王顯勇

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 102249)

一、問題的提出：何為養(yǎng)老服務(wù)

21世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代，21世紀(jì)的中國將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)[1]。國家統(tǒng)計(jì)局2022年1月17日公布的最新數(shù)據(jù)顯示我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)。2021年末我國60歲及以上人口26 736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20 056萬人，占全國人口的14.2%[2]。全國老齡委2016年發(fā)布的“第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”結(jié)果顯示，我國失能、半失能老年人口數(shù)量較大，全國失能、半失能老年人大致4063萬人，占老年人口的18.3%[3]。根據(jù)全國老齡辦發(fā)布的《國家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究總報(bào)告》預(yù)計(jì)，到2030年和2050年，失能老年人將分別達(dá)到6168萬和9750萬[4]。如何解決超過2億老年人，尤其是4000多萬高齡、失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求是我國老齡社會(huì)迫切需要解決的重要問題。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是貫徹積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的重大任務(wù)。為適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，我國確立了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作了專門部署。2021年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，提出要走出一條中國特色積極應(yīng)對(duì)人口老齡化道路，首要措施就是健全養(yǎng)老服務(wù)體系。我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)80年代，歷經(jīng)40多年的實(shí)踐探索和政策調(diào)整，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的中國方案逐步形成。構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)成要素主要包括養(yǎng)老義務(wù)承擔(dān)機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)扶持保障機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制等具體內(nèi)容。

我國的養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)正在從政策之治向法律之治轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)單靠政策調(diào)整無法形成多元主體之間的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任分配機(jī)制，缺乏穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能，不能適應(yīng)法治中國建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)亟須法治化的引領(lǐng)和保障，以定型改革發(fā)展成果，破解發(fā)展進(jìn)程中的難題。目前全國已經(jīng)有十多個(gè)省份進(jìn)行了地方性的養(yǎng)老服務(wù)立法，國家層面也正在積極推動(dòng)《養(yǎng)老服務(wù)法》的起草制訂工作。養(yǎng)老服務(wù)法治化的首要問題就是何為養(yǎng)老服務(wù)，要從法律上界定養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，明確養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，確定養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)主體。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性有諸多紛爭，有的認(rèn)為其屬于公共物品應(yīng)由國家提供，有的認(rèn)為其屬于私人物品應(yīng)由市場(chǎng)提供。有鑒于此，本文梳理總結(jié)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展演進(jìn)歷程，厘清養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，闡釋養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)方式，推動(dòng)我國養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)。

二、養(yǎng)老服務(wù)的生成：養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際照料提供者的分離

(一)從家庭照料、國家照料到養(yǎng)老服務(wù)

1.從家庭照料到養(yǎng)老服務(wù)

農(nóng)業(yè)社會(huì)實(shí)行家庭養(yǎng)老，家給那些喪失勞動(dòng)能力的老年人以生活的保障。[5]家庭既是生活照料的義務(wù)人，同時(shí)也是生活照料的實(shí)際提供者。老年人的生活照料作為家事交由家庭承擔(dān)，老年人在家中接受晚輩提供的生活照顧，“古之養(yǎng)老，乃是私生活范疇，亦是家庭倫理與世代傳承之社會(huì)習(xí)慣，養(yǎng)老既含有晚輩對(duì)于老年父母之生活供養(yǎng)，亦包含對(duì)老年父母之生活照料以及服侍，二者并無分別”[6]。工業(yè)化社會(huì)以來，家庭規(guī)模的縮小和家庭結(jié)構(gòu)核心化使得家庭的養(yǎng)老功能弱化，家庭在很多時(shí)候無力承擔(dān)親自照料的角色。我國的家庭結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也逐漸轉(zhuǎn)向小型化和核心化結(jié)構(gòu)。老齡化和少子化成為影響勞動(dòng)力供給、代際關(guān)系、人口撫養(yǎng)比的重要因素，并成為21世紀(jì)中國人口及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出挑戰(zhàn)[7]。在家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，“養(yǎng)老資源的提供者”和“養(yǎng)老職能的承擔(dān)者”發(fā)生分離。家庭養(yǎng)老的形式和內(nèi)容已經(jīng)出現(xiàn)了分離的趨勢(shì)，生活照料的功能從家庭轉(zhuǎn)向社會(huì),而這種功能的轉(zhuǎn)移實(shí)際上是以“購買養(yǎng)老資源”的方式實(shí)現(xiàn)[8]。家庭對(duì)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)的需求與日俱增。由此，養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者與實(shí)際照料的提供者發(fā)生分離，作為養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者的家庭將生活照料事務(wù)委托給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供實(shí)際的生活照料。養(yǎng)老服務(wù)由此得以形成，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料就屬于養(yǎng)老服務(wù)。

