趙思揚， 侯光明， 王俊鵬， 謝 超

(1.北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)院， 北京 100086； 2.國家稅務(wù)總局 北京市豐臺區(qū)稅務(wù)局， 北京 100071)

習(xí)近平總書記在2020年9月舉辦的中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會全球服務(wù)貿(mào)易峰會上宣布，支持北京打造國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)(以下簡稱示范區(qū))和設(shè)立以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟為主要特征的自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱自貿(mào)區(qū))，北京“兩區(qū)”自此應(yīng)運而生。“兩區(qū)”既是北京率先探索構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵一子，也為全國探索形成更高層次改革開放新格局提供了重要的樣本。

自“兩區(qū)”建設(shè)提出以來，北京市政府以及各區(qū)政府先后出臺和頒布了一系列產(chǎn)業(yè)政策， “兩區(qū)”建設(shè)整體框架基本搭建起來。譬如出臺技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠政策,優(yōu)化人才引進、項目審批、事項辦理等流程，制定鼓勵國內(nèi)國外雙向投資政策，減少國外投資準(zhǔn)入限制，保障國外投資合法權(quán)益等政策。北京已實現(xiàn)了外資準(zhǔn)入、貿(mào)易便利、跨境金融暢通、人才引進支持等9大方面的突破[1]，政策取得了較好的成效。但是“兩區(qū)”建設(shè)尚處于起步階段，當(dāng)前政策工具是何種結(jié)構(gòu)，能否支撐當(dāng)前與未來發(fā)展，如何規(guī)劃未來一段時期的政策，形成完善的政策結(jié)構(gòu)、有效的政策工具，以推進“兩區(qū)”高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，是本文重點關(guān)注的問題。因此搜集2020年9月“兩區(qū)”宣布以來北京市及各區(qū)政府發(fā)布的40份產(chǎn)業(yè)政策，利用文獻內(nèi)容量化分析方法，揭示“兩區(qū)”政策工具選擇體系結(jié)構(gòu)，探究“兩區(qū)”政策工具選擇中存在的主要問題及應(yīng)對策略，為優(yōu)化“兩區(qū)”政策體系提供建議。

1 文獻述評與分析框架

1.1 文獻述評

當(dāng)前學(xué)術(shù)界比較關(guān)注自由貿(mào)易試驗區(qū)等區(qū)域性政策，對自由貿(mào)易試驗區(qū)政策的研究主要可分為3個方面：①國內(nèi)外政策比較研究。謝徐娟認為中國自貿(mào)區(qū)制度與國際貿(mào)易新規(guī)制存在不小差距，應(yīng)積極探索具有中國特色的貿(mào)易規(guī)則[2]。韓民春和張燕玲總結(jié)了美國、巴西、德國等國家自貿(mào)區(qū)的政策，發(fā)現(xiàn)國外自貿(mào)區(qū)在開放模式、管理模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等方面均具有一定優(yōu)勢[3]。謝申祥和高媛認為海南自貿(mào)區(qū)與世界主要自貿(mào)港相比仍存在差距和問題[4]。②政策理論研究。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策理論研究著重于研究諸如財稅、監(jiān)管、營商環(huán)境、貿(mào)易便利度等方面。財稅政策方面存在法律支持不足、領(lǐng)導(dǎo)機制不完善[5]、稅收政策不協(xié)調(diào)[6]等問題；監(jiān)管政策方面存在負面清單在對外開放方面力度還有所欠缺[7]等問題，應(yīng)該以監(jiān)管沙盒的方式加強自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體系[8]；營商環(huán)境方面應(yīng)該建立指標(biāo)體系[9]，防止準(zhǔn)入限制多、投資保護主義問題[10]。此外，一些學(xué)者認為更應(yīng)該關(guān)注政策的整體把握。董濤等以海南自由貿(mào)易港建設(shè)為對象, 建構(gòu)制度集成創(chuàng)新原理，并解析出制度集成創(chuàng)新的關(guān)鍵成功因素和實施建議[11]。③政策效應(yīng)研究。主要研究自貿(mào)區(qū)政策對于其內(nèi)部的經(jīng)濟增長、技術(shù)進步、貿(mào)易發(fā)展等產(chǎn)生的效果。趙亮認為自貿(mào)區(qū)應(yīng)該通過削減最終產(chǎn)品和中間產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘驅(qū)動經(jīng)濟增長[12]；聶飛發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)政策能夠有效優(yōu)化制造業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度[13]，譚建華和嚴麗娜發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)政策也可以有效促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[14]。相對于自貿(mào)區(qū)較高的關(guān)注度，服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)設(shè)立時間較短，受到學(xué)界的關(guān)注相對較少。方毅等認為要優(yōu)化制度環(huán)境、完善監(jiān)管體系，以實現(xiàn)示范區(qū)不斷擴大開放[15]。

