張玲玉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

新冠肺炎疫情全球爆發(fā)以來(lái)，引起了全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)。世界衛(wèi)生組織盡管在科學(xué)防控疫情、有效救治被感染者、提供大量已被一些國(guó)家的實(shí)踐證明正確的建議等方面做出了大量努力，但在國(guó)際社會(huì)仍遭受了諸多不良輿論的橫加指責(zé)與施壓，有些國(guó)家甚至無(wú)視世界衛(wèi)生組織提供的專家意見(jiàn)，借疫情對(duì)他國(guó)污名化[1]，其所面臨的窘境也引發(fā)了人們對(duì)于國(guó)際組織功能的重新思考。特別是在當(dāng)前的時(shí)代背景之下，國(guó)際組織功能是否發(fā)生新變革，是否能繼續(xù)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)國(guó)際合作與全球治理的重要使命，值得深入研究。作為具有世界影響力的大國(guó)，國(guó)際組織是中國(guó)推動(dòng)全球治理體系變革的重要場(chǎng)合和平臺(tái)，支持和促進(jìn)國(guó)際組織更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，無(wú)疑對(duì)中國(guó)維護(hù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義。

一、國(guó)際組織功能的構(gòu)成要素

(一)國(guó)際組織的誕生與發(fā)展

國(guó)際組織是國(guó)際社會(huì)組織化程度提高的產(chǎn)物，其基于國(guó)家之間內(nèi)在的交往與合作需要，背后以不同國(guó)家的共同利益訴求和人類協(xié)作的歷史基因?yàn)榛A(chǔ)。最廣泛意義上的國(guó)際組織，指由國(guó)家、民族、政黨、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等主體基于特定目的，通過(guò)一定的協(xié)議或條約建立起來(lái)的跨國(guó)組織或機(jī)構(gòu)[2]。在國(guó)際合作的萌芽階段，合作的形式主要表現(xiàn)為民間交往。民間團(tuán)體跨越地理屏障和文化鴻溝，促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間的了解和信任，也為國(guó)際社會(huì)的誕生和國(guó)際組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1920年，國(guó)際社會(huì)簽署了《凡爾賽和約》，并據(jù)此成立了世界上第一個(gè)由主權(quán)國(guó)家組成的常設(shè)國(guó)際組織國(guó)際聯(lián)盟。二戰(zhàn)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)非殖民化運(yùn)動(dòng)使得一大批民族國(guó)家得以誕生，和平與發(fā)展成為延續(xù)至今的時(shí)代潮流，國(guó)際合作的需求被進(jìn)一步釋放，國(guó)際社會(huì)組織化的步伐明顯加快，國(guó)際組織的發(fā)展隨之邁入新階段。這種國(guó)際社會(huì)組織化的趨勢(shì)主要表現(xiàn)為國(guó)際組織數(shù)量的激增、推動(dòng)國(guó)際組織建立的主體多元以及國(guó)際組織對(duì)全球治理參與程度前所未有的加深等。世界各國(guó)正在越來(lái)越依靠國(guó)際組織開(kāi)展合作和推進(jìn)全球治理。

首先，國(guó)際組織的數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，特別是1945年聯(lián)合國(guó)的成立，為各式各類國(guó)際組織的誕生提供了范本，為各國(guó)合作與協(xié)商提供了平臺(tái)。截至2020年，各種類型的國(guó)際組織總數(shù)已超過(guò)73000個(gè)，遍布世界 200 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，且每年還在以 1200個(gè)以上的速度增加[3]。如果說(shuō)19世紀(jì)由于國(guó)際會(huì)議頻繁而被人們稱為“國(guó)際會(huì)議世紀(jì)”的話，那么在20世紀(jì)，由于國(guó)際組織的急劇增加可稱之為“國(guó)際組織的世紀(jì)”[4]24。

其次，發(fā)展中國(guó)家成為主導(dǎo)國(guó)際組織建立的主要力量。當(dāng)下，國(guó)際組織日益成為發(fā)展中國(guó)家之間開(kāi)展國(guó)際合作的重要方式。第三世界國(guó)家主導(dǎo)建立的77國(guó)集團(tuán)、石油輸出國(guó)組織以及伊斯蘭會(huì)議組織等對(duì)改變國(guó)際政治格局和建立國(guó)際新秩序產(chǎn)生了重大影響[5]。發(fā)展中國(guó)家?guī)缀踔鲗?dǎo)其國(guó)際組織建立的重任，從東盟的創(chuàng)立到“一帶一路”的倡議再到亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，背后都體現(xiàn)出廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)際組織的影響。隨著20世紀(jì)90年代以后冷戰(zhàn)的結(jié)束，尋求合作與發(fā)展的需求替代了東西方意識(shí)形態(tài)的壁壘，南南合作、南北合作成了國(guó)際社會(huì)發(fā)展的又一主題，特別是1994年北美自由貿(mào)易區(qū)的啟動(dòng)，為國(guó)際組織的發(fā)展打開(kāi)了新天地。

