封利強(qiáng)

[浙江工商大學(xué)，杭州 310018]

近年來(lái)，監(jiān)察法學(xué)逐漸成為一門顯學(xué)。監(jiān)察法的基本原則無(wú)疑是監(jiān)察法學(xué)理論上的重要問題。然而，學(xué)界對(duì)監(jiān)察法基本原則的概括卻各不相同，可謂仁者見仁，智者見智。當(dāng)前監(jiān)察法學(xué)研究的缺憾之一在于，學(xué)者們普遍忽略了一個(gè)重要原則，即“三不” (不敢腐、不能腐、不想腐)一體推進(jìn)原則。(1)現(xiàn)有監(jiān)察法學(xué)教材、著作和論文均未提及這一原則，只有個(gè)別教科書和論文提及了與此原則含義相近的“標(biāo)本兼治、綜合治理原則”。參見姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期；謝尚果、申君貴主編：《監(jiān)察法教程》，北京：法律出版社，2019年，第74-79頁(yè)。

《監(jiān)察法》第六條中的“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制”以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》 (以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)第五條中的“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制建設(shè)”就是關(guān)于“三不”一體推進(jìn)原則的立法表述。這一原則集中體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維，為我們提供了根治腐敗難題的科學(xué)指引。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上首次將“三不”一體推進(jìn)上升到新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨重要方略的高度。此后，“三不”一體推進(jìn)方略受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。但截至目前，對(duì)“三不”一體推進(jìn)方略的討論集中在政治維度，而非法律維度?！叭弧币惑w推進(jìn)原則作為監(jiān)察法的基本原則被法學(xué)界遺忘了。筆者擬對(duì)該原則的法理內(nèi)涵給予初步闡釋并對(duì)其實(shí)踐路徑展開探索。

一、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的再認(rèn)識(shí)

監(jiān)察機(jī)關(guān)“三不”一體推進(jìn)原則之所以會(huì)被法學(xué)界所遺忘，主要緣于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職能和監(jiān)察工作性質(zhì)的片面理解。長(zhǎng)期以來(lái)，人們將監(jiān)察機(jī)關(guān)視為純粹的辦案機(jī)關(guān)，甚至有不少學(xué)者將監(jiān)察工作在性質(zhì)上與調(diào)查工作等量齊觀。為此，有必要澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，揭示監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作被忽視的另一個(gè)側(cè)面。

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的“另一張面孔”

監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在任務(wù)、目標(biāo)和職責(zé)方面均存在顯著差異，監(jiān)察工作在理念上也有自身的獨(dú)特性。

1. 監(jiān)察工作的基本理念

筆者曾指出，我國(guó)監(jiān)察法學(xué)應(yīng)當(dāng)貫穿“法治反腐”和“標(biāo)本兼治”兩大理念。(2)參見封利強(qiáng)：《監(jiān)察法學(xué)的學(xué)科定位與理論體系》，《法治研究》2020年第6期?！侗O(jiān)察法》第六條明確規(guī)定，“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理”，這是對(duì)標(biāo)本兼治理念的立法表述。

有些學(xué)者將“標(biāo)本兼治”視為監(jiān)察法的基本原則，這是值得商榷的。一方面，標(biāo)本兼治原本是中醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，被廣泛適用于各個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)高度泛化的概念。另一方面，“三不”一體推進(jìn)是標(biāo)本兼治理念在腐敗治理領(lǐng)域的具體應(yīng)用，更適合作為監(jiān)察法的基本原則。從實(shí)踐的角度來(lái)看，“標(biāo)本兼治”是黨中央在十六大以來(lái)提出的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，而“三不”一體推進(jìn)是黨中央在全面總結(jié)十八大以來(lái)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸形成的方針方略，更契合新時(shí)代廉政建設(shè)和反腐敗實(shí)踐的需要?！皹?biāo)本兼治”的抽象理念與“‘三不’一體推進(jìn)”的具體原則相輔相成。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要以系統(tǒng)施治、標(biāo)本兼治的理念正風(fēng)肅紀(jì)反腐。

2. 監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)……開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。”可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容，即廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。這兩項(xiàng)內(nèi)容是辯證統(tǒng)一、相輔相成的。

筆者認(rèn)為，反腐敗斗爭(zhēng)與廉政建設(shè)之間是“破”與“立”的關(guān)系。反腐敗斗爭(zhēng)的著眼點(diǎn)在于“斗”，即嚴(yán)厲懲治腐敗，震懾腐敗分子。而廉政建設(shè)的著眼點(diǎn)在于“建”，即通過(guò)建章立制來(lái)規(guī)范和約束權(quán)力，通過(guò)教育引導(dǎo)來(lái)塑造人的思想。二者的有機(jī)結(jié)合充分體現(xiàn)了“標(biāo)本兼治”的理念。

3. 監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)

根據(jù)《監(jiān)察法》第六條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)就是“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”。《監(jiān)察法》還將這一工作目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為：(1)強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐?。?2)深化改革、健全法制，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；(3)加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。以上三個(gè)目標(biāo)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作任務(wù)的具體化，將不敢腐的強(qiáng)大震懾效能、不能腐的剛性制度約束、不想腐的思想教育優(yōu)勢(shì)融于一體，體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維。

4. 監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作職責(zé)

