黃 琦

一、引言

為積極應(yīng)對全球氣候變化風(fēng)險，踐行低碳減排行動，“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”，是習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上做出的重要宣示。我國“十四五”規(guī)劃明確提出，大力發(fā)展綠色金融，完善相關(guān)法律制度，為綠色發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策體系及法律制度保障。碳中和目標(biāo)的提出，意味著巨大的綠色低碳投資需求。據(jù)多方機(jī)構(gòu)預(yù)測，實現(xiàn)碳中和的資金需求規(guī)模在100～200萬億元。碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)離不開金融市場的推動。作為綠色金融領(lǐng)域的重要組成部分，綠色信貸是金融市場助力碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的有力支撐。碳中和目標(biāo)的提出為綠色信貸的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，現(xiàn)階段我國綠色信貸制度仍存在諸多不足與缺陷，故亟須對現(xiàn)有的綠色信貸政策、法律規(guī)制進(jìn)行檢驗，并對碳中和目標(biāo)下如何完善綠色信貸法律制度進(jìn)行進(jìn)一步探討。

二、我國綠色信貸政策體系

1995年，央行下發(fā)《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，是綠色信貸在我國最早的實踐。該通知明確，開展信貸業(yè)務(wù)時，商業(yè)銀行必須將環(huán)保方針與銀行的貸款相結(jié)合。但因當(dāng)時環(huán)境保護(hù)觀念較為淡薄，社會各界未將環(huán)境風(fēng)險與金融風(fēng)險相聯(lián)系等因素，該通知并未推動綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

2007年7月，原環(huán)境保護(hù)總局、央行以及原銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，對綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)范，如對未經(jīng)環(huán)評批準(zhǔn)的項目，不得新增授信；強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門與金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行多部門的協(xié)同監(jiān)管；要求金融機(jī)構(gòu)將支持環(huán)境保護(hù)、控制污染排放相關(guān)的信貸業(yè)務(wù)，列為承擔(dān)社會責(zé)任的主要內(nèi)容之一。原銀監(jiān)會于2007年11月、12月，分別發(fā)布《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》及《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)社會責(zé)任的意見》，為金融機(jī)構(gòu)在節(jié)能減排領(lǐng)域開展信貸業(yè)務(wù)及應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任等方面做出了進(jìn)一步的指引。2012年2月，原銀監(jiān)會下發(fā)《綠色信貸指引》，對綠色信貸的發(fā)展進(jìn)行了全面和具體的規(guī)定。2015年9月，中共中央和國務(wù)院下發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出綠色信貸對于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用，并且為綠色信貸制度的發(fā)展提供了依據(jù)和方向。2016年8月，央行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，意見明確需健全綠色信貸的政策體系，建立綠色評價制度，研究明確貸款機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任等。2018年1月，央行發(fā)布《綠色貸款專項統(tǒng)計制度》，要求金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸專項統(tǒng)計，以便進(jìn)行科學(xué)有效地調(diào)控。

可見，從2007年開始，我國金融監(jiān)管部門與眾多部委聯(lián)合或單獨發(fā)布了一系列促進(jìn)綠色金融發(fā)展的政策文件，“綠色金融風(fēng)暴”由此展開，自此我國綠色信貸業(yè)務(wù)有了實質(zhì)性的進(jìn)展。前述一系列政策文件體現(xiàn)了我國綠色信貸“政策導(dǎo)向型”的發(fā)展邏輯。我國綠色信貸業(yè)務(wù)在政策的推動下不斷成熟，形成了日益龐大的規(guī)模。

三、我國綠色信貸制度存在的不足與缺陷

縱覽上述相關(guān)規(guī)范性文件不難看出，目前我國綠色信貸制度的主要推動力量為行政部門制定的各項綠色信貸政策。綠色信貸政策為我國綠色信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展提供了有力的支持，但尚未形成科學(xué)、有效的制度體系，還存在著如下不足與缺陷。

