周新成

（韶關(guān)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中對生態(tài)文明思想的重要定位將生態(tài)補(bǔ)償理論和制度建設(shè)提升到了前所未有的高度，明確提出在生態(tài)文明建設(shè)中要“堅(jiān)持人與自然和諧共生”“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度……健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！保?］建立與創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境保護(hù)與治理不可缺少的重要手段，市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償是消除生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用與保護(hù)過程中副外部性的重要方式。在過去粵北主體功能區(qū)與生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中，韶關(guān)市委、市政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行習(xí)近平生態(tài)文明思想，在生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娌粩鄤?chuàng)新思路和辦法，施行具有可操作性的制度，持續(xù)開展生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，強(qiáng)力促進(jìn)區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，在高水平保護(hù)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［2］。為了進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，南嶺國家公園建設(shè)實(shí)施了更為嚴(yán)厲的限制制度和保護(hù)政策，因此探討研究廣東南嶺國家公園建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償政策和實(shí)踐定位及新需求，是推進(jìn)南嶺國家公園建設(shè)的迫切需要。

一、南嶺國家公園建設(shè)面臨的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償問題

（一）南水水庫水資源得到保護(hù)，但產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償不足

南水水庫是廣東省飲用水源一級保護(hù)區(qū)，庫區(qū)面積57 000 畝，廣東省第三大人工水庫，也是國家濕地公園，物種豐富，植被類型多樣。南水水庫水資源還是韶關(guān)市區(qū)、乳源瑤族自治縣及南水河下游地區(qū)最重要的飲用水源，周邊水源區(qū)域?qū)嵤┝艘患壦Y源保護(hù)政策與措施。課題組數(shù)次深入東坪鎮(zhèn)調(diào)研，該鎮(zhèn)自然資源豐富，森林覆蓋率高達(dá)92.9%，境內(nèi)南水水庫庫容12.81 億立方米，是韶關(guān)市城市用水一級使用水源，具有先天的發(fā)展優(yōu)勢，近年來東坪鎮(zhèn)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與乳源瑤族自治縣人民政府《關(guān)于南水水庫水域禁止“三無”船舶和環(huán)境污染防治的公告》，對南水水庫水資源實(shí)施了如下保護(hù)政策與措施。

1.南水水庫網(wǎng)箱清理整治工作。該項(xiàng)目是環(huán)保部掛牌督辦的工作，東坪鎮(zhèn)已在2018 年全面完成了南水湖網(wǎng)箱清理整治。此次南水水庫周邊網(wǎng)箱清理行動(dòng)中，共有138 戶養(yǎng)殖戶簽訂了自行拆除網(wǎng)箱協(xié)議，收購網(wǎng)箱存魚120 多萬斤，處置清拆養(yǎng)殖網(wǎng)箱125 416.63 平方米，發(fā)放網(wǎng)箱存魚收購處置資金2 034 萬元［3］。

2.南水水庫周邊農(nóng)家樂清理整治工作。依法關(guān)停農(nóng)家樂51 家，共清理拆除經(jīng)營廣告和搭建大棚面積1.3 萬平方米，清拆建（搭）筑物2 593.9 平方米，回收餐飲經(jīng)營物品12 497 件，發(fā)放業(yè)主補(bǔ)助653.75 萬元［3］。

3.大型禽畜養(yǎng)殖場清理整治工作。完成清理畜禽養(yǎng)殖場12 家（其中：羊場9 家，雞場2 家，豬場1 家），拆除欄舍總面積3 767.456 平方米，搬離和銷售羊1 265 頭，雞6 575 只，豬121 頭（其中母豬86 頭），拆遷補(bǔ)償總金額合計(jì)280.8 萬元。目前，12家畜禽養(yǎng)殖場清拆補(bǔ)償款已從縣財(cái)政列支的300萬元補(bǔ)償預(yù)算中全部完成支付［3］。