2.從國家照料到養(yǎng)老服務(wù)

對(duì)于沒有家庭提供生活照料的孤寡老人或者家庭無力給予生活照料的困難老人，國家需要補(bǔ)缺家庭提供社會(huì)救助性質(zhì)的生活照料。新中國成立初期國家通過建立公立養(yǎng)老院、敬老院來承擔(dān)家庭養(yǎng)老所無法涵蓋的農(nóng)村“五保”、城鎮(zhèn)“三無老人”等特殊老年人群的生活照料。隨著我國社會(huì)福利制度的建立與完善，國家開始明確將社會(huì)福利工作與社會(huì)救濟(jì)工作相分離，又專設(shè)了一批殘老福利院，后改名為養(yǎng)老院或社會(huì)福利院，集中收住無兒無女等困難老人。[9]改革開放以后，城鄉(xiāng)“三無”老年人的基本生活逐漸統(tǒng)一由政府舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以保障。2006年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》正式將農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)納入了公共財(cái)政的范疇。2014年國務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》將農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無”人員生活救助制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，納入社會(huì)救助制度體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，保障城鄉(xiāng)“三無”老年人的公立養(yǎng)老院、敬老院是國家的延伸，因而可以說是國家養(yǎng)老國家照料。改革開放以后，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)制改革過程中逐漸形成獨(dú)立的法律主體地位，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增加。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給主體更加多元，服務(wù)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)容更趨精細(xì)化與專業(yè)化，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理機(jī)制也開始逐漸向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)[10]。2000年上海市盧灣區(qū)民政局嘗試采用日托和上門服務(wù)的方式來購買居家養(yǎng)老服務(wù)，開創(chuàng)了我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的先河[11]。因此，國家承擔(dān)的補(bǔ)缺生活照料義務(wù)也在交由其他的法律主體提供，養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者與實(shí)際照料的提供者發(fā)生分離，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于國家的委托所提供的生活照料便形成養(yǎng)老服務(wù)。

(二)養(yǎng)老服務(wù)的演進(jìn)：老年福利服務(wù)—社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)—養(yǎng)老服務(wù)

1.老年福利服務(wù)階段(1978—2005年)：養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)含于老年社會(huì)福利