1.立法表達(dá)缺位，多為政策文件

我國綠色信貸政策多為國務(wù)院、金融監(jiān)管部門、相關(guān)部委頒發(fā)的文件，法律效力上位階較低。在社會、經(jīng)濟(jì)高度法治化的背景下，與傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)一樣，綠色信貸同樣需要法律對其進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范和引領(lǐng)。此外，綠色信貸還需關(guān)注環(huán)境風(fēng)險，以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)。隨著綠色信貸業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，相關(guān)政策可操作性、執(zhí)行性不強(qiáng)等缺陷逐漸暴露。因此，亟須將相關(guān)成熟的政策、經(jīng)驗上升為立法，對綠色信貸予以規(guī)制。

2.強(qiáng)制性的約束機(jī)制尚未建立

我國的規(guī)范性文件中具有強(qiáng)制性約束的規(guī)定較少。如關(guān)于貸款機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》僅做出了研究責(zé)任的指引，目前尚無相關(guān)法律規(guī)定。對于金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，我國在行政監(jiān)管方面存在一定的規(guī)制，但僅為輕微的行政處罰。對商業(yè)銀行承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的約束不足，強(qiáng)制性約束機(jī)制的缺失，將導(dǎo)致違法違規(guī)行為的不斷滋生。并且強(qiáng)制性約束的不足，亦無法發(fā)揮負(fù)向激勵作用，從而導(dǎo)致綠色信貸業(yè)務(wù)欠缺強(qiáng)勁的發(fā)展動力。

3.綠色信貸監(jiān)管制度不夠完善，監(jiān)管部門協(xié)調(diào)力度不夠

我國現(xiàn)有的綠色信貸政策是圍繞金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理及監(jiān)管部門的監(jiān)督管理而制定，初步建立了綠色信貸監(jiān)管制度。但目前該監(jiān)管制度忽視了社會公眾的參與，相關(guān)利害關(guān)系人、非政府組織等無法參與監(jiān)督，導(dǎo)致社會監(jiān)督力量無法發(fā)揮作用。環(huán)境信息披露不充分，除具有強(qiáng)制性披露義務(wù)的上市公司、重點排污企業(yè)等，自愿、主動披露環(huán)境信息的企業(yè)較少，環(huán)境信息的不透明性不利于監(jiān)管部門的監(jiān)管及公眾的監(jiān)督，從而為“洗綠”行為帶來了可乘之機(jī)。此外，我國綠色信貸的監(jiān)管涉及的政府部門較多，多個管理部門基于自身對綠色信貸的認(rèn)識，在協(xié)作方面存在一定困難。目前，各監(jiān)管部門之間存在的形式上的協(xié)作較多，實質(zhì)上的合作較少。

四、關(guān)于完善綠色信貸法律制度的建議

1.加強(qiáng)綠色信貸頂層設(shè)計

綠色信貸存在立法缺位問題，缺乏法律的有效支撐，將導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展動力不足。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)綠色信貸的頂層設(shè)計，完善相關(guān)法律制度的構(gòu)建。首先，應(yīng)解決綠色信貸的法律定位問題?，F(xiàn)行法律規(guī)定中，并未對綠色信貸進(jìn)行明確的規(guī)定，故建議在對《商業(yè)銀行法》及《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行下一輪修改時，對綠色信貸予以規(guī)定，確定其法律地位。其次，加強(qiáng)綠色信貸政策與法律的聯(lián)結(jié)，對于實踐中較為成熟的政策文件，進(jìn)一步上升為法律，從而對綠色信貸的具體適用范圍、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等予以明確。最后，在綠色信貸法律制度的構(gòu)建過程中貫徹減碳節(jié)能的立法理念。將低碳、減排的理念通過立法逐漸深入內(nèi)化至金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)中，從而進(jìn)一步推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變革。