4.圍繞“一瓶健康水”工程，加大南水水庫周邊環(huán)境整治力度，保護(hù)飲用水源。一是清理了湖區(qū)大小經(jīng)營船舶120 多艘，且在全部上岸禁止運(yùn)營的基礎(chǔ)上，積極配合有關(guān)部門聯(lián)合開展南水水庫庫區(qū)的巡邏，大力推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。進(jìn)一步做好南水水庫“三無”船舶清理整治工作，成立了“三無”船舶清理整治工作專班，對“三無”船只進(jìn)行摸底排查。加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，爭取村民對法律法規(guī)的理解，盡快對所有船舶進(jìn)行處理。二是加快推進(jìn)南水水庫水環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)。南水水庫水環(huán)境保護(hù)工程一期項(xiàng)目，完成建設(shè)隔離防護(hù)網(wǎng)33.35 千米，安裝界樁1 500 個(gè)、界碑15 個(gè)。修復(fù)南水水庫受人類活動(dòng)影響較大的湖濱帶34.57 千米，總面積86.47 公頃。二期工程，完成入庫河口濕地建設(shè)3 處（大坑、番長坑、小水角）、集雨區(qū)范圍內(nèi)自然村農(nóng)村污水治理工程34 個(gè)。乳源瑤族自治縣在南水水庫飲用水源保護(hù)工程已全面完工的基礎(chǔ)上，加快消漲帶保護(hù)與修復(fù)、入庫河口濕地建設(shè)和集雨區(qū)農(nóng)村污水治理工程，確保了2021 年底全面完成項(xiàng)目建設(shè)［3］。

乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)行政區(qū)域主要環(huán)繞南水水庫分布，由于南水水庫周邊區(qū)域一級水資源保護(hù)政策與措施的實(shí)施，給本鎮(zhèn)村民生產(chǎn)、生活帶來了許多損失，村民先后開展了拆除網(wǎng)箱、不能從事養(yǎng)殖場、農(nóng)家樂經(jīng)營以及湖面大小船舶經(jīng)營，限制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村民轉(zhuǎn)產(chǎn)經(jīng)營難，無法發(fā)展大規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)，庫區(qū)年齡偏大的勞動(dòng)力再就業(yè)受到限制，村民生產(chǎn)生活可持續(xù)發(fā)展面臨困境，引發(fā)了新的矛盾，政府需要采用有效的生態(tài)補(bǔ)償措施與辦法解決新出現(xiàn)的問題。

（二）生態(tài)公益林得到保護(hù)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

受限于南水水庫水源生態(tài)保護(hù)與南嶺國家公園建設(shè)，生態(tài)公益林保護(hù)實(shí)施更為嚴(yán)厲的限制制度和保護(hù)政策，生態(tài)公益林區(qū)一草一木都不能隨意砍伐。環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出，洛陽、東坪兩鎮(zhèn)政府關(guān)于生態(tài)公益林補(bǔ)償政策與辦法產(chǎn)生了更多的訴求，政府在生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)施的現(xiàn)有生態(tài)公益林的補(bǔ)償政策與辦法面臨挑戰(zhàn)。

1.保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林納入粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)與南嶺國家公園建設(shè)體系后，對于保護(hù)區(qū)生態(tài)資源的管理要求更加嚴(yán)格，限制村民對森林資源利用的制度也更多，因此，生態(tài)補(bǔ)償涉及的矛盾會(huì)更多。雖然廣東省從2010 年起逐步統(tǒng)一實(shí)施省級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2020 年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為35 元/畝，分區(qū)域差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10.1 元/畝，合計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為45.1 元/畝，其中損失性補(bǔ)償為36.08 元/畝。對自留山、責(zé)任山，將損失性補(bǔ)償足額發(fā)放到林農(nóng)手中；對集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林，將損失性補(bǔ)償?shù)?0%以上發(fā)放到林農(nóng)手中。但是，現(xiàn)有生態(tài)林補(bǔ)償政策和辦法與過去基本相同，雖然損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，其中2014 年為18 元/畝、2015 年為19.5 元/ 畝、2016 年 為21 元/ 畝、2017 年 為22.5 元/ 畝、2018 年 為24.975 元/ 畝、2019 年 為31.28 元/ 畝，2020 年為35 元/畝［4］。課題組調(diào)研洛陽鎮(zhèn)深洞村時(shí)，村民反映生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與林木開發(fā)經(jīng)濟(jì)收益差距較大，在低額補(bǔ)償和生產(chǎn)經(jīng)營限制的前提下，導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟(jì)生態(tài)收益不明顯，基層村組織生態(tài)公益林事業(yè)保護(hù)勁頭不足，廣大村民生態(tài)保護(hù)積極性不能有效地提高。