與監(jiān)察工作的“標(biāo)本兼治”理念以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重任務(wù)、三個(gè)目標(biāo)相適應(yīng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作職責(zé)同樣是多元化的。

從《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了對(duì)職務(wù)違法犯罪案件進(jìn)行調(diào)查和處理以外，還要履行以下職責(zé)：對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。與此相比，《條例》的規(guī)定更為詳盡。依據(jù)該條例第十六條至第二十條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了履行線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行等辦案職責(zé)外，還要履行以下幾個(gè)方面的職責(zé)：(1)廉政教育；(2)日常監(jiān)督；(3)談心談話；(4)專項(xiàng)檢查；(5)提出改進(jìn)意見或監(jiān)察建議。可見，監(jiān)察工作的內(nèi)容不局限于辦案，很多工作內(nèi)容在“案外”。

(二)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的重新定位

由以上分析可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅是反腐敗機(jī)關(guān)，也是廉政建設(shè)機(jī)關(guān)；監(jiān)察工作不是單純的執(zhí)法辦案，而是綜合性的腐敗治理。

1. 監(jiān)察機(jī)關(guān)是廉政建設(shè)和反腐敗機(jī)關(guān)

人們通常將監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為反腐敗機(jī)關(guān)，這是可以接受的。但如果將反腐敗狹隘地理解為通過(guò)查辦案件來(lái)懲治腐敗分子，那就不夠全面了。懲治并非腐敗治理的唯一手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)并非單純的辦案機(jī)關(guān)，而是肩負(fù)著廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)兩大任務(wù)的腐敗治理機(jī)關(guān)。

從反腐敗的任務(wù)要求來(lái)說(shuō)，監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員。然而，從廉政建設(shè)的任務(wù)要求來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作對(duì)象就不再局限于作為個(gè)體的公職人員，還包括機(jī)關(guān)、單位。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于在職權(quán)配置、工作程序、制度約束等方面存在漏洞的機(jī)關(guān)和單位等，可以通過(guò)提出改進(jìn)意見或者監(jiān)察建議的方式督促其整改；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、行業(yè)性突出問題同樣可以依法進(jìn)行整治。

這種對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的重新定位顛覆了我們過(guò)去對(duì)監(jiān)察法律關(guān)系的認(rèn)知。盡管學(xué)界在監(jiān)察法律關(guān)系問題上仍然存在不同觀點(diǎn)，但通常認(rèn)為監(jiān)察法律關(guān)系的核心是監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象、被調(diào)查人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如，有學(xué)者指出：“監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對(duì)象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！?3)秦前紅主編：《監(jiān)察法學(xué)教程》，北京：法律出版社，2019年，第47頁(yè)。這一界定顯然是建立在將監(jiān)察機(jī)關(guān)視為辦案機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的。實(shí)際上，監(jiān)察法律關(guān)系既應(yīng)當(dāng)包括在辦案過(guò)程中形成的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、監(jiān)察對(duì)象、被調(diào)查人以及其他參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)包括在廉政建設(shè)過(guò)程中形成的監(jiān)察機(jī)關(guān)與有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？梢姡瑢?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的重新定位進(jìn)一步豐富了監(jiān)察法律關(guān)系的內(nèi)涵。

2. 監(jiān)察工作的本質(zhì)是腐敗治理

監(jiān)察工作不是單純的執(zhí)法辦案，其本質(zhì)是一種綜合性的腐敗治理。腐敗治理是國(guó)家治理的一個(gè)重要方面。正是基于這一原因，黨的十九屆四中全會(huì)將“三不”一體推進(jìn)的體制機(jī)制納入國(guó)家治理體系建設(shè)的范疇。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，辦案只是治理的手段之一?！侗O(jiān)察法》在第一條開宗明義地將“深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為立法宗旨。

對(duì)監(jiān)察工作的重新定性有助于我們?nèi)鏈?zhǔn)確把握監(jiān)察活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律。與單純的辦案不同，對(duì)腐敗的治理必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、系統(tǒng)施治。監(jiān)察法本質(zhì)上是腐敗治理法，其中應(yīng)當(dāng)包括反腐敗制度和廉政建設(shè)制度兩個(gè)方面的內(nèi)容。雖然廉政建設(shè)屬于紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的研究對(duì)象，但廉政建設(shè)制度卻屬于法學(xué)的研究對(duì)象。目前廉政建設(shè)制度尚未被作為監(jiān)察法學(xué)的主題來(lái)專門加以研究，甚至在法學(xué)理論體系中還沒有“名分”，這一局面亟待扭轉(zhuǎn)。

二、“三不”一體推進(jìn)原則的由來(lái)與內(nèi)涵

一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，是習(xí)近平總書記在總結(jié)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的原創(chuàng)性理論。準(zhǔn)確把握和運(yùn)用“三不”一體推進(jìn)原則必須首先搞清其來(lái)龍去脈和法理內(nèi)涵。

(一)“三不”一體推進(jìn)原則的理論溯源

“三不”一體推進(jìn)原則中的“三不”是指不敢腐、不能腐、不想腐。這一原則蘊(yùn)含的思想萌發(fā)于習(xí)近平同志主政浙江時(shí)期的實(shí)踐。

1. 從“三不為”到“三不腐”

