苗沛霖

( 鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001)

一、引言

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基石與核心，是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的前提與基礎(chǔ)。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查則對(duì)于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境，推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，具有重要的制度性意義。雖然2022 年新修改通過的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》( 以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》) 明確規(guī)定“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，大大提升了該制度的法制化水平，但相關(guān)規(guī)定畢竟過于原則和抽象，缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性和適用性，因此，國(guó)務(wù)院于2016 年印發(fā)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》( 以下簡(jiǎn)稱《意見》) ，以及市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門于2021 年印發(fā)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》( 以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》) ，仍然是認(rèn)識(shí)和分析我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主要文本依據(jù)。

盡管我國(guó)現(xiàn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度自正式建立以來(lái)發(fā)揮了積極的功效，但仍然存在“審查范圍不夠明確、審查標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、例外規(guī)定可操作性不強(qiáng)、制度剛性約束不足”［1］等問題與局限，以至于如何進(jìn)一步健全和完善該制度成為理論界和實(shí)務(wù)界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。毫無(wú)疑問，公平競(jìng)爭(zhēng)審查目前面臨諸多障礙與困境，但其中審查范圍不清晰、有遺漏，顯然是至關(guān)重要的方面，如果審查的對(duì)象可以游離于審查范圍之外，勢(shì)必會(huì)影響制度的有效性和權(quán)威性。既然“公平競(jìng)爭(zhēng)審查本質(zhì)上是憲法問題”［2］，尤其是因?qū)彶榉秶婕皣?guó)家權(quán)力的合理配置以及政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的憲法定位，那就應(yīng)當(dāng)從深層的憲法根源去尋求制度變革的路徑和方向。為此，本文擬從合憲性審查的視角反思公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍，以期在對(duì)審查范圍進(jìn)行系統(tǒng)性、全局性考量的基礎(chǔ)上，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的合理建構(gòu)與縱深發(fā)展。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍之現(xiàn)狀及其反思

按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度初衷和內(nèi)在要求，凡是基于行政權(quán)力出臺(tái)的、涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類政策措施，都應(yīng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合憲性審查能否融合的關(guān)鍵，就在于公平競(jìng)爭(zhēng)的審查對(duì)象能否納入合憲性審查的范圍之內(nèi)，進(jìn)而成為合憲性審查的對(duì)象，這是公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查得以成立的邏輯前提。如果作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象的政策措施根本就不可能被納入合憲性審查范圍之內(nèi)，自然也就無(wú)所謂合憲性審查。因此，本文首先試圖通過對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的分析，以探尋公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合憲性審查對(duì)接與融合的作用場(chǎng)域。

( 一) “政策措施”的基本類型與立法技術(shù)上的困惑

根據(jù)《意見》的規(guī)定，公平競(jìng)爭(zhēng)審查分為兩種情況:一是對(duì)于涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查; 二是對(duì)于行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，由起草部門在起草過程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！秾?shí)施細(xì)則》對(duì)此稍微做了擴(kuò)展和補(bǔ)充:在第一類審查對(duì)象中增加了“一事一議”形式的具體政策措施，并將這一類審查對(duì)象統(tǒng)稱為“政策措施”;在第二類審查對(duì)象中增加了“自治條例和單行條例”。由此可見，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，按公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象的效力層級(jí)來(lái)排列，其范圍是:行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的政策措施;地方性法規(guī)、自治條例和單行條例;政策措施，包括規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施。

前兩類審查對(duì)象屬于“誰(shuí)起草、誰(shuí)審查”的情況，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》只是簡(jiǎn)單提及而未作詳細(xì)規(guī)定;第三類審查對(duì)象屬于“誰(shuí)制定、誰(shuí)審查”的情況，是《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的重點(diǎn)關(guān)注，“審查機(jī)制和程序”“監(jiān)督與責(zé)任追究”等制度設(shè)計(jì)基本上是針對(duì)此類審查對(duì)象而建構(gòu)的①實(shí)際上，學(xué)界正是基于第三類情況而將我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查概括為“自我審查模式”。在《意見》的基礎(chǔ)上，《實(shí)施細(xì)則》增加規(guī)定:以縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府名義出臺(tái)的政策措施，由起草部門或者本級(jí)人民政府指定的相關(guān)部門進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。這里的制定主體是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，審查主體是起草部門或相關(guān)部門，但由于審查主體是由制定主體“指定”并隸屬于制定主體，因此，這種情況下的審查仍然屬于“自我審查”。。這一結(jié)構(gòu)布局和重心定位，有其現(xiàn)實(shí)的必要性與合理性，因?yàn)?，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等反競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，主要就是以各類政策措施的形式表現(xiàn)出來(lái)的。把公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)聚焦于政策措施勢(shì)所必然。

其一，“政策措施”是《意見》和《實(shí)施細(xì)則》使用的一個(gè)重要概念，但這并不是一個(gè)規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆捎谜Z(yǔ)，其他立法文本中很少有與之相同或近似的稱呼與表述，而《意見》和《實(shí)施細(xì)則》也都未對(duì)這一概念的內(nèi)涵作出明確的界定，對(duì)其外延的列舉也會(huì)使人產(chǎn)生諸多疑問。究竟何謂“政策措施”，其與法律法規(guī)以及規(guī)范性文件之間分別是什么關(guān)系? 規(guī)章是屬于“法的范疇”，還是屬于“政策措施”的范疇?現(xiàn)有關(guān)于“政策措施”的列舉是否科學(xué)、周延，是否窮盡了政策措施的所有類型，在此之外的政策措施是否可以游離于公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍之外? 對(duì)這些問題的回答不僅僅是為了理論上的正本清源，同時(shí)有著直接的實(shí)踐意義。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》( 以下簡(jiǎn)稱《立法法》) 所確立的我國(guó)法律體系，規(guī)章是正式的“法”的淵源形式之一，這樣，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度設(shè)計(jì)與《立法法》上的相關(guān)規(guī)定如何實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接，便成為一個(gè)不可回避的問題。尤其是《實(shí)施細(xì)則》在《意見》之外，將“一事一議”形式的具體政策措施與規(guī)章等規(guī)范性文件一起同列為“政策措施”的范疇，這就徹底改變了人們對(duì)“政策措施”的傳統(tǒng)認(rèn)知。按照《意見》的現(xiàn)有規(guī)定，作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象的政策措施顯然屬于抽象行政行為的范疇。而從字面意義理解，“一事一議”形式的具體政策措施應(yīng)當(dāng)是對(duì)具體的人或事所作出的一次性處理決定，顯然應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為的范疇。對(duì)這類行為完全可以也應(yīng)該在行政復(fù)議或行政訴訟框架內(nèi)進(jìn)行法律救濟(jì)，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的審查機(jī)制和程序?qū)嶋H上并不適合對(duì)這類行為的審查。同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初衷是要“從源頭上規(guī)范政府相關(guān)行為”，而具體行政行為顯然并不屬于源頭性的行政行為，而是二次行為、派生性行為，然而只有具有普遍約束力且反復(fù)適用的政策措施才具有源頭性的意義，并應(yīng)該成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)制對(duì)象。就此而言，《實(shí)施細(xì)則》的補(bǔ)充性內(nèi)容是否符合《意見》的規(guī)定和精神，是值得探討的。

