吳連社

隨著淮河流域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，跨河、穿河、穿堤、臨河的涉河建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多，而河湖水域岸線資源屬不可再生資源，具有稀缺屬性，許多涉河建設(shè)項(xiàng)目存在占而不用、多占少用、亂占濫用、未批先建、批建不符、妨礙行洪及影響水工程安全等多類問題，但由于水行政主管部門和河道管理單位監(jiān)管手段有限，督促涉河建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)責(zé)任和整改問題的力度較小，故強(qiáng)化水域岸線空間管控，嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管尤為重要。本文就如何規(guī)范做好涉河建設(shè)項(xiàng)目管理進(jìn)行探討。

一、許可范圍和權(quán)限

（一）許可范圍

涉河建設(shè)項(xiàng)目的許可范圍是由法律法規(guī)或規(guī)章明文規(guī)定的，涉河建設(shè)項(xiàng)目是指在河道管理范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)項(xiàng)目，包括開發(fā)水利水電、防治水害、整治河道的各類工程，跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等建筑物以及其他公共設(shè)施。單獨(dú)在河道管理范圍以外建設(shè)的項(xiàng)目、法律法規(guī)明文禁止的項(xiàng)目以及其他沒有法律法規(guī)依據(jù)的項(xiàng)目不屬于許可范圍。許可應(yīng)遵循“確有必要、無法避讓、確保安全”的原則，不得隨意擴(kuò)大許可項(xiàng)目類別，不得以建設(shè)橋梁、碼頭、道路等為名，對(duì)開發(fā)建設(shè)房屋建筑、風(fēng)雨廊橋、景觀工程、別墅等進(jìn)行許可；城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地，嚴(yán)禁以風(fēng)雨廊橋等名義在河道管理范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)房屋；不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目；在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的，要科學(xué)論證、嚴(yán)格管控。河道管理范圍內(nèi)的岸線整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運(yùn)設(shè)施、航道整治工程、造（修、拆）船項(xiàng)目、文體活動(dòng)等，要依法按照洪水影響評(píng)價(jià)類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動(dòng)審批事項(xiàng)辦理許可手續(xù)。在江河湖泊上新建、擴(kuò)建以及改建并調(diào)整原有工程的水工程應(yīng)申請(qǐng)辦理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書。對(duì)投資項(xiàng)目涉水行政審批內(nèi)容相近事項(xiàng)進(jìn)行分類整合，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案審批，洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批，國家基本水文測(cè)站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測(cè)工程的審批歸并為“洪水影響評(píng)價(jià)類審批”，實(shí)行一個(gè)審批機(jī)關(guān)為主、有關(guān)機(jī)關(guān)會(huì)同或參與的方式開展審批工作，只下達(dá)一份審批文件。

（二）許可權(quán)限

涉河建設(shè)項(xiàng)目的許可是指建設(shè)方案審批，其權(quán)限是由水利部或省級(jí)水行政主管部門根據(jù)所處河段和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模明文規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《工程設(shè)計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》以及各行業(yè)部頒標(biāo)準(zhǔn)劃分。一般情況下，重要江河干流、主要支流、省界河流邊界河段、國際或國境邊界河流河段大中型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案由各流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批；其他河段的大中型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案由省級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)審批；小型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案由省直河道管理機(jī)構(gòu)或地方水行政主管部門負(fù)責(zé)審批。各審批主體對(duì)許可行為的依法合規(guī)性負(fù)直接責(zé)任，不得越權(quán)許可。

二、提高審查審批效率

在橋梁、港口、交通、鐵路等重大項(xiàng)目規(guī)劃、前期立項(xiàng)環(huán)節(jié)要提前介入，主動(dòng)溝通，將相關(guān)水法規(guī)、水利規(guī)劃、防洪安全等要求落實(shí)到規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中。涉河建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案審批和施工方案審查，要按照“精簡(jiǎn)、便民、高效”的原則，精簡(jiǎn)審批程序，規(guī)范審批流程。在項(xiàng)目申報(bào)審查前，審批單位向建設(shè)單位發(fā)送申辦指南、申報(bào)材料一次性告知單，詳細(xì)介紹審查審批流程及下一步辦理事項(xiàng)，后續(xù)工作以電話聯(lián)系為主，讓申辦人員少跑路，在規(guī)定許可時(shí)限內(nèi)，及時(shí)發(fā)送補(bǔ)正材料通知，盡快辦理完結(jié)。

（一）建設(shè)方案審批基本流程

建設(shè)單位委托編制涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告（送審稿），連同建設(shè)方案報(bào)送審批單位組織評(píng)審；經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^后，主設(shè)單位根據(jù)專家評(píng)審意見優(yōu)化建設(shè)方案，防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制單位根據(jù)優(yōu)化后的建設(shè)方案完善評(píng)價(jià)報(bào)告，形成報(bào)批稿；將防洪評(píng)價(jià)報(bào)批稿連同其他相關(guān)材料作為申請(qǐng)附件一并報(bào)送審批單位，辦理建設(shè)方案審批手續(xù)；建設(shè)方案審查完畢后，審批單位向建設(shè)單位印發(fā)許可意見。