2004年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志作出了關(guān)于“不能為、不敢為、不想為”的重要論述。他在《浙江日?qǐng)?bào)》頭版發(fā)表的《努力把“不能為、不敢為、不想為”的工作抓實(shí)做細(xì)》一文闡釋了“三不為”的思想，要求不斷強(qiáng)化“不能為”的制度建設(shè)、“不敢為”的懲戒警示和“不想為”的素質(zhì)教育，努力把反腐倡廉工作抓實(shí)做細(xì)。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記將“不能為、不敢為、不想為”的思想進(jìn)一步發(fā)展為“不敢腐、不能腐、不想腐”，思想體系更加成熟。2014年10月，“不敢腐、不能腐、不想腐”被寫入《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，成為我國(guó)反腐敗法治化的重要指導(dǎo)原則。

2. 從“三不腐”到 “‘三不’一體推進(jìn)”

習(xí)近平總書記對(duì)構(gòu)建“三不”的有效機(jī)制作出過(guò)一系列重要論述，而一體推進(jìn)“三不”是在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上正式提出的。(4)參見苗慶旺：《構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制》，《黨建研究》2019年第11期。習(xí)近平總書記在會(huì)議上指出，要深化標(biāo)本兼治，夯實(shí)治本基礎(chǔ)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。

“三不”一體推進(jìn)原則不僅體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維，還契合了社會(huì)主義法治的基本方針。黨的十八大報(bào)告中提出了新時(shí)代社會(huì)主義法治的建設(shè)方針，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。這16字方針是建設(shè)法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基本要求。而“三不”一體推進(jìn)原則強(qiáng)調(diào)，不僅要通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法和司法來(lái)強(qiáng)化“不敢腐”的震懾，還要通過(guò)科學(xué)的立法來(lái)扎牢“不能腐”的籠子，同時(shí)要通過(guò)教育公職人員守法來(lái)增強(qiáng)“不想腐”的自覺。

(二)“三不”一體推進(jìn)原則的法理內(nèi)涵

習(xí)近平總書記指出：“不敢腐、不能腐、不想腐是一個(gè)有機(jī)整體，不是三個(gè)階段的劃分，也不是三個(gè)環(huán)節(jié)的割裂，要打通內(nèi)在聯(lián)系，在嚴(yán)厲懲治形成震懾的同時(shí)，扎牢制度籠子，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)黨性教育，提高思想覺悟。一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎來(lái)海晏河清?！?5)習(xí)近平：《取得全面從嚴(yán)治黨更大戰(zhàn)略性成果 鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年1月12日第1版。筆者認(rèn)為，可以從以下五個(gè)方面來(lái)解讀該原則的法理內(nèi)涵。

1. 三者各有特定含義

不敢腐、不能腐、不想腐是三個(gè)不同的概念。它們至少在以下三個(gè)方面存在明顯的差異：一是采取的手段不同；二是作用的機(jī)理不同；三是實(shí)現(xiàn)的功能不同。正如習(xí)近平總書記所言，從治標(biāo)入手，把治本寓于治標(biāo)之中，讓黨員干部因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因覺悟而“不想”。(6)參見習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年6月19日第1版。

2. 三者不能相互替代

正是由于不敢腐、不能腐、不想腐在采取的手段、作用的機(jī)理和實(shí)現(xiàn)的功能等方面的差異，三者不能相互替代，缺一不可。

首先，雖然我們可以通過(guò)強(qiáng)有力的震懾來(lái)做到“不敢腐”，但僅靠懲罰手段并非長(zhǎng)久之計(jì)。早在先秦時(shí)期，人們就認(rèn)識(shí)到，僅憑法家主張的嚴(yán)刑峻法根本不足以維系統(tǒng)治，所以，出現(xiàn)了“禮法并用”的思想?！岸Y法并用”主張?jiān)谶\(yùn)用法律手段之外，充分發(fā)揮“禮”，即行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范、尊卑秩序以及禮儀規(guī)矩等的作用。

其次，雖然我們可以通過(guò)嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范和限制公權(quán)力的行使，以便實(shí)現(xiàn)“不能腐”，但任何制度之網(wǎng)都不可能做到“天衣無(wú)縫”。與瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)實(shí)生活相比，法律具有穩(wěn)定性，新事物、新情況的不斷出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致“成文法一制定出來(lái)就過(guò)時(shí)”的問題。尤其在改革過(guò)程中制度漏洞在所難免，針對(duì)傳統(tǒng)腐敗行為而構(gòu)筑的防線也很容易被新型腐敗行為所突破。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上指出：“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜?！庇袑W(xué)者也指出，腐敗之所以被稱為一個(gè)世界性難題，在很大程度上是因?yàn)槠淇偸遣粩嗤黄片F(xiàn)有制度的束縛，產(chǎn)生新的形態(tài)。(7)參見徐榮梅：《大數(shù)據(jù)反腐的現(xiàn)實(shí)困境和路徑選擇》，《理論月刊》2017年第8期。

再次，雖然我們可以通過(guò)教育感化來(lái)提高公職人員的思想覺悟，以便實(shí)現(xiàn)“不想腐”，但人的內(nèi)心活動(dòng)總會(huì)受到外界因素的影響，公職人員的思想常常面臨著“圍獵者”的侵蝕。

可見，三者相互補(bǔ)充、相輔相成，共同服務(wù)于腐敗治理。正如學(xué)者所言，“‘不敢腐、不能腐、不想腐’是綜合治理腐敗的三根支柱，三者各擔(dān)其責(zé)、缺一不可，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?！?8)董瑛：《鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利 一體推進(jìn)“三不”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年8月20日第8版。