再次，國(guó)際組織的職能越來(lái)越廣泛，成為保障正常國(guó)際交往和維護(hù)國(guó)際秩序的中堅(jiān)力量。國(guó)際組織的職能涵蓋了安全、貿(mào)易、金融、投資、人權(quán)、文化、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。例如，世界衛(wèi)生組織、國(guó)際奧林匹克委員會(huì)是全球公共衛(wèi)生、體育事業(yè)領(lǐng)域最具影響力的國(guó)際組織。20世紀(jì)六十年代的歐洲共同體其職權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)方面，然而在20世紀(jì)八十年代先后實(shí)現(xiàn)了兩次歷史性飛躍，即統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的建立，其職權(quán)正逐漸向政治、軍事和外交方面延伸[6]，不同治理領(lǐng)域的國(guó)際組織反映了各國(guó)融合趨勢(shì)的加深，促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)的分工配合。

最后，國(guó)際組織對(duì)于主權(quán)國(guó)家的限制程度加深。國(guó)際組織的權(quán)利來(lái)源于主權(quán)國(guó)家的“讓渡”，國(guó)際組織的許多規(guī)則和決議可以對(duì)其成員國(guó)產(chǎn)生一定的法律效力。特別是在維護(hù)人類和平與安全的問(wèn)題上，某些國(guó)際組織有權(quán)直接限制成員國(guó)的主權(quán)行使。在主權(quán)國(guó)家將相關(guān)權(quán)利“讓渡”給國(guó)際組織之后，由于這種主權(quán)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓具有持久性，且經(jīng)國(guó)際條約固定下來(lái)，國(guó)際組織在其管轄的范圍內(nèi)所行使的職權(quán)，如同國(guó)家所行使的主權(quán)一樣具有穩(wěn)定性[7]，這實(shí)際上形成了一種國(guó)際組織對(duì)于國(guó)家主權(quán)的軟侵蝕狀態(tài)。

(二)國(guó)際組織功能的基本要義

在一個(gè)全球化的世界中，國(guó)際組織促進(jìn)了跨越國(guó)界的合作，使得能夠確定、討論和解決從維持和平、執(zhí)行和平到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和人權(quán)關(guān)切等廣泛議題中的困難[8]。盡管對(duì)于國(guó)際組織功能的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，但概括而言，國(guó)際組織在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮著以下重要功能：

首先，國(guó)際組織為各國(guó)進(jìn)行談判和協(xié)商提供了場(chǎng)所。國(guó)際社會(huì)本質(zhì)上是一個(gè)由主權(quán)平等的國(guó)家所組成的平權(quán)社會(huì)，主權(quán)并存的各國(guó)之間需要有共同交流、議事的渠道，國(guó)際組織就是一種法定形式的國(guó)際論壇，是一種常設(shè)的、固定的國(guó)際會(huì)議制度，是連接、溝通各成員國(guó)的場(chǎng)所[6]。依托國(guó)際組織提供的場(chǎng)所和平臺(tái)，各國(guó)可以就相關(guān)事務(wù)進(jìn)行交流和協(xié)商，表達(dá)自身立場(chǎng)的同時(shí)聽(tīng)取其他國(guó)家的訴求，最終在不斷磋商過(guò)程中對(duì)某項(xiàng)事務(wù)達(dá)成一定的共識(shí)，進(jìn)而為各自采取協(xié)調(diào)合作的行動(dòng)提供基本的指引。

其次，國(guó)際組織成為國(guó)際規(guī)則的主導(dǎo)者或者組織者角色。晚近以來(lái)，國(guó)際組織日益在國(guó)家通過(guò)條約或習(xí)慣等方式，制定、承認(rèn)、修改和廢止國(guó)際法規(guī)范的活動(dòng)中扮演著組織者的角色[9]。因此，國(guó)際組織普遍擁有協(xié)助進(jìn)行多邊條約談判的權(quán)力[10]。有些國(guó)際組織還可以對(duì)其成員方作出具有法律拘束力的決定，如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議造法已經(jīng)成為一種較為普遍的現(xiàn)象。2001年9月聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)了第1373號(hào)決議，要求所有國(guó)家采取決議規(guī)定的措施打擊恐怖主義；2004年10月聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)了第1540號(hào)決議，要求所有國(guó)家采取決議規(guī)定的措施避免大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散。這兩個(gè)決議都對(duì)各國(guó)施加了一般的國(guó)際法律義務(wù)，完全屬于“造法”的行為[11]。