其二，制定行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的重要途徑，事關(guān)法治政府建設(shè)和市場(chǎng)主體切身利益。無(wú)論是在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，還是在法律文本中，“規(guī)范性文件”都是一個(gè)被普遍接受并廣泛使用的概念?！耙?guī)范性文件”已經(jīng)是一個(gè)約定俗成、指向明確且不存在歧義與紛爭(zhēng)的學(xué)術(shù)概念和法律用語(yǔ)。《意見》和《實(shí)施細(xì)則》卻舍棄了這一規(guī)范化的表述方式而選擇適用了“政策措施”，這不僅會(huì)在外觀上影響制度用語(yǔ)本身的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，而且也會(huì)無(wú)謂地給概念的理解和實(shí)際工作中的把握與運(yùn)用帶來(lái)不必要的困惑。在此意義上，用規(guī)范性文件這一表述來(lái)指稱公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象似乎比政策措施更確切一些。當(dāng)然，為了加強(qiáng)對(duì)此類規(guī)范性文件的規(guī)制，首先就需要基于性質(zhì)、內(nèi)容、效力對(duì)其進(jìn)行類型化處理，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、全覆蓋的審查監(jiān)督。

( 二) 公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的遺漏與補(bǔ)救

如果以“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》所設(shè)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象顯然有著范圍上的遺漏，致使一些規(guī)范性文件可能游離于審查監(jiān)督體系之外，從而導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查存在著“真空”領(lǐng)域和“空白”地帶。

首先，在《意見》和《實(shí)施細(xì)則》所確立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象中，既包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等明確屬于“法”的范疇的規(guī)范性文件，也包括規(guī)章、政策措施等其他規(guī)范性文件。盡管它們?cè)诒举|(zhì)上都屬于制定公共政策的立法性行為，自然都應(yīng)當(dāng)受到立法性的規(guī)制與監(jiān)督，但《意見》和《實(shí)施細(xì)則》對(duì)這兩類規(guī)范性文件卻做了區(qū)別對(duì)待，對(duì)于前者由起草部門在起草過程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，對(duì)于后者由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中進(jìn)行自我審查。因此，所謂的“自我審查模式”實(shí)際上僅適用于規(guī)章、政策措施等低層次規(guī)范性文件，而行政法規(guī)、地方性法規(guī)等高層次規(guī)范性文件的審查主體是“起草部門”而非制定機(jī)關(guān)，審查階段是“在起草過程中”而非在制定過程中。雖然，起草部門提出的草案與制定主體最終正式通過的法規(guī)之間有密切的關(guān)聯(lián)，甚至?xí)恢贫C(jī)關(guān)原封不動(dòng)地采納并通過，但起草部門畢竟不能等同于制定機(jī)關(guān)，法規(guī)草案也不能等同于正式生效的立法文本，因此，起草部門的審查至多只能算是“半個(gè)審查權(quán)”，它不能代替也不能等同于制定主體的自我審查。此外，《意見》僅僅是國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)性文件，其規(guī)范性和約束力顯然不如國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，《實(shí)施細(xì)則》充其量?jī)H僅是一個(gè)部門規(guī)章。這說(shuō)明《意見》和《實(shí)施細(xì)則》無(wú)法作為對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的審查依據(jù)。為此，就必須尋找《中華人民共和國(guó)憲法》《立法法》等更高位階的法律依據(jù)，這既有系統(tǒng)完備的規(guī)范依據(jù)，而且也不存在法理上或制度上的障礙。

其次，我國(guó)規(guī)范性文件的類別繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有以“法”的形式表現(xiàn)出來(lái)的法律法規(guī)規(guī)章，也有以其他規(guī)范性文件形式表現(xiàn)出來(lái)的政策措施、決定命令;既有中央層面制定的，也有地方層面制定的;既有各級(jí)政府制定的，也有政府工作部門制定的。就公平競(jìng)爭(zhēng)的審查對(duì)象而言，根據(jù)《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)有規(guī)定，下列規(guī)范性文件顯然不在公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍之內(nèi)。

1．法律。在我國(guó)，當(dāng)“法律”與行政法規(guī)、地方性法規(guī)等相并列時(shí)，其特指的是全國(guó)人大所制定的“基本法律”以及全國(guó)人大常委會(huì)所制定的除基本法律以外的“其他法律”( 憲法第六十二條、第六十七條) ?！兑庖姟泛汀秾?shí)施細(xì)則》顯然完全沒有涉及，也無(wú)權(quán)涉及對(duì)“法律”的公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題。在上述各種被遺漏的審查對(duì)象中，由于“法律”的制定主體和效力位階最高，在整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)制度體系中具有支撐性和主干性作用，對(duì)其能否進(jìn)行審查直接關(guān)系公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的全局性建構(gòu)。同時(shí)，如果對(duì)法律的審查能夠成立，那么，其他被遺漏對(duì)象的審查問題將會(huì)迎刃而解。