3. 三者存在遞進(jìn)關(guān)系

從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”，內(nèi)在邏輯是一個(gè)從治標(biāo)為主到標(biāo)本兼治、從硬性約束到思想自覺的漸進(jìn)過(guò)程，為我們明確了反腐敗工作的路徑選擇。(9)參見顏新文：《發(fā)揮警示教育功效 一體推進(jìn)“三不”》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2019年第22期?？梢?，不敢腐、不能腐、不想腐之間有著內(nèi)在的邏輯順序，三者之間是依次遞進(jìn)的關(guān)系。從腐敗治理的角度來(lái)看，不敢腐是底線，不能腐、不想腐是更高層次的追求。

4. 三者需要同步開展

習(xí)近平總書記指出：“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，必須三者同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力”。(10)習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年6月19日第1版?？梢姡覀儾粦?yīng)將不敢腐、不能腐、不想腐的邏輯順序誤解為時(shí)間順序。在監(jiān)察工作中，三者需要同步開展，要注重協(xié)同性，形成腐敗治理的合力。

有學(xué)者指出，這種同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力的理念已經(jīng)被域外實(shí)踐證明是正確的。我國(guó)香港地區(qū)采取的就是懲處、預(yù)防和教育“三管齊下”的反腐敗模式。香港廉政公署在秘密調(diào)查企業(yè)腐敗問題的同時(shí)，會(huì)根據(jù)其所掌握的情況，及時(shí)向該企業(yè)提出完善預(yù)防腐敗制度的建議，同時(shí)對(duì)相關(guān)員工進(jìn)行針對(duì)性的廉潔教育，防止腐敗問題繼續(xù)擴(kuò)大、對(duì)該企業(yè)和社會(huì)造成更大的損失和影響。香港廉政公署的做法將懲治與教育有機(jī)結(jié)合起來(lái)，而非先懲治、后教育。(11)參見杜治洲：《一體推進(jìn)“三不腐”的邏輯與支點(diǎn)》，《人民論壇》2022年第11期。

5. 三者應(yīng)當(dāng)融為一體

習(xí)近平總書記指出，要“把不敢腐的強(qiáng)大震懾效能、不能腐的剛性制度約束、不想腐的思想教育優(yōu)勢(shì)融于一體”。(12)習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年6月19日第1版。這就是在強(qiáng)調(diào)不敢腐、不能腐、不想腐之間的內(nèi)在統(tǒng)一性。

在腐敗治理過(guò)程中，不敢腐、不能腐、不想腐并非彼此孤立，而是統(tǒng)一于監(jiān)察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。比如，通過(guò)辦理腐敗案件，不僅可以強(qiáng)化震懾，讓公職人員不敢以權(quán)謀私，還可以發(fā)現(xiàn)和填補(bǔ)制度漏洞，避免再出現(xiàn)類似的腐敗行為。同時(shí)，還可以通過(guò)以案說(shuō)法的警示教育，讓公職人員不再產(chǎn)生腐敗的想法。正如學(xué)者所言，要把“三不”作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌安排，做到系統(tǒng)推進(jìn)、整體推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)，尤其要把推進(jìn)“三不”的措施進(jìn)行綜合考慮，即在推進(jìn)某個(gè)“不”的過(guò)程中，要深度挖掘和充分發(fā)揮其對(duì)推進(jìn)其他兩個(gè)“不”的功能作用。(13)參見周義程：《一體推進(jìn)“三不”的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第10期。

由以上分析可見，“三不”一體推進(jìn)原則是在全面總結(jié)廉政建設(shè)和反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的重要指導(dǎo)原則，完全符合腐敗治理的內(nèi)在規(guī)律，應(yīng)當(dāng)將其貫穿于監(jiān)察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

三、“三不”一體推進(jìn)原則的實(shí)踐路徑

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)肩負(fù)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)兩大任務(wù)，在腐敗治理上奉行“標(biāo)本兼治”理念，堅(jiān)持“三不”一體推進(jìn)原則，充分彰顯了中國(guó)特色監(jiān)察制度的優(yōu)勢(shì)。然而，從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，這一制度優(yōu)勢(shì)尚未得到充分發(fā)揮。其主要原因在于，基于對(duì)監(jiān)察工作性質(zhì)的片面理解，監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍存在“重辦案、輕建設(shè)”的傾向。

為了更好地貫徹“三不”一體推進(jìn)原則，我們應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)“重辦案、輕建設(shè)”的局面，對(duì)廉政建設(shè)進(jìn)行專門謀劃。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兩手硬”，即一手抓查辦案件，一手抓廉政建設(shè)，將“三不”一體推進(jìn)融入辦案和廉政建設(shè)的全過(guò)程，同時(shí)還要完善相應(yīng)的配套機(jī)制。

