孟凡新 孫瑾

(北京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院數(shù)字商務(wù)學(xué)院，北京 100018)

全國老齡辦、民政部、財(cái)政部于2015年開展的“第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示：2015年，中國城鎮(zhèn)老年人口占全國老年人口的52.0%，農(nóng)村老年人口占48.0%〔1〕，我國人口老齡化問題日益嚴(yán)峻。英國早在20世紀(jì)20、30年代就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，近年來老齡化更加嚴(yán)重，據(jù)英國國家統(tǒng)計(jì)局2021年人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，英國65歲及以上老年人口首次超過了15歲以下人口，具體來看，英格蘭和威爾士有1 110萬人(18.6%)超過65歲，高于2011年的920萬人(16.4%)〔2〕。長時(shí)期的老齡化社會(huì)及日趨嚴(yán)重的老齡化發(fā)展趨勢使得英國積累了大量養(yǎng)老問題的理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文擬對英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化的足跡進(jìn)行追蹤、研究、分析，以期對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的改革提供啟發(fā)和幫助。

1 英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化的歷史沿革

英國早在17世紀(jì)就進(jìn)行了工業(yè)化、機(jī)械化革命，是世界上最早進(jìn)入發(fā)達(dá)行列的國家，同時(shí)英國也是較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的國家，這決定了其早就開始關(guān)注社會(huì)保障與老年人養(yǎng)老工作〔3〕。1601 年，英國頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，對無業(yè)流民和失地貧農(nóng)提供食物和工作等各種幫助，對如何解決日益嚴(yán)重的貧困問題做了比較系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定：對有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)救濟(jì)；對無勞動(dòng)能力者提供最低生活保障、住所和技能培訓(xùn)等，但最終因?yàn)檎芰τ邢逕o法在這些弱勢群體中持續(xù)普遍進(jìn)行〔4〕。其后由民營保險(xiǎn)公司取代互助組織，但由于其以營利為目的的屬性，無法使廣大國民普遍獲益，之后社會(huì)保險(xiǎn)工作又回歸政府。到20世紀(jì)80～90年代為應(yīng)對財(cái)政壓力，醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域都引入市場機(jī)制，提出并實(shí)施社區(qū)照護(hù)服務(wù)〔5〕。20世紀(jì)90年代后，英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了很多問題，為減輕負(fù)擔(dān)，開始引入一個(gè)新生力量——志愿者及志愿部門，鼓勵(lì)志愿部門和私營力量進(jìn)入社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域，建立“準(zhǔn)市場機(jī)制”，開始了建立福利社會(huì)的新一輪改革?？梢娪鐣?huì)保障及養(yǎng)老服務(wù)的供給主體經(jīng)歷了從政府到市場、市場到政府最終以市場為主政府為輔的反反復(fù)復(fù)發(fā)展歷史。因此，研究英國老年機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式對中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營的改革具有一定意義。

2 英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革實(shí)踐的運(yùn)行機(jī)制

2.1英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革實(shí)踐 從英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革的歷史進(jìn)程中可以了解到英國的養(yǎng)老服務(wù)在很長的歷史時(shí)期中由政府買單，直到1990年《社區(qū)照料法》頒布，國家才開始鼓勵(lì)地方各級政府向私人企業(yè)或組織購買養(yǎng)老服務(wù)，從此正式拉開了市場化改革的帷幕。1989年出臺(tái)長期患病照料政策，政府提出把長期患病居住在醫(yī)院護(hù)理的老年人轉(zhuǎn)移到社區(qū)照顧，照顧主體開始引入社區(qū)工作者和志愿者；1990年出臺(tái)《社區(qū)照料法》，倡導(dǎo)建立用戶付費(fèi)或政府補(bǔ)貼用戶聯(lián)合付費(fèi)機(jī)制，照料服務(wù)要與個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況掛鉤，接受公共養(yǎng)老服務(wù)要接受家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查和需求評估，嚴(yán)格限制公共養(yǎng)老服務(wù)使用人數(shù)〔6〕。1997年出臺(tái)老年消費(fèi)政策，地方政府引入消費(fèi)者選擇模型，向符合條件的老年人發(fā)放補(bǔ)貼，資助其在市場購買養(yǎng)老服務(wù)；2000年出臺(tái)支付政策，政府向老年人推廣使用直接支付系統(tǒng)，老年人通過這個(gè)系統(tǒng)向非營利組織或營利組織購買服務(wù)；2004年出臺(tái)《照料者法》，為重大病癥、殘疾、精神疾病老年人提供服務(wù)的照料者有資格享受照料津貼；2007年出臺(tái)預(yù)算控制政策，政府宣布享受政府補(bǔ)貼的老年人要進(jìn)行預(yù)算控制。