上述研究雖然涵蓋了自貿(mào)區(qū)和示范區(qū)政策的重要議題，但仍存在一些不足。一是針對政策整體結(jié)構(gòu)的研究較少。大多研究僅針對財稅、監(jiān)管、營商環(huán)境等某一領(lǐng)域的政策，缺乏從整體上判斷產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)是否合理、產(chǎn)業(yè)政策針對性是否強的研究。二是基于文本量化方法的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策研究較少。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)等區(qū)域性政策以理論研究為主，缺乏運用政策工具等文本量化研究的方法。作為一種量化研究方法，政策工具近年來逐漸成為主流，當(dāng)前利用政策工具的主要研究有中外智能裝備產(chǎn)業(yè)政策[16]、科技金融政策[17]、人才引進政策[18]、創(chuàng)業(yè)政策[19]、旅游產(chǎn)業(yè)[20]、數(shù)字經(jīng)濟政策[21]、知識產(chǎn)權(quán)政策[22]等，但還鮮有利用政策工具對區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策進行的量化研究。為彌補上述研究的不足，借鑒相關(guān)學(xué)者的研究，基于政策工具理論、產(chǎn)業(yè)理論和組織管理系統(tǒng)理論構(gòu)建分析框架，對北京“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策進行全面分析，以考察“兩區(qū)”政策工具選擇應(yīng)用的合理性，剖析存在的問題并提出改進建議，以期為后續(xù)政策的優(yōu)化和設(shè)計提供參考，并為區(qū)域性政策研究提供理論和實踐借鑒。

1.2 分析框架

政策目標(biāo)與政策工具的匹配是實現(xiàn)政策功能的必要條件。促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)成長是“兩區(qū)”建設(shè)的重要目標(biāo)，那么“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策工具是否作用于發(fā)展目標(biāo)以達到既定的政策作用效果，是本文要探討的重要問題。為此，選擇政策工具、政策作用產(chǎn)業(yè)和政策作用時期3個維度來構(gòu)建政策分析框架(圖1)。其中，X維度是基本政策工具，代表不同類型的政策手段；Y維度是政策作用產(chǎn)業(yè)，代表政策對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的作用等；Z維度是政策作用時期，代表政策對不同時期企業(yè)的作用。這樣的分類可以更清晰地解釋“兩區(qū)”政策的具體結(jié)構(gòu)和運行情況。

圖1 北京“兩區(qū)”政策分析框架

1.2.1X維度：基本政策工具

政策工具作為政府治理的手段和策略，是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。國內(nèi)外對政策工具進行了大量的研究，當(dāng)前最成熟的為Rothwell和Zegveld根據(jù)政策工具的產(chǎn)生著力面及影響領(lǐng)域?qū)⑵鋭澐譃楣┙o型、需求型、環(huán)境型[23]。這種分類方法目前在國內(nèi)科技政策和產(chǎn)業(yè)政策分析中得到了廣泛的應(yīng)用。供給型政策工具是指政府通過自上而下各種方式的支持，直接擴大生產(chǎn)要素的有效供給，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度與廣度。供給型政策工具通過政府直接的要素供給，能夠快速推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但政府投入存在邊際遞減效應(yīng)，可能在達到臨界點后降低投入的邊際收益。環(huán)境型政策工具是指政府通過打造一個有利于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的健康環(huán)境，為其發(fā)展提供各種有利的條件保障，進而對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到潛移默化的間接影響和滲透作用。環(huán)境型政策工具通過創(chuàng)造好的環(huán)境助推發(fā)展，但環(huán)境作用于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)本身有一個過程，這個過程相對較為緩慢，較長時間后才可能觀察到其成效，但這種作用一旦有效果就能夠長期助推企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需求型政策工具是指政府通過對相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)注、扶持等措施，減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中可能存在的障礙因素，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供拉動力。需求型政策工具通過減少企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的障礙來達到推進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，能夠有效拓寬企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的寬度，具有降低不確定性、激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新活力等作用[24]。但這種政策工具大部分需要多部門配合共同研究，同時會受到法律法規(guī)的制約，需要打破各種規(guī)制的限制，相對來說制定難度較大。這3種政策工具下又可細分為若干細項，細項的制定融合了區(qū)域創(chuàng)新政策[25]，科技創(chuàng)新政策[26]，產(chǎn)業(yè)政策[16]的特點，最終構(gòu)成了政策工具3大分類中的細分項目。具體分類和細分項目見表1。