在我國(guó)金字塔狀的法律體系結(jié)構(gòu)中，法律是僅次于憲法的規(guī)范性文件，其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則、重要制度只能由法律加以確認(rèn)，如《反壟斷法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。因此，確保法律的規(guī)定符合憲法關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公平競(jìng)爭(zhēng)的原則精神，對(duì)于形成系統(tǒng)完備、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓礁?jìng)爭(zhēng)規(guī)則體系具有基礎(chǔ)性和決定性的意義，這就需要對(duì)法律同樣進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，為形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。尤其是考慮到公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，并與憲法上的經(jīng)濟(jì)自由或營(yíng)業(yè)自由密切相關(guān)，任何機(jī)關(guān)或組織都不得限制競(jìng)爭(zhēng)自由、侵害公平競(jìng)爭(zhēng)。如果將公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)視為憲法上的基本權(quán)利，“就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的適用范圍，對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)亦應(yīng)進(jìn)行合憲性審查”［3］。當(dāng)然，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》作為國(guó)務(wù)院及其主管部門的文件規(guī)定，無(wú)權(quán)涉足和回應(yīng)法律的審查問題，但這不能成為排除審查的理由，因?yàn)?，這畢竟使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完整性受到很大影響。

2．司法解釋。關(guān)于司法解釋應(yīng)否納入審查的范圍，《立法法》未作明確規(guī)定。但2006 年通過的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》則從法律的層面明確把備案審查的范圍擴(kuò)展至最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。依據(jù)該法第三十一條，兩高的司法解釋同樣應(yīng)當(dāng)接受備案審查，從而拓展和完善我國(guó)的立法監(jiān)督制度。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，為規(guī)范和推動(dòng)司法解釋的備案審查工作提供了更加完善的規(guī)范依據(jù)。司法解釋在公民所提的審查建議中占有相當(dāng)大的比例，這是因?yàn)樗痉ń忉寣?shí)際上帶有立法的性質(zhì)，許多規(guī)定直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)，且司法解釋在實(shí)踐中具有普遍性效力并日益成長(zhǎng)為我國(guó)法律體系中一種獨(dú)立的規(guī)范類型。

基于司法解釋屬于“具體應(yīng)用法律的解釋”這一邏輯前提，對(duì)司法解釋的審查自然應(yīng)當(dāng)以該解釋是否符合其所解釋的“法律”為標(biāo)準(zhǔn)，因此，這種審查自然應(yīng)當(dāng)屬于合法性審查的范圍?！八痉ń忉屩詫儆谖覈?guó)的正式法律淵源，是因?yàn)樗痉ń忉寣?duì)司法主體與執(zhí)法主體具有普遍的約束力，效力所及的任何團(tuán)體、機(jī)關(guān)、個(gè)人都必須遵照?qǐng)?zhí)行。”［4］而司法解釋制定過程的民主性、公開性又不及正式的立法程序，司法解釋本身的科學(xué)性、正當(dāng)性也一直備受爭(zhēng)議，在這種情況下，司法解釋成為備案審查的焦點(diǎn)也就可以理解了。

3．地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的決定和決議?！兑庖姟泛汀秾?shí)施細(xì)則》僅規(guī)定了對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，而對(duì)制定主體處于同一位階的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的決定和決議卻未作規(guī)定。事實(shí)上，有的政策措施恰恰是以地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的決定或決議的形式出現(xiàn)的，并存在著明顯的反競(jìng)爭(zhēng)效果。尤其是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)在很多情況下都是以財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼的形式進(jìn)行的，都需要財(cái)政資金的投入和支持，“專項(xiàng)補(bǔ)貼尤其是定向大額財(cái)政補(bǔ)貼通常將會(huì)嚴(yán)重影響相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。獲得補(bǔ)貼的企業(yè)因此往往取得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這明顯有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)精神”［5］。在現(xiàn)實(shí)生活中，地方人大常委會(huì)通過的決議決定雖然沒有地方性法規(guī)之名，但卻規(guī)定了公民、法人的權(quán)利義務(wù)或者有關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，并設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，因此，具有地方性法規(guī)之實(shí)，應(yīng)當(dāng)視作為法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件并接受相應(yīng)的立法監(jiān)督。但許多地方并未將其列入地方性法規(guī)名錄，也沒有對(duì)其進(jìn)行審查。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出要“及時(shí)與有關(guān)地方進(jìn)行溝通，督促補(bǔ)充報(bào)送備案”［6］。并在此基礎(chǔ)上就地方人大常委會(huì)決議決定有關(guān)報(bào)備問題開展專項(xiàng)研究，強(qiáng)調(diào)要把所有規(guī)范公民、法人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范性文件都納入人大常委會(huì)監(jiān)督工作范圍，以實(shí)現(xiàn)備案審查對(duì)象的“全覆蓋”。

總之，《意見》所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度關(guān)注的主要是“行政機(jī)關(guān)”制定的各類排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，而忽略了立法機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門的規(guī)范性文件同樣可能存在反競(jìng)爭(zhēng)的效果。實(shí)際上，“立法機(jī)關(guān)出臺(tái)的各項(xiàng)法律、地方性法規(guī)等都有可能出現(xiàn)限制公平、排斥競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象”［7］，自然也都應(yīng)當(dāng)受到公平競(jìng)爭(zhēng)審查。從目前的審查范圍來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在諸多遺漏，不僅法律、兩高的司法解釋等高位階的規(guī)范性文件不在其中，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的決定和決議等低位階的規(guī)范性文件實(shí)際上也游離于審查范圍之外，這顯然與作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度藍(lán)本的澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)審查制度( Competition Review) 和經(jīng)合組織( OECD) 競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度( Competition Assessment) 有著明顯的不同①OECD 認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于提高經(jīng)濟(jì)效率、增加商業(yè)機(jī)會(huì)、降低產(chǎn)品成本至關(guān)重要，雖然大多數(shù)國(guó)家政策不會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生過度損害，但仍然存在有意無(wú)意地不必要排除限制競(jìng)爭(zhēng)的可能，因而就需要通過競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估分析以對(duì)那些可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策進(jìn)行修正完善。這里的“政策”包括國(guó)家法律、規(guī)章制度和條例等各種規(guī)范性文件。［See OECD: Competition Assessment Toolkit ( Volume I Principles) ，2017，Version 3，p．32．］澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)審查制度同樣要求對(duì)所有限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)進(jìn)行審查。( See Australia’s National Competition Policy:Its Evolution and Operation．Available at https: //www．a(chǎn)ph．gov．a(chǎn)u/About_Parliament/ Parliamentary-Departments/Parliamentary Library/Publications_Archive/archive/ncpebrief，last visit on Dec．28，2021．)。審查范圍缺失最主要的原因是《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)范屬性和效力層級(jí)決定了其不僅無(wú)權(quán)處置“法律”的審查問題，也無(wú)權(quán)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)做出安排。這不僅難以發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的整體效應(yīng)，也難以實(shí)現(xiàn)從源頭上規(guī)制行政壟斷的制度初衷。為此，就需要超越《意見》和《實(shí)施細(xì)則》意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查概念，從憲法層面上去理解公平競(jìng)爭(zhēng)審查的完整內(nèi)涵，并依托合憲性審查去拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度空間，從而形成一種全覆蓋、體系化的公平競(jìng)爭(zhēng)審查體系。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的拓展與合憲性審查的回應(yīng)