改革開放以來實(shí)行社會(huì)福利社會(huì)化改革，老年福利服務(wù)由國家承辦逐步向社會(huì)放開。這一時(shí)期出現(xiàn)了城市老年人居家社區(qū)服務(wù)，1993年民政部《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》中第一次提出“養(yǎng)老服務(wù)”概念。這類社區(qū)服務(wù)不同于改革開放前面向部分老年人開放的城市福利院、農(nóng)村敬老院等具有福利性質(zhì)的福利機(jī)構(gòu)，因而被定義為“養(yǎng)老服務(wù)”。[12]這一時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的概念與老年福利服務(wù)的概念一直并用。2000年《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》(國辦發(fā)〔2000〕19號(hào))提出“投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多元化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化”的總體要求。2002年第十一次全國民政會(huì)議提出要引導(dǎo)公辦福利機(jī)構(gòu)走向市場(chǎng)，逐步建立政府宏觀管理、社會(huì)力量主辦、福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營的社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展機(jī)制。2005年《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》(民發(fā)〔2005〕170號(hào))規(guī)定，社會(huì)福利社會(huì)化是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展我國社會(huì)福利事業(yè)的必經(jīng)之路，推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化必須廣泛動(dòng)員社會(huì)力量多渠道、多層次參與福利事業(yè)、興辦福利機(jī)構(gòu)，開展形式多樣的系列化服務(wù)。從改革開放初期到20世紀(jì)90年代末，社會(huì)福利事業(yè)社會(huì)辦與社會(huì)福利企業(yè)辦在持續(xù)發(fā)展：一方面，民政部門辦的官辦福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)均在發(fā)展，另一方面，民政部門辦的福利企業(yè)占福利企業(yè)總數(shù)的65%下降到了14%，社會(huì)辦的福利企業(yè)卻由35%上升到86%[13]。無論是政府辦的還是社會(huì)辦的福利企業(yè)，它們都是老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些福利服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的并非市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)，而是老年福利服務(wù)。

2.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)階段(2006—2012年)：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與老年福利服務(wù)相分離

這一階段，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從老年福利服務(wù)中分離出來，養(yǎng)老服務(wù)分為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)和老年福利服務(wù)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)成為市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕6號(hào))第一次界定“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的內(nèi)涵和外延，提出“大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。2008年《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》提出全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，積極推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)在城市社區(qū)普遍展開，同時(shí)積極向農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)。2011年《關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》(國辦發(fā)〔2011〕60號(hào))規(guī)定，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為各類服務(wù)主體營造平等參與、公平競爭的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定，國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.養(yǎng)老服務(wù)階段(2013年至今)：老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)分層協(xié)同發(fā)展

這一時(shí)期逐漸厘清老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)之間的分層協(xié)同關(guān)系，開啟養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新階段。老年社會(huì)福利逐漸從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來，其屬于政府承擔(dān)的法定職責(zé)，可以通過購買養(yǎng)老服務(wù)來完成。老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)不是并列關(guān)系，也不是種屬關(guān)系，兩者屬于不同層次的事物，養(yǎng)老服務(wù)不再用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)來代稱。2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出全面建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，建設(shè)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，試點(diǎn)探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)一步完善。2016年《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)入以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新階段。[14]2017年《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕13號(hào))進(jìn)一步規(guī)范和豐富了養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容，也對(duì)養(yǎng)老體系建設(shè)主要指標(biāo)進(jìn)行了量化。2019年《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》明確提出要“健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。2021年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出：“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支撐體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)資源均衡配置的養(yǎng)老服務(wù)體系”。

縱觀我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程，其經(jīng)歷了兩次觀念和制度上的重大革新：第一次是從社會(huì)福利到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從社會(huì)福利中剝離出來，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)屬于服務(wù)業(yè)，具有市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的屬性；第二次是從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)到養(yǎng)老服務(wù)。政府承擔(dān)的老年社會(huì)福利從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來，厘清了養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際提供者之間的關(guān)系。老年社會(huì)福利是政府承擔(dān)的法定職責(zé)，作為公共服務(wù)的老年社會(huì)福利可以通過購買養(yǎng)老服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

三、養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性：從老年福利事業(yè)到社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