（二）施工方案審查基本流程

施工方案由省直河道管理機(jī)構(gòu)或地方水行政主管部門負(fù)責(zé)審查。建設(shè)單位按照建設(shè)方案批復(fù)意見組織修改施工方案；對(duì)于防洪評(píng)價(jià)中需要采取消除與減輕影響措施的項(xiàng)目，建設(shè)單位須委托具有相應(yīng)水利資質(zhì)的單位編制防洪影響處理工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)；將專項(xiàng)設(shè)計(jì)連同其他相關(guān)材料作為申請(qǐng)附件報(bào)送審查單位，辦理施工方案審查手續(xù)；施工方案審查完畢后，審查單位向建設(shè)單位印發(fā)審查意見。

三、嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)技術(shù)要求

（一）跨河橋梁

橋梁應(yīng)采用全橋方式跨域河道，主河槽宜一跨跨越，不得縮窄行洪通道，灘地內(nèi)跨徑在平原區(qū)不宜小于30 米，山丘區(qū)不宜小于20 米，占用的河道行洪斷面應(yīng)按照“等效替代”的原則進(jìn)行補(bǔ)償；橋墩不得布置在規(guī)劃堤防設(shè)計(jì)斷面內(nèi)，下承臺(tái)頂高程應(yīng)低于規(guī)劃河底高程，并滿足沖刷深度要求；橋梁的梁底高程必須高于當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)洪水位，凈空應(yīng)滿足防洪、通航、防汛交通和管理維護(hù)的要求，跨越1、2 級(jí)堤防時(shí)，宜采取立交方式跨越，跨堤凈空一般不得小于4.5 米，若因條件限制難以達(dá)到要求的，堤頂凈空高度應(yīng)不小于2.5 米，同時(shí)在堤防背水側(cè)按三級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置防汛通道；橋梁投影面以下堤坡和堤肩應(yīng)采取硬護(hù)坡全面防護(hù)；橋面排水應(yīng)采取集中排水，應(yīng)避開堤身及河道岸坡，且不得直接排入河道。

（二）臨河碼頭

碼頭永久建筑物不得布置在河道灘地內(nèi)，灘地內(nèi)的路面高程應(yīng)不高于現(xiàn)狀灘地平均高程；灘地不宜設(shè)置堆場(chǎng)，應(yīng)隨卸隨運(yùn)，永久堆場(chǎng)應(yīng)設(shè)置在堤防背水側(cè)堤防管理范圍以外，且不小于10 米；碼頭不應(yīng)利用堤頂?shù)缆纷鳛檫M(jìn)出港道路，上下堤道路應(yīng)順?biāo)鞑贾茫渌a頭設(shè)施不得占用堤防護(hù)堤地，并做好對(duì)應(yīng)護(hù)堤地的維護(hù)和綠化；碼頭前沿不應(yīng)超過河道規(guī)劃治導(dǎo)線或岸線利用規(guī)劃規(guī)定的臨水控制線，并符合岸線功能區(qū)管理的要求；高水碼頭平臺(tái)梁底高程應(yīng)高于設(shè)計(jì)洪水位；低水碼頭平臺(tái)前沿頂高程不應(yīng)高于現(xiàn)狀灘地平均高程；挖入式港池距迎水側(cè)堤腳距離，1、2 級(jí)堤防不宜小于50 米，3 級(jí)及以下等級(jí)堤防不宜小于30 米。

（三）穿河、穿堤管線

穿河、穿堤管線軸線宜與河道或堤防正交；采取水平定向鉆穿越，其出入土點(diǎn)距離迎、背水側(cè)堤腳的安全距離：1 級(jí)堤防應(yīng)不小于120 米、2 級(jí)堤防應(yīng)不小于100 米、3 級(jí)及以下等級(jí)堤防應(yīng)不小于60米，距離迎水側(cè)堤腳的安全距離應(yīng)不小于60 米；爬堤管線不應(yīng)消弱堤身有效設(shè)計(jì)斷面，背水側(cè)加培堤坡應(yīng)與上下游堤坡順接，堤頂處管線最低點(diǎn)高程應(yīng)高于設(shè)計(jì)洪水位0.5 米以上。

（四）跨河線路

跨河輸電線路宜采用一跨跨越河道方案，不滿足時(shí)，塔基布置應(yīng)遠(yuǎn)離主河槽；近堤塔基應(yīng)布置在堤防管理范圍以外；凈空應(yīng)滿足防洪、通航、防汛搶險(xiǎn)及公路通車安全的要求，跨堤凈空不小于4.5米。