表1 北京“兩區(qū)”政策工具分類

1.2.2Y維度：政策作用產(chǎn)業(yè)

北京“兩區(qū)”力主發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在制造業(yè)方面，北京圍繞“高精尖”產(chǎn)業(yè)進行布局，主要發(fā)展集成電路、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、綠色能源與節(jié)能環(huán)保等高技術(shù)制造業(yè)。因此制造業(yè)選取高技術(shù)制造作為分類指標(biāo)之一。在服務(wù)業(yè)分類方面，褚峻等提出將服務(wù)業(yè)分為基礎(chǔ)性服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、消費性服務(wù)業(yè)3大類[27]，按此標(biāo)準(zhǔn)將北京“兩區(qū)”重點發(fā)展目標(biāo)內(nèi)的航空服務(wù)、科技服務(wù)、金融服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、醫(yī)療健康、數(shù)字經(jīng)濟、文化活動7大服務(wù)業(yè)進行歸類，歸類后基礎(chǔ)服務(wù)包含數(shù)字經(jīng)濟、航空服務(wù)，生產(chǎn)服務(wù)包含金融服務(wù)、科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)，消費服務(wù)包含醫(yī)療健康、文化活動。據(jù)此形成Y維度的政策作用4大產(chǎn)業(yè)分類。

1.2.3Z維度：政策作用時期

助推企業(yè)不斷發(fā)展是“兩區(qū)”建設(shè)的目標(biāo)之一。根據(jù)組織管理系統(tǒng)理論，發(fā)展是一個在環(huán)境的作用下平衡與變動、有序與無序相互交替的動態(tài)演進過程。組織針對所處環(huán)境變化做出的相應(yīng)調(diào)整，會導(dǎo)致其功能定位、組織結(jié)構(gòu)和運行模式等發(fā)生變化，這些變化與更新推動著組織管理系統(tǒng)的不斷演進[28]。企業(yè)作為組織形式的一種，其發(fā)展也遵循這一規(guī)律[29]。政策環(huán)境是企業(yè)發(fā)展演進的重要外部環(huán)境之一，因此研究政策對處于不同時期的企業(yè)的影響很有意義。根據(jù)組織管理系統(tǒng)理論發(fā)展性原理，企業(yè)的發(fā)展可以分為初創(chuàng)期、成長期、優(yōu)化期和轉(zhuǎn)型期4個時期[30]，據(jù)此形成Z維度的分類，重點研究政策對這4個時期企業(yè)發(fā)展的支持程度。企業(yè)的4個時期分別有其特征：初創(chuàng)期集中體現(xiàn)為在一定環(huán)境下，形成新的穩(wěn)定企業(yè)結(jié)構(gòu)，塑成新的企業(yè)功能的過程，此時企業(yè)對于資金、場地、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素具有初步的需求；成長期具有比較成熟的結(jié)構(gòu)，企業(yè)致力于擴大企業(yè)規(guī)模、提升生產(chǎn)效能，此時企業(yè)既需要大量生產(chǎn)要素的直接支持，也需要更適宜的發(fā)展環(huán)境；優(yōu)化期時企業(yè)的管理、生產(chǎn)、經(jīng)營模式呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，致力于隨著環(huán)境變化的局部優(yōu)化，此時企業(yè)更加需要的是公平、穩(wěn)定的市場環(huán)境；轉(zhuǎn)型期的企業(yè)達到效益的頂點，面臨著變革、轉(zhuǎn)型等任務(wù)，呈現(xiàn)在新環(huán)境下形成新結(jié)構(gòu)、新功能的狀態(tài)，進入新業(yè)務(wù)、形成新模式、拓展新市場成為其主要特征。

2 政策樣本選擇與研究方法

為聚焦北京市政府對“兩區(qū)”建設(shè)的規(guī)劃與推進，本文對北京“兩區(qū)”宣布以來一年間北京市政府及各區(qū)政府發(fā)布的政策文本進行了全面收集。一是通過“兩區(qū)”“服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)”“自由貿(mào)易試驗區(qū)”等關(guān)鍵詞，分別在北大法寶數(shù)據(jù)庫、北大法意數(shù)據(jù)庫中進行檢索；二是在北京市政府網(wǎng)站和各區(qū)政府網(wǎng)站政策公開等渠道，逐一搜索相關(guān)政策。這些渠道保證了政策的完整性，共搜集到72份政策文本。為保證政策文本的準(zhǔn)確性和代表性，又按照如下原則進行篩選：一是發(fā)文直接針對“兩區(qū)”建設(shè)；二是發(fā)文主體為北京市“兩區(qū)”建設(shè)辦公室、市屬委辦局，以及各區(qū)政府及其“兩區(qū)”建設(shè)辦公室；三是文件種類為法律法規(guī)、規(guī)劃、方案、意見、通知、辦法等體現(xiàn)政策意圖的文件，不包含批復(fù)、函、領(lǐng)導(dǎo)講話和工作報告等非正式?jīng)Q策文件。最終整理有效政策樣本40份，見表2。

