唐學獻

2017年以來，隨著中美在經(jīng)濟、科技領域的對抗日益激烈，日本政府日益重視經(jīng)濟科技領域的安全保障，岸田文雄擔任首相以后，將此上升為其執(zhí)政期間的國家戰(zhàn)略，相繼出臺了一系列政策和措施。在國際政治經(jīng)濟化和世界經(jīng)濟政治化日趨融合的背景下，探討經(jīng)濟科技大國日本的經(jīng)濟安保政策具有重要的現(xiàn)實意義。

一、日本經(jīng)濟安全保障政策的戰(zhàn)略目標

岸田政府所推行的經(jīng)濟安保政策的基本理念是，從經(jīng)濟層面確保日本的國家安全利益，即利用經(jīng)濟手段實現(xiàn)和維護日本的安全、獨立和繁榮，主要包括以下內(nèi)涵和目標。

(一)提升產(chǎn)業(yè)政策的自主性和不可替代性

經(jīng)濟全球化的長期發(fā)展導致各國產(chǎn)業(yè)鏈高度融合，戰(zhàn)略物資及戰(zhàn)略性基礎產(chǎn)業(yè)的安全關乎國家安全和發(fā)展。近年來，日本政府一再強調(diào)要減少經(jīng)濟和科技領域?qū)λ麌囊蕾?，將“?zhàn)略自主性”和“戰(zhàn)略不可替代性”作為其國家經(jīng)濟安保戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵[1]。“戰(zhàn)略自主性”是指需確保日本國民生活及社會經(jīng)濟活動中不可或缺的基礎產(chǎn)業(yè)在任何情況下都不過度依賴其他國家，進而實現(xiàn)國家安全保障，為此政府應加強對能源、電力、通信、交通、食品、醫(yī)療、金融、物流和基建等核心基礎產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，并以產(chǎn)業(yè)的儲備性、可替代性和供給能力為判斷標準，在加強日本產(chǎn)業(yè)鏈韌性的同時，與“志同道合”的國家建立可靠的產(chǎn)業(yè)鏈體系，進而實現(xiàn)日本產(chǎn)業(yè)鏈多元化發(fā)展，擺脫對他國市場的依賴。“戰(zhàn)略不可替代性”是指日本需在國際整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，不斷充實和擴大自己優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的不可替代性，其目標是在克服自身產(chǎn)業(yè)短板的同時，打壓他國產(chǎn)業(yè)，進而擴大日本的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。為加速實現(xiàn)本國產(chǎn)業(yè)的不可替代性，日本政府認為在數(shù)字化發(fā)展的國際背景下，日本應加快完善產(chǎn)學研合作的創(chuàng)新環(huán)境，著重在新興產(chǎn)業(yè)領域加大研發(fā)與投入，快速占據(jù)國際市場，實現(xiàn)技術領先優(yōu)勢。

(二)實現(xiàn)半導體產(chǎn)業(yè)復興和穩(wěn)定供應

半導體在第四次工業(yè)革命背后的科技發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、智慧工廠和自動駕駛汽車等，因此過去幾年以來，半導體的重要性和需求與日俱增，并預計在未來進一步增長，成為推動技術創(chuàng)新發(fā)展、突破現(xiàn)階段能力基礎的驅(qū)動力。日本曾是半導體工業(yè)強國，根據(jù)世界半導體貿(mào)易統(tǒng)計組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，在二十世紀八十年代，全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈中日本所占份額達到50%，擁有84家半導體相關企業(yè)，數(shù)量為全球之最。然而近年來日本半導體產(chǎn)業(yè)逐漸被中美韓三國趕超，影響力逐年下降，最終喪失了在半導體產(chǎn)業(yè)的主導地位。有數(shù)據(jù)顯示，目前日本在全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈中的市場份額已經(jīng)下滑至9%，遠低于韓國等。當前日本車用和電腦芯片的六成以上依賴從中國等國家及地區(qū)進口，在疫情影響下，芯片供應網(wǎng)的混亂等原因?qū)е滦酒蛔?，日本國?nèi)甚至出現(xiàn)了汽車制造商不得不減產(chǎn)的嚴峻事態(tài)。確保半導體產(chǎn)業(yè)的復興和穩(wěn)定供給，對于制造業(yè)大國日本的經(jīng)濟復興是必不可少的。岸田文雄政府的經(jīng)濟安全保障政策將半導體供應視為重中之重，希望通過加強與美國、歐盟、澳大利亞等的供應鏈合作，應對半導體供應鏈短缺的問題。