再次，國(guó)際組織成為全球治理事務(wù)的重要參與者和國(guó)際規(guī)則的執(zhí)行者。如在全球氣候治理的進(jìn)程之中，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)通過(guò)定期梳理和分析相關(guān)氣候變化的研究成果，為各國(guó)制定氣候政策和全球氣候治理規(guī)則提供科學(xué)上的依據(jù)。在一些具有高度專業(yè)性和技術(shù)性的領(lǐng)域，國(guó)際組織接受了主權(quán)國(guó)家的授權(quán)起到監(jiān)督和管理成員方行為的職責(zé)。作為處理海上安全事務(wù)和發(fā)展海運(yùn)技術(shù)方面的專門機(jī)構(gòu)，國(guó)際海事組織出臺(tái)了大量有關(guān)船舶建造和運(yùn)營(yíng)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，國(guó)際組織發(fā)揮著促進(jìn)國(guó)際爭(zhēng)端和平解決的重要功能。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定，各國(guó)在國(guó)際關(guān)系上禁止使用武力和以武力相威脅，和平解決國(guó)際爭(zhēng)端已經(jīng)成為國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則。國(guó)際組織為國(guó)際爭(zhēng)端解決提供了機(jī)制，促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域國(guó)際爭(zhēng)端的和平解決。例如，世界貿(mào)易組織框架下的爭(zhēng)端解決機(jī)制是多邊貿(mào)易體制的主要支柱，自1995年以來(lái)，世貿(mào)組織受理了612起爭(zhēng)端，發(fā)布了350多項(xiàng)裁決[12]。

二、后疫情時(shí)代國(guó)際組織功能的變革

(一)國(guó)際組織功能變革的動(dòng)因分析

一是全球治理對(duì)國(guó)際組織功能的應(yīng)然期待。全球化的發(fā)展趨勢(shì)導(dǎo)致了“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的形成，關(guān)乎人類生存和發(fā)展的問(wèn)題超越國(guó)界和地區(qū)限制，進(jìn)而催生了全球治理的產(chǎn)生。美國(guó)學(xué)者詹姆斯N.羅西瑙指出：“治理就是這樣一種規(guī)則體系：它依賴主體間重要性的程度不亞于對(duì)正式頒布的憲法和憲章的依賴。更明確地說(shuō)，治理是只有被多數(shù)人接受(或者至少被它所影響地那些最有權(quán)勢(shì)的人接受)才會(huì)生效的規(guī)則體系?！盵13]全球治理構(gòu)想應(yīng)包括從家庭到國(guó)際組織甚至人類活動(dòng)各個(gè)層面。在他看來(lái)，采用這種廣泛的表述是因?yàn)槭澜缡窍嗷ヒ来娴?，某個(gè)角落發(fā)生的事情會(huì)產(chǎn)生巨大的影響[14]。勞倫斯·S.芬克爾斯坦對(duì)全球治理的范圍做出了闡釋，認(rèn)為全球治理包含履行國(guó)際職能的所有類別[15]。因此，保持治理主體的多元性和治理范圍的廣泛性才是全球治理的理想狀態(tài)。新興國(guó)家的增多和全球公共事務(wù)的精細(xì)，讓國(guó)際組織可以發(fā)揮各項(xiàng)功能，其協(xié)調(diào)性和跨國(guó)性的本質(zhì)屬性抵消了傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)與新興國(guó)家之間的鴻溝，把超出一國(guó)主權(quán)范圍的治理盲區(qū)納入其中，以平等對(duì)話的方式解決涉及全人類共同利益的諸多議題。

在此次新冠疫情中，世界衛(wèi)生組織發(fā)揮出了舉足輕重的作用，從專業(yè)與科學(xué)的角度追蹤新冠病毒的蔓延狀況，實(shí)時(shí)更新疫情的發(fā)展動(dòng)態(tài)，為世界各國(guó)提供技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮出了協(xié)調(diào)各國(guó)合作應(yīng)對(duì)新冠疫情的功能，極大促進(jìn)了疫情信息的共享和對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年8月28日，世衛(wèi)組織總干事和突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃執(zhí)行主任舉行了90次媒體通報(bào)會(huì)，28次會(huì)員國(guó)情況介紹和通報(bào)會(huì)議，傳染病危害戰(zhàn)略和技術(shù)咨詢小組(STAG-IH)舉行了41次會(huì)議，就可能對(duì)全球衛(wèi)生安全構(gòu)成威脅的傳染性危害向世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃提出獨(dú)立建議和分析[16]。除此之外，其他國(guó)際組織在應(yīng)對(duì)疫情方面也發(fā)揮出了重要作用。聯(lián)合國(guó)還直接資助120多個(gè)國(guó)家，調(diào)集多方力量，緩解發(fā)展中國(guó)家以及非洲地區(qū)疫情信息不對(duì)稱、醫(yī)療資源不充足的壓力。同時(shí)，突發(fā)的新冠肺炎使各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍面臨重創(chuàng)，全球的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈承受著前所未有的壓力。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月16日，102個(gè)國(guó)家已經(jīng)向國(guó)際貨幣基金組織提出援助申請(qǐng)，世界銀行也計(jì)劃在未來(lái)15個(gè)月提供高達(dá)1601億美元的援助[17]。在未來(lái)一段時(shí)期里，面對(duì)復(fù)雜全球治理問(wèn)題，國(guó)際組織仍然是全球治理體系構(gòu)建中的重要支柱，將繼續(xù)發(fā)揮調(diào)集全球優(yōu)秀資源的優(yōu)勢(shì)高位運(yùn)行。