(一)對(duì)查辦案件實(shí)行全流程閉環(huán)治理

腐敗案件辦理是貫徹“三不”一體推進(jìn)原則的重要場(chǎng)域。然而，目前實(shí)務(wù)部門在這方面還有很大的提升空間。從實(shí)踐情況來(lái)看，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)為了貫徹落實(shí)“三不”一體推進(jìn)原則，注重做深做實(shí)審查調(diào)查“后半篇文章”，努力實(shí)現(xiàn)“以案釋法”“以案促改”，取得了良好效果。然而，僅停留在做好辦案的“后半篇文章”顯然是不夠的。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“全周期管理”方式對(duì)查辦案件實(shí)行全流程閉環(huán)治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，必須用“全周期管理”方式，推動(dòng)各項(xiàng)措施在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在工作成效上相得益彰。(14)參見習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年6月19日第1版。有學(xué)者指出，所謂“全周期管理”，就是要順應(yīng)事物發(fā)展客觀規(guī)律，把握事物動(dòng)態(tài)發(fā)展變化，形成從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對(duì)執(zhí)行、后期復(fù)盤總結(jié)的全周期動(dòng)態(tài)管理、閉環(huán)管理。(15)參見代星均、楊艷：《構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐不能腐不想腐的體制機(jī)制》，《黨政干部論壇》2020年第12期。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的信訪舉報(bào)、線索處置、審查調(diào)查、案件審理等部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，站在腐敗治理全局的高度，將“以案促治”貫穿于案件辦理的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

1. 前期治理：線索處置工作

監(jiān)察機(jī)關(guān)在線索處置階段應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升發(fā)現(xiàn)腐敗行為的能力，努力減少“腐敗黑數(shù)”。法諺有云：“刑罰的威懾力不在于其嚴(yán)酷性，而在于其不可避免性?！睆母瘮“l(fā)生的機(jī)理來(lái)看，倘若有些腐敗行為沒有被發(fā)現(xiàn)和查處，會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)面效應(yīng)。從“不敢腐”的角度來(lái)看，有些腐敗分子之所以走上違法犯罪道路，就是因?yàn)槟承┴澑袨殡y以被發(fā)現(xiàn)，出于僥幸心理而躍躍欲試。從“不能腐”的角度來(lái)看，某些領(lǐng)域的貪腐行為沒有被發(fā)現(xiàn)，會(huì)被腐敗分子認(rèn)為有機(jī)可乘。從“不想腐”的角度來(lái)看，有些腐敗分子之所以走上腐敗道路，恰恰是因?yàn)槟承┤藢?shí)施了腐敗行為卻逍遙法外，從而使其在“不公平感”的驅(qū)使下開始?jí)櫬?。因此，通過(guò)提升腐敗發(fā)現(xiàn)能力，形成“伸手必被捉”的局面，是一體推進(jìn)“三不”原則的有效途徑。

從目前實(shí)踐來(lái)看，對(duì)腐敗行為的發(fā)現(xiàn)途徑主要包括群眾舉報(bào)、巡視巡察發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)移交等。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)以下兩個(gè)途徑提升發(fā)現(xiàn)腐敗的主動(dòng)性、及時(shí)性和全面性：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住數(shù)字化改革的契機(jī)，進(jìn)一步拓寬發(fā)現(xiàn)渠道。目前有些地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)嘗試借助大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，通過(guò)數(shù)據(jù)碰撞來(lái)發(fā)現(xiàn)可疑行為，有力地提升了腐敗發(fā)現(xiàn)能力。這些舉措可以變被動(dòng)為主動(dòng)，織密反腐敗的“天網(wǎng)”。其次，要完善“以事立案”制度，拓展線索來(lái)源?！稐l例》第一百八十一條第二款確立了“以事立案”制度，即“對(duì)事故(事件)中存在職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題，需要追究法律責(zé)任，但相關(guān)責(zé)任人員尚不明確的，可以以事立案。對(duì)單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員的，按照管理權(quán)限報(bào)批確定被調(diào)查人”。該規(guī)定主要是針對(duì)各類責(zé)任事故而確立的。筆者建議，取消“以事立案”的適用范圍限制，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于一切責(zé)任人不明確的案件均可“以事立案”。對(duì)于引發(fā)嚴(yán)重不良后果的社會(huì)事件，以及某些行業(yè)被曝光的嚴(yán)重問題，尚未確認(rèn)涉案單位和人員范圍的，均可通過(guò)“以事立案”來(lái)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各界的關(guān)切，動(dòng)員社會(huì)各界的力量來(lái)提供線索。

2. 中期治理：調(diào)查審理工作

目前監(jiān)察機(jī)關(guān)開展的調(diào)查和審理工作對(duì)“三不”一體推進(jìn)原則的貫徹尚不夠充分。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)加以完善。

首先，不僅要查明被調(diào)查人的腐敗行為，還要查明其走上腐敗道路的深層次原因。從《條例》對(duì)調(diào)查和審理程序的規(guī)定來(lái)看，幾乎所有的條款都聚焦于查處被調(diào)查人的腐敗行為。但是，從“三不”一體推進(jìn)原則的要求來(lái)看，這是不夠的。反腐敗斗爭(zhēng)的對(duì)象應(yīng)該是腐敗現(xiàn)象，而非被調(diào)查人。為此，辦案機(jī)關(guān)除了充分保障被調(diào)查人的權(quán)利之外，還應(yīng)當(dāng)本著“嚴(yán)管厚愛”的精神查明導(dǎo)致被調(diào)查人墮落的根本原因，并有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行教育和挽救。因此，被調(diào)查人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、工作環(huán)境、腐敗誘因等均應(yīng)當(dāng)成為調(diào)查和審理的內(nèi)容。