表2 北京“兩區(qū)”政策文本列表(節(jié)選)

對選取的政策文件進行編號，并將政策文本中的具體政策條款作為基本分析單元，利用軟件Nvivo11，根據(jù)“政策序號-章節(jié)序號-條款序號”的方式進行逐條編碼，并對政策工具、作用產(chǎn)業(yè)、作用時期3個維度進行識別和歸類，最終形成表3所示的北京“兩區(qū)”政策樣本編碼表。例如：“1-2-1”表示《北京人才工作局關(guān)于“兩區(qū)”建設(shè)推進工作措施》第一章節(jié)中的第五條款“試點開展外籍人才配額管理制度，探索推薦制人才引進模式?！痹撜吖ぞ邽樾枨笮椭械娜瞬乓M，作用產(chǎn)業(yè)為全產(chǎn)業(yè)，作用時期為全周期。“15-2-1”表示《海淀區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案(2020-2021)》第二章節(jié)中的第一條款“制定完成《中關(guān)村科學(xué)城創(chuàng)業(yè)孵化平臺載體分類分級評價和資金支持方案》，通過無償資助、業(yè)務(wù)獎勵和補助等多種方式支持科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、創(chuàng)業(yè)基地發(fā)展，不斷提升中關(guān)村科學(xué)城創(chuàng)業(yè)孵化平臺載體聚集創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力?！痹摋l款政策工具為供給型中的空間支持，作用產(chǎn)業(yè)為科技服務(wù)，作用時期為初創(chuàng)期。最終產(chǎn)生424條政策編碼。

表3 北京“兩區(qū)”政策樣本編碼示例

3 政策文本結(jié)構(gòu)特征分析

3.1 政策總體描述

2020年9月，國務(wù)院辦公廳批復(fù)了《中國(北京)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》和《深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點建設(shè)國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)工作方案》，北京市基于這兩個政策文件開始著手制定出臺“兩區(qū)”建設(shè)的一系列政策。從發(fā)文主體看，北京市政府委辦局共發(fā)布了推進各領(lǐng)域的文件13份，北京市各區(qū)均成立了“兩區(qū)”建設(shè)辦公室，并發(fā)布了指導(dǎo)本區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)的文件，一共27份。從政策作用范圍看，北京市級機構(gòu)發(fā)布的政策都共同針對自貿(mào)區(qū)和示范區(qū)，而由于自貿(mào)區(qū)范圍僅在北京7個區(qū)，而示范區(qū)范圍為北京市全域，因此區(qū)級文件相對有所側(cè)重。包含自貿(mào)區(qū)的7個區(qū)分別發(fā)布了僅針對自貿(mào)區(qū)和針對自貿(mào)區(qū)和示范區(qū)“兩區(qū)”的政策文件，其他區(qū)僅發(fā)布了針對示范區(qū)建設(shè)的政策文件。經(jīng)統(tǒng)計針對兩區(qū)的政策文件有21份，僅針對示范區(qū)的有4份，僅針對自貿(mào)區(qū)的有15份。

3.2 基本政策工具維度結(jié)構(gòu)特征

基于劃分的3種政策工具類型，依據(jù)表3的政策文本編碼歸類，統(tǒng)計出北京“兩區(qū)”基本政策工具使用情況(圖2)，其中環(huán)境型政策工具使用最多，共202條，占比47.6%；供給型政策工具次之，共179條，占比42.2%；需求型政策工具使用數(shù)量最少，共43條，占比10.1%。可以看出，“兩區(qū)”政策綜合運用了供給型、環(huán)境型、需求型3種政策工具，為兩區(qū)建設(shè)提供了多重的激勵政策，但3種政策工具類型使用程度存在明顯差異，總體表現(xiàn)為政府“自上而下”強供給與注重環(huán)境塑造雙重發(fā)力，但需求型政策拉動力使用不足。