(一)養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)服務(wù)，而非老年社會(huì)福利

1.養(yǎng)老服務(wù)不是老年社會(huì)福利

養(yǎng)老服務(wù)的正確定性對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。很多人在生活實(shí)踐中將養(yǎng)老服務(wù)與老年社會(huì)福利相混淆。但是，養(yǎng)老服務(wù)與老年福利不是同一事物，而是屬于不同層面上的性質(zhì)迥異的事物。如前所述，我國養(yǎng)老服務(wù)脫胎于老年福利服務(wù)，但是已經(jīng)從社會(huì)福利中剝離出來，其是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料服務(wù)。老年社會(huì)福利是政府依據(jù)《憲法》《老年人權(quán)益保障法》以及相關(guān)社會(huì)保障法對(duì)老年人所負(fù)擔(dān)的法定給付義務(wù)，其是政府在養(yǎng)老領(lǐng)域承擔(dān)的公共服務(wù)職能，包括針對(duì)特定困難老年人的補(bǔ)缺性老年福利和針對(duì)社會(huì)全體老年人的普惠性老年福利。養(yǎng)老服務(wù)可以成為老年社會(huì)福利的一種實(shí)現(xiàn)方式，政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為政府履行基本養(yǎng)老公共服務(wù)職能的具體方式，實(shí)際上改變了直接向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的主體。但是，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變而非政府職責(zé)的轉(zhuǎn)移。[15]因而，養(yǎng)老服務(wù)本身不是老年社會(huì)福利，而是老年社會(huì)福利的一種實(shí)現(xiàn)方式。

2.養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的社會(huì)服務(wù)?！掇o?！分小胺?wù)”有兩個(gè)含義：“一是為集體或?yàn)閯e人工作；二是不以實(shí)物形式而以提供活勞動(dòng)的形式滿足他人某種需要的活動(dòng)”[16]。因此，服務(wù)是以勞務(wù)的形式為他人工作，以滿足別人需要的有償或者無償?shù)幕顒?dòng)。由此推知，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老照料義務(wù)人(家庭或者國家)的委托，提供生活照料以滿足老年人需要的活動(dòng)。作為養(yǎng)老照料法定義務(wù)人的家庭或國家可以親自照料，也可以委托他人代為照料。養(yǎng)老照料義務(wù)人自己提供的生活照料屬于義務(wù)而非服務(wù)。家庭成員基于法定的贍養(yǎng)義務(wù)所提供的生活照料不屬于養(yǎng)老服務(wù)，國家基于法定的老年福利職責(zé)所親自提供的生活照料也不屬于養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受家庭或者國家的委托代為提供生活照料，這種生活照料才是養(yǎng)老服務(wù)。我國理論界一直存在著養(yǎng)老服務(wù)是事業(yè)還是產(chǎn)業(yè)的爭議，存在著養(yǎng)老服務(wù)屬于公共物品、準(zhǔn)公共物品還是私人物品的爭議。有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)要作為純公共物品或者準(zhǔn)公共物品向全體國民提供。”[17]這種觀點(diǎn)將養(yǎng)老服務(wù)混同于老年社會(huì)福利，未能區(qū)分養(yǎng)老服務(wù)與老年社會(huì)福利，混淆了養(yǎng)老照料法定義務(wù)與法定義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式。老年社會(huì)福利屬于行政給付義務(wù)，是國家承擔(dān)的法定職責(zé)，這屬于事業(yè)，屬于公共物品。當(dāng)國家不是親自提供生活照料，而是通過購買服務(wù)協(xié)議委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)代為提供生活照料，此時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料就是社會(huì)服務(wù)，這種養(yǎng)老服務(wù)屬于市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

(二)養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)，而非老齡服務(wù)

1.關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的兩種學(xué)說：老齡服務(wù)說與照料服務(wù)說