(三)振興尖端技術領域研究

隨著產(chǎn)業(yè)基礎的數(shù)字化和智能化，科學技術創(chuàng)新成為日益激化的國家間競爭的核心，而日本在尖端科技研究領域的領先優(yōu)勢正逐步喪失。據(jù)文部科學省2021年統(tǒng)計，在自然科學領域中，引用數(shù)進入前10%的高質(zhì)量論文數(shù)量，中國排在第1位，而日本僅排在第10位[2]。2019年荷蘭學術信息企業(yè)愛思唯爾梳理了尖端科技研究主題的論文結(jié)構(gòu)，在納入調(diào)查對象的1720萬篇論文中，美國占390萬余篇，中國占290萬余篇，日本僅占77萬余篇。根據(jù)文部科學省發(fā)布的“科學技術指標2018”，2014至2016年，美國發(fā)表的論文占比25.1%，中國發(fā)表論文占比19.9%，均大幅度超過了日本的5.5%。觀察引用次數(shù)多的優(yōu)秀論文美國占比37.9%，中國占比21.6%，日本占比僅為4.6%，已下降至第11位，存在感逐漸降低。同時，日本的科研人員數(shù)量大幅落后于中美兩國，數(shù)據(jù)顯示中國2016年科學研究人員數(shù)量達到169萬人，美國2015年科學研究人員數(shù)量為138萬人，而日本在2017年的科研人員數(shù)量為66萬人[3]。因此，重振尖端科技研究，是岸田政府經(jīng)濟安保政策的重要目標之一。

二、日本經(jīng)濟安保政策的實施路徑

岸田政府認為，當今世界經(jīng)濟、科技與外交安全高度融合，為維護國家安全，必須制定有效政策，確保國家經(jīng)濟安全。

(一)出臺《經(jīng)濟安全保障推進法案》

岸田文雄上任以后，將出臺《經(jīng)濟安全保障推進法案》作為緊迫課題，任命小林鷹之為經(jīng)濟安保相，專門負責該法案的制定，并多次召開會議推動實施。在政府的強力推動下，《經(jīng)濟安全保障推進法案》于2022年5月11日由參議院表決通過并生效實施[4]。該法案以國際社會經(jīng)濟和技術領域博弈加劇為背景，以確保芯片等物資穩(wěn)定供給、保護機密情報、防止技術外流等為目標，共分7章，合計98條，重點包括以下內(nèi)容：

一是強化保障穩(wěn)定的供應鏈和供應網(wǎng)。將國家發(fā)展和國民生活必不可少的物資定義為“重要物資”，明確政府采取官民合作的方法，向民間企業(yè)明確規(guī)定應確保穩(wěn)定供應的重要物資，對于獲得認定的企業(yè)，向政府提出面向穩(wěn)定供應的生產(chǎn)體制等計劃，政府對其提供金融支持。此外賦予政府對企業(yè)的采購地址等進行調(diào)查的權(quán)限，調(diào)查是否過度依賴特定國家的采購等。

二是確保基礎設施的安全性和可靠性。建立“事前審查制度”，審查國家核心基礎設施中是否存在安全風險的國外產(chǎn)品，涉及對象為電力、媒體、石油、自來水、電信、廣播、郵政、金融、信用卡、鐵路、貨物汽車運輸、外航貨物、航空、機場等14個領域，如果發(fā)現(xiàn)設備存在受外部攻擊的脆弱性等問題，政府可以勸告該運營商采取必要的措施，如果不服從，就可以下達命令。

三是支援尖端重要技術的開發(fā)。為太空、海洋、量子、AI、生物等特定重要技術的研究和開發(fā)提供必要的信息和資金支持。對于政府特定的研發(fā)項目，設置由研發(fā)機構(gòu)、實施省廳、資金分配機構(gòu)、民營企業(yè)以及相關部門等組成的協(xié)議會，做好研發(fā)保障工作。

四是關于敏感專利非公開化。對可能被用于軍事用途的技術信息實施非公開化，一旦某項專利被日本政府認定為屬于非公開化的秘密專利范疇，即使有人提出申請，也會不予公開，防止對日本國家安全有重要意義的先進技術信息外流[5]。