圖2 北京“兩區(qū)”政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計

3.2.1 供給型政策使用較多

在供給型政策工具中，公共服務(wù)類占比最高，達到45.8%，其次是資金支持(23.5%)和空間支持(13.4%)，這表明政府更傾向于運用政府的公共服務(wù)職能、直接提供資金支持以及為企業(yè)提供土地、場所等方式，通過平臺、物力、財力為“兩區(qū)”企業(yè)發(fā)展提供動力支持。2021年北京市安排新增政府債券480.6億元用于支持“兩區(qū)”建設(shè)相關(guān)的23個具體項目，占全年新增債務(wù)額度的比重達48%[31]，表明資金支持政策為企業(yè)的發(fā)展提供了源源不斷的支撐力。但是人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)支持相對較少，尤其是人才作為企業(yè)發(fā)展的重要保障，可以為企業(yè)發(fā)展提供極大助力，但政府對人才培養(yǎng)方面的關(guān)注還相對較少。由于北京“兩區(qū)”建設(shè)是個系統(tǒng)工程，更加需要注重政策的整體協(xié)同，防止出現(xiàn)政策短板導(dǎo)致總體政策的實施受到影響，人才培養(yǎng)政策的缺少可能會產(chǎn)生人才效益不足的情況，會造成傳統(tǒng)的人才培養(yǎng)體系與區(qū)域人才需求存在一定的供給滯后性[32]，可能會對北京市“兩區(qū)”發(fā)展產(chǎn)生影響。

3.2.2 環(huán)境型政策使用最多

環(huán)境型政策工具是政府通過充分調(diào)動市場、公眾、組織等一系列主體，引導(dǎo)社會資源推動政策目標(biāo)實現(xiàn)而使用的工具[33]。一般情況下，環(huán)境型政策適用于已經(jīng)發(fā)展到一定程度的市場，這時的市場主體迫切需要建立起能夠充分調(diào)動資源、有利于公平競爭的環(huán)境。研究表明，環(huán)境型政策工具的激勵效果在長時間內(nèi)比供給型更顯著。從統(tǒng)計結(jié)果看，北京“兩區(qū)”政策中環(huán)境型使用最多，其中營商環(huán)境(32.2%)使用最多，說明北京市政府非常注重營商環(huán)境的塑造，致力于北京市營商環(huán)境的提升。營商環(huán)境的提升能夠顯著促進企業(yè)投資[34]和技術(shù)創(chuàng)新[35]，取得了降低企業(yè)制度性交易成本、提升企業(yè)開辦便利化程度的顯著成效[36]。擴大開放(27.2%)使用次之，也符合自貿(mào)區(qū)和示范區(qū)建設(shè)的基本定位，符合北京市“國際交往中心”的定位，2021年北京市實際利用外資超過150億美元，新設(shè)外資企業(yè)增長超過50%，貨物進出口規(guī)模創(chuàng)歷史新高，對外開放成效顯著[37]。稅收優(yōu)惠(14.4%)和法規(guī)管制(14.9%)次之，說明北京市重視運用稅收優(yōu)惠激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，同時注重市場的公平公正，確保企業(yè)在一個公正的市場環(huán)境下相互競爭。2021年中關(guān)村技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠政策共減免稅額超過4億元人民幣，為企業(yè)發(fā)展帶來了實實在在的助推力[38]。

3.2.3 需求型政策使用不足

與供給型和環(huán)境型政策相比，需求型政策對企業(yè)發(fā)展具有直接拉動作用，但是在3類工具中，需求型政策工具使用最少，可能會對發(fā)展產(chǎn)生一定限制。市場準(zhǔn)入(44.2%)是使用最多的需求型工具，說明北京市政府通過較大幅度放開市場準(zhǔn)入條件，達到拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，市場準(zhǔn)入門檻的降低可以有效引導(dǎo)企業(yè)進入“兩區(qū)”重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，有利于實現(xiàn)充分的競爭，增強市場活力；金融服務(wù)(34.9%)次之，說明政府重視金融對實體經(jīng)濟的支持，較大幅度地推動金融機構(gòu)積極向相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供資金、保險等支持以拉動產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，尤其是對于商貿(mào)服務(wù)流通具有重要促進作用[39]。但是人才引進的政策相對較少，具體看政策內(nèi)容僅針對外籍人才和高端人才，說明北京市政府嚴格遵從疏解非首都功能的相關(guān)政策，在人才準(zhǔn)入方面限制比較嚴，但也容易產(chǎn)生人才支撐力不足的問題。

