陳 力 劉思竹

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438)

冰架是唯一被1959年《南極條約》提及并被賦予法律意涵的冰的形態(tài)，但條約未對(duì)冰架的內(nèi)涵進(jìn)行定義，其法律地位并不清晰。雖然科學(xué)界對(duì)冰架的地理分布與物化形態(tài)已有較為成熟的研究，但冰架的法律地位在極地治理中卻鮮受關(guān)注。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，其適用范圍及于包括南大洋在內(nèi)的地球所有海域已經(jīng)形成高度共識(shí)。(1)1986年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告指出：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是全球性公約，適用于所有的海域，沒(méi)有任何海域可以被排除在《公約》的適用范圍之外。因此，《公約》同樣適用于南大洋。”(UN doc. A/41/722, of 17 November 1986, p. 29)但遺憾的是，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下唯一與冰有關(guān)的第234條(又被稱(chēng)為“冰封區(qū)域條款”)(2)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條：“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?！敝荚谄胶庠搮^(qū)域沿海國(guó)與船旗國(guó)管轄權(quán)的利益沖突，保護(hù)北極地區(qū)的海洋環(huán)境，并未對(duì)包括冰架在內(nèi)的各類(lèi)冰的法律地位作出規(guī)定。(3)See Jan Jakub Solski, “The Genesis of Article 234 of the UNCLOS,” Ocean Development & International Law 1 (2021)： 1-19.從《南極條約》的締約背景看，其主要目的之一在于平息南極大陸的主權(quán)紛爭(zhēng)，創(chuàng)始締約國(guó)雖然注意到冰架在南極地區(qū)的廣泛分布及其自身的特殊形態(tài)，并將其納入《南極條約》第六條的適用范圍，但鑒于南極地區(qū)的主權(quán)敏感性以及人類(lèi)對(duì)南極認(rèn)識(shí)的時(shí)代局限，《南極條約》最終選擇了對(duì)冰架地位的“模糊化”處理方式。隨著人類(lèi)南極活動(dòng)的不斷增加，南極環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與利用的重要性日益凸顯，南極治理經(jīng)歷了從《南極條約》單一條約向南極條約體系、從南極條約協(xié)商會(huì)議(ATCM)單一決策機(jī)制向ATCM與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CCAMLR)并存的雙重決策機(jī)制、從主要關(guān)注南極大陸到陸地與海洋治理并重的演化歷程，南極條約體系對(duì)陸地及海域分而治之的發(fā)展趨勢(shì)日益明顯。(4)如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》及其附件主要規(guī)制人類(lèi)在南極大陸的活動(dòng)，側(cè)重南極環(huán)境保護(hù)，而《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》則主要規(guī)制人類(lèi)在南極海域的活動(dòng)，側(cè)重海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與利用。在此背景下，冰架作為介于陸地與海洋之間的特殊形態(tài)，其法律地位的重要性開(kāi)始凸顯。明確冰架的法律地位不僅有助于劃定南極地區(qū)的陸海邊界，厘清南極條約體系下不同條約對(duì)冰架的可適用性，而且可以明晰各國(guó)在南極冰架區(qū)域活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)。近年來(lái)，作為CCAMLR框架下最新的海域劃區(qū)管理工具，海洋保護(hù)區(qū)(MPA)逐漸成為南極治理領(lǐng)域的前沿議題，在已設(shè)立和擬議中的南極海洋保護(hù)區(qū)中，最受矚目的當(dāng)屬羅斯海保護(hù)區(qū)，但CCAMLR設(shè)立羅斯海保護(hù)區(qū)的法律文件(《養(yǎng)護(hù)措施CM91-05》)僅以經(jīng)度劃定了保護(hù)區(qū)的邊界，“忽略”了決定羅斯冰架地位的緯度邊界以及羅斯海保護(hù)區(qū)的面積。羅斯冰架是否被涵蓋在羅斯海保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)，其是否應(yīng)受CCAMLR法律措施規(guī)制遂成為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

本文將從南極冰架的科學(xué)屬性出發(fā)，以南極國(guó)際治理的動(dòng)態(tài)發(fā)展為脈絡(luò)，通過(guò)對(duì)《南極條約》締約背景及南極條約體系涉冰架規(guī)定的國(guó)際條約法解釋?zhuān)瑖L試論證冰架在南極條約體系中應(yīng)有的法律地位，為我國(guó)參與南極國(guó)際治理貢獻(xiàn)“中國(guó)話語(yǔ)”。

一、 南極冰架的分布及科學(xué)屬性

“進(jìn)入南極洲就是被拖入緩慢的冰的漩渦。冰是南極洲的起點(diǎn)，也是南極洲的終點(diǎn)?！?5)Stephen J. Pyne, The Ice: A Journey to Antarctica (University of Washington Press, 1986) 2.南極大陸被冰包圍和覆蓋，南極冰架環(huán)繞著超過(guò)75%的南極海岸線，面積超過(guò)155萬(wàn)平方公里，覆蓋南極洲總面積的11%，相當(dāng)于格陵蘭島。(6)Bethan Davies, “Ice Shelf Collapse,” Antarctic Glaciers.org, 22 June 2020, https://www.antarcticglaciers.org/glaciers-and-climate/changing-antarctica/shrinking-ice-shelves/ice-shelves/.其中，面積較大的南極冰架主要分布在羅斯海域的羅斯冰架、威德?tīng)柡５馁M(fèi)爾?！_尼冰架和拉森冰架，以及位于南極洲北查爾斯王子山和拉斯曼丘陵之間的埃默里冰架等。(7)John Stewart, Antarctica: An Encyclopedia, 2nd edition (McFarland & Company Inc. Publishers, 2011) 551.冰架(ice shelves)是陸地冰體在重力驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物，由冰體不斷從接地線(grounding line)向海洋方向流動(dòng)形成，是陸地冰的浮動(dòng)延伸。盡管理論上冰架可在冰從陸地流入海水的任何地方形成，但世界上絕大部分的冰架都環(huán)繞著南極洲的海岸，南極冰架無(wú)論在面積分布抑或穩(wěn)定性方面都有別于北極冰架。北極冰架穩(wěn)定性低，陸緣冰與海冰難以截然區(qū)分，且共同隨著頂部表面的積雪和底部水冰的增加而進(jìn)一步增厚。(8)Julian A. Dowdeswell and Martin O. Jeffries, “Arctic Ice Shelves: An Introduction,” eds. L. Copland, D. Mueller, Arctic Ice Shelves and Ice Islands (Springer Polar Sciences, 2017) 6-7.此外，北極地區(qū)有自然融化周期，幾乎一半的冰架在夏季融化，冬季再次凍結(jié)。受全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)的冰架不斷坍塌且迅速融化，隨著米爾恩冰架的崩塌，加拿大最后一個(gè)完整的冰架已經(jīng)消失不見(jiàn)。

