莫 西

（西南大學(xué) 國家治理學(xué)院社會學(xué)系，重慶市 400700）

1 ?問題提出與文獻(xiàn)回顧

人口老齡化已經(jīng)成為全球性問題，中國作為正在快速發(fā)展中的人口大國，老年人口占比正呈顯著上升趨勢。據(jù)全國第7次人口普查數(shù)據(jù)，我國60歲及以上人口已超過2.6億，占全國人口總數(shù)的18.70%，其中，65歲及以上人口為19064萬人，占比為13.50%，與2010年相比，60歲及以上人口的比重上升了5.44%[1]，目前正面臨著嚴(yán)峻的老齡人口壓力。與城鎮(zhèn)地區(qū)相比，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為落后的農(nóng)村地區(qū)所面臨的老齡化問題更顯急劇。城鎮(zhèn)在漫長的歷史進(jìn)程中始終受到政策優(yōu)待，在養(yǎng)老服務(wù)資源供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會制度保障方面都更先進(jìn)。農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、社會保障匱乏以及專業(yè)服務(wù)缺失等背景下，面臨著養(yǎng)老資源庫空虛、養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的現(xiàn)實(shí)困境。在這樣的發(fā)展背景下，養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源使用最大化的最佳途徑。

伴隨著我國人口老齡化程度逐步加深的發(fā)展趨勢，國內(nèi)學(xué)者們對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的研究也顯著增加。張世青、王文娟[2]通過在山東省的調(diào)研，認(rèn)為政府缺乏對養(yǎng)老問題的重視導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系處于殘缺狀態(tài)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)從實(shí)踐上面臨供給總量不足、供給質(zhì)量低下、供給主體單一、供給決策機(jī)制不合理等問題[3]。左停認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)的供給體系就像蜘蛛網(wǎng)，政府、市場、社會、村集體和家庭必須從不同角度共同發(fā)力、共同編織養(yǎng)老服務(wù)體系[4]，但我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給卻在合作過程中出現(xiàn)了政府、市場和社會力量多重失靈的問題，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給[5]。我國農(nóng)村存在天然的落后性，老人對于養(yǎng)老模式的需求和選擇各不相同，因此，各主體要在提供養(yǎng)老服務(wù)中找準(zhǔn)自己的定位，依據(jù)協(xié)調(diào)治理理論，構(gòu)建一個多層次、多主體協(xié)同的供給模式[6]。通過對上述文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，能夠發(fā)覺學(xué)者們對養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀、供給困境以及主體責(zé)任等都進(jìn)行了充分的研究，但是針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的研究還較少。因此，本文立足于前人研究，從供給精準(zhǔn)化的概念解析和內(nèi)在邏輯入手，通過聯(lián)絡(luò)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)供給與精準(zhǔn)管理三大養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)生體系，來挖掘農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給精準(zhǔn)化進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從而給出發(fā)展建議，指出促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給精準(zhǔn)化的三條優(yōu)化路徑。

2 ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化概析與內(nèi)在邏輯

“精準(zhǔn)化”起源于泰勒的管理學(xué)，強(qiáng)調(diào)在管理工作中的精準(zhǔn)性[7]。精準(zhǔn)化理念被引進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)供給領(lǐng)域，是“在公共服務(wù)資源總體缺乏的前提下，秉持公平公正公開的理念，在統(tǒng)籌公共服務(wù)‘均等化’‘普惠型’供給的同時，面向民眾需求，準(zhǔn)確識別、精準(zhǔn)運(yùn)行，來推進(jìn)公共服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，尋求供需精準(zhǔn)對接”[8]?！熬珳?zhǔn)化”第一次出現(xiàn)在大眾視野始于2013年習(xí)近平提出的“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，這是“精準(zhǔn)化”在我國第一次被應(yīng)用于社會治理領(lǐng)域?！熬珳?zhǔn)化”在內(nèi)涵上包括精細(xì)化、差異化和多元化等意蘊(yùn)，具體可以解釋為精細(xì)化技術(shù)治理、差異化目標(biāo)導(dǎo)向以及多元化發(fā)展態(tài)勢。養(yǎng)老的“精準(zhǔn)化”是對傳統(tǒng)粗放型養(yǎng)老服務(wù)模式的變革，能夠從中拓展出精準(zhǔn)甄別、精準(zhǔn)供給和精準(zhǔn)管理三大體系，其中，精準(zhǔn)識別占據(jù)基礎(chǔ)地位，精準(zhǔn)供給是核心，精準(zhǔn)管理是保障。三個體系相伴相生，共同構(gòu)成了“三位一體”的精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)整體。因此，本文以精準(zhǔn)化養(yǎng)老的三個體系為基礎(chǔ)，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化界定為以老年人需求為靶心，通過大數(shù)據(jù)與現(xiàn)代化技術(shù)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源供需配比，以強(qiáng)化相關(guān)部門的內(nèi)外管理為保障，最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的精準(zhǔn)化對接。