3.3 政策作用產(chǎn)業(yè)維度結(jié)構(gòu)特征

由表4、圖3可知，在產(chǎn)業(yè)維度的政策中，高精尖制造、基礎(chǔ)服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、消費服務(wù)占總政策條目的比重分別為4.48%、13.68%、26.42%和11.56%。支持生產(chǎn)服務(wù)的政策條目比重最大，可以看出北京當(dāng)前對于生產(chǎn)服務(wù)的重視程度。從具體產(chǎn)業(yè)角度看，排名前3位的是科技服務(wù)(11.6%)、金融服務(wù)(11.3%)和數(shù)字經(jīng)濟(9.9%)，總體上符合北京“兩區(qū)”建設(shè)的首要產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)定位，也服務(wù)于北京“四個中心”的定位。科技服務(wù)支持政策最多，符合北京市“科技創(chuàng)新中心”的定位，科技創(chuàng)新成效也比較顯著，中關(guān)村示范區(qū)規(guī)模以上企業(yè)總收入增長20%以上，全市技術(shù)合同成交額增長10%，創(chuàng)新主體活躍，創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)改善[40]。金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策也占了很大比重，可以有效地支撐服務(wù)業(yè)擴大開放目標(biāo)，比如2021年北京證券交易所、首家外商獨資保險資管公司、首家外資控股證券公司等一批標(biāo)志性重磅級機構(gòu)加速落地，北京也成為中外資金融機構(gòu)落地展業(yè)的首選之地[40]，金融業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重18.9%，占比接近國際金融中心城市。對于數(shù)字經(jīng)濟的支持性政策較多，說明北京已經(jīng)就打造全球數(shù)字經(jīng)濟標(biāo)桿城市的目標(biāo)著手制定了相關(guān)政策，2021年北京市數(shù)字經(jīng)濟占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達到40.4%，比上年提高0.4個百分點[41]。但是對航空服務(wù)、文化活動的相關(guān)針對性政策較少，可能會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。航空服務(wù)在當(dāng)前疫情、地緣政治等不確定性事件影響下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了較大幅度的影響，因此更應(yīng)該增加政策的扶持力度，確保產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)政策相對較少則可能會影響北京市“文化中心”的建設(shè)。

圖3 北京“兩區(qū)”政策工具數(shù)量與作用產(chǎn)業(yè)交叉分析結(jié)果

表4 北京“兩區(qū)”政策工具數(shù)量與作用產(chǎn)業(yè)交叉分析結(jié)果 單位：條

從交叉維度分析看，科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟均以供給型政策為主，說明政府在科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展上投入力度很大，致力于直接的生產(chǎn)要素供給，希望通過大量的投入加快科技服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟的產(chǎn)出力度。其他產(chǎn)業(yè)供給型政策與環(huán)境型政策數(shù)量基本相同，在政策上呈現(xiàn)雙管齊下的狀況。值得注意的是，全產(chǎn)業(yè)政策為186條，占比達43.9%，說明“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策還存在指向不清晰、目標(biāo)不明確的問題。

3.4 政策作用發(fā)展周期結(jié)構(gòu)分析

表5顯示，在424條政策工具編碼片段中，標(biāo)記為“全周期”的為319條，說明當(dāng)前“兩區(qū)”政策比較重視全周期企業(yè)的支持，但針對性不強。成長期政策標(biāo)記最多，為54條，表明“兩區(qū)”幫助企業(yè)發(fā)展壯大的政策較多，能夠不斷打造“專精特新”“隱形冠軍”等企業(yè)并助力其實現(xiàn)成長壯大，快速發(fā)展。其次是優(yōu)化期和初創(chuàng)期，分別為20條、19條，最少的是轉(zhuǎn)型期，為12條?？梢钥闯?，企業(yè)成長期是“兩區(qū)”政策關(guān)注的重點，初創(chuàng)期、優(yōu)化期和轉(zhuǎn)型期受到的關(guān)注相對較少。對于初創(chuàng)期和轉(zhuǎn)型期企業(yè)政策支持較少的問題尤為值得關(guān)注，初創(chuàng)期企業(yè)由于風(fēng)險較大難以獲得市場支持，更需要政府提供相應(yīng)金融、空間、人才等方面的支持或擔(dān)保[42]，否則難以繼續(xù)發(fā)展壯大。此外轉(zhuǎn)型期也是政策應(yīng)該關(guān)注的方向，在當(dāng)前經(jīng)濟不確定性增強的環(huán)境下，企業(yè)經(jīng)營容易受到環(huán)境影響導(dǎo)致經(jīng)營不善，企業(yè)的轉(zhuǎn)型不應(yīng)僅僅單靠企業(yè)的努力，政府也應(yīng)該在其身后不斷助力，以更大力度出臺政策支持企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

表5 北京“兩區(qū)”政策工具數(shù)量與作用時期交叉分析結(jié)果 單位：條

從政策交叉分析看，初創(chuàng)期的供給性政策最多，說明政府認識到企業(yè)在初創(chuàng)期存在缺少資金、場地、人力等生產(chǎn)要素的問題，通過政策為企業(yè)提供必需的生產(chǎn)要素，達到培育企業(yè)成長壯大的目的。在成長期供給型政策是環(huán)境型政策的2倍，說明政府投入大量資源致力于成長期企業(yè)的發(fā)展，同時也著力加大環(huán)境的優(yōu)化力度。優(yōu)化期和升級期同樣供給型政策較多。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