南極冰架的厚度較深，其深度可從100米至1000米不等。由于冰架與南極大陸相連，整體較為穩(wěn)定，各國(guó)甚至?xí)⒖瓶颊窘ㄔ诒苤?。如英?guó)在布倫特冰架上設(shè)立的哈雷研究站、德國(guó)在?？怂固貍惐苌辖⒌募~邁爾站，以及德國(guó)在費(fèi)爾?！_尼冰架上設(shè)立的費(fèi)爾希站等。但由于冰架上的冰縫會(huì)持續(xù)開(kāi)裂并緩慢地向海移動(dòng)，已建成的科考站會(huì)面臨漂流入海或被掩埋的風(fēng)險(xiǎn)，因而不得不搬離或重新安置。(9)如哈雷研究站第一代在1956年建成，目前已更新至第六代，前五個(gè)科考站或被冰雪淹沒(méi)或被拆除運(yùn)走。

除冰架外，極地區(qū)域還存在其他形態(tài)的冰，常見(jiàn)的如海冰(sea ice)、冰蓋(ice sheet)、冰山(iceberg)和浮冰島(ice island)等。(10)See Joy McCann, Wild Sea: A History of the Southern Ocean (University of Chicago Press, 2019) 158-180.海冰和冰架的區(qū)別在于前者是自由漂浮在海面上的巨大冰體，而冰架則會(huì)牢固地附著在陸地上；冰蓋是覆蓋在陸地表面極厚的冰體，又稱(chēng)大陸冰川。地球上有兩個(gè)冰蓋，分別是南極冰蓋和格陵蘭冰蓋。來(lái)自冰蓋上的巨大冰體通過(guò)冰川或冰流流入海中，如果海水的溫度足夠低，那么新到達(dá)的冰并不會(huì)立即融化，而是漂浮在海面上并隨著匯入海中的冰川持續(xù)變大，形成大面積的冰架。換言之，冰架是冰蓋向海洋的延伸部分。冰架的下方?jīng)]有基巖，并非穩(wěn)定的冰的物理形態(tài)，它的邊緣可通過(guò)崩解形成冰山；浮冰島是冰山的一種特殊形式，是頂部比較平緩的大面積冰山，多存在于北極地區(qū)。相較于其他形態(tài)的冰，冰架的物理屬性更為特殊，由于它介于陸地和海洋之間，既不同于漂浮在海面上的海冰，也區(qū)別于完全覆蓋在陸地表面的冰蓋。值得注意的是，與其他科學(xué)意義上的“南極冰”相比，冰架是唯一被南極條約體系賦予法律含義的術(shù)語(yǔ)。

二、 南極冰架法律地位的觀點(diǎn)分歧

包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的傳統(tǒng)國(guó)際法主要規(guī)制陸地、島嶼和海域的法律地位，冰架并不在其調(diào)整的視野之內(nèi)。隨著冰架首次在《南極條約》入法，其作為陸地與海洋之外的第三種形態(tài)是否以及應(yīng)如何受到規(guī)制引發(fā)學(xué)界關(guān)注。作為唯一提及冰架的條款，《南極條約》第六條規(guī)定：“本條約的規(guī)定應(yīng)適用于南緯60度以南的地區(qū)，包括一切冰架；但本條約的規(guī)定不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個(gè)國(guó)家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國(guó)際法所享有的對(duì)公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利?！痹摋l款雖然明確《南極條約》的適用范圍包括冰架，卻未對(duì)冰架作出科學(xué)及法律上的定義，學(xué)界對(duì)此存在不同理解。

(一) 類(lèi)陸地說(shuō)

極地地區(qū)的冰可根據(jù)不同的科學(xué)特征和物理屬性區(qū)分為永久冰(permanent ice)和浮動(dòng)冰(floating ice)。永久冰是指覆蓋海域但牢固錨定在陸地上并且邊緣非常穩(wěn)定的冰障，南極冰架是永久冰的典型形式，具有陸地大部分的物理形態(tài)和功能作用。(11)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 151-154.因此，主流學(xué)者以冰架的物理形態(tài)為由支持冰架“類(lèi)陸地”的法律地位。首先，從外觀上看，南極冰架輪廓的構(gòu)造需要持續(xù)數(shù)代的變化才能被人類(lèi)感知，從而具備類(lèi)似于陸地的物理形態(tài)；其次，冰架地區(qū)存在如北極熊、企鵝、狐貍等哺乳動(dòng)物，這類(lèi)陸生動(dòng)物的存在使得冰架區(qū)域更加類(lèi)似陸地而非水域；第三，冰架與陸地緊密相連，除邊緣以外整體非常堅(jiān)固穩(wěn)定，例如人類(lèi)可在冰架上建造永久科考站；第四，由于厚度極深，冰架不具備移動(dòng)性，其相對(duì)靜止的性質(zhì)和狀態(tài)阻礙了所有形式的海上航行；(12)E. A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 9.2 (1979): 413.最后，冰架和陸地幾乎不存在自然邊界，現(xiàn)有科技很難將兩者作出清晰劃分，也難以辨別冰架的精準(zhǔn)面積。冰架附著于陸地的“穩(wěn)固”屬性使其“類(lèi)陸地”性質(zhì)的證成順理成章。

支撐“類(lèi)陸地說(shuō)”的另一理?yè)?jù)是冰架的功能。冰架可以像陸地一樣被占領(lǐng)，其區(qū)別于海面浮冰的最大特點(diǎn)就在于其相對(duì)穩(wěn)固與持久。盡管全球氣候變暖的影響會(huì)導(dǎo)致冰架向海邊緣的崩裂，但總體而言冰架是固定且穩(wěn)定的。領(lǐng)土的重要特征即在于其自身的固定性，浮動(dòng)領(lǐng)土在觀念上即存在矛盾。(13)周鯁生著：《國(guó)際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2007年，第278頁(yè)。挪威學(xué)者曾指出永久冰與陸地的相似性，并支持羅斯冰架等同于陸地，認(rèn)為它也可能是主權(quán)的聲索對(duì)象。(14)See Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 160. 在文中，他用“冰障”(ice barrier)一詞來(lái)指代整個(gè)冰架。依據(jù)“類(lèi)陸地說(shuō)”，冰架應(yīng)當(dāng)適用規(guī)制陸地的國(guó)際法規(guī)則。

(二) 類(lèi)海域說(shuō)

與“類(lèi)陸地說(shuō)”截然相反，部分學(xué)者持“類(lèi)海域說(shuō)”，即冰架應(yīng)被視為海洋的組成部分，其法律地位應(yīng)當(dāng)受?chē)?guó)際海洋法的調(diào)整。由于《南極條約》第六條后半段規(guī)定賦予了南極海域的公海性質(zhì)，(15)參見(jiàn)陳力：《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期。因此學(xué)者認(rèn)為南極冰架的下覆水域相當(dāng)于公海的冰下擴(kuò)張。而冰架之下的水域?qū)掗熒铄?，是公海不可分割的物理連續(xù)部分，是冰川向海的延伸，漂浮在海上的冰架即為處于凍結(jié)狀態(tài)的公海。(16)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 201.此外，盡管海面上的冰架厚度較深，但不排除其下方仍有水域的存在，冰下航行和冰以下的水域劃界也并非絕無(wú)可能。(17)Christopher C. Joyner, “Ice-covered Region in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226-227.