( 一) 公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍與合憲性審查范圍的交集

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象應(yīng)當(dāng)既包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等立法性文件，也包括規(guī)章、規(guī)范性文件等政策措施。其中，法律法規(guī)、司法解釋、規(guī)章同時(shí)也是合憲性審查的對(duì)象，由此公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍與合憲性審查的范圍發(fā)生了交集與重合，因而，對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查不會(huì)產(chǎn)生疑義。

的確，“公平競(jìng)爭(zhēng)審查的最高層級(jí)形式是公平競(jìng)爭(zhēng)的合憲性審查，即由憲法授權(quán)的專門合憲性審查機(jī)構(gòu)審查憲法以外的規(guī)范性文件是否符合憲法，該審查具有最高的法律效力”［8］。因此，只要涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件，其制定和實(shí)施與立法行為一樣都應(yīng)當(dāng)接受公平競(jìng)爭(zhēng)審查和立法性監(jiān)督。然而，作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查重點(diǎn)的政策措施能否成為合憲性審查的對(duì)象，或者說(shuō)，這些規(guī)范性文件是否有可能直接違憲并納入合憲性審查的范圍，仍然是需要進(jìn)一步討論的關(guān)鍵問題。實(shí)際上，《意見》建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的鋒芒所向首先就是這些政策措施，制度重點(diǎn)在于解決濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的問題，因此，政策措施能否被涵蓋進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)成為公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的重點(diǎn)關(guān)切。

( 二) 政策措施是否可能直接違憲

在現(xiàn)實(shí)生活中，除了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性的經(jīng)濟(jì)政策可以轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)外，基于經(jīng)濟(jì)生活的即時(shí)應(yīng)變性和動(dòng)態(tài)波動(dòng)性特征，相當(dāng)數(shù)量的涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定和做法很難也不必要被固化為普遍且穩(wěn)定的法律規(guī)則，而應(yīng)是審時(shí)度勢(shì)、相機(jī)抉擇的政策性安排。而且，從實(shí)際情況看，相當(dāng)一部分影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施都是以這些規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，市場(chǎng)主體所提出的審查建議大多針對(duì)的是名目繁多的各類規(guī)范性文件或者政策措施。

由于合憲性審查程序的啟動(dòng)一般應(yīng)當(dāng)先窮盡合法性審查渠道，所以，有關(guān)的政策措施是否可能越過合法性階段而直接成為合憲性問題，或者說(shuō)，其是否可能直接與憲法相抵觸而產(chǎn)生合憲性的疑問，并進(jìn)而成為公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的對(duì)象? 這是公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查在理論上首先需要予以辨析的前提性問題，也直接關(guān)系著公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查在實(shí)踐中有無(wú)存在的價(jià)值和必要。

在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，有沒有上位法的依據(jù)更是一項(xiàng)最廣泛適用的審查標(biāo)準(zhǔn)。在《實(shí)施細(xì)則》所設(shè)定的四大類55 小項(xiàng)“審查標(biāo)準(zhǔn)”中，有20 項(xiàng)都是以“沒有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)”作為審查標(biāo)準(zhǔn)的。在此情況下，對(duì)相關(guān)政策措施的審查，首先要對(duì)照上位法的規(guī)定進(jìn)行合法性審查，如果沒有法律法規(guī)等上位法依據(jù)，即可認(rèn)定其違反了公平競(jìng)爭(zhēng)合法性審查的規(guī)定。的確，大多數(shù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題都可并入合法性審查的范圍，然而，這并不意味著政策措施沒有直接違憲的可能性。

涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施等規(guī)范性文件，雖然未必具備法的外觀形式，也不屬于我國(guó)《立法法》所劃定的“法”的范圍，但卻調(diào)整著外部社會(huì)關(guān)系、影響著公民和組織的權(quán)利義務(wù)，且能夠反復(fù)適用并具有普遍約束力，因而實(shí)質(zhì)上都具有“法”的性質(zhì)和特征并發(fā)揮著法的作用，它們同樣存在著與憲法法律相抵觸的可能，自然都應(yīng)當(dāng)納入公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的范圍［9］。而且，在現(xiàn)實(shí)生活中，大量影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施都是以名目繁多的決定、決議、命令等政策措施的形式出現(xiàn)的，如何使這些規(guī)范性文件受到憲法層面的控制，便成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)。

( 三) 對(duì)政策措施進(jìn)行合憲性審查的必要性

制定政策措施等規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理的重要方式。從實(shí)際情況看，作為行政立法主要類型的行政法規(guī)和規(guī)章，無(wú)論是立法內(nèi)容還是立法技術(shù)都比較成熟和規(guī)范，但其他規(guī)范性文件則存在著種種混亂與無(wú)序現(xiàn)象，公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的所謂政策措施實(shí)際上大都也是以這些規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的。雖然合憲性審查在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的作用空間有限，但這并不意味著這些規(guī)范性文件可以完全游離于合憲性審查之外。