2.建立綠色信貸法律責(zé)任制度

綠色信貸法律責(zé)任制度的構(gòu)建，主要有三種路徑：（1）以“赤道原則”為代表的自愿實現(xiàn)路徑。赤道原則作為典型的國際金融軟法，屬于“自我制度型”的規(guī)范，目的在于彌補(bǔ)融資項目中社會責(zé)任方面的強(qiáng)制性規(guī)定的缺失，該原則需要通過金融機(jī)構(gòu)將其內(nèi)化而成為金融機(jī)構(gòu)自覺遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，對參加的主體不具有法律強(qiáng)制約束力。（2）以美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》（CERCLA）及其相關(guān)補(bǔ)充及修正為代表的民事侵權(quán)責(zé)任路徑。CERCLA及其相關(guān)補(bǔ)充及修正被普遍稱為《超級基金法》，該法案最初為解決美國當(dāng)時大量存在的“棕色地塊”的修復(fù)整治問題，旨在進(jìn)一步解決環(huán)境損害賠償數(shù)額的問題。該法案設(shè)定了四類“潛在責(zé)任人”承擔(dān)嚴(yán)格、連帶責(zé)任并且賦予責(zé)任主體的抗辯權(quán)。根據(jù)該法案，如商業(yè)銀行實際參與其提供貸款設(shè)施的管理或運營事務(wù)，或者取得債務(wù)人抵押物的所有權(quán)，則商業(yè)銀行成為“潛在責(zé)任人”承擔(dān)其商業(yè)行為引起的環(huán)境污染責(zé)任。（3）以我國政策體系為代表的行政權(quán)力推動的路徑。

為完善我國綠色信貸法律制度，國內(nèi)學(xué)者紛紛借鑒上述國際經(jīng)驗，探尋相關(guān)發(fā)展路徑。隨著研究的深入，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)識到，對于綠色信貸的法律責(zé)任制度，單純依靠軟法或者硬法的路徑并不能與我國實際情況相契合，認(rèn)為應(yīng)將軟法和硬法相結(jié)合。學(xué)者的建議主要可分為如下兩種類型：（1）軟法硬化、硬法軟化的協(xié)調(diào)機(jī)制。學(xué)者魏慶坡建議對商業(yè)銀行的責(zé)任進(jìn)行分類分段規(guī)制，根據(jù)《綠色信貸指引》制定《綠色信貸促進(jìn)法》，參照赤道原則的相關(guān)精神，明確金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任，并且在《商業(yè)銀行法》中增加環(huán)境保護(hù)及法律責(zé)任等規(guī)定。（2）強(qiáng)化硬法、完善軟法的路徑。學(xué)者秦芳菊通過分析認(rèn)為赤道原則作為軟法約束力不足，CERCLA作為硬法要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任過于嚴(yán)苛，并且缺乏承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)，建議應(yīng)在我國業(yè)已形成的政策推動綠色信貸負(fù)效價激勵理念下，引入“潛在責(zé)任人”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行本土化解釋，待積累充足的執(zhí)法經(jīng)驗后，再通過法律規(guī)定確定金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國目前的綠色信貸實踐情況，通過軟法與硬法相結(jié)合的路徑，完善我國綠色信貸法律責(zé)任制度較為可行。首先，加快出臺關(guān)于綠色信貸促進(jìn)方面的法律，以赤道原則作為行業(yè)準(zhǔn)則的參照標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任，并且引入環(huán)境風(fēng)險的識別與分類機(jī)制、利益相關(guān)者參與和投訴機(jī)制等，增強(qiáng)綠色信貸發(fā)展的動力。其次，構(gòu)建綠色信貸法律責(zé)任體系。碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，需要綠色信貸全面、深入地發(fā)展，而綠色信貸制度在法律責(zé)任的約束下，才能實現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，對于金融機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)制不可避免。第一，關(guān)于綠色信貸法律責(zé)任制度的建立，應(yīng)注意在相關(guān)立法中明確金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的前提。一是金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)間接及補(bǔ)充責(zé)任，賠償責(zé)任應(yīng)以實際損害為標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任后可向環(huán)境污染者追償。環(huán)境污染者是導(dǎo)致污染問題的直接主體，環(huán)境污染者承擔(dān)直接、主要責(zé)任，符合公平原則。二是金融機(jī)構(gòu)存在過錯。如金融機(jī)構(gòu)參與到與貸款相關(guān)的項目或設(shè)施的管理或運行的，但并未履行盡職調(diào)查或者合理的風(fēng)險防控義務(wù)，則金融機(jī)構(gòu)對相應(yīng)的環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)一定的補(bǔ)充責(zé)任。反之，金融機(jī)構(gòu)盡到了前述審查或防控義務(wù)，則金融機(jī)構(gòu)可以以此為抗辯理由不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。第二，綠色信貸法律責(zé)任的構(gòu)建需要形成科學(xué)、合理的責(zé)任體系，應(yīng)以民事為主，行政、刑事責(zé)任為輔，將三種責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。除金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任外，如金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人違反了綠色信貸法律規(guī)定的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。而如果金融機(jī)構(gòu)實際控制或成為相關(guān)項目、設(shè)施的所有人之后，實施了環(huán)境污染或破壞行為，并構(gòu)成了犯罪，才能被追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。最后，通過政策推動綠色信貸的發(fā)展是我國的優(yōu)勢所在，應(yīng)注重綠色信貸政策的引導(dǎo)、激勵作用。相較于法律制度而言，政策具有機(jī)動性、靈活性特征，在碳中和背景下，綠色信貸的發(fā)展需要通過政策針對性地進(jìn)行引導(dǎo)與布局。因此，除綠色信貸法律責(zé)任制度外，還應(yīng)注重政策的作用，通過政策引導(dǎo)，進(jìn)行試點性的做法，探索發(fā)展經(jīng)驗，形成具有中國特色的綠色信貸發(fā)展路徑。