(二)加強政府部門對市場經(jīng)濟行為的協(xié)調(diào)監(jiān)督

一是加強體制機制建設。早在2019年，日本就分別成立了“技術調(diào)查室”和“經(jīng)濟安全保障室”，負責分析日本全球產(chǎn)業(yè)鏈的特點和技術進展動態(tài)，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)各主要行業(yè)、產(chǎn)品的國民經(jīng)濟安全技術政策措施。2020年4月，日本國家經(jīng)濟安全保障局研究設立了“經(jīng)濟小組”，專業(yè)制定日本國民經(jīng)濟安全保護政策和國民經(jīng)濟安全保護策略，該小組的成立解決了日本經(jīng)濟安全技術戰(zhàn)略研究和政策法規(guī)制定方面各部門“各自為政”的問題，被稱為協(xié)調(diào)經(jīng)濟與安全融合性發(fā)展的“司令塔”[6]。其后，其他部門相應成立了相關組織機構(gòu)。2020年10月，外務省、防衛(wèi)省將防衛(wèi)政策局“宇宙網(wǎng)絡政策室”調(diào)整為“新安全保障課題政策室”，負責處理外事工作中經(jīng)貿(mào)、科技等重大保障問題。2021年4月，防衛(wèi)省防衛(wèi)政策局調(diào)查科任命“經(jīng)濟安全保障情報企劃官”，負責搜集分析經(jīng)濟安保相關情報。2021年6月，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省設立“經(jīng)濟安全保障室”，負責對經(jīng)濟安全面臨的問題和挑戰(zhàn)進行討論并制定政策。

二是加強政府對企業(yè)的管制和引導。2019年5月，日本財務省發(fā)表聲明要加強對外國直接投資行業(yè)的限制，以防止重要技術外泄。同年11月，日本制定新《外匯與外國貿(mào)易法》，提高涉及武器交易、能源安全等事關日本國家安全的戰(zhàn)略敏感性產(chǎn)業(yè)外商投資審批門檻。此前根據(jù)規(guī)定，外國投資者只有購買日本“特定產(chǎn)業(yè)”公司發(fā)行股票的10%及以上時，才需要得到政府監(jiān)管機關許可，但經(jīng)過調(diào)整后，這一審批門檻將減少至1%，以防范“先進技術”流出[7]。

(三)發(fā)展和管控核心敏感技術

面對新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技變革，日本對自身高科技領域競爭力下降感到擔憂。當前日本政府正在加緊制定生物醫(yī)藥、人工智能、量子技術、6G、宇宙太空、新材料等前沿科技領域的戰(zhàn)略規(guī)劃，加大資金投入和政策傾斜。文部科學省決定從2022年開始，將用于國際共同研究的科研費資助金擴充到原來的10倍，每項最高為5億日元。為了大力推進最尖端的國際共同研究，日本新設一個長達七年時間且最高可資助5億日元的支援項目，資助對象為擁有較高水平研究成果和國際關系網(wǎng)的研究人員所領導的日本團隊?？蒲匈M的目錄包括以少數(shù)研究者的先驅(qū)性研究為對象的“基礎研究”與以取得博士學位不到八年的研究者為對象的“青年研究”等。在針對國際共同研究的支持目錄中，也有資助海外日本研究人員回國后開展研究、最高達5000萬日元的“回國發(fā)展研究”等項目。為防止尖端技術外流，日本政府要求研究人員在申請科研費時，有義務申報包括外國在內(nèi)的所有資金提供方，以提高資金來源的透明性。

三、日本經(jīng)濟安保政策的影響

近年來，日本通過制定、實施經(jīng)濟安保政策，謀求科技優(yōu)勢，維持產(chǎn)業(yè)競爭力，增強經(jīng)濟自主性，這會給日本、中國甚至國際局勢帶來深遠影響。