其一，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和發(fā)展，涵蓋社會(huì)關(guān)系各領(lǐng)域各方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中主干性法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)已經(jīng)比較完備，從而在經(jīng)濟(jì)治理和市場(chǎng)監(jiān)管方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，并為相關(guān)政策措施的制定提供了相應(yīng)的上位法依據(jù)。然而，有限的法律文本永遠(yuǎn)不可能對(duì)無(wú)限豐富的社會(huì)現(xiàn)實(shí)包攬無(wú)遺，經(jīng)濟(jì)生活更是變動(dòng)不居、極其廣泛，要為所有的經(jīng)濟(jì)政策行為都提供明確具體的法律指引是不可能的。這樣，在法律法規(guī)存在立法空白而改革實(shí)踐又亟待規(guī)范的情況下，相關(guān)政策措施所推進(jìn)的一些創(chuàng)新性改革探索，如果僅僅因?yàn)槠錄]有上位法依據(jù)就直接對(duì)其予以否定，顯然是一種過于簡(jiǎn)單化的思路，甚至?xí)O誤改革的時(shí)機(jī)與進(jìn)程。而此時(shí)如果從抽象而概括的憲法原則與精神出發(fā)去進(jìn)行審視評(píng)價(jià)，則可以使合憲的改革措施直接獲得憲法上的支持，使不符合憲法精神的做法及時(shí)得到制止。尤其是對(duì)于內(nèi)容廣泛、變化迅速的經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)自主權(quán)問題，靜態(tài)的法律法規(guī)文本未必能夠及時(shí)做出回應(yīng)，此時(shí)就可以用憲法的尺度對(duì)相關(guān)的政策措施加以衡量。對(duì)于越權(quán)干預(yù)應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)自律事項(xiàng)的政策措施，就有可能需要依據(jù)憲法的原則和精神加以判斷和界定。

其二，即使在有法律法規(guī)等上位法依據(jù)的情況下，合憲性審查也并非完全無(wú)用武之地。因?yàn)榱⒎ㄎ谋局g高度和諧統(tǒng)一的規(guī)范秩序，只能是一種不斷接近和追求的理想圖景，下位法與上位法相抵觸、同位法之間相沖突在任何時(shí)候都是難以避免的現(xiàn)象，如果不同的法律對(duì)同一事項(xiàng)有著不同的規(guī)定，顯然就無(wú)法適用這些相互沖突的規(guī)定去對(duì)下位法進(jìn)行審查，此時(shí)就需要以具有最高法律效力的憲法作為審查依據(jù)。

其三，如果說(shuō)學(xué)術(shù)界對(duì)于低位階的規(guī)范性文件是否可能直接違憲還存在諸多爭(zhēng)論的話，立法部門對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)似乎更為務(wù)實(shí)，許多省級(jí)人大常委會(huì)所出臺(tái)的關(guān)于備案審查的地方性法規(guī)，都提出了對(duì)地方規(guī)范性文件的合憲性要求①例如，《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》( 2019 年) 第十三條規(guī)定:“對(duì)規(guī)范性文件主要審查是否有下列不適當(dāng)?shù)那樾?( 一) ……同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)，以及上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸的，……”《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查備案規(guī)章的規(guī)定》( 2000 年) 第五條規(guī)定:“備案規(guī)章有下列情形之一的，由制定機(jī)關(guān)改變或者由本級(jí)人大常委會(huì)予以撤銷:……( 二) 同憲法、法律、行政法規(guī)和方性法規(guī)相抵觸的;……”。有的地方規(guī)章同樣對(duì)行政規(guī)范性文件的合憲性作出了明確規(guī)定，或正面要求“應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”②如《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》( 2005 年) 第七條規(guī)定:“制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合憲法?！被蛘叻聪蛞?guī)定“不同憲法相抵觸”，如《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》( 2008 年) 第五條規(guī)定:“行政規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》( 國(guó)辦發(fā)〔2018〕115 號(hào)) 更是明確將“內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定”列為對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。。這些規(guī)定都涉及對(duì)規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸的審查與判斷問題，既說(shuō)明了其他規(guī)范性文件存在違憲的現(xiàn)實(shí)可能性，也為開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供了重要依據(jù)。

其四，從實(shí)際情況看，在我國(guó)，各種“政策性文件”卷帙浩繁，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，雖然這些政策措施對(duì)于滿足經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)發(fā)展的需要發(fā)揮了重要作用，但也存在著規(guī)范性、正當(dāng)性不足的問題，一些地方政府出臺(tái)的“土政策”游離于制度約束之外，甚至以政策代替法律、架空法律。其中，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)行為很多都是以政策措施的形式表現(xiàn)出來(lái)的，基于對(duì)地方利益或局部利益的過度追求，以及公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的缺失，本應(yīng)促進(jìn)公共利益的政策措施不但沒有起到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的作用，反而造成了對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的損害，從而出現(xiàn)觀念迷失、角色錯(cuò)位的情形。實(shí)際上，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的深層根源往往是地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，而這種競(jìng)爭(zhēng)往往以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)，即地方政府或其他行為主體通過制定形形色色的政策措施，來(lái)吸引流動(dòng)性要素、提高本地產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和外銷市場(chǎng)份額、增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，“即使企業(yè)效率低下或者存在限制競(jìng)爭(zhēng)行為，在涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，地方政府也常常睜一只眼閉一只眼，甚至為其提供便利”［10］。這不僅嚴(yán)重影響了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也極大損傷了憲法法律的權(quán)威。

( 四) “有件必備”與公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的全覆蓋

應(yīng)當(dāng)看到，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)范屬性和效力層級(jí)決定了其不僅無(wú)權(quán)涉及對(duì)法律、司法解釋的審查問題，也無(wú)權(quán)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方人大常委會(huì)的決議決定等規(guī)范性文件的審查問題做出安排。為此，就需要超越《意見》和《實(shí)施細(xì)則》意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查概念，從憲法層面上去理解公平競(jìng)爭(zhēng)審查的完整內(nèi)涵，并依托合憲性審查中的備案審查制度去拓展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查范圍，從而形成一種全覆蓋、整體性的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系。

“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”，既是備案審查的內(nèi)在邏輯，也是公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的必然要求。只有將影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、涉及市場(chǎng)主體行為的各類規(guī)范性文件依法納入備案審查的制度框架內(nèi)，才能有效避免自我審查模式所存在的審查范圍的漏洞或空檔，真正解決政策制定機(jī)關(guān)的權(quán)力任性問題，防止和糾正區(qū)域封鎖、地方保護(hù)等現(xiàn)象。