3 ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

21世紀(jì)以來，以實(shí)現(xiàn)共同富裕和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，農(nóng)村老齡政策出臺激增。2016年國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等多項(xiàng)政策文件中提到要提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，增加機(jī)構(gòu)供養(yǎng)購買力，這些文件的出臺為我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體系的完善提供了支撐和保障。然而，當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在政策以及執(zhí)行方面仍存在許多問題，特別是在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化過程中面臨多重困境。

3.1 服務(wù)對象異質(zhì)化，養(yǎng)老需求內(nèi)容識別困難

精準(zhǔn)甄別養(yǎng)老服務(wù)對象及其需求是養(yǎng)老服務(wù)供給的前提，但目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在識別工作中仍存在以下問題。一是養(yǎng)老服務(wù)對象識別難度大。一方面受到傳統(tǒng)粗放型社會救助思路的影響，當(dāng)下的敬老院、日間照料中心等都還是以“五保”“低?！钡绒r(nóng)村特困群體為服務(wù)對象，評估機(jī)制較為簡單。另一方面，農(nóng)村老年群體的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)狀況以及身心健康狀況是動態(tài)變化的，對服務(wù)對象的動態(tài)跟蹤以及需求識別難以做到及時調(diào)整。二是養(yǎng)老服務(wù)對象的需求內(nèi)容難以統(tǒng)一。老年群體內(nèi)部存在較強(qiáng)異質(zhì)性，受經(jīng)濟(jì)水平、家庭關(guān)系、受教育水平等因素的限制，不同階層、不同年齡段的老年群體在對養(yǎng)老服務(wù)的需求上存在不同的表達(dá)。不僅如此，我國農(nóng)村老年人數(shù)量龐大，很難在短時間內(nèi)做好信息收集工作，在精準(zhǔn)識別個人的養(yǎng)老服務(wù)需求上存在一定困難。

3.2 養(yǎng)老服務(wù)供給主體不協(xié)調(diào)