不過(guò)“類(lèi)海域說(shuō)”受到了較多的質(zhì)疑。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條雖然規(guī)定了對(duì)“冰封區(qū)域”的特殊保護(hù)，但該條本身并不試圖界定“冰”的法律地位，且適用范圍被限定在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，其遠(yuǎn)離陸地的狀態(tài)使其不具備“冰架”的特征；此外，若將冰架視作海域，實(shí)際上是以冰架下的水域?yàn)橹黧w，推定包括上覆水域的冰架，然而將冰架及其下覆水域地位等同視之的做法漠視了冰架的科學(xué)屬性，混淆了永久冰與浮冰的界限。冰架是陸源冰，而非海冰，海面上的冰架是陸地冰架延伸到海域的一部分。相較于冰架，海冰(浮冰)具有不穩(wěn)定、可移動(dòng)和動(dòng)態(tài)變化的特性，由海水凍結(jié)而成的海冰應(yīng)由其覆蓋水域的性質(zhì)所決定，即海冰應(yīng)屬于附著海域的一部分。(18)Ibid, p. 224.這一觀點(diǎn)顯然無(wú)法適用于作為陸緣冰的冰架。

(三) 自成一類(lèi)說(shuō)

鑒于冰架“類(lèi)陸地”和“類(lèi)海域”兩種觀點(diǎn)的鮮明對(duì)立，對(duì)冰架法律地位的折中界定——“自成一類(lèi)說(shuō)”應(yīng)運(yùn)而生：冰架既非陸地，也非海洋，而是自成一類(lèi)的特殊形態(tài)(suigeneris)；冰架兼具陸地與海洋的某些特征，是自然界和國(guó)際法上的特殊現(xiàn)象，應(yīng)被賦予特殊的法律屬性。(19)“A Special Form of Territory sui generis and Subject to Physical Appropriation,” See: F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.有學(xué)者認(rèn)為，從國(guó)家領(lǐng)土的角度出發(fā)，冰架不能被簡(jiǎn)單歸類(lèi)為法律意義上的陸地和海洋，冰架代表了一種特定類(lèi)型的疆域——冰川領(lǐng)地(glacial territory)；(20)Jacek Machowski, “The Status of Polar Ice under International Law,” Polish Polar Research 13 (1992): 158.奧本(Auburn)認(rèn)為冰架是可被占有的特殊領(lǐng)土形式；(21)F. Auburn, Antarctic Law and Politics (Indiana University Press, 1982) 35.羅斯維爾(Rothwell)則認(rèn)為《南極條約》第六條本身就證明冰架是不同于陸地和海洋的自成一體的形態(tài)；(22)D. R. Rothwell, “The Antarctic Treaty: 1961-1991 and Beyond,” Sydney Law Review 14 (1992): 70.喬伊納(Joyner)也提出針對(duì)冰架的第三類(lèi)選擇，冰架自成一類(lèi)更具地理上的可行性以及法律上的合理性。(23)Christopher C. Joyner, “The Exclusive Economic Zone and Antarctica: The Dilemmas of Non-Sovereign Jurisdiction,” Ocean Development and International Law 19 (1988): 475-476.喬伊納進(jìn)一步認(rèn)為，冰架外邊緣會(huì)崩塌形成海水，部分冰架下覆海域可以航行，因此“(已崩解)浮動(dòng)在海域上的冰架應(yīng)被視為公海，而不可穿透覆蓋在陸地之上的穩(wěn)固冰架及冰舌應(yīng)被視為陸地”。(24)Chirstopher C. Joyner, Antarctica and the Law of the Sea (Martinus Nijhoff Publishers, 1992) 199.

“自成一類(lèi)說(shuō)”雖然突破了冰架“類(lèi)陸地”與“類(lèi)海域”非此即彼的對(duì)立，但實(shí)踐意義較為有限。首先，這一界定與冰架的科學(xué)屬性存在矛盾，冰架是穩(wěn)定的陸緣冰，當(dāng)其外緣崩塌后，崩塌部分落入海中，形成的海冰即不再屬于冰架的一部分，也不應(yīng)再適用冰架的法律規(guī)范，持“自成一類(lèi)說(shuō)”的喬伊納似乎也持這種觀點(diǎn)。就此而言，“自成一類(lèi)說(shuō)”和“類(lèi)陸地說(shuō)”并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別；其次，冰架在科學(xué)屬性上更趨近于陸地的重要原因是其下緣深度。在冰架下覆海域航行只是一種科學(xué)假說(shuō)，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)并不具有可行性；最后，“自成一類(lèi)說(shuō)”的最大問(wèn)題在于，現(xiàn)有國(guó)際法從未發(fā)展出對(duì)地球陸地以及海洋以外“第三類(lèi)形態(tài)”法律地位的明確規(guī)范，若依據(jù)“自成一類(lèi)說(shuō)”，南極冰架將成為國(guó)際法調(diào)整的“真空地帶”，面臨被南極條約體系排除適用的尷尬局面。

三、 南極條約體系下“冰架”的法律意涵

(一) 《南極條約》第六條賦予冰架法律意涵

1959年簽署的《南極條約》總計(jì)十四個(gè)條款，包括前言在內(nèi)的《南極條約》文本中，“南極洲”(Antarctica)一詞共計(jì)出現(xiàn)四十次，是條約使用的高頻詞。(25)或譯為“南極”，為保證文章連貫性，以下統(tǒng)稱(chēng)“南極洲”。不過(guò)，《南極條約》雖然通篇使用“南極洲”一詞，卻未定義其內(nèi)涵和地理范圍。而《南極條約》第六條雖然明確規(guī)定了條約的地理適用范圍，卻刻意回避了對(duì)“南極洲”一詞的使用。因此，條約中的“南極洲”是否等同于條約第六條所指的“南緯60度以南區(qū)域”至今仍存在爭(zhēng)議。

與《南極條約》對(duì)“南極洲”一詞缺乏明確定義不同的是，“南極條約區(qū)域”(Antarctic Treaty Area)卻隨著南極條約體系的不斷發(fā)展被賦予了法律內(nèi)涵?！澳蠘O條約區(qū)域”一詞最早于第三屆南極條約協(xié)商會(huì)議被提出；(26)“Information Exchange on Airfield Facilities,” Recommendation III-I, ATCM III, 1964.1964年《南極動(dòng)植物保護(hù)議定措施》第一條首次使用“條約區(qū)域”指代《南極條約》第六條所規(guī)定的區(qū)域；1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《養(yǎng)護(hù)公約》)在其適用范圍條款(第一條)中雖未使用這一術(shù)語(yǔ)，但在第三條、第四條及第五條中均使用了“南極條約區(qū)域”的表述。因故未生效的1988年《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)公約》)是首部正式對(duì)“南極條約區(qū)域”進(jìn)行定義的法律文件，其第一條第三款規(guī)定：“‘南極條約區(qū)域’是指根據(jù)《南極條約》第六條的規(guī)定適用于該條約的所有區(qū)域?！?991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保議定書(shū)》)第一條繼承了《礦產(chǎn)公約》關(guān)于南極條約區(qū)域的定義。至此，《南極條約》第六條所指的適用范圍被正式界定為“南極條約區(qū)域”。