二是國(guó)際關(guān)系現(xiàn)實(shí)下國(guó)際組織功能的實(shí)然困境。國(guó)際組織功能變革以國(guó)際社會(huì)的復(fù)雜變化為前提。國(guó)際組織承載了國(guó)家間交往合作以及共同應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題和挑戰(zhàn)的需要。全球化是國(guó)際組織得以產(chǎn)生和發(fā)展的前提，而全球化趨勢(shì)的改變也會(huì)反映在國(guó)際組織功能的層面。一方面，因生產(chǎn)力提高而匯集的強(qiáng)大力量使得世界深度連接，人類共同創(chuàng)造財(cái)富，共享發(fā)展成果，共擔(dān)生存風(fēng)險(xiǎn);另一方面，以西方國(guó)家為主導(dǎo)的全球化，加劇了貧富差距，激化了國(guó)與國(guó)之間的不良競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際秩序的變動(dòng)驅(qū)使國(guó)際組織的功能不斷升級(jí)。國(guó)際組織的功能不再局限于促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、增進(jìn)政治互信[4]37。

同時(shí)，因全球化的蛋糕分配不均而造成的國(guó)家治理和全球治理滯后帶來(lái)了極大的考驗(yàn)。全球治理的滯后使得廣大發(fā)展中國(guó)家的參與權(quán)難以得到有效保障。一直以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期在全球治理過(guò)程中的議題設(shè)置、規(guī)則制定等方面占據(jù)主導(dǎo)地位，廣大發(fā)展中國(guó)家受制于本國(guó)實(shí)力、國(guó)際組織的決策機(jī)制、精英人才的缺失，很難充分參與其中，利益訴求得不到重視，長(zhǎng)期處于一種邊緣化的境地。因此，在激烈的國(guó)際博弈中，由于參與國(guó)的力量對(duì)比失衡，部分發(fā)達(dá)國(guó)家將參與國(guó)際組織和相關(guān)規(guī)則視為自身追求本國(guó)利益最大化的手段，漠視全人類的共同利益和發(fā)展中國(guó)家的正當(dāng)權(quán)益，這種參與度的失衡進(jìn)一步反映了全球治理體系的包容性、代表性和民主性的缺位。特別在這次疫情高位爆發(fā)和蔓延期間，全球經(jīng)濟(jì)外流的趨勢(shì)明顯收緊，各國(guó)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，這對(duì)原有的國(guó)際法治秩序造成極大的沖擊。國(guó)際組織的本質(zhì)功能也正經(jīng)受著前所未有的挑戰(zhàn)。

(二)變革之下國(guó)際組織功能發(fā)揮面臨的困境

在百年變局與世紀(jì)疫情交織的時(shí)代背景之下，國(guó)際組織被更多地期待發(fā)揮更加有效和多樣的功能。對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)際組織而言，如果不能及時(shí)根據(jù)客觀情況對(duì)自身進(jìn)行改革，可能會(huì)在危機(jī)之中陷入困境，無(wú)法繼續(xù)得到主權(quán)國(guó)家的信任與支持。此次新冠疫情暴露了世界衛(wèi)生組織的短板和局限，其雖然在全球抗疫中扮演著“引領(lǐng)者”角色，但也同時(shí)遭受了前所未有的質(zhì)疑。

一是國(guó)際組織治理的權(quán)威性受損。國(guó)際組織的權(quán)威性來(lái)自于其自身的專業(yè)性、中立性和有效性，這種權(quán)威性同時(shí)也是獲取主權(quán)國(guó)家信任的關(guān)鍵因素。一旦其喪失了權(quán)威性，也就會(huì)失去主權(quán)國(guó)家的信任和配合，便會(huì)陷入危機(jī)狀態(tài)。國(guó)際組織發(fā)展至今，其權(quán)威性正面臨著巨大挑戰(zhàn)。尤為明顯地是，在這次全球疫情的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，世界衛(wèi)生組織陷入了嚴(yán)重的“信任危機(jī)”。2020年初，由于缺乏對(duì)新冠病毒的認(rèn)知，世界衛(wèi)生組織因沒(méi)能及時(shí)制定出有效的戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)而引發(fā)成員國(guó)的信任危機(jī)[18]。4月15日，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普以世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)新冠病毒不力為由，宣布暫停向世衛(wèi)組織資助。接著，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院外交委員會(huì)主席埃利奧特·恩格爾聲稱，將對(duì)美國(guó)政府暫停資助世衛(wèi)組織相關(guān)決定展開(kāi)調(diào)查，并且他表示停止資助行為將使美國(guó)失去全球領(lǐng)導(dǎo)力。這一風(fēng)波極大影響了世界衛(wèi)生組織在這次全球疫情防控中的號(hào)召力。