2.保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善。一方面，政策規(guī)劃與鎮(zhèn)、村多種實(shí)際情況不能完全一致。另一方面，現(xiàn)有補(bǔ)償政策難以發(fā)揮應(yīng)有效用。生態(tài)保護(hù)區(qū)與南嶺國家公園建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償涉及面廣、難度大，同時(shí)，保護(hù)區(qū)內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)、河流與水庫生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價(jià)值估算不清，比如，乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失，以及東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)的其他生態(tài)保護(hù)費(fèi)用成本，這是他們在維護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境和為下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)水源的間接付出，這兩項(xiàng)都沒有一個(gè)明確的成本核算清單。洛陽、東坪兩鎮(zhèn)村民對于生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法反應(yīng)較為強(qiáng)烈的建議有兩點(diǎn)：第一，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，比起珠三角地區(qū)每畝一百多元的損失性補(bǔ)償有較大差距；第二，對于劃入生態(tài)公益林的人工林，政府需要補(bǔ)償合適的產(chǎn)量損失。

（三）野生動(dòng)物侵農(nóng)，但損害補(bǔ)償制度缺失

隨著生態(tài)保護(hù)力度的不斷加強(qiáng)、人們環(huán)境保護(hù)意識的提高以及政府對環(huán)保問題的高度重視，粵北生態(tài)保護(hù)區(qū)野豬、野兔、鳥類等野生動(dòng)物數(shù)量不斷增長，較為嚴(yán)重地干擾了當(dāng)?shù)卮迕裾５纳a(chǎn)生活。保護(hù)區(qū)村民的莊稼常常受到野豬、野兔等野生動(dòng)物的破壞，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，而野豬、野兔、鳥類等都屬于南嶺國家公園保護(hù)動(dòng)物，當(dāng)?shù)卮迕駴]有權(quán)力獵殺，只能驅(qū)趕，但是，這部分經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償主體不明確。

調(diào)研洛陽鎮(zhèn)深洞村等行政村發(fā)現(xiàn)，因野生動(dòng)物侵農(nóng)，有些地區(qū)種植業(yè)無法進(jìn)行種植，原來部分優(yōu)質(zhì)水稻地現(xiàn)在也只能改種效益較低的竹子，每年野生動(dòng)物直接或間接帶來不同程度的損害，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物損害的補(bǔ)償政策與辦法不明確，為了既利于野生動(dòng)物保護(hù)，也有利于維護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益，地方政府與村民呼吁盡快建立野生動(dòng)物損害賠償機(jī)制。

二、防范與化解生態(tài)補(bǔ)償矛盾的新理念、新方式

目前，南嶺國家公園建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于探索階段，建立與完善生態(tài)保護(hù)區(qū)的森林、河流、耕地等生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償機(jī)制，必須在生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，從政策制度層面與具體構(gòu)想以及實(shí)際操作層面兩方面結(jié)合，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

（一）建議基層政府出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償方案

按照廣東省委十二屆四次全會(huì)部署的“1+1+9”重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)和廣東省國土主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，根據(jù)國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論以及廣東和全國其他地區(qū)國家公園建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，遵循“誰供給、誰受益，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”的基本原則，主要應(yīng)以建立完善生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為主，以此體現(xiàn)南嶺國家公園建設(shè)的當(dāng)代價(jià)值與意義。

