成志惠

摘 要：當(dāng)前我國社會層面發(fā)生著重大變化，行政企業(yè)或事業(yè)單位作為政府機(jī)構(gòu)或部門行使管理社會、服務(wù)群眾的重要基層組織，為國家創(chuàng)建服務(wù)型政府需求提供基礎(chǔ)支撐。做好風(fēng)險(xiǎn)管控，可提升政府公信力，從而促進(jìn)社會、國家的良好、穩(wěn)定發(fā)展。對此本文基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制背景，深入開展分析工作，以期推動(dòng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)制優(yōu)化，風(fēng)險(xiǎn)管控能力改善。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向；內(nèi)部控制；防范；

內(nèi)部控制工作對于行政事業(yè)單位的管理有著非常重要的意義，能夠助推單位實(shí)現(xiàn)良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，這對于行政事業(yè)單位的管理質(zhì)量和服務(wù)能力都有非常顯著的作用。目前來看，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理工作方面存在短板，工作的方式方法有待完善，對順利開展管理工作會產(chǎn)生一定的制約性。因此，行政事業(yè)單位要提升管理水平，應(yīng)致力于內(nèi)部控制工作的全面提升，出臺合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對辦法，使內(nèi)部管理工作再上一個(gè)新臺階。

一、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部控制機(jī)制的必要性和可行性

（一）必要性分析

結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的概念，內(nèi)部控制是提升單位管理能力的有效手段，但是手段本身還不夠靈活。由于世界處在不斷變化之中，人們的文化水平、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識都出現(xiàn)了變化，單位在對內(nèi)管理上也需要做出新的改變，探索采用新管理模式適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求。其中應(yīng)做出的改變之一就是強(qiáng)化對內(nèi)管理，立足加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控從而提升內(nèi)控工作管理水平，提前識別風(fēng)險(xiǎn)并采取行動(dòng)，借助對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和管控有針對性地加強(qiáng)內(nèi)部管理。當(dāng)前，我們國家在市場經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得各種交易類型和內(nèi)容日趨多樣，市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型也更多樣。單位如何應(yīng)對這種復(fù)雜的環(huán)境、合理控制風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)有挑戰(zhàn)性的課題，所以，立足風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)化和發(fā)展內(nèi)部控制工作有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）可行性分析

從管理學(xué)層面考慮，風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制有很多類似的特質(zhì)。例如，兩者都立足于公司的戰(zhàn)略定位，有防弊性，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與合理控制等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的風(fēng)險(xiǎn)偏好、組合以及如何識別風(fēng)險(xiǎn)、開展評估以及所用的評價(jià)方法和采取的應(yīng)對策略是能夠用到內(nèi)部控制工作中的。換句話來說，基于風(fēng)險(xiǎn)管理開展內(nèi)部控制工作是具有實(shí)際可操作性的。結(jié)合目前我們國家的管理水平，在理論和實(shí)務(wù)等領(lǐng)域已經(jīng)形成了風(fēng)險(xiǎn)意識并且開始進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，整合風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控工作已經(jīng)顯露出了某種苗頭。2008年，財(cái)務(wù)部聯(lián)合其他部門發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2012年，財(cái)政部又印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這對內(nèi)控工作給予了政策支持。在實(shí)務(wù)領(lǐng)域，越來越多的企業(yè)形成內(nèi)控管理工作體系，中國聯(lián)通和神華等就是很好的例子，他們對企業(yè)內(nèi)控工作的開展起到了推動(dòng)作用，積累了典型經(jīng)驗(yàn)。

二、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的關(guān)系

行政事業(yè)單位開展內(nèi)控工作要實(shí)現(xiàn)單位的最終目標(biāo)，需要依托全員一同努力，借助于控制和約束措施來管理單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的管理。而立足于風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)控工作，是以管理風(fēng)險(xiǎn)為著力點(diǎn)，在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過一些可行辦法來管理風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而強(qiáng)化控制水平并整合信息開展綜合分析，同內(nèi)控工作進(jìn)行深度融合，強(qiáng)化預(yù)防與應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（一）內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的差異