養(yǎng)老服務(wù)是由養(yǎng)老和服務(wù)所組成的，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老的服務(wù)。何謂養(yǎng)老？我們?nèi)粘Ｉ钪杏袃煞N不同的養(yǎng)老含義：養(yǎng)老的一種含義是老年人休養(yǎng)老年生活，養(yǎng)是休養(yǎng)，老是老年生活，日常用語是老年人養(yǎng)老；養(yǎng)老的另一種含義是贍養(yǎng)老年人，養(yǎng)是贍養(yǎng)，老是老年人，日常用語是家庭養(yǎng)老，即家庭贍養(yǎng)老年人。基于兩種不同的養(yǎng)老含義，由此形成兩種養(yǎng)老服務(wù)說：其一是老齡(年)服務(wù)說。該說認(rèn)為養(yǎng)老是老年人休養(yǎng)老年生活，所有為滿足老年人養(yǎng)老需求提供的服務(wù)都是養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)就是老齡(年)服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是指“設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、提供和銷售養(yǎng)老服務(wù)類產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集合，以餐飲、金融、家政、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)業(yè)為主，涉及種植、制造、建筑、加工、醫(yī)藥業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)規(guī)模巨大、功能俱全的綜合性、發(fā)展型產(chǎn)業(yè)”[18]。有學(xué)者以服務(wù)的種類來界定老齡服務(wù)，老齡服務(wù)業(yè)劃分為老年生活服務(wù)業(yè)、老年健康促進(jìn)服務(wù)業(yè)、老年醫(yī)療服務(wù)業(yè)、老年康復(fù)護(hù)理服務(wù)業(yè)、老年商務(wù)服務(wù)業(yè)、老年文化服務(wù)業(yè)、臨終關(guān)懷服務(wù)業(yè)、殯葬服務(wù)業(yè)和其他老齡服務(wù)業(yè)。[19]2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號(hào))持這種觀點(diǎn)，該意見將養(yǎng)老服務(wù)定為以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。其二是生活照料服務(wù)說。該說認(rèn)為養(yǎng)老是贍養(yǎng)老年人，只有那些為滿足贍養(yǎng)老年人需求而提供的社會(huì)服務(wù)才是養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是法定義務(wù)人為履行生活照護(hù)義務(wù)所需要的服務(wù)，是為滿足老年人特殊需求而提供的生活照料服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供家政服務(wù)、疾病護(hù)理、精神慰藉等生活照顧性質(zhì)的服務(wù)，這些養(yǎng)老服務(wù)成為現(xiàn)階段和未來較長時(shí)間內(nèi)老齡化中國急需發(fā)展的新型服務(wù)業(yè)。[20]2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》持這種觀點(diǎn)，該通知將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)定位于為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)。

2.養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用生活照料服務(wù)說，其內(nèi)容為生活照料。養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)語匯，“養(yǎng)老”與“送終”往往連在一起，用于表示家庭對(duì)老年人應(yīng)盡的義務(wù)。[21]養(yǎng)老服務(wù)中的養(yǎng)老是指贍養(yǎng)老年人，養(yǎng)老服務(wù)是為養(yǎng)老(贍養(yǎng)老年人)提供的服務(wù)，養(yǎng)老是服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，服務(wù)是養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)方式。養(yǎng)老服務(wù)的核心是養(yǎng)字，是建立在養(yǎng)的基礎(chǔ)上的服務(wù)，亦即是建立在養(yǎng)老照料義務(wù)基礎(chǔ)上所提供的服務(wù)，而非老齡服務(wù)。養(yǎng)老照料義務(wù)具體指的是生活照料。老年人因生理機(jī)能衰退、疾病等原因無法自我照料，需要他人不同程度地提供幫助。這種需要滿足的依他性使照護(hù)始終貫穿其生活的各個(gè)層面。[22]養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)是生活照料，包括日常照料和護(hù)理。養(yǎng)老服務(wù)的核心是生活照料、康復(fù)護(hù)理等照護(hù)服務(wù)，解決的是事關(guān)老年人晚年生活質(zhì)量和生命尊嚴(yán)的工具性需求。[23]60歲至80歲的老年人絕大多數(shù)生活能夠自理，健康老年人的老齡需求并不屬于養(yǎng)老服務(wù)的范疇，而是屬于老齡服務(wù)的內(nèi)容。