例如乳源是少數(shù)民族自治縣，根據(jù)國家法律規(guī)定可以制定出臺(tái)針對東坪鎮(zhèn)水源生態(tài)保護(hù)區(qū)的自治條例或單行條例：《乳源瑤族自治縣生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例》。一方面，可以彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)落實(shí)不到位的制度缺失；另一方面，也為南嶺國家公園環(huán)保工作提供有力的制度保障，從而充分激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境保護(hù)的工作熱情。同時(shí)，乳源瑤族自治縣要大力推動(dòng)?xùn)|坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)與受益地區(qū)建立良性合作機(jī)制，逐步與受益地區(qū)的政府及企業(yè)制定實(shí)施南水水庫飲用水受益地生態(tài)補(bǔ)償辦法。

（二）引導(dǎo)扶持村民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償

受制于南水水庫一級水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線，環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出。洛陽、東坪兩鎮(zhèn)政府積極向上級建議，爭取重新劃定南水水庫保護(hù)區(qū)，以對南水水庫進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_發(fā)和利用，同時(shí)通過外出務(wù)工和發(fā)展水果種植等產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，乳源瑤族自治縣可借鑒我國其他水庫湖區(qū)增殖漁業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)南水水庫增殖漁業(yè)發(fā)展。

調(diào)研湖南省郴州市重要戰(zhàn)略水源地東江湖，我們認(rèn)為其湖面經(jīng)營船舶管理模式可以為南水水庫船舶管理所借鑒。建議乳源瑤族自治縣與東坪鎮(zhèn)可以根據(jù)《韶關(guān)市南水水庫水質(zhì)保護(hù)條例》相關(guān)規(guī)定，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰經(jīng)營、誰負(fù)責(zé)”和堅(jiān)持安全第一、預(yù)防污染為主、各負(fù)其責(zé)、服務(wù)民生的原則，針對庫區(qū)的具體情況，制訂一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理新機(jī)制，依法成立一個(gè)南水水庫船舶經(jīng)營管理組織，統(tǒng)一規(guī)范南水水庫經(jīng)營船舶管理，不能為了防范水資源污染而對南水水庫經(jīng)營船舶全部“一刀切”，禁止運(yùn)營［5］。針對南水水庫的實(shí)際情況，庫區(qū)經(jīng)營船舶可以實(shí)施如下管理方式，所有南水水庫經(jīng)營船舶加裝船舶防污染生活污水貯存柜，建設(shè)多套生活污水岸上處理系統(tǒng)，全部連接城市污水管網(wǎng)。油污收集船、污水收集船、垃圾打撈船常年在南水水庫湖區(qū)巡回作業(yè)，保持水域清潔、航道暢通，確保船舶污染物收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置的順暢，有效減少水資源保護(hù)區(qū)污染源［6］。

（三）建立完善野生動(dòng)物損害補(bǔ)償機(jī)制

建立完善南嶺國家公園保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物損害補(bǔ)償制度，使其既利于野生動(dòng)物保護(hù)，也有利于維護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益，這是南嶺國家公園建設(shè)需要解決的問題。明確補(bǔ)償義務(wù)主體，明確損害補(bǔ)償?shù)姆秶S富生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具體化，在實(shí)際賠償過程中，問題較為復(fù)雜，不能千篇一律地采用一種標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具體情況具體分析，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上建立乳源瑤族自治縣野生動(dòng)物損害賠償?shù)胤綐?biāo)準(zhǔn)，要建立一個(gè)以中央財(cái)政補(bǔ)償為主、地方財(cái)政補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償機(jī)制。東坪、洛陽兩鎮(zhèn)目前主要是野豬、野兔、鳥類三種野生動(dòng)物導(dǎo)致?lián)p害，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要按照三種野生動(dòng)物的保護(hù)級別制定，同時(shí)還應(yīng)考慮區(qū)域性和可行性原則，以廣東省最低和最高經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)為底限和上限，調(diào)動(dòng)全體村民保護(hù)野生動(dòng)物的積極性。