二是國(guó)際組織治理的有效性存在短板。自國(guó)際組織產(chǎn)生起，其與成員國(guó)形成的特殊關(guān)系便一直左右著國(guó)際組織功能的實(shí)現(xiàn)。這種特殊關(guān)系體現(xiàn)在國(guó)際組織負(fù)責(zé)向國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，而國(guó)際組織需要主權(quán)國(guó)家持續(xù)供給進(jìn)而在特定領(lǐng)域履行職責(zé)[19]。過(guò)度強(qiáng)調(diào)主權(quán)而忽視成員國(guó)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，必然架空國(guó)際組織的功能。加之國(guó)際組織及成員國(guó)的責(zé)任認(rèn)定范式尚不明確，這就使得現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)范難以對(duì)違反國(guó)際組織規(guī)則的行為加以評(píng)價(jià)、制裁和指引，破壞國(guó)際組織合作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這次歐洲抗疫中，作為超國(guó)家型的國(guó)際組織，歐盟成員國(guó)之間相互攔截防疫物資，這種與鄰為壑的行為不僅嚴(yán)重阻礙疫情控制的大局，還在很大程度上消磨了成員國(guó)內(nèi)部齊心協(xié)力共同應(yīng)對(duì)疫情的凝聚力，侵蝕了各成員國(guó)自走向聯(lián)合以來(lái)積累的歷史認(rèn)同感和信任感，背離了百年來(lái)歐洲大陸團(tuán)結(jié)一致的價(jià)值共識(shí)。這些國(guó)家出于本國(guó)的戰(zhàn)略考量，缺乏基本國(guó)際道義精神，挑戰(zhàn)國(guó)際組織的權(quán)威，不遵守國(guó)際規(guī)則，摒棄合作選擇對(duì)抗，破壞世界各國(guó)自二戰(zhàn)以來(lái)共同維護(hù)和平友好的大局，為國(guó)際組織的發(fā)展蒙上了一層陰影[20]。

三是國(guó)際組織治理的資金顯著不足。國(guó)際組織的大部分資金依靠國(guó)際組織成員國(guó)的會(huì)費(fèi)繳納。在極端情況下，如果面臨陷入資金短缺的困境，國(guó)際組織很難維持正常的運(yùn)作，其參與全球治理的作用和效果將在很大程度上大打折扣。在疫情發(fā)生后，世界衛(wèi)生組織有限的資金影響了其作用的發(fā)揮。世界衛(wèi)生組織的資金體系中，自愿捐助成為資金體系最主要的來(lái)源，有學(xué)者指出世界衛(wèi)生組織的預(yù)算遠(yuǎn)低于美國(guó)的一些大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)[21]。同時(shí)大部分自愿捐款都有附加條件，項(xiàng)目的流向和優(yōu)先事項(xiàng)的確定都要反映捐助者的偏好，這就使得其在資金流向上缺乏自主權(quán)[18]，進(jìn)一步加劇了世界衛(wèi)生組織的資金周轉(zhuǎn)困局，使得世衛(wèi)組織在動(dòng)員全球團(tuán)結(jié)抗疫的諸多問(wèn)題上力不從心[22]。

三、國(guó)際組織功能強(qiáng)化的方向與路徑

(一)強(qiáng)化國(guó)際法價(jià)值合作共識(shí)

由于國(guó)際法適用主體的特殊性，國(guó)際法領(lǐng)域尚未搭建起具有普遍性的基本價(jià)值體系[23]。對(duì)于公正、效率、自由、秩序等價(jià)值，基于不同國(guó)家認(rèn)知程度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，都存在各種適用困境，然而這并不等于國(guó)際法領(lǐng)域無(wú)法形成內(nèi)在的基本價(jià)值[24]。近代以來(lái)，《威斯特伐利亞和約》不僅是理論上主權(quán)國(guó)家概念誕生的起點(diǎn)，也是國(guó)際社會(huì)通過(guò)合作將政治理想轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的多邊國(guó)際法規(guī)范。此后，在國(guó)際聯(lián)盟的建立以及聯(lián)合國(guó)的籌備中，合作價(jià)值已經(jīng)貫穿著國(guó)際法規(guī)范的確立。伴隨著人類對(duì)世界認(rèn)識(shí)的觸角不斷延伸，在涉及外層空間、海底、稀有資源開(kāi)發(fā)、極地等超出一國(guó)主權(quán)所及和人類共同利益的專業(yè)領(lǐng)域，如何規(guī)范合作與對(duì)話是未來(lái)國(guó)際法需要破解的課題。尤其是新冠疫情在全球蔓延的當(dāng)下，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到團(tuán)結(jié)協(xié)作是應(yīng)對(duì)新冠疫情最有效的特效藥。從此種角度來(lái)看，合作價(jià)值應(yīng)該置于更突出的位置。