基于政策文本內(nèi)容分析，系統(tǒng)梳理政策體系的特征，為政策制定者調(diào)整未來的政策制定方向提供理論基礎(chǔ)，也可以為市場主體理解政策、運用政策以保障自身更好發(fā)展提供依據(jù)。本文以北京“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策文本為例，收集了2020年9月以來北京頒布的40份“兩區(qū)”政策文本，構(gòu)建了“政策工具-作用產(chǎn)業(yè)-作用時期”的分析模型，并根據(jù)這一模型，對當(dāng)前北京“兩區(qū)”政策進行文本量化研究。綜合運用政策工具理論、產(chǎn)業(yè)分類理論、組織系統(tǒng)管理理論，構(gòu)建了政策分析三維模型，豐富了區(qū)域性政策文獻計量和文本內(nèi)容分析的理論基礎(chǔ)；同時依據(jù)三維模型檢驗了北京“兩區(qū)”政策的結(jié)構(gòu)和特征，對北京以及全國區(qū)域創(chuàng)新政策的制定具有重要實踐意義。

通過文獻計量和文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策能夠較好地支持北京“兩區(qū)”發(fā)展。從政策工具看，環(huán)境型政策使用較多，說明政府注重通過不斷改善政策環(huán)境助推“兩區(qū)”長期建設(shè)與發(fā)展，公共服務(wù)、營商環(huán)境等政策使用最多，說明服務(wù)型政府的建設(shè)正在不斷深化；從作用產(chǎn)業(yè)看，科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟、金融服務(wù)等重點產(chǎn)業(yè)支持力度較大；從作用時期看，對于企業(yè)全周期均有支持，對于成長期的企業(yè)支持力度更大，能夠達到立竿見影的效果。

但是還存在政策體系結(jié)構(gòu)不均衡的問題。從政策工具視角看，供給型、環(huán)境型、需求型政策從整體上應(yīng)該保持均衡[43]。但在“兩區(qū)”政策中，需求型政策使用較少，由于貿(mào)易開放是“兩區(qū)”重點之一，需求型政策會更有針對性地解決發(fā)展開放中的障礙，因此應(yīng)該加大需求型政策的供給力度。從細分政策看，對人才的引進和培養(yǎng)關(guān)注相對較少，對“兩區(qū)”建設(shè)的支撐和保障將有所不足；重點產(chǎn)業(yè)政策針對性不強且環(huán)境型政策較少，對于產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展支撐不足；對于初創(chuàng)期企業(yè)支持較少，企業(yè)獲得創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新資源有限，雙創(chuàng)根基難以夯實；對轉(zhuǎn)型升級期企業(yè)關(guān)注不足，企業(yè)難以獲得有利于轉(zhuǎn)型升級的政策環(huán)境，無法幫助企業(yè)尋找到下一個市場立足點。

4.2 政策優(yōu)化建議

北京“兩區(qū)”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要以系統(tǒng)觀念為指導(dǎo)，立足“兩區(qū)”建設(shè)全局，加強政策選擇的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，不斷優(yōu)化政策體系結(jié)構(gòu)，補齊政策短板，更好地支撐“兩區(qū)”高質(zhì)量發(fā)展。

1)優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加需求型政策的出臺。政府更加重視環(huán)境型政策的直接影響和供給型政策的推動作用，但是對需求型政策的拉動作用認識不足[44]。當(dāng)前供給型的推動和環(huán)境型的保障政策比較充足，但需求型的拉動作用發(fā)揮得較少，由于“兩區(qū)”貿(mào)易屬性較強，更需要發(fā)揮需求型政策對產(chǎn)品的拉動作用。同時隨著當(dāng)前全球經(jīng)濟的不確定性增強，更加需要政府發(fā)力降低發(fā)展的不確定性，增加需求型政策的出臺。重點需要關(guān)注兩個方面：一是繼續(xù)降低市場準(zhǔn)入壁壘。將市場決定資源配置與更好發(fā)揮政府作用有機結(jié)合，適當(dāng)降低“兩區(qū)”重點產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)更多企業(yè)進入相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更充分的競爭，同時也要防止出現(xiàn)即使門檻降低，也僅極少企業(yè)符合準(zhǔn)入條件而無法形成充分市場競爭的問題。二是加大人才培養(yǎng)和引進力度。對于人才問題，一方面要盤活人才存量，搭建政府培訓(xùn)服務(wù)平臺，健全激勵保障機制，協(xié)同企業(yè)做好現(xiàn)有人才的水平和能力提升工作，另一方面做好增量工作，繼續(xù)降低高端人才和優(yōu)秀畢業(yè)生引進落戶的門檻，提升人才引進手續(xù)辦理的便利度，繼續(xù)出臺針對重點產(chǎn)業(yè)的特殊人才引進政策。