行政事業(yè)單位內(nèi)控工作和風(fēng)險(xiǎn)管理是有區(qū)別的。在管理范圍上，內(nèi)控工作的作用是提升工作質(zhì)效、提高財(cái)務(wù)管理水平等，在這個(gè)工作過程中，開展內(nèi)控管理主要是以國家的政策、法規(guī)等為基礎(chǔ)開展的。同內(nèi)控工作對比，風(fēng)險(xiǎn)管理的涉及面更為寬泛，它貫穿于管理過程的各個(gè)方面，尤其是在事前制定目標(biāo)時(shí)就充分考慮了風(fēng)險(xiǎn)的存在。內(nèi)部控制只是對目標(biāo)的制定過程進(jìn)行評價(jià)，而風(fēng)險(xiǎn)管理包含了風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)和戰(zhàn)略的設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)評估方法的選擇等一系列活動(dòng)。此外，風(fēng)險(xiǎn)管理還涉及控制過程，比如預(yù)測、評估風(fēng)險(xiǎn)和合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，其牽涉面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)控管理。

（二）內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的關(guān)聯(lián)

在行政事業(yè)單位的管理中，內(nèi)控工作的質(zhì)量同單位的穩(wěn)定息息相關(guān)，想要進(jìn)行高效的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，就有必要開展內(nèi)控工作。換句話說，風(fēng)險(xiǎn)管理若想取得較好的成績，就需要內(nèi)控工作也進(jìn)展良好。風(fēng)險(xiǎn)管理的涉及項(xiàng)，在內(nèi)控工作中都廣泛涉獵并且是核心項(xiàng)。行政事業(yè)單位想要在服務(wù)效能上取得更大的進(jìn)步，就要保證良好地運(yùn)轉(zhuǎn)能力并提升經(jīng)濟(jì)創(chuàng)效能力，還必須扎實(shí)開展內(nèi)控工作。內(nèi)控工作的質(zhì)量直接決定了風(fēng)險(xiǎn)管理的質(zhì)量。內(nèi)控工作的開展，能夠提升單位管理風(fēng)險(xiǎn)的能力。在廣泛開展內(nèi)控工作并對其逐步改進(jìn)的進(jìn)程中，要能充分認(rèn)識到工作中存在的隱患，要對內(nèi)控工作持續(xù)進(jìn)行完善。整體來看，健全的內(nèi)控管理制度是保證風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)。

三、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）制度性建設(shè)落后

當(dāng)前階段，我們國家的行政事業(yè)單位在內(nèi)控工作方面整體還處于落后狀態(tài)，公布的制度有《會計(jì)法》以及《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等，國家整體在內(nèi)控管理方面還存在制度不完善的問題，在國際上還處于下游水平?！皶?jì)控制”只是提供了一些基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)意見，但是伴隨行政事業(yè)單位工作面的擴(kuò)大，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)也與日俱增，會計(jì)控制顯然已經(jīng)無法滿足當(dāng)前的工作需要，而且相關(guān)的法律政策也很匱乏。行政事業(yè)單位想要在內(nèi)控工作方面取得一些成績，就一定要形成規(guī)范的制度體系，從而才能提升應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理意識薄弱

我們國家的經(jīng)濟(jì)一直在發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制越來越健全，在這種情況下，行政事業(yè)單位同市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立起了緊密的聯(lián)系。行政事業(yè)單位在內(nèi)控工作上存在管理不到位的情況，造成問題的根本原因是由行政事業(yè)單位自身的性質(zhì)決定的，在風(fēng)險(xiǎn)管理上沒有形成有效的應(yīng)對意識，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不強(qiáng)。結(jié)合現(xiàn)狀，沒有樹立起最基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理概念是行政事業(yè)單位的共性問題，這不利于內(nèi)控工作的開展。為了解決這一問題，行政事業(yè)單位一定要立足社會的發(fā)展實(shí)際，有針對性地提出解決辦法，提升抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）預(yù)算控制缺乏科學(xué)性