其次，要深挖被調(diào)查人實(shí)施腐敗行為背后的涉案人員、團(tuán)伙、保護(hù)傘、利益鏈以及制度或體制因素。在實(shí)踐中，有些案件是與他人共同實(shí)施，有些案件是在他人幫助下實(shí)施，有些案件是團(tuán)伙作案，有些案件背后有保護(hù)傘，有些案件背后則有灰色利益鏈。此外，腐敗行為背后通常都有制度漏洞或者體制上的原因?？梢哉f(shuō)，任何腐敗行為都不是孤立存在的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)滿足于個(gè)案的“案結(jié)事了”，必須拓展辦案的深度和廣度，徹底鏟除腐敗“毒瘤”。

3. 后期治理：案后整改工作

所謂“案后整改工作”就是上文提到的審查調(diào)查的“后半篇文章”。目前《監(jiān)察法》第十一條和第四十五條均規(guī)定了監(jiān)察建議，尤其是后者明確規(guī)定“對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議”。不過(guò)，規(guī)定得比較簡(jiǎn)單粗疏?！稐l例》第二十條和第三十六條做了細(xì)化規(guī)定，值得充分肯定。但是，筆者認(rèn)為，還需要從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步加以完善。

首先，應(yīng)當(dāng)明確案后整改工作的具體程序。無(wú)論是《監(jiān)察法》還是《條例》對(duì)監(jiān)察建議的規(guī)定都是概括性的，未明確具體的工作步驟和要求。筆者認(rèn)為，可將案后整改工作劃分為以下五個(gè)步驟，即成因分析、對(duì)策研究、監(jiān)察建議、整改反饋、檢查驗(yàn)收。據(jù)此，監(jiān)察建議只是案后整改的五大環(huán)節(jié)之一。

其次，應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)機(jī)關(guān)、單位未妥善履行整改要求的法律后果，提升監(jiān)察建議的剛性?！侗O(jiān)察法》第六十二條明確了“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議”的法律責(zé)任，但對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)、單位未采取整改措施或者整改不到位該如何處理，則未予以明確?！稐l例》第三十六條第二款雖然規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟蹤了解監(jiān)察建議的采納情況，指導(dǎo)、督促有關(guān)單位限期整改，推動(dòng)監(jiān)察建議落實(shí)到位”，但并未明確規(guī)定有關(guān)單位不予整改或者整改不到位的法律后果。

與對(duì)被調(diào)查人的處理以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)不同，案后整改工作著眼于對(duì)腐敗環(huán)境的治理，對(duì)于貫徹“三不”一體推進(jìn)原則具有特殊意義。所以，應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)將案后整改作為“附帶工作”的局面，將其作為執(zhí)法辦案全流程閉環(huán)治理的重要一環(huán)。當(dāng)然，鑒于法律對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限有嚴(yán)格的限制，而案后整改工作并不直接涉及被調(diào)查人的權(quán)利，因此，案后整改工作可以不受辦案期限的限制。

(二)以全周期管理方式推動(dòng)廉政建設(shè)

在一體推進(jìn)“三不”的背景下，廉政建設(shè)應(yīng)當(dāng)被提高到與查辦腐敗案件同等重要的位置。筆者建議在《監(jiān)察法》中增設(shè)“廉政建設(shè)”專章，對(duì)廉政建設(shè)的主體、目標(biāo)、程序、制度等作出明確規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在廉政建設(shè)工作中對(duì)一體推進(jìn)“三不”進(jìn)行整體謀劃，并且，不再局限于事后補(bǔ)救式的整改，而是立足于事前預(yù)防。

鑒于目前各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主要由內(nèi)設(shè)的監(jiān)督檢查、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督等部門負(fù)責(zé)推動(dòng)廉政建設(shè)，并且《監(jiān)察法》將監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)概括為監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，筆者將監(jiān)察機(jī)關(guān)推動(dòng)廉政建設(shè)的方式稱為“廉政監(jiān)督”。廉政監(jiān)督同樣要以“全周期管理”方式，堅(jiān)持“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三道防線同步建設(shè)，將廉政監(jiān)督貫穿于腐敗生成的全周期、權(quán)力行使的全周期和干部成長(zhǎng)的全周期。

1. 對(duì)履職行為的廉政監(jiān)督

對(duì)公職人員履職行為的監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，具體包括政治監(jiān)督、日常工作監(jiān)督、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督等。從腐敗生成的規(guī)律來(lái)看，腐敗分子往往是首先產(chǎn)生腐敗的想法，然后尋找腐敗的機(jī)會(huì)，最后再進(jìn)行成本、風(fēng)險(xiǎn)與收益的考量。因此，基于全周期管理的理念，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)履職行為的廉政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著力：一是通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)督震懾腐敗分子，使其不敢心存僥幸；二是通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全方位、無(wú)死角的管控，使其不能輕舉妄動(dòng)；三是通過(guò)對(duì)苗頭性、傾向性問題的談話提醒，使其不愿重蹈覆轍。