回溯《南極條約》談判的歷史進(jìn)程，領(lǐng)土爭(zhēng)議顯然是條約談判需要解決的核心問(wèn)題，因此條約第四條成為各國(guó)博弈的主要競(jìng)技場(chǎng)。條約適用范圍條款雖非談判重心，但締約國(guó)對(duì)其內(nèi)涵多有分歧，最終文本相較初始文本呈現(xiàn)多處改動(dòng)。例如，初始文本為“南緯六十度以南的區(qū)域，不包括公?！?。對(duì)此，阿根廷希望盡可能擴(kuò)大公約的適用范圍，以使《南極條約》確立的基本原則在條約區(qū)域內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，建議將公海及上覆空域包括在內(nèi)，該觀點(diǎn)得到了蘇聯(lián)的支持。英國(guó)、美國(guó)、日本及比利時(shí)則希望將公海排除在公約適用范圍之外，但卻同意將冰架包括在內(nèi)。最終，蘇聯(lián)和智利的建議文本獲得支持，即將《南極條約》適用范圍擴(kuò)展至南緯六十度以南，但不影響各國(guó)依據(jù)國(guó)際法在該區(qū)域內(nèi)享有的公海權(quán)利。(27)適用范圍的文本變化體現(xiàn)了南極海域的法律地位之爭(zhēng)，第六條的確定文本及其后半句相當(dāng)于默認(rèn)了南極海域公海的法律地位，同時(shí)并未排除海洋法體系在南極海域的適用。參見(jiàn)陳力：《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期；Tullio Scovazzi, “The Antarctic Treaty System and the New Law of the Sea: Selected Questions,” eds. Francesco Francioni and Tullio Scovazzi, International Law for Antarctica (Kluwer Law International, 1996) 386. 另外，《南極條約》的適用范圍還可體現(xiàn)在各締約國(guó)在將南極條約體系轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的立法，如《英國(guó)南極法》通過(guò)定義“南極洲”解釋了《南極條約》第六條的范圍，既包括南極大陸及冰架，也包括南緯六十度以南的海域?！癕eaning of ‘Antarctica’”, Antarctic Act 1994, the United Kingdom；我國(guó)海洋局2018年頒布的《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》也對(duì)南極洲進(jìn)行了定義：“是指南緯六十度以南的地區(qū)，包括該地區(qū)的所有冰架及其上空?！?可見(jiàn)我國(guó)南極法律適用的地理范圍也未排除南緯六十度以南的海域。參見(jiàn)陳力：《論我國(guó)南極立法的適用范圍》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。

在談判過(guò)程中，冰架的定義也成為各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。美國(guó)將冰架定義為巨大的橫向冰結(jié)構(gòu)，連接陸地并延伸至海洋，并認(rèn)為其僅應(yīng)是“固定的冰架”。(28)See “The United States’ Report on Provisions of the Antarctic Treaty, 4 February 1960,” W. Bush, Antarctica and International Law: A Collection of Inter-State and National Documents, Vol.1 (Oceana Publications, 1982) 111.智利曾在其1940年國(guó)內(nèi)法中宣布“浮冰”是智利南極領(lǐng)土的一部分，故在談判過(guò)程中堅(jiān)稱(chēng)冰架既包括固定冰，也包括浮冰。日本則認(rèn)為“冰架”一詞應(yīng)被解釋為或多或少永久被冰覆蓋的所有區(qū)域，包括這些區(qū)域上方的空氣空間和下方的水域。(29)Ibid, p. 40.鑒于談判各方對(duì)冰架定義難以達(dá)成一致，冰架一詞遂成為條約文本中懸而未決的詞條，這為各國(guó)基于其對(duì)南極主權(quán)問(wèn)題的不同立場(chǎng)作出不同解讀埋下了伏筆。隨著1964年《南極動(dòng)植物保護(hù)議定措施》談判的推進(jìn)，各國(guó)可采取自愿措施規(guī)范浮冰上的動(dòng)物群捕撈活動(dòng)，浮冰開(kāi)始成為被單獨(dú)規(guī)制的對(duì)象，被排除于《南極條約》第六條“冰架”的范圍之外。(30)Ibid, p. 66.自此，冰架是否包括浮冰的爭(zhēng)議告一段落。

盡管有學(xué)者認(rèn)為《南極條約》第六條的結(jié)構(gòu)和文義都顯示出冰架區(qū)別于公海及類(lèi)同于南極大陸的特征，(31)E.A. Zuccaro, “Iceberg Appropriation and the Antarctic’s Gordian Knot,” California Western International Law Journal 19 (1979): 414; Joyner, “Ice-Covered Regions in International Law,” Natural Resources Journal 31 (1991): 226.但條約起草者卻在賦予其法律意涵的同時(shí)有意模糊了冰架的法律地位。從條約起草背景看，締約各方談判中對(duì)南極條約適用范圍的不同立場(chǎng)是導(dǎo)致對(duì)冰架“模糊”處理的直接原因，而南極主權(quán)凍結(jié)的“雙焦點(diǎn)主義”(32)雙焦點(diǎn)主義(bi-focalism approach)原本指一種條約談判策略，表明(同一條款)對(duì)不同主體蘊(yùn)含不同含義，是一種故意制造的模糊規(guī)定。在南極條約體系下，系指以《南極條約》第4條為核心的“主權(quán)凍結(jié)原則”產(chǎn)生的解釋上的模糊性與不確定性。由于保留主權(quán)聲索國(guó)、潛在主權(quán)要求國(guó)以及非主權(quán)要求國(guó)的不同立場(chǎng)，各國(guó)均可從自身利益出發(fā)對(duì)“主權(quán)凍結(jié)原則”做出于己有利的解釋。參見(jiàn)Davor Vidas，“The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea: a New Dimension Introduced by the Protocol,” eds. Olav Schram Stokke, Davor Vidas, Governing the Antarctic (Cambridge University Press, 1996) 81.、條約締結(jié)的時(shí)代背景以及早期人類(lèi)對(duì)南極認(rèn)識(shí)的不足等因素才是導(dǎo)致冰架定義被條約“擱置”的重要原因。隨著人類(lèi)對(duì)南極認(rèn)識(shí)的持續(xù)深入以及南極條約體系內(nèi)容的日益豐富，冰架的定位開(kāi)始由“模糊”逐漸變得清晰。

(二)南極環(huán)境保護(hù)視角下的冰架地位

南極條約體系以《南極條約》為核心，涵蓋與《南極條約》相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的一系列公約、議定書(shū)，以及ATCM與CCAMLR通過(guò)的具有法律拘束力的決定、措施等國(guó)際法文件群。(33)“南極條約體系”一詞最早由阿根廷大使R.E.Guyer于1973年提出，《環(huán)保議定書(shū)》第一條e項(xiàng)首次對(duì)其進(jìn)行了法律定義：“Antarctic Treaty System means ‘The Antarctic Treaty, the measures in effect under the that Treaty, its associated separate international instruments in force and the measures in effect under those instruments’”.南極條約體系的重要法律文件分別規(guī)定了各自的地域適用范圍，由于調(diào)整的對(duì)象不同，體系內(nèi)重要公約的地域適用范圍既有重合，也存差異。