(三)養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托所提供的生活照料

養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托而提供的生活照料服務(wù)，屬于養(yǎng)老照料義務(wù)的一種實(shí)現(xiàn)方式。養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照契約所提供的照料服務(wù)。在養(yǎng)老服務(wù)提供過程中需要區(qū)分兩類主體：一類是生活照料的法定義務(wù)人，一類是生活照料的實(shí)際提供者。養(yǎng)老服務(wù)存在的義務(wù)基礎(chǔ)是家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)或者國家的老年福利義務(wù)。家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)源于贍養(yǎng)義務(wù)人與老年人之間的身份關(guān)系。家庭為履行其法定撫養(yǎng)義務(wù)，卻無法或無力自行照料受照顧者，乃藉由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的協(xié)助，將其因身份關(guān)系所生法定撫養(yǎng)義務(wù)，以給付相當(dāng)費(fèi)用方式，轉(zhuǎn)移由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要任務(wù)。就此而言，養(yǎng)老服務(wù)合同實(shí)屬為身份關(guān)系效勞的財(cái)產(chǎn)契約，甚至因受照顧者家屬僅需支付約定費(fèi)用，即得轉(zhuǎn)移原需親力親為的照顧義務(wù)，就某種意義而言，可說是身份關(guān)系財(cái)產(chǎn)化的契約。[24]政府承擔(dān)的老年社會(huì)福利屬于公共服務(wù)，這種公共服務(wù)屬于政府的職責(zé)，政府的職責(zé)可以通過購買養(yǎng)老服務(wù)來完成。這是屬于社會(huì)福利財(cái)產(chǎn)化的契約。因此，養(yǎng)老服務(wù)具有部分取代家庭或國家撫養(yǎng)和照顧的功能。

四、養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)：家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老與國家養(yǎng)老

(一)養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者：家庭、社會(huì)與國家

1.家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老與國家養(yǎng)老

人生進(jìn)入老年期后，生理功能自然衰退，生活自理能力發(fā)生障礙會(huì)產(chǎn)生依賴性照料需求，從而面臨養(yǎng)老問題。養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)需要明確養(yǎng)老照料義務(wù)由誰來承擔(dān)。養(yǎng)老服務(wù)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由服務(wù)責(zé)任主體(家庭、國家、社會(huì))、服務(wù)提供主體(養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu))、服務(wù)內(nèi)容(生活照料)、服務(wù)形式(居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu))、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(質(zhì)量)、服務(wù)支持、服務(wù)監(jiān)督等構(gòu)成。其中政府、社會(huì)、家庭的責(zé)任及其關(guān)系是最關(guān)鍵的內(nèi)容之一。[22]662021年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出要建立多元主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。根據(jù)義務(wù)主體的不同或者養(yǎng)老資源由誰來提供，養(yǎng)老可以分為家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和國家養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是指由家庭承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，其既可以表現(xiàn)為家庭照料，也可以表現(xiàn)為社會(huì)照料。社會(huì)養(yǎng)老是指由社會(huì)共同體承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)和長期照護(hù)保險(xiǎn)屬于社會(huì)養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。國家養(yǎng)老是指由國家承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，對(duì)于農(nóng)村“五?！?、城鎮(zhèn)“三無老人”的供養(yǎng)屬于國家養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。

2.居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

老年人的養(yǎng)老服務(wù)可歸納為三大類，分別是以家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種為基礎(chǔ)。[25]按照提供生活照料的地點(diǎn)，養(yǎng)老可以分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是老年人在家里接受來自家庭、社會(huì)和國家的生活照料。作為養(yǎng)老照料義務(wù)人的家庭、社會(huì)、國家可以委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)代為提供生活照料，這種生活照料就是居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老是老年人在社區(qū)接受來自家庭、社會(huì)和國家的生活照料。作為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)照料中心接受家庭、社會(huì)、國家的委托提供生活照料，這種生活照料就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受來自家庭、社會(huì)和國家的生活照料。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受家庭、社會(huì)、國家的委托提供生活照料，這種生活照料就是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是開放式的養(yǎng)老服務(wù)，可以接受來自家庭和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的照料服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是封閉式的收容照料服務(wù)。收容照料最根本的缺陷就是與社會(huì)隔離。老年政策的基本方向，不應(yīng)該放在收容照料上，而應(yīng)該在居家照料上。與此同時(shí)在社區(qū)建立小型的收容設(shè)施，老年人雖然被送去社區(qū)收容中心照料，但是仍然能時(shí)常和家人接觸，在情緒上和心理上較為不容易受到傷害，能夠充分享受一般人的生活。[26]