2020年5月18日，第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)以視頻方式召開(kāi)，會(huì)上各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都奮力疾呼，在新冠病毒大流行的當(dāng)下，各國(guó)應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)合作共同抗擊疫情。在世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)下，172個(gè)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體，正考慮加入COVAX全球新冠疫苗計(jì)劃，這項(xiàng)全球倡議，旨在與疫苗制造商合作，在獲得許可和批準(zhǔn)后，向世界各國(guó)提供安全有效疫苗的公平獲取途徑。目前，這項(xiàng)計(jì)劃已經(jīng)獲得184個(gè)國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)可和參與。在2020年的G20峰會(huì)上，全球抗疫是各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人共同關(guān)注的議題。與會(huì)國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)聯(lián)合抗疫達(dá)成共識(shí)，承諾向全球經(jīng)濟(jì)緊急注入5萬(wàn)億美元的救助資金，為貧窮國(guó)家減免債務(wù)，考慮到對(duì)貧窮落后國(guó)家的沖擊，峰會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)計(jì)劃，同意“延長(zhǎng)最貧窮國(guó)家的償債期限”。在世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)下，大多數(shù)西方國(guó)家目前普遍認(rèn)識(shí)到聯(lián)合抗疫的重要性，紛紛加入全球聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。特別在面對(duì)事關(guān)全人類的突發(fā)公共事件上，各國(guó)就共同的生存與發(fā)展問(wèn)題達(dá)成合作共識(shí)尤為必要。

(二)完善國(guó)際組織的治理能力與治理規(guī)則體系

未來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治仍具有很大的不穩(wěn)定性、不確定性，適時(shí)更新國(guó)際組織的運(yùn)行機(jī)制、完善國(guó)際組織的治理能力是破解國(guó)際組織發(fā)展瓶頸的一大主題。目前，國(guó)際社會(huì)眾多國(guó)家信任缺失，合作意識(shí)淡薄，這就導(dǎo)致國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用難以發(fā)揮，造成全球治理體系的滯后。長(zhǎng)此以往，隨著民族國(guó)家之間對(duì)話減少，彼此疏遠(yuǎn)，全球化的勢(shì)頭被削弱，勢(shì)必造成國(guó)際社會(huì)的碎片化。全球性問(wèn)題的混合性使得全球治理必須加強(qiáng)而不是削弱，否則所有國(guó)家都將承受多重危機(jī)的共同打擊[25]。因此，確保世界衛(wèi)生組織自身獨(dú)立、公開(kāi)與公平，在與大國(guó)展開(kāi)密切合作、獲取必要資源的同時(shí)，又能夠重點(diǎn)傾向于那些全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的脆弱國(guó)家，這是世界衛(wèi)生組織保證其受到大多數(shù)國(guó)家信任，發(fā)揮引領(lǐng)者、協(xié)調(diào)人角色，甚至具有治理中心地位的關(guān)鍵所在[26]。

作為國(guó)際協(xié)作的重要部分，特別是負(fù)有特定職能的政府間國(guó)際組織，負(fù)擔(dān)著維護(hù)世界和平與穩(wěn)定，促進(jìn)人類生存與發(fā)展的重任。這就要求國(guó)際組織需要以科學(xué)謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)任的態(tài)度做出重要的戰(zhàn)略指示，以公開(kāi)、透明的方式處理國(guó)際事務(wù)，保持各項(xiàng)職能機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮國(guó)際組織作為各項(xiàng)國(guó)際事務(wù)中轉(zhuǎn)站、國(guó)家利益協(xié)調(diào)者的作用，接受來(lái)自國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督，保持客觀中立，以維護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要根基。

四、人類衛(wèi)生健康共同體視域下我國(guó)的時(shí)代回應(yīng)

2020年3月，習(xí)近平主席致電法國(guó)總統(tǒng)馬克龍時(shí)首次提到“人類衛(wèi)生健康共同體”[27]。2020年5月18日，習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開(kāi)幕式上的致辭中向全世界發(fā)出了“共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的倡議[28]。人類衛(wèi)生健康共同體根植于人類命運(yùn)共同體的思想精髓，與人類命運(yùn)共同體的理論內(nèi)涵一脈相承。不難看出，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體已經(jīng)成為中國(guó)積極參與全球公共衛(wèi)生治理與貢獻(xiàn)中國(guó)方案的集中體現(xiàn)[29]。面對(duì)百年未有之大變局和世紀(jì)疫情的相互交織，我國(guó)有必要從以下幾方面做出時(shí)代回應(yīng)。

(一)深化人類衛(wèi)生健康共同體的意蘊(yùn)