表1 南極條約體系下主要法律文件對(duì)“地域適用范圍”的規(guī)定

1991年《環(huán)保議定書(shū)》包含了六個(gè)附件，有關(guān)“冰架”的條款多與“陸地或海洋”一并出現(xiàn)，但不同條款下“冰架”所處的位置并不完全相同。附件二《保護(hù)動(dòng)植物》第四條規(guī)定：“1. 除非符合許可證的規(guī)定，否則不得把南極條約地區(qū)非本土物種的動(dòng)物或植物引入南極條約地區(qū)的陸地、冰架或水域。2. 不得將狗帶入陸地或冰架?！备郊稄U物處理和廢物管理》第七條規(guī)定：“禁止將多氯聯(lián)苯、帶菌土壤或類(lèi)似方式的包裝或殺蟲(chóng)劑(科學(xué)、醫(yī)療或衛(wèi)生目的所需要的除外)帶入南極條約地區(qū)的陸地、冰架或水域?！鄙鲜鲆?guī)定使用“或”(or)一詞，將冰架作為與陸地和水域并列的概念，說(shuō)明冰架既不同于陸地也區(qū)別于水域的自成一類(lèi)地位。不過(guò)附件四《預(yù)防海洋污染》第六條的規(guī)定則有所不同：“各締約國(guó)不得在距陸地或冰架12海里以?xún)?nèi)將未處理過(guò)的污水排入海中。”根據(jù)該條規(guī)定，12海里海域?qū)挾鹊臏y(cè)量是以陸地或冰架的外邊緣為界開(kāi)始起算，若冰架的地位屬于海域，那么測(cè)量理應(yīng)始于冰架的內(nèi)邊緣而非其外邊緣。因此，該條事實(shí)上賦予了冰架類(lèi)同于陸地的法律屬性。

《環(huán)保議定書(shū)》及其附件中出現(xiàn)的冰架條款無(wú)一支持冰架類(lèi)同于海域，而是傾向于將冰架視為類(lèi)陸地的法律屬性，或至少是與陸地和海域并列的自成一類(lèi)物。條約是國(guó)家間依據(jù)國(guó)際法締結(jié)的書(shū)面協(xié)定，體現(xiàn)了締約方的共同意愿。(34)“Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries,” Yearbook of the International Law Commission, Vol. II, 1996, p. 218, para. 2.條約條款的文義是條約解釋的基礎(chǔ)，也是締約方合意的“內(nèi)部證據(jù)”，應(yīng)當(dāng)作為對(duì)冰架法律地位判斷的起點(diǎn)。作為《南極條約》不可分割的組成部分，《環(huán)保議定書(shū)》及其附件所使用的“冰架”一詞應(yīng)當(dāng)具有與《南極條約》第六條規(guī)定的“冰架”相同的含義。由于《南極條約》第六條并未明確冰架的法律地位，因此，《環(huán)保議定書(shū)》及其附件的延伸規(guī)定可被視為對(duì)冰架法律屬性的細(xì)化解釋。

(三) 南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)視角下的冰架

《養(yǎng)護(hù)公約》第一條規(guī)定了其適用的范圍包括“南緯60度以南和該緯度與南極幅合帶之間構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)組成部分的區(qū)域內(nèi)的南極海洋生物資源”。作為南極條約體系下相對(duì)獨(dú)立的條約，《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍條款與《南極條約》第六條相距甚遠(yuǎn)，該條款既未對(duì)公約“區(qū)域”(Area)的構(gòu)成作出明確界定，也沒(méi)有重復(fù)《南極條約》第六條對(duì)“南極條約區(qū)域”的定義，因此，對(duì)該條單純的文義解釋無(wú)法判斷《養(yǎng)護(hù)公約》是否將冰架納入其管轄范圍。不過(guò)CCAMLR官方網(wǎng)站的相關(guān)介紹卻為解釋該條中公約“區(qū)域”含義提供了重要的“輔助資料”。在回顧《養(yǎng)護(hù)公約》的歷史時(shí)，CCAMLR官網(wǎng)首先介紹了南大洋(Southern Ocean)及其生態(tài)區(qū)域構(gòu)成，包括:(1)向北的非冰封區(qū)域，(2)介于南緯55～60度及70～75度的大范圍季節(jié)性浮冰區(qū)，以及(3)鄰接南極大陸的永久性浮冰區(qū)。據(jù)此，CCAMLR所稱(chēng)的南大洋排除了作為固定冰的冰架。與此同時(shí)，在海洋生物資源的捕獲(Harvesting marine resources)項(xiàng)下，CCAMLR分別回顧了《養(yǎng)護(hù)公約》締結(jié)前南大洋的海豹、鯨魚(yú)、南極蟹以及磷蝦的捕撈活動(dòng)。(35)“History of the Convention,” CCAMLR, https://www.ccamlr.org/en/organisation/history.而在介紹“公約區(qū)域”(Convention Area)時(shí)也明確提及“包括環(huán)南極大陸自南端到北端南極輻合帶的所有水域”，其占全球海洋面積的10%，面積達(dá)35 716 100 公里。(36)“Convention Area”, CCAMLR, www.ccamlr.org/en/organisation/convention-area.上述“輔助資料”較為明確地將南極大陸及冰架排除在“公約區(qū)域”范圍之外。

根據(jù)《維也納條約法公約》第31條“條約應(yīng)依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”的條約解釋規(guī)則，《養(yǎng)護(hù)公約》序言中大量使用了水域或海洋等用語(yǔ)。如第一段使用了“環(huán)南極海域”、第二段特別限定了“南極水域”的海洋生物資源、第五段在強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作的同時(shí)特別提及在“南極水域”從事研究和捕撈活動(dòng)國(guó)家的積極參與，以及第九段重申“南極大陸周?chē)颉眱H用于和平目的，避免紛爭(zhēng)，符合全人類(lèi)的利益等。《養(yǎng)護(hù)公約》作為南極條約體系的有機(jī)組成部分，其序言中所使用的水域(Antarctic water)或海域(Seas)的用語(yǔ)顯然應(yīng)與《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》聯(lián)結(jié)在一起作一體解釋。作為《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》中與陸地和水域并列的獨(dú)立法律術(shù)語(yǔ)，冰架顯然不應(yīng)被《養(yǎng)護(hù)公約》序言中的水域或海域所吸收或涵蓋。

就適用對(duì)象而言，《養(yǎng)護(hù)公約》第一條第二款所適用的南極海洋生物資源是指“南極幅合帶以南發(fā)現(xiàn)的魚(yú)類(lèi)、軟體動(dòng)物、甲殼動(dòng)物和包括鳥(niǎo)類(lèi)在內(nèi)的所有其他生物種類(lèi)”?！娥B(yǎng)護(hù)公約》締結(jié)之初，立法旨在保護(hù)磷蝦及對(duì)磷蝦賴(lài)以生存的海洋生態(tài)系統(tǒng)，故該公約又被稱(chēng)為“磷蝦公約”(Krill Convention)。據(jù)此，從《養(yǎng)護(hù)公約》的締結(jié)歷史看，其并未考慮陸海兩棲生物，而僅限于海洋生物資源。