居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由家庭支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于家庭養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由社會(huì)支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由國家支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于國家養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。

(二)家庭養(yǎng)老：家庭承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

1.家庭養(yǎng)老：家庭的本質(zhì)性功能

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，無論家庭的功能具有何等的多樣性，也無論家庭的功能發(fā)生何等的變化發(fā)展，家庭成員之間的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)始終是家庭的本質(zhì)性功能。家庭是親屬情感聯(lián)系的紐帶，是贍養(yǎng)老人、撫育嬰幼的樞紐，是代際傳承的場(chǎng)所。家庭成員的關(guān)系是以“生”“育”和 “養(yǎng)老”為基礎(chǔ)而形成的親屬組織和血緣關(guān)系。[27]但是，單一的家庭養(yǎng)老在現(xiàn)代社會(huì)中面臨著困境。《關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》中指出：“由于現(xiàn)代社會(huì)競爭激烈和生活節(jié)奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護(hù)失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)來解決。”為此，養(yǎng)老照料義務(wù)應(yīng)實(shí)行多元主體共擔(dān)機(jī)制，家庭、社會(huì)和國家都要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老照料義務(wù)。

2.家庭養(yǎng)老照料義務(wù)的法定化

我國《民法典》和《老年人權(quán)益保障法》對(duì)家庭的養(yǎng)老照料義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?6條、第1067條都規(guī)定子女的贍養(yǎng)義務(wù)及其法律后果(1)《民法典》第26條規(guī)定：“成年子女對(duì)父母負(fù)有贍養(yǎng)、扶助和保護(hù)的義務(wù)”；《民法典》第1067條規(guī)定：“成年子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)的,缺乏勞動(dòng)能力或者生活困難的父母,有要求成年子女給付贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利。”。《老年人權(quán)益保障法》第14條規(guī)定了贍養(yǎng)義務(wù)具體包括經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個(gè)方面(2)《老年人權(quán)益保障法》第14條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！??！独夏耆藱?quán)益保障法》第24條規(guī)定了義務(wù)履行督促機(jī)制(3)《老年人權(quán)益保障法》第24條規(guī)定：“贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當(dāng)督促其履行。”。家庭承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)并不意味著生活照料一定得由家庭親自提供，家庭可以委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來提供生活照料服務(wù)。對(duì)此，《老年人權(quán)益保障法》第47條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)。

(三)社會(huì)養(yǎng)老：社會(huì)共同體承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

在現(xiàn)代社會(huì)中，老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老，符合要件的老年人通過領(lǐng)取養(yǎng)老金來滿足基本生活需要。有些國家或地區(qū)已經(jīng)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，把老年人的失能照料護(hù)理納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)失能老年人的生活照料義務(wù)，解決養(yǎng)老照料服務(wù)的資源問題。

高齡、失能失智老年人的失能照護(hù)應(yīng)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)?；攫B(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該是人人享有的，這需要由社會(huì)共同體通過社會(huì)保險(xiǎn)(正在試點(diǎn)的長期護(hù)理保險(xiǎn))來承擔(dān)?！独夏耆藱?quán)益保障法》第30條規(guī)定，國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。2016年《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(人社廳發(fā)〔2016〕80號(hào))決定在全國15個(gè)城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。試點(diǎn)城市的老年人通過長期護(hù)理保險(xiǎn)給付獲得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或居家養(yǎng)老服務(wù)，從而解決了養(yǎng)老服務(wù)的資源問題。2020年《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(醫(yī)保發(fā)〔2020〕37號(hào))擴(kuò)大了長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。我國應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度全覆蓋，確保人人享有失能照護(hù)這一基本養(yǎng)老服務(wù)。