第一，日本經(jīng)濟的安全性和穩(wěn)定性將得到加強，但同時可能會給經(jīng)濟、科技發(fā)展帶來一些消極影響。在國際形勢日益復雜、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷變化、軍民技術融合持續(xù)加深、經(jīng)濟數(shù)字化加速轉(zhuǎn)型的背景下，日本強化經(jīng)濟安保政策，通過國家的資源配置功能調(diào)整安全保障對策，尤其注重從經(jīng)濟方面尋求戰(zhàn)略性提升風險應對能力，對于加強經(jīng)濟社會的安全性和穩(wěn)定性具有一定作用。在高度重視的供應鏈穩(wěn)定方面，日本以美日同盟為基礎，發(fā)展和美國、澳大利亞、印度和一些東盟國家的合作，降低對華依賴，預計到2025年從中國進口稀土的比重將從目前的58%降至50%以下。然而過于“政治化”的經(jīng)濟政策將影響市場活力，為了在日新月異的高技術競爭中占有一席之地，各國政府均增加對技術研發(fā)的投入，但以國家安全為理由關起門來搞研發(fā)會讓企業(yè)脫離全球市場實際需求。雖然日本經(jīng)濟安保政策包含大量政府經(jīng)濟援助的項目，不過大量地依靠政府補助金，容易造成產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)出現(xiàn)，而且“看得見的手”很容易因缺乏自律伸得過長，導致原本應由市場機制所確定的市場經(jīng)濟規(guī)則遭到破壞，由此容易產(chǎn)生巨大的利益集團，逐漸蠶食社會活力和企業(yè)創(chuàng)造力，最后導致經(jīng)濟衰退、企業(yè)萎縮。

第二，中日經(jīng)濟科技合作將受到影響，中國尖端科技發(fā)展面臨受阻風險。中日貿(mào)易往來一直是兩國關系健康發(fā)展的壓艙石，在經(jīng)濟全球化背景下中日兩國經(jīng)濟高度相關，這種互利和互補成就了雙方經(jīng)濟的繁榮和穩(wěn)定。而日本的經(jīng)濟安保政策將中國視為重點防范對象，其《經(jīng)濟安全保障推進法案》涉及14個經(jīng)濟領域，范圍甚至遠大于美國對華經(jīng)濟制裁涉及領域。根據(jù)2022年雙方貿(mào)易額統(tǒng)計，1月至9月日本對華雙邊貨物貿(mào)易總額為2536.36億美元，同比下降了1.5%，其中日本對華出口總額為1108.55億美元，下降8.2%，打斷了2017年以來中日貿(mào)易持續(xù)增長的趨勢，可見日本的經(jīng)濟安保政策已影響到中日經(jīng)貿(mào)關系健康發(fā)展。此外，日本的經(jīng)濟安保政策將對中國尖端科技發(fā)展造成一定影響。當前日本在半導體、機械裝備、生物醫(yī)藥、新能源電池等尖端科技領域具有較大競爭優(yōu)勢，中國在電子芯片、航天器材等重要領域生產(chǎn)研發(fā)的關鍵物項、技術獲取依賴日本，未來日本可能根據(jù)其經(jīng)濟安保政策，以維護自身經(jīng)濟安全為借口，對高精尖領域的關鍵物資和尖端技術實施出口管制，以達到延緩中國崛起進程，降低中國發(fā)展質(zhì)量的政治目的。

第三，大國間的競爭對抗加劇，地區(qū)和國際局勢將更加緊張。日本在戰(zhàn)后被迫進行非軍事化改造，約束軍事力量的發(fā)展，為此日本通過軍民融合將軍事產(chǎn)業(yè)技術的研發(fā)轉(zhuǎn)向民間。通過幾十年的發(fā)展，日本民間企業(yè)掌握了大量可轉(zhuǎn)化為軍用的技術，在二十世紀七十年代，日本的電子技術在國際市場具有強大競爭力；八十年代初日本的半導體產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，其存儲器DRAM在全球的市場份額超過了美國，其中很多民用半導體技術被美國用于武器制造。在斯德哥爾摩國際和平研究所公布的世界武器銷售額100強企業(yè)中，日本的4個私營企業(yè)三菱重工業(yè)、三菱電機、川崎重工業(yè)和NEC赫然在列，顯然，日本具有將國家財富、民用技術快速轉(zhuǎn)化為軍事力量的能力[8]。當今世界科學技術迅猛發(fā)展，民用技術與軍用技術的界限已經(jīng)變得越來越模糊，日本通過經(jīng)濟安保政策強化經(jīng)濟安全保障，加強對民間企業(yè)的監(jiān)管和資金保障，可以將民用技術更多地運用于軍事領域，增強日本的防衛(wèi)力量，這會破壞國家及地區(qū)之間的政治互信，加劇大國軍備競賽，使地區(qū)和國際安全形勢趨于動蕩復雜。