2)注重發(fā)揮政策對重點產(chǎn)業(yè)的促進和保障作用。實現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展是北京“兩區(qū)”建設(shè)的核心目標(biāo)之一。根據(jù)前文分析，當(dāng)前重點產(chǎn)業(yè)政策主要有針對性不強和環(huán)境型政策偏少兩方面問題。針對這兩方面問題的建議是：①加強“兩區(qū)”產(chǎn)業(yè)政策的針對性，提升專門針對產(chǎn)業(yè)的政策數(shù)量。由于“兩區(qū)”重點發(fā)展科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、生物醫(yī)藥、綠色金融等產(chǎn)業(yè)，建議增加政策對于上述重點產(chǎn)業(yè)支持的針對性，對于每種產(chǎn)業(yè)的自身特征和特殊問題，因產(chǎn)施策，因地制宜，量身定做相關(guān)支持政策，更好地支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②適當(dāng)增加針對科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、金融服務(wù)等重點產(chǎn)業(yè)的環(huán)境型政策，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力和支撐力量。比如加大這些產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，增加知識產(chǎn)權(quán)保護力度，提高知識產(chǎn)權(quán)從研發(fā)到申請再到轉(zhuǎn)讓的全流程便利度，支持產(chǎn)業(yè)內(nèi)上下游的多方合作和協(xié)同創(chuàng)新，鼓勵成立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等，使產(chǎn)業(yè)政策達到要注重既供給發(fā)展資源，又制造良好環(huán)境，還能消除發(fā)展障礙的協(xié)同效果。

3)加強政策對企業(yè)的全周期支持。針對當(dāng)前政策對企業(yè)初創(chuàng)期、轉(zhuǎn)型期支持力度不足的問題，要注重政策對企業(yè)全周期的保駕護航。一是加大對初創(chuàng)期企業(yè)的政策支持力度，不僅在資金、場地、人才等要素上提供更多支持，也要在企業(yè)戰(zhàn)略、管理、技術(shù)等方面加大支持和指導(dǎo)力度，也可以更進一步在市場上為初創(chuàng)期企業(yè)提供更多保障，建立支持初創(chuàng)期企業(yè)平臺，幫助企業(yè)拓展市場，參與競爭。二是加大對轉(zhuǎn)型期企業(yè)的政策支持力度。當(dāng)前隨著外部環(huán)境不確定性明顯增加，如何在復(fù)雜多變的環(huán)境下持續(xù)發(fā)展和生存就成為企業(yè)首要任務(wù)。在這個過程中，一些企業(yè)不可避免地面臨轉(zhuǎn)型問題，一方面需要企業(yè)有更好的環(huán)境適應(yīng)能力，另一方面政府的支持和保駕護航必不可少。因此建議面對環(huán)境變化時更好地發(fā)揮政府作用，增加對“兩區(qū)”轉(zhuǎn)型期企業(yè)的關(guān)注，出臺財稅、金融等保障性政策支持企業(yè)逐步拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實施多元化和差異化經(jīng)營，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級時面臨的困境提供更多幫助，增強企業(yè)面對風(fēng)險和不確定性時的韌性和適應(yīng)能力。

4)注重法治環(huán)境建設(shè)，為政策制定與執(zhí)行保駕護航。當(dāng)前部分需求型政策，尤其是市場準(zhǔn)入型政策難以出臺，原因之一是與相關(guān)法律法規(guī)有部分沖突。因此需要北京市政府加強與中央部委、人大立法機關(guān)等部門的溝通協(xié)作，妥善解決政策沖突問題，有效減少“兩區(qū)”建設(shè)過程中的政策掣肘情況。此外根據(jù)前文分析，“兩區(qū)”絕大部分文件都是政府層面出臺的相關(guān)政策，缺少從人大立法層面上的突破。當(dāng)前其他一些自貿(mào)區(qū)，如天津、上海、廣東、海南等省市的自由貿(mào)易試驗區(qū)都通過地方人大立法的方式，制定了自由貿(mào)易試驗區(qū)條例。建議北京盡快將部分政策上升到法規(guī)層面，對“兩區(qū)”建設(shè)進行全面保障和規(guī)范。