(四)國家養(yǎng)老：國家承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

1.國家補(bǔ)缺家庭養(yǎng)老：特困老人的生活救助

國家承擔(dān)無家庭或家庭無力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)的特困供養(yǎng)人員的養(yǎng)老照料義務(wù)，這是國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的兜底性保障義務(wù)。按照《老年人權(quán)益保障法》第31條的規(guī)定，老年人無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。(4)《老年人權(quán)益保障法》第31條規(guī)定：“國家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予基本生活、醫(yī)療、居住或者其他救助。老年人無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。對(duì)流浪乞討、遭受遺棄等生活無著的老年人，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予救助?！?/p>

2.國家補(bǔ)缺社會(huì)養(yǎng)老：經(jīng)濟(jì)困難老年人的護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼

我國目前還沒有建立全國性的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，因而國家需要補(bǔ)缺社會(huì)來對(duì)經(jīng)濟(jì)困難老人給予護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。《老年人權(quán)益保障法》第30條規(guī)定了護(hù)理補(bǔ)貼制度。(5)《老年人權(quán)益保障法》第30條規(guī)定：“對(duì)生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼?！薄独夏耆藱?quán)益保障法》第37條規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。(6)《老年人權(quán)益保障法》第37條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼?！?015年國務(wù)院頒布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》，該意見規(guī)定護(hù)理補(bǔ)貼“主要補(bǔ)助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長期照護(hù)支出”，將長期照護(hù)界定為“因殘疾產(chǎn)生的特殊護(hù)理消費(fèi)品和照護(hù)服務(wù)支出持續(xù)6個(gè)月以上時(shí)間”，提出逐步推動(dòng)形成面向所有需要長期照護(hù)殘疾人的護(hù)理補(bǔ)貼制度。

3.國家普惠型養(yǎng)老：逐步擴(kuò)大的國家養(yǎng)老方式

我國養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型逐步走向適度普惠型、從小福利走向底線公平的大福利、從照顧弱者到普惠全民的可持續(xù)發(fā)展性福利的發(fā)展歷程。[12]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家積極為老年人提供力所能及的普惠型福利，以提高老年人的幸福感。2007年民政部確立面向全社會(huì)老人提供養(yǎng)老服務(wù)保障的目標(biāo)取向，逐步拓展社會(huì)福利的保障范圍，推進(jìn)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。[30]2008年《民政部關(guān)于印發(fā)2008年工作要點(diǎn)的通知》(民發(fā)〔2008〕2號(hào))中提出要“逐步發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利”。2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第33條規(guī)定，國家建立和完善老年人福利制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老年人的實(shí)際需要，增加老年人的社會(huì)福利。2021年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次強(qiáng)調(diào)要“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”。

五、結(jié)論：養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的生活照料服務(wù)

我國養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)的首要問題是要厘清養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，明確養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)主體。養(yǎng)老服務(wù)源自養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際照料提供者的分離。歷經(jīng)四十多年的發(fā)展實(shí)踐，我國養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了老年福利服務(wù)—社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)—養(yǎng)老服務(wù)的演進(jìn)歷程，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從社會(huì)福利的屬性中擺脫出來，政府承擔(dān)的社會(huì)福利從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來。養(yǎng)老服務(wù)不再是老年社會(huì)福利，而是屬于社會(huì)服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)，而非老齡服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老照料義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托而提供的生活照料服務(wù)。養(yǎng)老照料義務(wù)應(yīng)實(shí)行多元主體共擔(dān)機(jī)制，家庭、社會(huì)和國家都要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老照料義務(wù)。家庭養(yǎng)老是家庭的本質(zhì)性功能，《民法典》和《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了家庭的養(yǎng)老照料義務(wù)。失能照護(hù)作為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老，我國應(yīng)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)老年人的失能照料義務(wù)，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。國家需要補(bǔ)缺家庭養(yǎng)老，建立特困老人的生活救助制度。國家需要補(bǔ)缺社會(huì)養(yǎng)老，建立經(jīng)濟(jì)困難老年人的護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。國家提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的普惠型養(yǎng)老，逐步擴(kuò)大國家所承擔(dān)的養(yǎng)老方式。