守望相助，共克時(shí)艱，繼續(xù)深化人類衛(wèi)生共同體理念。一是要反對(duì)任何污名化和政治化論調(diào)和傾向。截至目前，新冠病毒是21世紀(jì)人類遇到的破壞力最強(qiáng)的重大傳染病，是人類健康安全的重要威脅。2020年2月，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在慕尼黑安全會(huì)議上指出：“國(guó)際社會(huì)面臨的最大敵人不是新冠病毒本身，而是導(dǎo)致人們對(duì)立的污名化?！盵30]自疫情爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)始終堅(jiān)持人民至上，生命至上，為阻斷疫情傳播，無(wú)數(shù)平凡人為戰(zhàn)勝病毒貢獻(xiàn)了不平凡的力量。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)聯(lián)動(dòng)國(guó)外，與世界衛(wèi)生組織保持密切聯(lián)系，不斷向世界發(fā)出警示。團(tuán)結(jié)協(xié)作，攜手應(yīng)對(duì)，這是我國(guó)在行動(dòng)上全面戰(zhàn)勝疫情的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是有效開(kāi)展國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控的邏輯進(jìn)路。二要繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際合作，力所能及為廣大發(fā)展中國(guó)家提供支持和幫助。2020年6月，中國(guó)發(fā)布《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書，其中指出，截至5月31日，中國(guó)累計(jì)共向27個(gè)國(guó)家派出29支醫(yī)療專家組，已經(jīng)或正在向150個(gè)國(guó)家和4個(gè)國(guó)際組織提供抗疫援助[31]。習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)上向世界承諾，將在未來(lái)兩年提供20億美元國(guó)際援助、中國(guó)新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品等。這一系列的舉措體現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)，正努力把人類命運(yùn)共同體理念滲透到全球公共衛(wèi)生治理的方方面面。

(二)深度參與全球公共衛(wèi)生治理

一是繼續(xù)支持以世衛(wèi)組織為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系。自疫情爆發(fā)以來(lái)，世界衛(wèi)生組織本著嚴(yán)謹(jǐn)客觀的科學(xué)態(tài)度和人道主義關(guān)懷，及時(shí)追蹤疫情蔓延態(tài)勢(shì)，更新疫情防控重點(diǎn)，召集了來(lái)自世界各地的數(shù)千名科學(xué)家、醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生專業(yè)人員，形成了涉及臨床管理、實(shí)驗(yàn)室和病毒學(xué)、感染預(yù)防和控制、數(shù)學(xué)建模、血清流行病學(xué)以及診斷制劑、治療方法和疫苗研發(fā)等方面的國(guó)際專家網(wǎng)絡(luò)鏈[16]，為應(yīng)對(duì)疫情作出了重要貢獻(xiàn)。面向未來(lái)，世界衛(wèi)生組織仍然是國(guó)際社會(huì)推進(jìn)公共衛(wèi)生治理的核心平臺(tái)，中國(guó)有必要繼續(xù)開(kāi)展以世界衛(wèi)生組織為核心的國(guó)際公共衛(wèi)生合作，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。同時(shí)，也應(yīng)積極推進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理體系的改革，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在設(shè)立全球健康威脅理事會(huì)的磋商過(guò)程中發(fā)揮積極作用，提出能夠得到大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的主張，進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)在全球衛(wèi)生健康治理領(lǐng)域的地位。

二是主動(dòng)擴(kuò)大全球公共衛(wèi)生治理參與主體，分享抗疫經(jīng)驗(yàn)。疫情爆發(fā)初期，中國(guó)在全力控制國(guó)內(nèi)病毒蔓延的同時(shí)，也不忘向周邊及疫情嚴(yán)重的國(guó)家和地區(qū)提供援助。不僅在國(guó)家層面充分動(dòng)員，地方政府和無(wú)數(shù)企業(yè)也都主動(dòng)參與各種防護(hù)物資的捐贈(zèng)，成為中國(guó)建立對(duì)外聯(lián)防聯(lián)控，助力全球抗疫的重要一環(huán)。比如，重慶市政府于3月向意大利、伊朗、韓國(guó)首爾及全羅道捐贈(zèng)多批醫(yī)療防護(hù)物資，馬云公益基金會(huì)和阿里巴巴公益基金會(huì)向馬來(lái)西亞、印度尼西亞、菲律賓、泰國(guó)、日本、意大利、美國(guó)等捐贈(zèng)200萬(wàn)只口罩、15萬(wàn)個(gè)檢測(cè)試劑盒、2萬(wàn)套防護(hù)服和2萬(wàn)個(gè)防護(hù)面罩，用于支持抗擊疫情。所以，擴(kuò)大全球公共衛(wèi)生治理的主體，充分發(fā)揮企業(yè)、地方政府的能動(dòng)性，不僅緩解了中央政府對(duì)外援助的壓力，還彰顯了大國(guó)的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任。這種以國(guó)家層面為主導(dǎo)，多元主體參與的結(jié)構(gòu)在疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了重要作用，也是當(dāng)下及未來(lái)長(zhǎng)期遏制病毒傳播的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