（四）探索生態(tài)補(bǔ)償成本核算體系

當(dāng)前保護(hù)區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值、河流與水庫生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值、耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，因?yàn)閷?shí)施南嶺國家公園建設(shè)的補(bǔ)償成本要認(rèn)真調(diào)研，重新綜合測算。探索保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償核算體系事關(guān)補(bǔ)償金額的評價(jià)和發(fā)放，是制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要指標(biāo)。當(dāng)前，我國生態(tài)補(bǔ)償核算體系主要通過“補(bǔ)償主體的支付意愿和補(bǔ)償客體的投入成本表現(xiàn)出來”［7］。只有通過科學(xué)的核算方法，才能較為準(zhǔn)確地計(jì)算出南嶺國家公園保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。

乳源東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)是南水湖的供水區(qū)域，受水區(qū)域目前主要是乳源縣與韶關(guān)市區(qū)，將其分為受益地補(bǔ)償主體、受損地補(bǔ)償客體兩大類。其中受益地補(bǔ)償主體劃定范圍為乳源縣與韶關(guān)市區(qū)，受損地補(bǔ)償客體限定范圍為乳源東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)。通過補(bǔ)償主體的支付意愿，補(bǔ)償客體的投入成本（包括發(fā)展機(jī)會(huì)成本、其他費(fèi)用成本）進(jìn)行計(jì)算，具體從三個(gè)方面進(jìn)行著手，即：補(bǔ)償主體乳源縣與韶關(guān)市區(qū)的支付意愿、補(bǔ)償客體東坪鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本、補(bǔ)償客體東坪鎮(zhèn)的其他費(fèi)用成本。也可考慮采用如下的數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)方法，例如：第一類：水資源保護(hù)成本核算法；第二類：水資源保護(hù)損失核算法。乳源東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也可以從生態(tài)損害修復(fù)成本進(jìn)行核算，生態(tài)損害修復(fù)成本主要從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的三個(gè)方面來評估計(jì)算。首先，乳源東坪鎮(zhèn)投入了大量的工作來維護(hù)南水湖水資源保護(hù)區(qū)，這一成本應(yīng)計(jì)入生態(tài)補(bǔ)償范圍當(dāng)中。其次，出于對東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境維護(hù)的需要，東坪鎮(zhèn)關(guān)停了水資源保護(hù)區(qū)周邊的許多企業(yè)，在實(shí)施這一工作過程中所花費(fèi)的成本理應(yīng)納入核算當(dāng)中［8］。除此以外，東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中顯現(xiàn)了巨大的功能價(jià)值，例如：水土保持、氣候調(diào)節(jié)等，通過科學(xué)方法將自然生態(tài)服務(wù)功能納入其中，進(jìn)行科學(xué)的衡量計(jì)算。

乳源東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算亟需一種科學(xué)的統(tǒng)計(jì)核算方法，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由供水區(qū)和受水區(qū)雙方協(xié)商決定，通過合理的補(bǔ)償額度，制定出符合各方利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索出保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償成本核算體系。

（五）健全多元生態(tài)補(bǔ)償方式

目前乳源瑤族自治縣生態(tài)公益林補(bǔ)償和東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要來自中央和廣東省的財(cái)政專項(xiàng)資金，因此，要繼續(xù)加大中央和省級財(cái)政補(bǔ)貼，主要包括以國家或廣東省政府為補(bǔ)償主體，以南嶺國家公園地方政府和居民為補(bǔ)償對象，以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜和人才技術(shù)投入等為手段的行政方式補(bǔ)償。但是中央和省政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償畢竟是有限度的，很多時(shí)候并不能從根本上對生態(tài)公益林和東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行全方位的生態(tài)補(bǔ)償。目前，增加乳源瑤族自治縣保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞斤@得十分有必要，應(yīng)該適當(dāng)引入部分可行性的生態(tài)補(bǔ)償方式，促使乳源瑤族自治縣保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式日益多元化。豐富保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式，建立長期穩(wěn)定的補(bǔ)償體系，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償工作制度的構(gòu)建更趨合理。