備案審查的成功經(jīng)驗(yàn)和做法為界定公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的范圍提供了重要的啟示。只有將所有涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，真正實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋的要求，才能契合公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的制度初衷并達(dá)到預(yù)期的效果。為此，可以考慮以現(xiàn)有的立法規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以國(guó)家統(tǒng)一立法的形式，強(qiáng)化對(duì)報(bào)備機(jī)關(guān)的責(zé)任追究措施。同時(shí)，列舉規(guī)范性文件的制定主體清單以及需報(bào)備的規(guī)范性文件種類，確立規(guī)范性文件的管理事項(xiàng)類別以及合法性審核的內(nèi)容，明確備案的法定程序、格式標(biāo)準(zhǔn)以及需提交的備案文件，確保涉及市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)及市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)范性文件全部納入備案審查的范圍，由此使得“除憲法以外的法律法規(guī)都包含于公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查中，不再僅僅限于行政機(jī)關(guān)制定起草的規(guī)范性文件”［11］，從而為公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查范圍的全覆蓋提供切實(shí)的制度保障。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查中合憲性與合法性的關(guān)聯(lián)與界分

( 一) 合憲性審查與合法性審查的相互交織

雖然學(xué)術(shù)界對(duì)合憲性審查與合法性審查之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)一直存在爭(zhēng)議，但如果刪繁就簡(jiǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)的話，合憲性審查與合法性審查最直接的區(qū)別就在于審查依據(jù)不同。簡(jiǎn)言之，合憲性審查就是對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件“是否符合憲法”而進(jìn)行的審查，合法性審查則是對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件“是否符合除憲法之外的其他上位法”而進(jìn)行的審查。但如果對(duì)合法性審查中的“法”作廣義理解的話，這里的“法”既可以包括作為上位法的法律、行政法規(guī)等，也可以包括作為國(guó)家根本法的憲法，此時(shí)的合法性審查顯然可以涵蓋合憲性審查，合憲性審查是合法性審查的一部分;而如果認(rèn)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)是對(duì)憲法的延伸和具體化，那么，合憲性審查又可以擴(kuò)展至合法性審查。當(dāng)然，合憲性審查與合法性審查之間難以明確界分的原因，不僅僅是由于概念內(nèi)涵上的相互交織，更重要的是層級(jí)結(jié)構(gòu)關(guān)系所致。

在我國(guó)憲法體制中，法律規(guī)范之間的層級(jí)結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系，決定了合法性審查與合憲性審查存在著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)甚至是渾然一體的關(guān)系，二者不可能有實(shí)質(zhì)性的決然界分。憲法作為國(guó)家的根本法，其中的原則性規(guī)定往往需要普通法律的進(jìn)一步承接和細(xì)化，才能轉(zhuǎn)化為生動(dòng)具體的法治實(shí)踐。這樣，憲法的價(jià)值功能在很大程度上往往由普通法律法規(guī)來(lái)予以分解和承擔(dān)，尤其是政策措施，其直接的立法權(quán)源條款往往是作為其上位法的普通法律法規(guī)，其直接“違反”或“抵觸”的往往是作為其制定依據(jù)的上位法而不是憲法。但由于其上位法是依據(jù)憲法而制定的，因此，即使沒有出現(xiàn)直接違憲的情況，也會(huì)產(chǎn)生因違反法律法規(guī)而間接違憲的情況，政策措施在實(shí)踐中的違憲情形多數(shù)都屬于間接違憲。這就決定了合憲性審查的目標(biāo)在很多情況下通過合法性審查就可以實(shí)現(xiàn)，合法性審查實(shí)際上就是間接地在進(jìn)行合憲性審查。

由于合憲性審查與合法性審查的審查主體和審查對(duì)象是重合的，審查方式和程序是統(tǒng)一的，審查目標(biāo)是高度一致的，二者的區(qū)別主要在于審查依據(jù)的不同，合憲性審查只不過是把合法性審查的依據(jù)提升到了憲法層面而已，因此，二者在許多情況下實(shí)際上是可以融為一體的。既如此，也就不必要在合法性審查之外再增設(shè)新的機(jī)構(gòu)和程序，需要進(jìn)行合憲性審查的，審查主體可直接進(jìn)行合憲性審查;在合法性審查范圍內(nèi)即可完成的審查工作，則直接進(jìn)行合法性審查。當(dāng)然，對(duì)同一個(gè)審查對(duì)象進(jìn)行的審查，一般應(yīng)當(dāng)采取合法性審查優(yōu)先原則和“窮盡法律救濟(jì)”原則，即如果通過合法性審查可以解決的問題，就不必進(jìn)入到合憲性審查階段。例如，《意見》在為政策措施劃定了十八項(xiàng)“不得”的基礎(chǔ)上，又設(shè)置了兩項(xiàng)兜底性條款:一是沒有法律、法規(guī)依據(jù)，不得制定減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的政策措施;二是不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。這說(shuō)明，對(duì)政策措施首先要依據(jù)《反壟斷法》及相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行合法性審查，只有在窮盡了合法性救濟(jì)手段之后問題仍不能得到解決時(shí)，才有進(jìn)行合憲性審查的必要，這不僅是為了減輕合憲性審查的負(fù)擔(dān)，更是由法的層級(jí)關(guān)系所決定的。

因此，在強(qiáng)調(diào)合憲性審查的價(jià)值和意義時(shí)，并不意味著要弱化或否定合法性審查及其他類型審查的作用，只有使它們之間相輔相成、相互促進(jìn)，才能編織起完整而嚴(yán)密的審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。采取合法性審查優(yōu)先和盡量“回避憲法判斷”原則，不僅是因?yàn)橥ㄟ^合法性審查可以過濾掉大量的普通法律性問題，從而為合憲性審查減壓，而且是因?yàn)閼椃ú⒎菬o(wú)所不包的法律全書，在普通法律面前保持適度的克制和謙抑，只會(huì)增強(qiáng)憲法的權(quán)威性和崇高性，避免不屬于合憲性審查范圍的事項(xiàng)擠占有限的審查資源，從而確保合憲性審查機(jī)制發(fā)揮出最大的功效。

( 二) 合憲性審查與合法性審查的相對(duì)分離

盡管合憲性審查與合法性審查有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，甚至合憲性審查在很大程度上可以為合法性審查所吸納，但合法性審查并不能解決合憲性審查的所有問題，無(wú)論是對(duì)保障憲法實(shí)施還是對(duì)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)而言，合憲性審查都具有不可替代的重要作用。在合憲性審查直到近些年才被提到議事日程的時(shí)代背景下，更有必要凸顯合憲性審查的獨(dú)特價(jià)值和意義。