2. 對(duì)制度建設(shè)的廉政監(jiān)督

這里的“制度建設(shè)”是廣義的，包括職權(quán)配置、工作程序、制度約束等。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)既不享有機(jī)構(gòu)改革方面的職權(quán)，也不享有制定其他領(lǐng)域法律法規(guī)和規(guī)章制度的職權(quán)，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在制度建設(shè)方面的角色定位只能是“廉政監(jiān)督”，即對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的職權(quán)配置、程序規(guī)制、制度約束等進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)可能出現(xiàn)或者已經(jīng)存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)提出意見建議并督促其整改，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督制度的落實(shí)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)制度建設(shè)的廉政監(jiān)督必須貫穿權(quán)力行使的整個(gè)周期。習(xí)近平總書記指出：“要著力減少腐敗機(jī)會(huì)，抓住政策制定、決策程序、審批監(jiān)管、執(zhí)法司法等關(guān)鍵權(quán)力，嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限，規(guī)范工作程序，強(qiáng)化權(quán)力制約，減少權(quán)力對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)?！?16)習(xí)近平：《提高一體推進(jìn)“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年6月19日第1版。這是對(duì)權(quán)力行使過(guò)程中存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)所作的準(zhǔn)確概括。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的全流程監(jiān)督，同時(shí)督促各機(jī)關(guān)、單位建立健全業(yè)務(wù)全流程監(jiān)管機(jī)制。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)制度建設(shè)的廉政監(jiān)督并不局限于針對(duì)已有的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出整改和補(bǔ)救意見，還可以對(duì)改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出建立預(yù)防性制度的建議。在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記曾提出完善預(yù)防性法律制度的思想。該思想對(duì)于廉政建設(shè)同樣具有指導(dǎo)意義。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以督促有關(guān)機(jī)關(guān)、單位出臺(tái)預(yù)防性制度，以提升廉政建設(shè)工作的主動(dòng)性。尤其對(duì)于某些腐敗高發(fā)領(lǐng)域，預(yù)防性制度應(yīng)當(dāng)與改革同步謀劃、同步推進(jìn)，在賦權(quán)授權(quán)的同時(shí)必須配套進(jìn)行廉政制度建設(shè)。從目前實(shí)踐情況來(lái)看，有的地方在推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革時(shí)，沒有將預(yù)防腐敗的舉措融合進(jìn)去，新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)制沒有及時(shí)健全，存在誘發(fā)新的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。(17)參見宋振策、牛穎秀、胡楠：《一體推進(jìn)“三不” 提高治理效能》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2021年3月25日第8版。

3. 對(duì)思想道德建設(shè)的廉政監(jiān)督

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，外因通過(guò)內(nèi)因起作用。因此，通過(guò)教育和引導(dǎo)來(lái)幫助公職人員構(gòu)筑思想道德防線是廉政監(jiān)督的重要內(nèi)容。有學(xué)者指出，從國(guó)際范圍內(nèi)來(lái)看，世界各國(guó)都不同程度地注重公職人員職業(yè)品德建設(shè)和清廉意識(shí)養(yǎng)成。(18)參見樸林：《一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的理論思考》，《理論探討》2020年第5期。

對(duì)思想道德的廉政監(jiān)督也必須以“全周期管理”方式將教育引導(dǎo)貫穿干部成長(zhǎng)的全過(guò)程。首先，要把好干部“入口關(guān)”，監(jiān)督組織部門嚴(yán)格執(zhí)行選人用人的標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記一直將“清正廉潔”作為新時(shí)代好干部的標(biāo)準(zhǔn)之一。其次，要督促有關(guān)機(jī)關(guān)、單位堅(jiān)持廉政教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)并重，確保廉政教育常態(tài)化。再次，要督促有關(guān)機(jī)關(guān)、單位結(jié)合本行業(yè)、本系統(tǒng)、本單位的腐敗案例，有針對(duì)性地開展警示教育。最后，要組織推動(dòng)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位加強(qiáng)廉潔文化建設(shè)，營(yíng)造崇廉尚廉的文化氛圍。

(三)完善“三不”一體推進(jìn)的配套機(jī)制

廉政建設(shè)和反腐敗工作是一個(gè)系統(tǒng)工程。監(jiān)察機(jī)關(guān)在一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的過(guò)程中，需要建立和完善相應(yīng)的配套機(jī)制。

1. 健全廉政建設(shè)和反腐敗的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

監(jiān)察機(jī)關(guān)是開展廉政建設(shè)和反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)。但是，監(jiān)察工作需要其他機(jī)關(guān)、單位協(xié)作配合。

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取本級(jí)黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級(jí)黨委在全面從嚴(yán)治黨中承擔(dān)主體責(zé)任，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮廉政建設(shè)和反腐敗主力軍的作用。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，建立健全定期會(huì)商、信息溝通、工作銜接等機(jī)制，同時(shí)將監(jiān)察監(jiān)督與黨委巡視巡察監(jiān)督有機(jī)銜接。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的協(xié)作配合。在反腐敗工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的工作銜接，同時(shí)還涉及與行政執(zhí)法部門的協(xié)作。在廉政建設(shè)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要督促和監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)、單位推動(dòng)本機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部的廉政建設(shè)，還要與主管部門聯(lián)手推動(dòng)特定行業(yè)和系統(tǒng)的廉政建設(shè)。這是因?yàn)椋煌袠I(yè)和系統(tǒng)的業(yè)務(wù)有自身的特殊性，其廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的差異性決定了廉政建設(shè)的獨(dú)特規(guī)律性。從實(shí)踐的角度來(lái)看，有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)腐敗案件暴露的深層次問題分析不深入，不熟悉被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，發(fā)出的紀(jì)檢監(jiān)察建議針對(duì)性不強(qiáng)。(19)參見宋振策、牛穎秀、胡楠：《一體推進(jìn)“三不” 提高治理效能》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2021年3月25日第8版。因此，加強(qiáng)與主管部門的協(xié)作，采取差異化的廉政建設(shè)策略和方法，才能確保收到實(shí)效。