1.韶關(guān)市南水水庫供水工程2021 年6 月正式運(yùn)行后，韶關(guān)市區(qū)自來水成了以南水水庫為主水源、以武江為輔助水源的雙水源供水，由于南水水庫水資源生態(tài)保護(hù)，自來水成本與供水成本都增加了，再加上受物價(jià)上漲和人工成本增加等因素的影響，為保證供水工程的良性運(yùn)行和城市供水事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約用水，規(guī)范城鎮(zhèn)供水價(jià)格，韶關(guān)市決定2021 年8 月對市區(qū)自來水銷售價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。韶關(guān)市政府要逐步建立以價(jià)格機(jī)制來優(yōu)化配置水資源的市場補(bǔ)償方式制度，通過提高供水市場價(jià)格來推動(dòng)南水水庫直飲水工程對水資源保護(hù)地區(qū)的市場補(bǔ)償。

2.目前南水水庫還未有“南水湖水資源參股，水費(fèi)利潤分配”的紅利政策頒布實(shí)施，因此，在國家法律法規(guī)允許的前提下，可以借鑒市場化模式，逐步實(shí)現(xiàn)南水水庫水資源參股，通過水費(fèi)收取進(jìn)行利潤收益分配。還應(yīng)拓寬乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金其他來源渠道，東坪鎮(zhèn)可以積極爭取水源保護(hù)區(qū)受益地的橫向財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金。例如，南水水庫飲用水受益地的政府、居民和企業(yè)可以將固定的財(cái)政收入和公司紅利作為東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金，以確保東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)維護(hù)工作得以順利進(jìn)行。

3.建立南水水庫水資源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償捐助機(jī)構(gòu)，接受來自社會(huì)的各種捐贈(zèng)，發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票等，多方位進(jìn)行資金籌措。當(dāng)前東坪鎮(zhèn)已經(jīng)成立了南水庫區(qū)慈善協(xié)會(huì)，可以通過這一平臺(tái)積極宣傳推廣，從而為東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償吸引更多的社會(huì)慈善資金，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)。還可爭取國際社會(huì)資金等措施來籌集南嶺國家公園保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償資金。

4.乳源瑤族自治縣政府可以按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則，專門針對南水水庫水資源保護(hù)實(shí)行責(zé)罰制度。如果生態(tài)環(huán)境局、林業(yè)局、東坪鎮(zhèn)政府等部門在水源保護(hù)區(qū)工作落實(shí)過程中存在失職行為，可扣減相關(guān)負(fù)責(zé)人的績效獎(jiǎng)金，并將其績效獎(jiǎng)金收歸到乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金平臺(tái)。其次，乳源瑤族自治縣對轄區(qū)內(nèi)的重污染企業(yè)，可以實(shí)行高額征稅，將這部分財(cái)政收入統(tǒng)一納入到生態(tài)補(bǔ)償資金管理賬戶。最后，對以往不嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)維護(hù)責(zé)任的受補(bǔ)償組織和個(gè)人，收繳其生態(tài)補(bǔ)償資金，可根據(jù)其具體違反情況，作出懲罰或通報(bào)批評，扣除其部分或全部補(bǔ)償收益，并將資金重新歸入乳源東坪鎮(zhèn)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保護(hù)資金。

三、結(jié)語

韶關(guān)作為廣東生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵區(qū)域，肩負(fù)著生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙重重任，在國家和廣東省高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中承擔(dān)重大使命［9］。因此，南嶺國家公園建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)從“精準(zhǔn)補(bǔ)償”的政策設(shè)計(jì)思路出發(fā)，從科學(xué)選擇補(bǔ)償對象和發(fā)揮市場機(jī)制入手，增強(qiáng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和補(bǔ)償對象參與的積極性，提高補(bǔ)償資金的使用效率。必須建立長效的補(bǔ)償機(jī)制，并輔以生態(tài)保護(hù)區(qū)的管理保障措施，通過行政手段來配置生態(tài)補(bǔ)償資源的行政機(jī)制和通過市場來配置生態(tài)補(bǔ)償資源的市場機(jī)制。大力探索建立社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)，可將生態(tài)補(bǔ)償方式分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償及智力補(bǔ)償?shù)?。概言之，要有利于防范和化解保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，從而推動(dòng)南嶺國家公園建設(shè)和所涉縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。