我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要受到家庭、政府、市場以及社會組織等主體影響，目前主體間供給不協(xié)調(diào)是阻礙養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給精準(zhǔn)化的重要因素之一。第一，從家庭角度來看，家庭養(yǎng)老功能式微。作為我國留存最久的養(yǎng)老方式，家庭養(yǎng)老隨著“計(jì)劃生育”“晚生晚育”等國家政策的出臺，逐漸脫離了傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念的限制，正朝著小型化、核心化方向邁進(jìn)。農(nóng)村家庭規(guī)模的改變造成了家庭養(yǎng)老在人力資源上的流失，與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年勞動力紛紛向城市流動，農(nóng)村呈現(xiàn)出“人口空心化”趨勢，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村老人的“空巢化”。不僅如此，成年子女在生育后幾乎將全部收入和時間用來哺育子女，從而忽視了老人的養(yǎng)老和照料，形成了“重幼輕老”的局面。因此，傳統(tǒng)的“家庭反哺”養(yǎng)老模式不斷弱化，家庭養(yǎng)老在對老人提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持、生活照料以及情感撫慰等方面的功能也逐漸分離。第二，從政府角度看，政府供給責(zé)任承擔(dān)不足，兜底作用收效甚微。一方面，政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展投入不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目不完整，養(yǎng)老服務(wù)政策不健全。另一方面，政府對農(nóng)村家庭養(yǎng)老和個人養(yǎng)老的支持不足。就家庭支持而言，政府強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任，但側(cè)重于對社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給提供支持，而忽視了對于家庭養(yǎng)老的補(bǔ)貼與扶持，造成家庭養(yǎng)老供給能力不足。就個人支持而言，國家只對“五?！薄暗捅！薄案啐g”等特殊老年群體提供社會救助與生活補(bǔ)貼，而忽視了對農(nóng)村其他老年群體的救助。不僅如此，政府對于特殊群體的補(bǔ)助金額少，以重慶市渝北區(qū)的高齡津貼為例，70~79周歲的低保老年人每人每月的補(bǔ)貼為80元，80~89周歲的老年人每人每月的補(bǔ)貼為25元，財(cái)政補(bǔ)助力度極其微薄。從市場角度來看，缺乏主動參與。市場以盈利為目的，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，養(yǎng)老服務(wù)市場面狹窄，不如城鎮(zhèn)具有投資前景。不僅如此，因?yàn)閲以谡叻龀址矫嬷饕蚬k養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)傾斜，所以作為社會資本主導(dǎo)的民營市場在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)角逐中缺乏競爭力，這也一定程度上阻礙了市場參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的積極性。從社會組織角度來看，社會組織建設(shè)參差不齊。一方面，社會組織對政府的依賴性較強(qiáng)，缺乏獨(dú)立工作的能力。另一方面，社會組織自身建設(shè)尚不完善，沒有構(gòu)建專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)以及工作體系，其供給水平和質(zhì)量普遍偏低，在農(nóng)村缺乏良好的發(fā)展前景。

3.3 養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)外管理失調(diào)

在養(yǎng)老服務(wù)管理過程中，由于政府、市場以及社會等主體對自身責(zé)任的定位不清，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給上呈現(xiàn)嚴(yán)重碎片化，造成養(yǎng)老服務(wù)管理失調(diào)。就養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)部管理而言，一是負(fù)責(zé)人缺乏對養(yǎng)老服務(wù)供給人員進(jìn)行定期考核監(jiān)管的意識，導(dǎo)致出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)不專業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量差等問題；二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有建立服務(wù)反饋平臺，導(dǎo)致養(yǎng)老方案調(diào)整和事后反饋不及時，服務(wù)水平停滯不前。就養(yǎng)老服務(wù)外部管理而言，對養(yǎng)老服務(wù)供給過程的監(jiān)控與服務(wù)前后的評估機(jī)制缺失。一是缺乏有效的考核標(biāo)準(zhǔn)，對于政府、市場等主體在養(yǎng)老服務(wù)供給中是否存在缺位與錯位等問題的監(jiān)督與評定不到位；二是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督?jīng)Q策平臺，對養(yǎng)老服務(wù)供給者的工作考察過于形式化，缺乏實(shí)地考察。

4 ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的優(yōu)化路徑

養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)要從需求識別、多元供給以及內(nèi)外管理方面精準(zhǔn)發(fā)力，建設(shè)“三位一體”的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)供給體系。