目前，行政事業(yè)單位在預(yù)算管控方面普遍存在管理薄弱的問題，做出的預(yù)算值往往和實(shí)際發(fā)生值存在著較大的差異，這就是一種潛在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。此外，預(yù)算控制工作的開展還不夠科學(xué)合理，在進(jìn)行預(yù)算時(shí)，所編寫的內(nèi)容與最新的要求存在不相符的地方，實(shí)際使用的資金超出預(yù)算，這對于資金來說是一種浪費(fèi)。在執(zhí)行預(yù)算的過程中，還要進(jìn)行必要的監(jiān)督和管控，這對于確保預(yù)算的準(zhǔn)確性是有積極作用的，讓預(yù)算值能夠更好地體現(xiàn)出實(shí)際所需資金數(shù)量，進(jìn)而為內(nèi)控工作的開展保駕護(hù)航。

（四）內(nèi)部控制體系不健全

行政事業(yè)單位在開展內(nèi)控管理的過程中，內(nèi)控體系不健全也是一個(gè)非常明顯的問題，單位在工作中存在管理寬松的問題。內(nèi)部控制同行政事業(yè)單位的發(fā)展有著緊密的連接性，例如，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)審核、批復(fù)以及相關(guān)經(jīng)辦手續(xù)如存在由會計(jì)人員協(xié)助完成的情況，在財(cái)務(wù)工作的流轉(zhuǎn)過程中，一旦發(fā)生問題就會造成十分嚴(yán)重的后果，不利于單位的運(yùn)營，引發(fā)的連鎖反應(yīng)是巨大的。當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度還有提升的空間，一個(gè)健全的制度應(yīng)該是具備可操作性的，在制度體系中應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利和責(zé)任，對所有的執(zhí)行情況也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記載，在健全的內(nèi)控制度基礎(chǔ)之上才可以更好地開展內(nèi)控工作。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化策略

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境，加強(qiáng)制度和培訓(xùn)建設(shè)

內(nèi)控施行，環(huán)境是基礎(chǔ)，制度是規(guī)范，培訓(xùn)是保障，要想進(jìn)一步確保內(nèi)控有效性，行政事業(yè)單位應(yīng)積極完善內(nèi)控環(huán)境，并且做好制度建設(shè)與培訓(xùn)工作。一要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，組織架構(gòu)是單位內(nèi)控管理的先決條件，合理的組織架構(gòu)設(shè)置不僅直接影響到單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有利于內(nèi)部控制制度化，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。要積極轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、責(zé)任等法定化，提高行政效率和公信力。二要建立規(guī)范的制度體系，結(jié)合行政事業(yè)單位的具體情況制定，保證內(nèi)控工作精準(zhǔn)執(zhí)行和貫徹落實(shí)。內(nèi)控工作要最先在領(lǐng)導(dǎo)層面執(zhí)行，接下來是管理層以及操作層，在操作層面又涉及設(shè)計(jì)層、制定層，要想保證內(nèi)控管理全流程都具有指向性及操作意義，就要確保制度先行，再完善內(nèi)控的執(zhí)行力，這樣就能為內(nèi)控工作的全面推行建立起良好的基礎(chǔ)。三要規(guī)范員工培訓(xùn)工作，在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控、提升人員素質(zhì)等方面組織開展培訓(xùn)，結(jié)合單位職責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)制定培訓(xùn)內(nèi)容，通過制度約束規(guī)范日常工作，讓業(yè)務(wù)流程更加合理，并由專人結(jié)合本單位的工作現(xiàn)狀檢驗(yàn)培訓(xùn)成果，將風(fēng)險(xiǎn)管控意識落實(shí)到日常工作中，推動(dòng)管理制度的完善，從而可以指引工作扎實(shí)開展。