從養(yǎng)護(hù)目標(biāo)來(lái)看，《養(yǎng)護(hù)公約》第二條明確其意在“養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源”，同時(shí)“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”。由于《養(yǎng)護(hù)公約》未對(duì)“合理利用”進(jìn)行定義，長(zhǎng)期以來(lái)，在“養(yǎng)護(hù)”(conservation)與“合理利用”(rational use)的平衡問(wèn)題上各方爭(zhēng)論不休。有觀點(diǎn)認(rèn)為CCAMLR的職責(zé)更側(cè)重于“合理利用”，該條旨在要求相關(guān)活動(dòng)在設(shè)計(jì)和執(zhí)行上必須符合《養(yǎng)護(hù)公約》第二條第三款的養(yǎng)護(hù)原則，并非完全禁止捕魚(yú)等商業(yè)行為。(37)郭婧、徐鵬：《南極海洋保護(hù)區(qū)平衡“養(yǎng)護(hù)”與“合理利用”》，《中國(guó)海商法研究》2021年第2期。在此背景下，若采“類(lèi)海域說(shuō)”，由于冰架下覆水域的生物尚屬發(fā)現(xiàn)的初期，(38)Huw J. Griffiths， et al., “Breaking All the Rules: The First Recorded Hard Substrate Sessile Benthic Community Far Beneath an Antarctic Ice Shelf,” Frontiers in Marine Science 8 (2021).人類(lèi)現(xiàn)有的技術(shù)能力尚無(wú)法支撐對(duì)其進(jìn)行“合理利用”，即使具備相應(yīng)的技術(shù)條件，高昂的成本也使得“利用”在可預(yù)期的未來(lái)仍不具備可行性。

(四) 《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》的關(guān)系

《養(yǎng)護(hù)公約》及CCAMLR制定的大量法律措施是南極條約體系的重要組成部分，其有關(guān)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的重要制度發(fā)端于《南極條約》有關(guān)南極動(dòng)植物保護(hù)的基礎(chǔ)性規(guī)定。《養(yǎng)護(hù)公約》第三、第四和第五條分別從不同角度規(guī)定了其與《南極條約》的關(guān)系，即《養(yǎng)護(hù)公約》遵循《南極條約》第一條及第五條確立的宗旨與原則，南極只能用于和平目的；就南極條約區(qū)域而言，《養(yǎng)護(hù)公約》成員方，無(wú)論是否為《南極條約》締約國(guó)，在處理彼此關(guān)系時(shí)都應(yīng)遵守《南極條約》第四條的主權(quán)凍結(jié)原則以及第六條的適用范圍條款；所有非《南極條約》締約方承認(rèn)遵守南極條約協(xié)商成員國(guó)在南極條約區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)及動(dòng)植物保護(hù)國(guó)際義務(wù)。(39)《養(yǎng)護(hù)公約》第五條：“一、非《南極條約》締約國(guó)的本公約締約方，承認(rèn)南極條約協(xié)商國(guó)對(duì)保護(hù)和養(yǎng)護(hù)南極條約區(qū)域環(huán)境所負(fù)有的特別義務(wù)和責(zé)任。二、非《南極條約》締約國(guó)的本公約締約方，同意他們?cè)凇赌蠘O條約》地區(qū)的活動(dòng)將適當(dāng)遵守《南極動(dòng)植物保護(hù)議定措施》和南極條約協(xié)商國(guó)為履行其保護(hù)南極環(huán)境免受人類(lèi)有害干擾的職責(zé)而建議的其他措施?！贝送猓娥B(yǎng)護(hù)公約》與《環(huán)保議定書(shū)》還分別在其序言中提及彼此之間的緊密聯(lián)系?！董h(huán)保議定書(shū)》“重申《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的養(yǎng)護(hù)原則”，強(qiáng)調(diào)其目標(biāo)是“加強(qiáng)對(duì)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)”；《養(yǎng)護(hù)公約》亦明確其目標(biāo)之一是“維護(hù)海洋環(huán)境以及保護(hù)環(huán)南極海域生態(tài)系統(tǒng)的完整性”，因此兩者具有共同的目標(biāo)和原則，即針對(duì)南極人類(lèi)活動(dòng)給南極環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)威脅而作出必要的法律回應(yīng)，提出具體的解決方案。

盡管《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》有著不可分割的法律聯(lián)系，但與南極條約體系下其他重要條約(40)如1964年《南極動(dòng)植物保護(hù)議定措施》、1972年《南極海豹公約》以及1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》及其附件等。不同的是，《養(yǎng)護(hù)公約》在體系內(nèi)具有相對(duì)的獨(dú)立性。具體表現(xiàn)為：(1)《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》的地域適用范圍不同?！娥B(yǎng)護(hù)公約》第四條雖然明確規(guī)定所有成員方應(yīng)遵守《南極條約》第六條適用范圍的規(guī)定，但其適用范圍卻排除了南極大陸及南極冰架，適用于南緯六十度以北至南極輻合帶的海域，在管轄的海域范圍上遠(yuǎn)超《南極條約》第六條規(guī)定的南緯六十度以南的海域；(2)《養(yǎng)護(hù)公約》與《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》的調(diào)整對(duì)象不同。《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》在確立南極條約地區(qū)非軍事化、主權(quán)凍結(jié)以及科學(xué)考察自由等核心原則的同時(shí)，聚焦南極條約區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，通過(guò)許可、環(huán)境影響評(píng)估及特別保護(hù)區(qū)等制度規(guī)制人類(lèi)在南極的活動(dòng)?！娥B(yǎng)護(hù)公約》則側(cè)重于南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與合理利用，旨在保全南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性，平衡人類(lèi)當(dāng)代利益與后代利益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；(3)《養(yǎng)護(hù)公約》在體系內(nèi)具有相對(duì)獨(dú)立的決策機(jī)制，是南極條約體系的局部組織化。(41)陳力著：《中國(guó)南極權(quán)益維護(hù)的法律保障》，上海：上海人民出版社，2018年，第 36～39頁(yè)。依據(jù)《養(yǎng)護(hù)公約》第八條設(shè)立的CCAMLR與其下附的常設(shè)秘書(shū)處(Secretariat)及科學(xué)委員會(huì)(Scientific Committee)共同構(gòu)成完整的決策、咨詢(xún)與實(shí)施機(jī)制，具有完整的國(guó)際組織法律人格。而《南極條約》下的“南極條約協(xié)商會(huì)議——環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”(ATCM-CEP)決策機(jī)制仍停留在為南極條約協(xié)商成員國(guó)提供交換信息、協(xié)商共同關(guān)切事項(xiàng)以及尋求共同問(wèn)題解決方案的論壇(International forum)階段，尚未發(fā)展成為政府間國(guó)際組織。

四、 南極冰架與南極海洋保護(hù)區(qū)