再次，以數(shù)字化改革為契機(jī)強(qiáng)化監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)。一方面，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立一體化辦案系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部信息聯(lián)網(wǎng)，確保上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)調(diào)取和抽查下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的所有辦案數(shù)據(jù)和信息，加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)。另一方面，為了避免腐敗案件查辦受到不當(dāng)干擾，可以探索跨域交叉巡察和跨域遠(yuǎn)程辦案。尤其是對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜案件或者重復(fù)信訪案件，可實(shí)行異地遠(yuǎn)程審查。

2. 完善廉政建設(shè)和反腐敗的公眾參與機(jī)制

廉政建設(shè)和反腐敗工作都離不開公眾的廣泛參與，這也是堅(jiān)持新時(shí)代群眾路線的要求。首先，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，暢通公眾投訴和舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)群眾對(duì)廉政建設(shè)建言獻(xiàn)策，主動(dòng)聽取群眾對(duì)監(jiān)察工作的評(píng)價(jià)反饋。其次，督促和監(jiān)督各機(jī)關(guān)、單位的政務(wù)信息公開，實(shí)現(xiàn)所有業(yè)務(wù)辦理全程留痕，尤其對(duì)于重大民生事項(xiàng)要充分保障公眾的知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督。再次，建立對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)制度。腐敗案件的查處離不開群眾舉報(bào)，這是我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利的重要保證。從實(shí)踐的角度來(lái)看，舉報(bào)人的處境比證人、鑒定人更危險(xiǎn)，更需要加以特殊保護(hù)。然而，目前對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)尚不到位。《條例》第二百六十七條只確立了檢舉控告保密制度，并未提及對(duì)舉報(bào)人的人身保護(hù)。

3. 改進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗的考評(píng)機(jī)制

科學(xué)的考評(píng)體系是廉政建設(shè)和反腐敗工作的有力抓手。為了更好地貫徹“三不”一體推進(jìn)原則，建議從以下兩個(gè)方面改進(jìn)考評(píng)機(jī)制。

首先，將辦案人員對(duì)案外因素的調(diào)查和審理情況納入考評(píng)內(nèi)容。為了在調(diào)查和審理中充分貫徹“三不”一體原則，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將對(duì)腐敗成因、環(huán)境因素等的調(diào)查和審理情況納入考評(píng)指標(biāo)體系。

其次，建立廉政建設(shè)責(zé)任倒查機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦結(jié)腐敗違法犯罪案件后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)查明的腐敗成因倒查廉政建設(shè)主體的責(zé)任。對(duì)于廉政制度建設(shè)不到位，對(duì)制度漏洞整改不到位，沒有嚴(yán)格落實(shí)巡視巡察整改意見，或者無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察機(jī)關(guān)決定、監(jiān)察建議或其他意見建議的，應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員依法問責(zé)；構(gòu)成違法犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法立案調(diào)查。

4. 探索機(jī)關(guān)、企業(yè)及其他單位廉潔合規(guī)制度

當(dāng)前，企業(yè)合規(guī)已成為國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。其宗旨在于，通過(guò)完善企業(yè)內(nèi)部治理體系來(lái)預(yù)防工作人員違法犯罪。同時(shí)，對(duì)單位責(zé)任與個(gè)人責(zé)任進(jìn)行切割。筆者主張將這一理念應(yīng)用于廉政建設(shè)，并將適用主體擴(kuò)大到黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)建立了完善的廉潔合規(guī)體系的涉案單位負(fù)責(zé)人可免于問責(zé)；對(duì)于尚未建立廉潔合規(guī)體系的涉案單位負(fù)責(zé)人要進(jìn)行問責(zé)并責(zé)令其限期開展廉潔合規(guī)建設(shè)。廉潔合規(guī)制度的確立將有力地推動(dòng)“三不”一體推進(jìn)原則的貫徹落實(shí)。

結(jié) 語(yǔ)

一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略，而“三不”一體推進(jìn)原則是這一重要方略在監(jiān)察法治領(lǐng)域的體現(xiàn)。該原則揭示了腐敗治理的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)于監(jiān)察法學(xué)理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察法律實(shí)踐都具有重要的指導(dǎo)作用。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的任務(wù)不僅包括執(zhí)法辦案，還包括廉政建設(shè)。然而，在當(dāng)前的監(jiān)察工作實(shí)踐中，廉政建設(shè)尚未得到應(yīng)有的重視，甚至沒有被作為“主業(yè)”來(lái)看待。為此，應(yīng)當(dāng)努力扭轉(zhuǎn)“監(jiān)察機(jī)關(guān)是辦案機(jī)關(guān)”的刻板印象，對(duì)廉政建設(shè)和反腐敗工作給予同等重視。

黨的二十大報(bào)告指出：“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭(zhēng)就一刻不能停，必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號(hào)。堅(jiān)持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)，同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力?！笨梢?，腐敗治理將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上，廉政建設(shè)也永遠(yuǎn)在路上。監(jiān)察工作必須始終堅(jiān)持“三不”一體推進(jìn)原則，以充分彰顯我國(guó)監(jiān)察制度的特色和優(yōu)勢(shì)。