4.1 建立養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)庫，動態(tài)識別老年需求

只有在確定服務(wù)對象、厘清養(yǎng)老服務(wù)需求的前提下，才能做到準(zhǔn)確供給。因此，要從以下幾點(diǎn)做到動態(tài)識別老年需求。首先，通過賦權(quán)增能提高老年人表達(dá)需求的能力，再以智能手環(huán)、智能家居為輔助，收集、監(jiān)測老年人的身體數(shù)據(jù)，從而減輕老年信息收集的壓力。其次，要通過大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術(shù)建立起老年信息數(shù)據(jù)庫。借助村委以及養(yǎng)老服務(wù)志愿群體的力量，通過進(jìn)村入戶收集包括家庭情況、經(jīng)濟(jì)收入、身體數(shù)據(jù)等在內(nèi)的老年基礎(chǔ)信息，并基于此為每位老年人建立“個人養(yǎng)老戶籍”。除此之外，還要統(tǒng)籌包括敬老院、養(yǎng)老服務(wù)中心等位于農(nóng)村周邊可利用的養(yǎng)老服務(wù)資源信息，以備不時之需。不僅如此，由于老年群體的信息數(shù)據(jù)與需求時刻處于變動之中，因此，必須指定相關(guān)人員實(shí)時監(jiān)測老年信息庫，在相關(guān)信息變化時做到及時處理。

4.2 厘清供給主體責(zé)任邊界，拓展多元化主體供給

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有事業(yè)性、普惠性以及福利性特征，因此政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中居于主導(dǎo)地位[9]。但是，無法僅靠政府這一行為主體來化解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給面臨的多重困境，因此，必須形成以政府為核心，由市場、家庭、社會組織共同參與的“一核多元”的服務(wù)供給模式，劃分各主體責(zé)任層級，才能使各方優(yōu)勢最大化，從而推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)。首先，政府一方面應(yīng)發(fā)揮其頂層設(shè)計(jì)的能力，從宏觀上規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，出臺相應(yīng)國家政策，從政策方面入手激發(fā)各主體參與活力。另一方面，政府還要發(fā)揮其兜底保障的作用，完善“五保”“低?！币约啊敖n立卡”等社會救助制度，增加對失能、半失能等農(nóng)村特困老年群體的生活補(bǔ)貼力度，從根本上保障農(nóng)村老年的生存生活。其次，要發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要作用，通過降低準(zhǔn)入門檻、優(yōu)惠政策傾斜以及減少賦稅等措施吸引市場進(jìn)入，從而擴(kuò)大農(nóng)村民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模，滿足農(nóng)村老年群體多樣化養(yǎng)老需求。除此之外，還要加強(qiáng)對社會組織、志愿群體等主體的培訓(xùn)與監(jiān)督，幫助其建立一套完善的內(nèi)部發(fā)展程序，促使其增強(qiáng)自身能力，提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量與水平。

4.3 建立健全精準(zhǔn)化管理體系，提高養(yǎng)老服務(wù)管理質(zhì)量

養(yǎng)老服務(wù)涉及引領(lǐng)、指導(dǎo)、監(jiān)督、管理、服務(wù)等多個方面，只有多部門協(xié)同合作、內(nèi)外聯(lián)動強(qiáng)化管理，才能推進(jìn)精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)化管理體系的建設(shè)要從內(nèi)外兩個層面形成合力，做到對內(nèi)加強(qiáng)管理，對外強(qiáng)化監(jiān)督。對于內(nèi)部管理，政府首先要從管理體制上強(qiáng)化監(jiān)督合作，建立健全互評體系與信息反饋平臺，使內(nèi)部信息做到公開化、透明化，主動接受大眾監(jiān)督與問責(zé)。其次，政府應(yīng)建立健全獎懲制度，組建內(nèi)部監(jiān)管部門，使內(nèi)部工作做到獎懲分明，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化。就外部管理而言，政府和公眾要自上而下形成一股合力，明確政府責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公眾參與，形成多主體互相監(jiān)督、協(xié)同合作的良性監(jiān)管秩序。一是政府要簡化監(jiān)督參與程序、完善公眾參與議程，使公眾享有參與養(yǎng)老事務(wù)的渠道與權(quán)利。二是要加強(qiáng)對民眾參與事務(wù)的意識教育，增強(qiáng)公眾對養(yǎng)老事務(wù)的了解與表達(dá)力。三是創(chuàng)建信息化監(jiān)管平臺，將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)管理相結(jié)合，使公眾在信息反饋與需求傳達(dá)上更便捷，也減輕了政府處理民眾需求信息的工作量和壓力。