷優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)共享、可持續(xù)的利益分配機(jī)制。

1．入市增值收益分配主體

要進(jìn)行土地收益分配，首先必須明確分配主體。但地方政府是否可以參與收入分配成為了眾多學(xué)者爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)，不贊同地方政府參與分配的學(xué)者認(rèn)為從土地權(quán)利人的角度出發(fā)，地方政府并不具備這一條件。然而另一些學(xué)者認(rèn)為，雖然地方政府從產(chǎn)權(quán)的角度上講沒(méi)有權(quán)利分享入市增值收益，但政府對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和貢獻(xiàn)是不可忽略的。

2．目標(biāo)差異視角下不同利益主體訴求

(1)財(cái)政收入視角下地方政府利益訴求。地方政府的利益訴求應(yīng)該從管理者和監(jiān)督者兩個(gè)角色出發(fā)：一方面，通過(guò)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了土地入市的條件和環(huán)境，提高了土地入市價(jià)格；另一方面，對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理，制定和完善了相關(guān)政策法規(guī)。地方政府參與收益分配過(guò)程，并且主要通過(guò)收取一定的土地增值收益調(diào)節(jié)金等方式間接參與分配。

(2)資產(chǎn)收益視角下集體經(jīng)濟(jì)組織利益訴求。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，因此集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該占有主要增值收益。在資產(chǎn)收益視角下的集體經(jīng)濟(jì)組織的訴求可概括為合理利用和有效保護(hù)并確保資產(chǎn)的保值增值，最終發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織。

(3)自身利益視角下農(nóng)戶(hù)利益訴求。農(nóng)村土地名義上是由集體內(nèi)部成員共同享有，然而這種“集體化”實(shí)際上通過(guò)虛化所有權(quán)的手段架空了農(nóng)民對(duì)土地應(yīng)享有的權(quán)利。農(nóng)民的訴求較為單一，即希望能夠獲得更多的土地收益，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

3.收益分配關(guān)系界定

探討入市增值收益分配關(guān)系重點(diǎn)需要考慮國(guó)家、集體和個(gè)人這三個(gè)主體之間的關(guān)系。根據(jù)不同主體之間分配關(guān)系的不同內(nèi)涵，可以分為以下三類(lèi)：一是國(guó)家和集體之間的分配，主要依據(jù)土地調(diào)節(jié)金的比例；二是在集體和集體成員之間分配，需要明確的分配關(guān)系是集體留存的和直接分配給成員個(gè)人的；三是不同地區(qū)集體之間的分布。

(1)地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的博弈。二者博弈過(guò)程實(shí)則上是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但地方政府在博弈中處于優(yōu)勢(shì)地位，村集體處于劣勢(shì)。在博弈過(guò)程中，地方政府有兩種方案可供選擇：一是積極推行入市政策，確定集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金的合理比例；二是不支持集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市，確定較高的入市增值收益調(diào)節(jié)金比例。相應(yīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有兩種選擇：一是接受地方政府確定的入市增值收益的調(diào)節(jié)金比例；二是不接受地方政府確定的入市增值收益的調(diào)節(jié)金比例，希望通過(guò)談判等方式爭(zhēng)取更多的土地增值收益。

策略1：地方政府選擇“積極推進(jìn)”入市政策，集體經(jīng)濟(jì)組織選擇“主動(dòng)接受”。地方政府通過(guò)收取土地增值收益調(diào)節(jié)金增加財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)承擔(dān)公共職能。對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金由于得到了地方政府的重視，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人的利益在最大化程度上得到了保障。因此這種情況為最優(yōu)解。策略2：地方政府選擇“積極推進(jìn)”入市政策，而村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇不滿抗?fàn)?，甚至為了組織利益最大化抗?fàn)幎扇〔缓戏ǖ慕灰仔袨椤?duì)于這種情況，地方政府必須進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和防范，從而增加了實(shí)施成本。策略3：地方政府選擇“不支持”入市政策，而村集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)接受這一現(xiàn)實(shí)，不符合客觀事實(shí)。策略4：地方政府選擇“不支持”入市政策，村集體經(jīng)濟(jì)組織“不滿抗?fàn)帯薄＿@種情況多表現(xiàn)為村集體為獲取土地增值收益違反國(guó)家有關(guān)法律的規(guī)定，私下進(jìn)行土地交易。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，土地增值收益損失最大。