三是以新興科技引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生治理方式變革。人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展應(yīng)用，不僅深刻改變了人們的生活方式和生產(chǎn)方式，也加深了國(guó)家的數(shù)據(jù)治理。中國(guó)在疫情防控、臨床治療和疫苗研發(fā)中充分運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)，為戰(zhàn)勝疫情提供了堅(jiān)實(shí)的科技支撐，取得了一系列重要成效。無(wú)論是從流行病學(xué)調(diào)查到追蹤密切接觸者，還是從劃分、更新疫情的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)到出行“健康碼”，新技術(shù)加快了中國(guó)精準(zhǔn)識(shí)別傳染源、預(yù)判疫情風(fēng)險(xiǎn)走向，破解了中國(guó)在疫情防控初期的技術(shù)難題，也為復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)提供了行動(dòng)指南[32]。2020年11月，習(xí)近平總書記在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十五次峰會(huì)第一階段講話時(shí)首先提到，建議形成以國(guó)際通行二維碼為形式的健康碼國(guó)際互認(rèn)機(jī)制，方便各國(guó)人員安全有序交流，這些技術(shù)得到了國(guó)際社會(huì)贊賞與認(rèn)可。在這場(chǎng)人類與病毒的較量中，科技是制勝的關(guān)鍵，引領(lǐng)科技就引領(lǐng)了未來(lái)的全球公共衛(wèi)生治理體系。中國(guó)可以通過(guò)科技賦能疫情防控，為世界各國(guó)抗擊疫情的努力提供科技創(chuàng)新的中國(guó)模式。

(三)充分把握國(guó)際組織話語(yǔ)權(quán)的先機(jī)

國(guó)際組織是主權(quán)國(guó)家平等協(xié)商合作共贏的平臺(tái)。現(xiàn)有的國(guó)際組織多由西方大國(guó)主導(dǎo)建立，體現(xiàn)出濃厚的西方色彩。新冠疫情的爆發(fā)深刻影響著世界的經(jīng)濟(jì)、政治走向，并進(jìn)一步暴露了全球治理秩序的不穩(wěn)定性、不確定性和脆弱性。新冠疫情在為全球治理提出挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為全球治理體系變革創(chuàng)造了重要機(jī)遇，我國(guó)應(yīng)當(dāng)要抓住這一歷史機(jī)遇，積極塑造國(guó)際組織話語(yǔ)權(quán)。

一方面要加強(qiáng)國(guó)家智庫(kù)建設(shè)，注重培養(yǎng)優(yōu)秀國(guó)際組織人才。早在2018年8月，我國(guó)就強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家安全、國(guó)際組織等重點(diǎn)急需領(lǐng)域的人才，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才在國(guó)際組織、國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)任職。在此次疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，我國(guó)頂尖醫(yī)學(xué)專家及時(shí)向全球其他國(guó)家的醫(yī)學(xué)同仁們開(kāi)展科研交流與合作，及時(shí)分享臨床患者臨床特征、方艙醫(yī)院經(jīng)驗(yàn)、藥物療效反應(yīng)及研發(fā)進(jìn)展，極大增強(qiáng)了中國(guó)在新冠疫情應(yīng)對(duì)方面的國(guó)際影響力。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)把握人才優(yōu)勢(shì)，打通人才的良性流動(dòng)機(jī)制，疏通國(guó)內(nèi)國(guó)際人才的對(duì)接渠道，大力培養(yǎng)能夠勝任國(guó)際組織工作和具有世界影響力的人才隊(duì)伍。

另一方面要重視國(guó)際重大議題建設(shè)，變被動(dòng)為主動(dòng)。面臨百年未有之大變局，理應(yīng)以敏銳的思維、寬闊的視野，捕捉國(guó)際社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)向，從議題的參與者向議題的命題人轉(zhuǎn)變，擺脫一味被定位的困境[33]。抓住基建領(lǐng)域、國(guó)際通信技術(shù)、脫貧等熱點(diǎn)問(wèn)題的先機(jī)，逐步引領(lǐng)國(guó)際議題的發(fā)展方向。例如在減少貧困方面，中國(guó)為全球范圍內(nèi)消除貧困提供了經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，取得顯著成就。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯稱贊“中國(guó)是為全球減貧作出最大貢獻(xiàn)的國(guó)家”。2018年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)關(guān)于消除農(nóng)村貧困的決議，把在中國(guó)倡導(dǎo)的“精準(zhǔn)扶貧”等理念與實(shí)踐寫入其中[34]。因此，抓住歷史機(jī)遇，創(chuàng)新國(guó)際組織重要議題，開(kāi)辟國(guó)際合作的新領(lǐng)域，是我國(guó)未來(lái)參與國(guó)際組織建設(shè)與全球治理的頭等大事。

經(jīng)濟(jì)全球化促使各國(guó)通過(guò)國(guó)際組織互換資源，以謀求更多的合作與發(fā)展。在此過(guò)程中，國(guó)際組織的功能得以進(jìn)一步向前進(jìn)步和向上生長(zhǎng)，影響國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)走向等涉及人類共同利益的領(lǐng)域?？挂呱形赐Ｖ?，后疫情時(shí)代，需要進(jìn)一步凝聚國(guó)際共識(shí)，尊重國(guó)際法主體的多元化，重視非國(guó)家主體的參與和協(xié)同治理，推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理體系的改革，發(fā)展世界衛(wèi)生組織等諸多其他國(guó)際組織在全球各領(lǐng)域的協(xié)同治理能力。