首先，雖然“合憲性審查與合法性審查都是我國(guó)現(xiàn)行憲法和立法法等法律規(guī)定下的立法監(jiān)督制度”，但“合法性不等于合憲性，法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的‘合法’并不意味著就當(dāng)然‘合憲’”［12］。這是因?yàn)椋贫ㄕ叽胧┑纫?guī)范性文件時(shí)所依據(jù)之“法”是否合憲是不確定的，有時(shí)作為上位法的法律法規(guī)本身就面臨著合憲性的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，也就是說(shuō)，作為合法性審查依據(jù)的“上位法”存在著與憲法不一致甚至相抵觸的可能。在這種情況下，合法性審查自身的局限性決定了其不可能完成合憲性審查的使命。同時(shí)，在“立法空白”“立法滯后”的情況下，或者在“上位法”無(wú)權(quán)涉足的“憲法事項(xiàng)”或“憲法領(lǐng)域”中①例如，根據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就地方性事務(wù)以及國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)作出規(guī)定。在這種情況下，地方性法規(guī)顯然不可能有法律、行政法規(guī)等上位法依據(jù)，也不可能對(duì)其進(jìn)行合法性審查。這在現(xiàn)實(shí)生活中并不鮮見，如某地方性法規(guī)明確規(guī)定:“餐飲經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)滿足不同消費(fèi)需求的標(biāo)準(zhǔn)化菜肴或者套餐，提供半份菜、小份菜、位菜等，便于消費(fèi)者選擇?！边@一強(qiáng)制性條款顯然與憲法上關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及自主經(jīng)營(yíng)的規(guī)定不符，與最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)微觀干預(yù)的改革目標(biāo)不符，此時(shí)就需要從憲法層面對(duì)其作出合憲性評(píng)判。，合法性審查便失去了用武之地而需要憲法直接出場(chǎng)，合憲性審查由此發(fā)揮著合法性審查無(wú)法替代的功能。

其次，所有高于被審查對(duì)象的“上位法”，都可以作為“合法性審查”的規(guī)范依據(jù)，顯然，在合法性審查的范疇之內(nèi)，無(wú)法解決對(duì)“法律”的審查問題。在我國(guó)的立法體系中，法律的效力位階僅次于憲法，而高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)，其既是合法性審查的最高規(guī)范依據(jù)，又是合憲性審查的對(duì)象，而對(duì)法律的審查只能依據(jù)憲法來(lái)進(jìn)行，也就是說(shuō)，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)只能進(jìn)行合憲性審查而不存在合法性審查問題。市場(chǎng)的統(tǒng)一與開放事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略全局，與市場(chǎng)統(tǒng)一相關(guān)的事項(xiàng)自然應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)以“法律”的形式加以規(guī)定。而這些“法律”當(dāng)然需要符合憲法的原則和精神，并需要從憲法層面進(jìn)行審查和監(jiān)督，以此為形成全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)提供統(tǒng)一的制度保障。

再次，從方法論角度看，合憲性審查有別于合法性審查?！巴瑧椃ㄏ嗟钟|更多地表現(xiàn)為‘原則抵觸’”［13］，合憲性審查也就主要是審查其他規(guī)范性文件是否符合憲法的原則和精神。就公平競(jìng)爭(zhēng)而言，其意義就在于審查各種規(guī)范性文件對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)和公民基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利是否存在限制，以及這種限制是否必要和適當(dāng)，從而在市場(chǎng)監(jiān)管與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間實(shí)現(xiàn)一種適度的平衡。有的政策措施雖然沒有直接與憲法或上位法的具體規(guī)定相抵觸，但卻嚴(yán)重干涉了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由與基本權(quán)利，對(duì)于這些明顯“不適當(dāng)”的情形，就需要依據(jù)憲法的原則精神進(jìn)行衡量和判斷。而同法律法規(guī)等上位法相抵觸則更多地表現(xiàn)為具體的“規(guī)則抵觸”，即下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定之間是否存在明顯的矛盾與沖突。這樣，關(guān)于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)就比較容易形成共識(shí)且常常在法律上有明確具體的規(guī)定。顯然，合法性審查在很多情況下通過文義上的字面對(duì)照比較即可完成，而合憲性審查則往往需要對(duì)憲法精神和原則有精準(zhǔn)理解與深刻把握，需要審查主體具備較高的憲法理論素養(yǎng)和思維能力，或許這也是各個(gè)層級(jí)審查主體對(duì)合憲性審查均表現(xiàn)得極為謹(jǐn)慎的一個(gè)重要原因。

綜上，合法性審查既不能解決合憲性審查所面臨的全部問題，更不能完成合憲性審查所承擔(dān)的獨(dú)特使命，行之有效的合憲性審查是維護(hù)法制統(tǒng)一必不可少的制度裝置，也是強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查效能的重要路徑。

( 三) 合憲性與合法性的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)

如前所述，公平競(jìng)爭(zhēng)審查涉及的并非純粹是合法性問題，在現(xiàn)實(shí)生活中，許多規(guī)范性文件是基于改革發(fā)展的需要但又缺乏上位法依據(jù)或上位法規(guī)定的情況下制定的。此時(shí)，審查主體往往難以單純通過規(guī)范條款之間的簡(jiǎn)單比對(duì)或文義解釋，就得出一項(xiàng)政策措施合憲合法與否的結(jié)論，政策措施背后是否有足夠的憲法理念來(lái)為立法目的及其實(shí)現(xiàn)手段提供支撐，往往是進(jìn)行審查判斷的關(guān)鍵因素。這就要求對(duì)規(guī)范性文件的審查不能僅僅局限于合法性層面，還應(yīng)當(dāng)在必要時(shí)擴(kuò)及合憲性審查。