(2)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)的博弈。如果村集體公平合理地利用集體建設(shè)用地，那么大多數(shù)農(nóng)民都會(huì)選擇服從。但是當(dāng)入市增值收益分配和使用缺乏合理性時(shí)，農(nóng)民將采取各種形式的斗爭(zhēng)捍衛(wèi)自己的權(quán)益。在村集體與農(nóng)民的博弈中，村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩種選擇策略：“增加集體留成比例”和“降低集體留成比例”。相應(yīng)地，農(nóng)民有“占有更大比例”和“占有更小比例”兩種策略選擇。在這一博弈過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織處于優(yōu)勢(shì)地位。

策略1：村集體提高留成比例，獲得較多增值收益。農(nóng)戶(hù)選擇接受較小分享比例。由于在部分集體組織管理者中可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，因而農(nóng)戶(hù)必須花費(fèi)一定的成本監(jiān)督其行為。策略2：農(nóng)戶(hù)不接受村集體提高留成比例。在該情景下要不斷地談判和商討直到雙方滿意，此時(shí)將實(shí)現(xiàn)較優(yōu)的均衡。策略3：村集體降低留成的比例，農(nóng)戶(hù)就可以分得更多的土地收益。并且無(wú)需花費(fèi)過(guò)多的成本監(jiān)管其行為，無(wú)謂損失最小，整體利益最大，此策略為最優(yōu)策略。策略4：農(nóng)戶(hù)拒絕村集體降低留成的比例，這種狀況不符合邏輯。

由此分析，要處理好集體內(nèi)部的分配關(guān)系，必須堅(jiān)持土地收益的合理分割、規(guī)范使用和公平分配。具體使用辦法要以法律規(guī)范的形式給予確定。在此過(guò)程中堅(jiān)持民主決策，在集體經(jīng)濟(jì)組織的帶領(lǐng)下，全體村民共同商討使用辦法。

4．收益分配程序

收益分配程序設(shè)計(jì)不僅要注重公平，使各方有充分的表達(dá)機(jī)會(huì)表達(dá)自己的利益，還要兼顧效率并以法律規(guī)范的形式加以確認(rèn)，以保證收益分配過(guò)程的公平性和結(jié)果的均衡性，力求做到科學(xué)合理。

四、德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配改革實(shí)踐

1．德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益的分配政策

德清縣是全國(guó)15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地改革試點(diǎn)縣之一，地方政府選擇了以入市成交總價(jià)款為征收基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)金征收簡(jiǎn)易路線，從入市收入中區(qū)分不同情況收取的一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金，主要用于公共設(shè)施建設(shè)。

2．德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配分析

地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的博弈，德清縣政府選擇“積極推進(jìn)”入市政策，綜合考慮形成土地增值收益的因素，以“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”為出發(fā)點(diǎn)，沿著“按類(lèi)別、有級(jí)差”的思路開(kāi)發(fā)了科學(xué)合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金收取模式。在此過(guò)程中政府不直接參與土地交易，但監(jiān)管入市過(guò)程，承擔(dān)相應(yīng)的公共職能，最終收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金。村集體選擇“主動(dòng)接受”這一政策，由于確定了公平合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金比例，村集體和村民個(gè)人的利益都得到了最大程度保障，實(shí)現(xiàn)了入市增值收益在政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的基本平衡，同時(shí)也推進(jìn)了入市政策。

村集體和農(nóng)戶(hù)之間的博弈，德清縣提出了“誰(shuí)所有、誰(shuí)收益”的原則，按照“三級(jí)入市實(shí)施主體”采取不同的集體內(nèi)部收益分配方式，且明確規(guī)定集體所獲收益分配的用途，農(nóng)戶(hù)也無(wú)需花費(fèi)過(guò)多的成本監(jiān)管集體組織的行為，保障了農(nóng)戶(hù)權(quán)益，使得整體利益達(dá)到最大。