3.健全綠色信貸監(jiān)管制度

雖然我國綠色信貸初步形成了以政府主導(dǎo)、自律為輔的監(jiān)管框架，但社會監(jiān)督機(jī)制尚未起步，行業(yè)自律的監(jiān)督體系也尚未充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致監(jiān)管措施無法有效落實。為保障綠色信貸的健康發(fā)展，需要健全綠色信貸監(jiān)管制度。首先，完善協(xié)同監(jiān)管制度。厘清各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，形成以金融監(jiān)管部門為牽頭的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。金融監(jiān)管部門與環(huán)保監(jiān)管部門成立綠色信貸協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期交流和探討監(jiān)管問題，推動綠色信貸監(jiān)管制度的完善與落實；由金融監(jiān)管部門牽頭，與環(huán)境保護(hù)部門合作制定適用于綠色信貸的環(huán)境規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)；建立信息共享平臺，實現(xiàn)各監(jiān)管部門對監(jiān)管信息的及時交換與共享，提升監(jiān)管效率；針對重大環(huán)境違法違規(guī)行為，成立聯(lián)合執(zhí)法小組，提高監(jiān)管執(zhí)行力度。其次，完善環(huán)境信息披露制度。除上市公司、重點排污企業(yè)外，針對環(huán)境影響較大的企業(yè)實施強(qiáng)制性環(huán)境信息披露義務(wù)，并且進(jìn)一步推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露義務(wù)的范圍，如金融機(jī)構(gòu)投融資活動中對環(huán)境造成影響的信息等，以提高市場的透明度，解決企業(yè)與相關(guān)監(jiān)管部門、利益相關(guān)者的信息不對稱問題，從而促進(jìn)社會公眾、非政府組織參與監(jiān)督，改善社會監(jiān)督力量不足的問題。最后，構(gòu)建環(huán)境信息披露平臺。為避免存在多頭監(jiān)管、統(tǒng)計數(shù)據(jù)混亂的問題，可建立環(huán)境信息披露平臺，將各監(jiān)管部門的信息統(tǒng)一錄入至該平臺中，以便實現(xiàn)各部門的環(huán)境信息共享。

4.設(shè)立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部綠色低碳治理機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)綠色低碳治理機(jī)制的設(shè)立是發(fā)展綠色信貸業(yè)務(wù)，促進(jìn)碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)在驅(qū)動力。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對公司內(nèi)部管理層進(jìn)行綠色化改造，在頂層制度中注入綠色、低碳治理的發(fā)展理念；加強(qiáng)熟悉綠色金融、環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境法律責(zé)任等相關(guān)知識的專業(yè)人才引入，以便在碳中和目標(biāo)下為綠色信貸業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供專業(yè)建議。并且在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立綠色信貸業(yè)務(wù)規(guī)范，推進(jìn)綠色信貸業(yè)務(wù)有序開展，有效防范綠色信貸環(huán)境風(fēng)險。此外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綠色信貸工作人員培訓(xùn)，提高其開展低碳項目的投資業(yè)務(wù)意識和技能。同時，金融機(jī)構(gòu)可在國家生態(tài)文明建設(shè)重點工作、重大項目和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域開展綠色信貸宣傳，以幫助金融機(jī)構(gòu)及借款企業(yè)理解“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)涵及其意義，從而進(jìn)一步助力綠色信貸工作的推進(jìn)。