（二）全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識

行政事業(yè)單位想要通過內(nèi)控管理全面管控風(fēng)險(xiǎn)，所面臨的難度很大，既要形成相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，還要對預(yù)算、收支和采購以及資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)等工作開展翔實(shí)的評價(jià)。上述工作在某種程度上都存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，所以要開展全面而完整的評價(jià)。首先，應(yīng)當(dāng)確定好目標(biāo)定位，在評價(jià)中堅(jiān)持重要性原則，結(jié)合當(dāng)前的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，辯證地看待內(nèi)控管理工作的開展，分類確定考核評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，制定評價(jià)辦法，建立評價(jià)流程。其次，將內(nèi)部管理評價(jià)與創(chuàng)效能力結(jié)合，使評價(jià)工作既能加強(qiáng)管理又能推動(dòng)單位創(chuàng)效的能力。評價(jià)工作者要結(jié)合業(yè)務(wù)的具體情況以及今后一段時(shí)間的發(fā)展動(dòng)向合理地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。最后，完成評估工作后，進(jìn)行內(nèi)控管理要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在事前、事中和事后層面進(jìn)行動(dòng)態(tài)管控，針對內(nèi)控工作潛在的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)要開展監(jiān)督和警示，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識，借助現(xiàn)代化工具，如有突發(fā)情況會引發(fā)警示系統(tǒng)的提示，及時(shí)開展防控措施。

（三）強(qiáng)化管理，提升內(nèi)部控制活動(dòng)的合理性

控制活動(dòng)是內(nèi)控管理的核心，行政事業(yè)單位在內(nèi)控工作領(lǐng)域想取得實(shí)效，就要加強(qiáng)監(jiān)督，用多種方式確?？刂苹顒?dòng)的合理性。一方面，要保證制度的執(zhí)行力，制定相應(yīng)的制度后還要對全流程的執(zhí)行情況實(shí)時(shí)開展跟進(jìn)，確保制度能夠落實(shí)到工作的具體環(huán)節(jié)，這對于提升內(nèi)控工作質(zhì)量是有推動(dòng)作用的。另一方面，要最大限度地保證監(jiān)督、管控工作的質(zhì)效，以求實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控，對行政事業(yè)單位的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，這是單位在內(nèi)控管理工作上能夠做到并展開合理嘗試的重要事項(xiàng)，行政事業(yè)單位在日常運(yùn)營中不可避免地存在許多風(fēng)險(xiǎn)，要盡早規(guī)避并探索如何進(jìn)行有效的防控，對意見和建議合理進(jìn)行甄別。此外，行政事業(yè)單位要預(yù)防和管理風(fēng)險(xiǎn)，確保日常工作能夠順暢推進(jìn)，就要結(jié)合具體情況制定管理辦法來應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)全面討論并正確評價(jià)、分析風(fēng)險(xiǎn)隱患事件，制定合理的解決辦法。

（四）建立信息系統(tǒng)，提升管理質(zhì)效

在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，行政事業(yè)單位要充分結(jié)合當(dāng)前的發(fā)展趨勢，積極搭建信息系統(tǒng)，借助于信息技術(shù)，引入各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程、預(yù)算、資產(chǎn)管理當(dāng)中細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管理措施，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理及分析，及早發(fā)現(xiàn)端倪。對已發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行回溯追蹤并對類似事件做出預(yù)警，制定最為合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，從而合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并最大限度避免風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生。通過系統(tǒng)共享信息，推動(dòng)信息完成高效的傳遞，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享。這也是激發(fā)單位溝通活力的主要途徑，在交流的過程中也不會受限于職級和職務(wù)上的差異，同時(shí)，部門間的溝通也會更加順暢，不同的部門能夠通過系統(tǒng)信息了解預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)控管理辦法等相關(guān)信息，也便于部門結(jié)合內(nèi)控管理辦法及時(shí)完善本部門工作。這種方式，可以讓單位和部門以及不同的領(lǐng)導(dǎo)之間、領(lǐng)導(dǎo)和員工的溝通都能變得順暢，使工作效率變得更高，切實(shí)發(fā)揮出內(nèi)控管理的作用，提升管理質(zhì)效。

結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化的深度和廣度在持續(xù)擴(kuò)大，行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理工作上也要與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)代的發(fā)展同頻共振，切實(shí)完善內(nèi)控工作的管理內(nèi)容，盡最大努力提升內(nèi)控管理質(zhì)量。行政事業(yè)單位發(fā)揮的價(jià)值越來越大，需要承擔(dān)的社會使命感也應(yīng)越來越強(qiáng)，要想完成其肩負(fù)的責(zé)任，單位要不斷提升對內(nèi)管理的質(zhì)量和水平，完善內(nèi)控管理的組織架構(gòu)，努力讓基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)控管理工作能更為有效地開展。

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