3．德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配評(píng)述

綜上所述，德清縣“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于公平”的分配原則有利于實(shí)現(xiàn)在政府和集體經(jīng)濟(jì)組織二者之間的合理分配。而村集體和農(nóng)民之間的分配有量化股權(quán)增值和現(xiàn)金分配兩種形式。其中，選擇量化股權(quán)增值形式所得到的增值收益分配比例不易具體測(cè)算；而現(xiàn)金分配方式中村集體只占政府收取完土地增值收益調(diào)節(jié)金之后剩余收益的10%,再扣除各種成本，村集體所獲得會(huì)更少。

4.經(jīng)驗(yàn)啟示

首先是政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，克服對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，尊重處于弱勢(shì)地位的集體經(jīng)濟(jì)組織。在確定二者收益比例時(shí)，地方政府要更多地讓利于集體經(jīng)濟(jì)組織，尊重集體土地所有權(quán)。

其次是集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之間，應(yīng)該以法律規(guī)范的形式處理集體內(nèi)部的分配關(guān)系，堅(jiān)持民主決策，加強(qiáng)民主監(jiān)督，切實(shí)將收益落到改善村基礎(chǔ)設(shè)施和提高村民生活質(zhì)量上，使村民實(shí)實(shí)在在的體會(huì)改革帶來(lái)的好處。

五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配策略的優(yōu)化

1．構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益利益均衡分配機(jī)制

(1)推進(jìn)收益共享機(jī)制。政府公共投入使得集體建設(shè)用地價(jià)值增加，因此地方政府理應(yīng)提取一定比例的土地收益調(diào)節(jié)金。地方政府可以將這部分收入直接或間接返還給農(nóng)村。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)管理的主體，應(yīng)合理提取公積金和公益金以進(jìn)行當(dāng)?shù)馗＠托l(wèi)生等公益設(shè)施建設(shè)，并召開(kāi)村民代表大會(huì)討論和確定收益在集體之間的分配。

(2)實(shí)行差別化分配機(jī)制。按照“三級(jí)入市實(shí)施主體”，根據(jù)權(quán)屬的不同，分別制定分配方案，進(jìn)行差別化分配。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，收益可用于轄區(qū)內(nèi)基本建設(shè)，而不能直接進(jìn)行內(nèi)部分配。對(duì)于屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地入市所帶來(lái)的收益應(yīng)優(yōu)先用于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)村民按照一定的方式參與土地收益分配。屬于村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織的，村集體按照一定比例提取部分收益后，剩余部分可以進(jìn)行內(nèi)部分配。

(3)建立長(zhǎng)效分配機(jī)制。入市收益的分配應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。從集體經(jīng)濟(jì)組織角度而言，只有農(nóng)民權(quán)益得到保障，后續(xù)的發(fā)展才有可能展開(kāi)。建立長(zhǎng)效分配機(jī)制而非草率的一次性分配才能促進(jìn)收益的科學(xué)合理分配。

2．完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配對(duì)策

(1)法律制度層面。第一，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人的模糊直接影響收益分配主體的界定。在法律制度層面上，應(yīng)該將集體土地確權(quán)到農(nóng)民集體上，明確其所有權(quán)。第二，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅收管理。通過(guò)征稅的方式獲取收益以調(diào)節(jié)各方收益差距。

(2)實(shí)施操作層面?？茖W(xué)確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點(diǎn)?？茖W(xué)計(jì)算兩種方式所產(chǎn)生的增值收益，從而在二者分配上確定一個(gè)相互之間的平衡點(diǎn)，關(guān)鍵是要適當(dāng)提高農(nóng)民和集體分享的增值收益比例，使農(nóng)民切實(shí)體驗(yàn)到土地制度改革所帶來(lái)的成果。另外，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，順暢土地入市程序。根據(jù)不同區(qū)域制定收益分配政策，對(duì)政府投入較多并且收益較高的規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地，政府可占有一定的分配比例；而對(duì)于投入較少并且收益不高的城市規(guī)劃區(qū)外土地，政府收益比例可適當(dāng)調(diào)低。

(3)監(jiān)督管理層面。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集體資產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)益的監(jiān)督與保護(hù)。應(yīng)確立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理集體資產(chǎn)的行政管理部門(mén)對(duì)集體資產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行規(guī)范管理和科學(xué)監(jiān)管。同時(shí)為了避免政府過(guò)多的干預(yù)致使農(nóng)民自治權(quán)的喪失，建議對(duì)部門(mén)的職責(zé)范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定，并對(duì)其權(quán)力進(jìn)行約束。