由于合憲性審查在很多情況下是依據(jù)憲法的原則和精神而進(jìn)行的審查，因此，這種審查往往表現(xiàn)為一種主觀判斷，涉及的主要是目的的正當(dāng)性、手段間的合理選擇，以及立法所欲達(dá)到的目標(biāo)和所限制的基本權(quán)利之間保持適度均衡。就公平競(jìng)爭(zhēng)審查而言，其核心在于政策措施對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)主體權(quán)益的損害是否為最小的選擇，這關(guān)系著市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)政府干預(yù)市場(chǎng)的行為是否正當(dāng)，顯然不能僅僅局限于形式上的合法性，更重要的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否受到實(shí)際影響和損害。這就需要突破合法性審查的局限，凸顯合憲性審查的意義。隨著憲法所保障的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和自由范圍的日益擴(kuò)大和政府進(jìn)行相應(yīng)限制與干預(yù)力度的不斷增加，合憲性審查的適用范圍越來(lái)越廣泛。強(qiáng)調(diào)合憲性審查的價(jià)值顯然不僅可以更全面地判斷政府的政策措施是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)，而且有助于增強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。

在我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，除了要實(shí)現(xiàn)政府合理干預(yù)和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡之外，還存在政府的各類政策目標(biāo)之間的平衡問題。因?yàn)?，各類公共政策均有其存在的價(jià)值和必要，各個(gè)政策制定主體都會(huì)認(rèn)為其政策的目的是保障和實(shí)現(xiàn)某種公共利益?！兑庖姟匪信e的公平競(jìng)爭(zhēng)審查的各種例外情形，都是基于國(guó)家安全、扶貧濟(jì)困、節(jié)能環(huán)保等公共利益的需要而作出的安排。這樣，“當(dāng)這些關(guān)于公共利益的目標(biāo)與保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，就需要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)”［14］。而要進(jìn)行這樣的協(xié)調(diào)，達(dá)到這樣一種平衡狀態(tài)，就需要以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為標(biāo)準(zhǔn)，“對(duì)政府運(yùn)用權(quán)力的行為進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估”，“競(jìng)爭(zhēng)中立既是政府干預(yù)市場(chǎng)的立場(chǎng)和原則，也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)”［15］。而競(jìng)爭(zhēng)中立正是憲法上平等原則和公平正義價(jià)值理念在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體展開。在競(jìng)爭(zhēng)中立的引領(lǐng)下，政府不僅應(yīng)當(dāng)“對(duì)內(nèi)資外資、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大企業(yè)和中小企業(yè)一視同仁，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”①2018 年11 月6 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)張茅在上海舉行的首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)“質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)貿(mào)易便利化并 推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”論壇上的講話。，應(yīng)當(dāng)確保政策措施對(duì)政策目標(biāo)的事項(xiàng)不可或缺，且不會(huì)產(chǎn)生排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果。當(dāng)保障公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值目標(biāo)與其他政策所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，并以此為基準(zhǔn)在相沖突的經(jīng)濟(jì)政策之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和定位。故而，競(jìng)爭(zhēng)中立不僅是建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的重要保障，也是評(píng)價(jià)政府干預(yù)市場(chǎng)的行為是否適當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)準(zhǔn)。而此種意義的審查，實(shí)際上在某種程度上是對(duì)相關(guān)政策措施是否符合憲法的精神和理念進(jìn)行的評(píng)價(jià)②有學(xué)者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域，“只要該法律是促進(jìn)合法的政府目的的合理方式，即為合憲有效”。按此理解，合憲性審查與合法性審查呈現(xiàn)為一種重合關(guān)系。李友根《經(jīng)濟(jì)法規(guī)的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)——基于對(duì)美國(guó)聯(lián)邦最高法院判例的考察》，《法學(xué)評(píng)論》2020 年第1 期，第152 頁(yè)。，其中蘊(yùn)含著深層次的合憲性審查的意蘊(yùn)。

顯然，除了進(jìn)行合法性判斷外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查還要進(jìn)行合憲性審查，而如何協(xié)調(diào)合憲性與合法性的關(guān)系，仍然需要有更具針對(duì)性的可操作方案。一般情況下，在立法監(jiān)督和司法審查中，首先要進(jìn)行合法性審查而盡量回避合憲性審查，這是緩解合憲性審查主體的壓力，使其能夠集中精力進(jìn)行真正的合憲性審查的做法，也符合國(guó)家機(jī)關(guān)之間職能分工的憲法安排。當(dāng)然，這種區(qū)分并不絕對(duì)，在有的情況下，一項(xiàng)政策措施可能會(huì)呈現(xiàn)出合憲性合法性的多重面相，此時(shí)，如果機(jī)械地局限于某一種審查，不僅會(huì)徒增審查成本、貽誤審查時(shí)機(jī)，而且也是對(duì)審查職責(zé)的懈怠，導(dǎo)致問題的久拖不決。因此，合憲性審查不可能與合法性審查相割裂，“公平競(jìng)爭(zhēng)審查的最高層次是進(jìn)行合憲性審查，并可在進(jìn)行合憲性審查過程中同時(shí)進(jìn)行合法性審查”［16］。從審查順序上看，合法性審查與合憲性審查應(yīng)當(dāng)是一種前后相繼的邏輯關(guān)系，合法性審查一般應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于合憲性審查。因?yàn)椋`憲的嚴(yán)重程度要甚于違法，解決了違憲問題自然也就消解了違法的問題，而即使通過了合法性審查的規(guī)范性文件，仍然可能存在合憲性的問題，此時(shí)的合憲性審查可以對(duì)合法性審查觸及不到的問題進(jìn)一步審核把關(guān)，使規(guī)范性文件不僅合法而且合憲，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件的合憲性與合法性的全方位監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的形成與發(fā)展與憲法體制的頂層設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)緊密相關(guān)。作為規(guī)范政府有關(guān)行為、化解經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要制度工具，公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查的價(jià)值作用由此顯得極為突出和重要。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍予以拓展的情況下，必然引發(fā)合憲性審查與合法性審查之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與定位問題。合憲性審查與合法性審查之間雖然存在一定差異，但也有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián);實(shí)現(xiàn)合憲性審查與合法性審查之間的有機(jī)銜接與貫通，既是發(fā)揮憲法在克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深層次矛盾、破除公平競(jìng)爭(zhēng)制度障礙方面重要作用的有效路徑，也是推動(dòng)合憲性審查向公平競(jìng)爭(zhēng)審查延伸，進(jìn)而完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系的時(shí)代要求。