近年來(lái)，全球氣候變化與漁業(yè)過(guò)度捕撈使得海洋環(huán)境與生態(tài)平衡問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，海洋保護(hù)區(qū)逐漸成為保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的最新管理工具。繼南極首個(gè)公海保護(hù)區(qū)南奧克尼群島保護(hù)區(qū)設(shè)立之后，2016年全球面積最大、最具代表性的羅斯海保護(hù)區(qū)以CCAMLR《養(yǎng)護(hù)措施CM91-05》的形式得以建立。自此，羅斯海保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理具有了合法性依據(jù)，不過(guò)如此重要的法律文件卻缺失了有關(guān)羅斯海保護(hù)區(qū)面積及范圍的界定與具體描述。提案國(guó)美國(guó)與新西蘭的官方聲明均表明，羅斯海保護(hù)區(qū)的面積應(yīng)為155萬(wàn)平方公里，(42)參見(jiàn)美國(guó)和新西蘭的官方聲明： “Marine Protected Area in Antarctica’s Ross Sea,” NOAA, https://www.fisheries.noaa.gov/national/international-affairs/marine-protected-area-antarcticas-ross-sea, “Ross Sea Marine Protected Area,” New Zealand Ministry of Foreign Affairs, https://www.mfat.govt.nz/en/environment/antarctica-and-the-southern-ocean/ross-sea-region-marine-protected-area/.但一些非政府環(huán)保組織和部分學(xué)者卻聲稱(chēng)羅斯海保護(hù)區(qū)的面積應(yīng)為206萬(wàn)平方公里，(43)“Research and Monitoring in the World’s Largest Marine Protected Area,” PEW, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/fact-sheets/2017/10/research-and-monitoring-in-the-worlds-largest-marine-protected-area, Cassandra M. Brooks, Evan Bloom, Andrea Kavanagh, etc., “The Ross Sea, Antarctica: A Highly Protected MPA in International Waters,” Marine Policy 134 (2021): 1-7.將羅斯冰架包括在羅斯海保護(hù)區(qū)之內(nèi)的意圖非常明顯。(44)“Ross Ice Shelf,” Britannica, https://www.britannica.com/place/Ross-Ice-Shelf.由于缺乏緯度劃定的邊界，CCAMLR官網(wǎng)地圖亦無(wú)法直接證成羅斯冰架的歸屬(見(jiàn)圖1)，沉寂已久的南極冰架法律地位問(wèn)題隨著海洋保護(hù)區(qū)制度的興盛再次被推到了風(fēng)口浪尖。

圖1 《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍地圖(45)《養(yǎng)護(hù)公約》的適用范圍地圖參見(jiàn)CCAMLR官網(wǎng)，Map of the CAMLR Convention Area, https://www.ccamlr.org/en/document/organisation/map-ccamlr-convention-area.

(一) CCAMLR框架下的南極海洋保護(hù)區(qū)

1982年《養(yǎng)護(hù)公約》生效后，依據(jù)公約設(shè)立的CCAMLR制定了一系列行之有效的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)措施，南極海洋保護(hù)區(qū)位列“措施”的第十四類(lèi)，是CCAMLR最新類(lèi)別的法律措施。(46)其通過(guò)的具有法律效力的措施(Measures)涵蓋了“遵守”(compliance)、“通知”(Notifications)、“傳動(dòng)裝置規(guī)則”(Gear regulations)、“數(shù)據(jù)報(bào)告”(Data reporting)、“科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)”(Research and experiments)、“減少意外死亡率”(Minimization of incidental mortality)、“環(huán)境保護(hù)”(Environmental protection)、“一般措施”(General measures)、“捕撈季節(jié)，封閉區(qū)域以及禁止捕撈”(Fishing seasons, closed areas and prohibition of fishing)、“副漁獲限制”(By-catch limits)、“犬牙魚(yú)”(Toothfish)、“銀魚(yú)”(Icefish)、“磷蝦”(Krill)、“保護(hù)區(qū)”(Protected Area)等十四大類(lèi)。2009年，南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)提案正式通過(guò)，南極首個(gè)、也是世界上第一個(gè)國(guó)家管轄范圍以外的海洋保護(hù)區(qū)正式建立。緊隨其后，經(jīng)過(guò)艱苦談判的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)于2016年設(shè)立，成為迄今為止全球面積最大的公海保護(hù)區(qū)。目前，擬議中的南極海洋保護(hù)區(qū)還包括東南極海洋保護(hù)區(qū)、威德?tīng)柡：Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)以及西南極半島海洋保護(hù)區(qū)。

作為最新的海洋管理工具，南極海洋保護(hù)區(qū)的法律及政治爭(zhēng)論從未停止。(47)唐建業(yè)：《南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)及法律政治爭(zhēng)論》，《極地研究》2016年第3期。在南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)通過(guò)之后，CCAMLR于2011年制定了《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體框架》)，以期為南極海洋保護(hù)區(qū)大面積設(shè)立提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)與制度框架?！犊傮w框架》涉及建立南極海洋保護(hù)區(qū)的理由、法律基礎(chǔ)以及關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的具體目標(biāo)和形式要件等。(48)“Conservation Measure 91-04,” General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas (2011)： 2-3.但作為建立南極海洋保護(hù)區(qū)的統(tǒng)領(lǐng)性文件，《總體框架》并未對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的概念作出直接定義，僅在前言部分承認(rèn)整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)規(guī)定的第四類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)。

《總體框架》第三條規(guī)定CCAMLR應(yīng)根據(jù)科學(xué)委員會(huì)的建議采取保護(hù)措施，劃定保護(hù)區(qū)的空間邊界，包括地理坐標(biāo)。該項(xiàng)規(guī)定為確定海洋保護(hù)區(qū)的邊界和面積奠定了法律基礎(chǔ)，但《總體框架》的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)關(guān)鍵概念的定義和相關(guān)措施的細(xì)化規(guī)定，這就為冰架是否應(yīng)被納入南極海洋保護(hù)區(qū)留下了可爭(zhēng)辯的空間。

(二) 冰架應(yīng)被排除在南極海洋保護(hù)區(qū)之外

首先，作為CCAMLR實(shí)現(xiàn)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的法律措施之一，設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的法律文件是《養(yǎng)護(hù)公約》的下位法，只能在《養(yǎng)護(hù)公約》的框架下產(chǎn)生法律效力，其地域適用范圍亦不能突破《養(yǎng)護(hù)公約》的相關(guān)規(guī)定。由于《養(yǎng)護(hù)公約》的地域適用范圍明確排除了南極陸地與冰架，因此，南極海洋保護(hù)區(qū)的“區(qū)域”構(gòu)成中也不應(yīng)包括陸地與冰架。

其次，CCAMLR對(duì)海洋區(qū)域的區(qū)分與管理也不支持將冰架納入海洋保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)。2011年，為了促進(jìn)整個(gè)公約區(qū)域的綜合空間規(guī)劃，CCAMLR在2008年指定的十一個(gè)優(yōu)先區(qū)域(priority areas)基礎(chǔ)上進(jìn)一步將公約區(qū)域劃分為九個(gè)“規(guī)劃域”(planning domains)，以期作為規(guī)劃海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)，促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展和南極漁業(yè)的管理。(49)See Report of the Workshop on Marine Protected Areas, Annex 6 of the Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee, SC-CAMLR-XXX, 2011.規(guī)劃域全面覆蓋了南大洋的生物區(qū)域，確保以《養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域開(kāi)發(fā)的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)更具代表性和全面性。這些規(guī)劃域中不僅包括已設(shè)立的南奧克尼群島保護(hù)區(qū)，還包括當(dāng)時(shí)處于提案中的羅斯海保護(hù)區(qū)、威德?tīng)柡１Ｗo(hù)區(qū)和東南極海洋保護(hù)區(qū)等。

圖2 2011年CCAMLR研討會(huì)定義的規(guī)劃域(50) 圖示來(lái)源于CCAMLR第30屆科委會(huì)文件，Scientific Committee for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, “Report of the Thirtieth Meeting of the Scientific Committee,” 24-28 October 2011, Australia, p. 296. 相較于目前CCAMLR地理信息系統(tǒng)中所示規(guī)劃域，羅斯冰架區(qū)域有較大的變動(dòng)，后者現(xiàn)于地理信息系統(tǒng)中的繪制顯示其已被完全囊括至第8規(guī)劃域范圍之內(nèi)，參見(jiàn)https://gis.ccamlr.org/.