四、跟蹤開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

（一）組織技術(shù)交底

為更好貫徹落實(shí)水法規(guī)和批復(fù)要求，對(duì)大中型較為復(fù)雜的項(xiàng)目，審批單位或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管單位可以組織涉河方案技術(shù)交底會(huì)，宣傳水法規(guī)相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)禁止性條款，解釋批復(fù)方案內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，告知監(jiān)管計(jì)劃和到位點(diǎn)，闡明質(zhì)量控制、安全管理、設(shè)計(jì)變更及專項(xiàng)驗(yàn)收等流程，對(duì)不熟悉水利行業(yè)管理要求的參建單位進(jìn)行提醒和指導(dǎo)，為下一步涉河建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施和協(xié)調(diào)監(jiān)管提供服務(wù)和幫助。

（二）加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)巡查

巡查是涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的最重要的手段，主要采用人工或信息化手段巡查，包括經(jīng)常檢查、定期檢查及專項(xiàng)督查。經(jīng)常檢查一般實(shí)行“四級(jí)巡查”，即基層管理段所日巡查、水工程管理單位周檢查、水行政執(zhí)法部門月復(fù)查、地方水行政主管部門或河道管理單位季督查。定期檢查是指汛前、汛后檢查，一般由地方水行政主管部門或河道管理單位組織。專項(xiàng)檢查是由省級(jí)水行政主管部門、省河長辦或流域管理機(jī)構(gòu)組織，一般在汛前、汛期進(jìn)行。

通過多部門多頻次巡查，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，了解涉河項(xiàng)目建設(shè)情況，建立項(xiàng)目臺(tái)賬和“一戶一檔”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)制止糾正，及時(shí)報(bào)告難以處置的問題，建立問題清單，實(shí)行銷號(hào)管理。

（三）督促問題處置

現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管單位對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的未批先建、批建不符、防洪影響處理工程未按審批要求建設(shè)、影響河道行洪及水工程安全等問題，向建設(shè)單位發(fā)送問題整改通知；對(duì)于難以處置的問題報(bào)告審批單位和地方水行政主管部門督促處理；對(duì)于多次督促整改不到位的問題，報(bào)告當(dāng)?shù)睾娱L辦，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由河長牽頭，配合督辦整改；對(duì)于產(chǎn)生不良影響的嚴(yán)重問題，通過上級(jí)主管機(jī)關(guān)上報(bào)水利部督辦平臺(tái)系統(tǒng)掛牌督辦處理。

針對(duì)涉河違建問題要依法依規(guī)處置。對(duì)2019 年1 月1 日出現(xiàn)的“增量問題”，堅(jiān)決依法依規(guī)清理整治。對(duì)1988 年6 月《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》出臺(tái)后至2018 年底出現(xiàn)的“存量問題”，依法依規(guī)分類處理，對(duì)妨礙行洪、影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害水工程安全的建筑物、構(gòu)筑物依法限期拆除并恢復(fù)原狀，對(duì)橋梁、碼頭等審批類項(xiàng)目進(jìn)行防洪影響評(píng)價(jià)，區(qū)分不同情況，予以規(guī)范整改，消除不利影響。對(duì)1988 年6 月以前出現(xiàn)的“歷史遺留問題”，逐項(xiàng)科學(xué)評(píng)估，影響防洪安全的限期拆除，不影響防洪安全或通過其他措施可以消除影響的可在確保安全的前提下穩(wěn)妥處置。

五、及時(shí)督辦專項(xiàng)驗(yàn)收

（一）做好驗(yàn)收準(zhǔn)備

涉河建設(shè)項(xiàng)目完成后，建設(shè)單位應(yīng)組織編制竣工圖，收集整編驗(yàn)收資料，及時(shí)申請(qǐng)驗(yàn)收。若有防洪影響處理工程，建設(shè)單位還應(yīng)按照水利行業(yè)要求，委托第三方進(jìn)行竣工檢測(cè)，向質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)防洪影響處理工程質(zhì)量核備核定，組織分部工程和單位工程驗(yàn)收。

（二）履行驗(yàn)收手續(xù)

建設(shè)單位向建設(shè)方案許可單位提交驗(yàn)收申請(qǐng)，邀請(qǐng)有關(guān)水行政主管部門、河道管理單位、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)及參建單位參加驗(yàn)收會(huì)議，按照涉河專項(xiàng)驗(yàn)收管理規(guī)定辦理驗(yàn)收手續(xù)，并于規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)單位報(bào)送驗(yàn)收檔案資料備案。

六、結(jié)語

涉河建設(shè)項(xiàng)目管理是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)量大的系統(tǒng)工作。審批和監(jiān)管人員必須全面掌握涉河建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的規(guī)定、流程及要求，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，不斷提高監(jiān)管能力和水平，才能規(guī)范做好涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，加快實(shí)現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美、人和”的幸福河湖目標(biāo)■