從圖2可見(jiàn)，白色區(qū)域代表南極大陸和冰架，灰色區(qū)域?yàn)槟蠘O海域。其中，包括羅斯冰架、拉森冰架和埃默里冰架等大面積的冰架區(qū)域皆未納入規(guī)劃域。由此可知，冰架和陸地被排除在規(guī)劃域范圍之外，九個(gè)規(guī)劃域和統(tǒng)計(jì)區(qū)域(statistical area)的劃定均到冰架為止。作為綜合性的漁業(yè)管理組織，CCAMLR規(guī)劃域的劃分很大程度上借鑒了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)對(duì)主要漁業(yè)區(qū)域的認(rèn)定經(jīng)驗(yàn)。FAO為統(tǒng)計(jì)和收集數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)漁業(yè)的管轄和管理，在世界范圍內(nèi)劃分了主要漁區(qū)。迄今為止，共建立了27個(gè)主要漁區(qū)，其中包括8個(gè)內(nèi)陸漁區(qū)和19個(gè)主要海洋捕魚(yú)區(qū)，覆蓋大西洋、印度洋、太平洋和南大洋及其鄰近海域。第88捕魚(yú)區(qū)(Pacific, Antarctic; Major Fishing Area 88)與CCAMLR區(qū)域相對(duì)應(yīng)，顯示了南極太平洋的邊界，而冰架未被計(jì)算在捕魚(yú)區(qū)內(nèi)(見(jiàn)圖3)。FAO對(duì)捕魚(yú)區(qū)邊界的劃定是與國(guó)際漁業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)商后確定的，無(wú)論是內(nèi)陸漁區(qū)還是海洋漁區(qū)，水域或海洋才是漁區(qū)成立的根本基礎(chǔ)。CCAMLR對(duì)規(guī)劃域的劃定承襲了FAO捕魚(yú)區(qū)的規(guī)定，冰架并非漁業(yè)組織管理和規(guī)制的對(duì)象，自然也不能成為CCAMLR的適用對(duì)象。

圖3 聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織第 88捕魚(yú)區(qū)(51) 圖示來(lái)源于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織官方網(wǎng)站所示第88捕魚(yú)區(qū)域：https://www.fao.org/fishery/en/area/88.

再次，海洋保護(hù)區(qū)有別于陸地保護(hù)區(qū)的主要特點(diǎn)在于海洋更易受到由潮汐帶來(lái)的周?chē)h(huán)境和下行流的影響，從而導(dǎo)致海洋連通性的范圍和程度巨大。(52)J. Day, N. Dudley, M. Hockings, et cl (eds.), Guidelines for Applying The IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, 2nd ed. (Gland, Switzerland: IUCN, 2019) 20-21.冰架堅(jiān)固穩(wěn)定的物理屬性無(wú)法滿(mǎn)足海洋保護(hù)區(qū)的獨(dú)特性，若被視為海洋保護(hù)區(qū)的一部分勢(shì)必會(huì)加大管理上的難度。

最后，將冰架納入海洋保護(hù)區(qū)亦不符合南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和利用的初衷與目標(biāo)。海洋保護(hù)區(qū)是CCAMLR為落實(shí)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用目標(biāo)而采取的法律措施之一，它僅能規(guī)制“捕撈及其相關(guān)活動(dòng)”，不能適用于《南極條約》框架下的海洋科學(xué)研究，更不能作為實(shí)現(xiàn)《環(huán)保議定書(shū)》中環(huán)境保護(hù)目的的法律工具。(53)楊雷、唐建業(yè)：《歐盟法院南極海洋保護(hù)區(qū)案評(píng)析——南極海洋保護(hù)區(qū)的屬性之爭(zhēng)》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2020年第5期。若將冰架視為南極海洋保護(hù)區(qū)的一部分，將使《養(yǎng)護(hù)公約》與《環(huán)保議定書(shū)》的功能高度混同，進(jìn)而喪失其通過(guò)規(guī)制捕撈活動(dòng)達(dá)到海洋生物資源養(yǎng)護(hù)目的的初衷與核心價(jià)值。

五、 結(jié) 語(yǔ)

隨著全球氣候變化及海冰消融的加速，在南極區(qū)域廣泛分布并具有獨(dú)特物理屬性的冰架法律地位的重要性日益凸顯。作為《南極條約》唯一提及的冰的形態(tài)，冰架被明確納入南極條約區(qū)域內(nèi)，凸顯其在南極條約中的重要地位。而條約締結(jié)的時(shí)代局限以及南極主權(quán)凍結(jié)的“雙焦點(diǎn)主義”卻使締約方最終選擇有意模糊對(duì)冰架的定性。隨著人類(lèi)在南極活動(dòng)類(lèi)型的日益豐富，對(duì)南極國(guó)際治理的關(guān)注開(kāi)始從南極大陸轉(zhuǎn)向南極海域。與《環(huán)保議定書(shū)》專(zhuān)注于南極環(huán)境保護(hù)、嚴(yán)格禁止南極礦物資源利用不同的是，《養(yǎng)護(hù)公約》允許締約國(guó)對(duì)海洋生物資源在養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理利用。冰架若成為南極海域的一部分，意味著其將主要受到《養(yǎng)護(hù)公約》及包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的CCAMLR系列法律措施的規(guī)制，這將極大限制相關(guān)締約國(guó)在冰架開(kāi)展正常的科學(xué)考察活動(dòng)，壓縮有關(guān)締約國(guó)在南極冰架的權(quán)利及利益空間。在南極條約體系陸海分治的法律框架下，冰架法律地位的厘清不僅事關(guān)南極陸地與海洋的區(qū)域劃分、ATCM-CEP與CCAMLR的管轄邊界，而且決定各國(guó)在南極冰架活動(dòng)的權(quán)益范圍。無(wú)論從科學(xué)依據(jù)還是條約解釋或者現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的角度考察，冰架均應(yīng)被賦予“類(lèi)陸地”的自然屬性，具有與南極大陸相同的法律地位，其應(yīng)當(dāng)受到《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》的調(diào)整與規(guī)制?！娥B(yǎng)護(hù)公約》與包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的CCAMLR法律措施的適用“區(qū)域”僅指南極海域，不包括南極冰架。