2.2英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革保障機(jī)制

2.2.1管理體制 英國養(yǎng)老服務(wù)的管理部門從宏觀層面來看主要有2大部門：中央層級的衛(wèi)生部門和地方社會(huì)服務(wù)部門。從英國養(yǎng)老服務(wù)市場化改革的歷史進(jìn)程中可以看出在20世紀(jì)80年代前政府是這些服務(wù)的主要提供者，比如長期照料服務(wù)在1974年前主要由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。之后在市場化浪潮中，要求弱化政府的呼聲越來越高，同時(shí)由于社區(qū)養(yǎng)老理念的引導(dǎo)，地方社會(huì)服務(wù)部門于1974年應(yīng)運(yùn)而生，養(yǎng)老服務(wù)的重?fù)?dān)逐步由中央衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)移到地方社會(huì)服務(wù)部門。英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革涉及的政府部門包括：①衛(wèi)生部：總體養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃、養(yǎng)老政策的制定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與制定、監(jiān)督、管理等。②地方社會(huì)服務(wù)部門：主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)水平評測、養(yǎng)老資源配置、養(yǎng)老服務(wù)信息發(fā)布、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目購買等〔7〕。③監(jiān)察評估部門——英格蘭照顧質(zhì)量委員會(huì)和蘇格蘭的社會(huì)服務(wù)監(jiān)察會(huì)〔8〕：聯(lián)合衛(wèi)生、警察、社會(huì)工作部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行突擊檢查，檢查內(nèi)容主要從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境、衛(wèi)生、服務(wù)、工作人員、管理人員等方面進(jìn)行，并向社會(huì)公開公布這些評估結(jié)果〔9〕。

2.2.2監(jiān)督評估機(jī)制 由于英國養(yǎng)老服務(wù)的提供經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到以市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過程，因此轉(zhuǎn)變后的體制迫切需要管理者的監(jiān)督、評估以確保服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)滿意。所以英國養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評估機(jī)制比較科學(xué)規(guī)范，在操作中主要實(shí)行“契約制”，即把原來由政府承擔(dān)的一些服務(wù)項(xiàng)目移交給社會(huì)工作者，政府負(fù)責(zé)出錢購買后提供給需求者〔10〕。

在具體操作過程中，有非常規(guī)范的操作流程，從項(xiàng)目申報(bào)、監(jiān)督、審核、具體實(shí)施到匯報(bào)有專門的機(jī)構(gòu)和組織負(fù)責(zé)，這些部門每年會(huì)聘請專家團(tuán)隊(duì)對服務(wù)提供的私營部門進(jìn)行檢查、評估，提出評估和改進(jìn)意見，只有通過評估的部門才能獲得政府配套的經(jīng)費(fèi)。除此之外，評估機(jī)構(gòu)還會(huì)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查以了解老年人的具體訴求，根據(jù)需求提出改善服務(wù)的建議。除了專業(yè)機(jī)構(gòu)和政府管理部門的監(jiān)督，還會(huì)安排義工對這些私營部門進(jìn)行監(jiān)督，政府與機(jī)構(gòu)之間是委托與被委托的契約關(guān)系，養(yǎng)老服務(wù)的提供者必須嚴(yán)格按照合同行事，否則將會(huì)受到巨額罰金和吊銷執(zhí)照的風(fēng)險(xiǎn)，甚至承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3 中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營問題的出現(xiàn)主要在于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率低下、服務(wù)水平逐步降低，作為新生事物，其存在的問題較多。如果說英國是在新公共管理理論的推動(dòng)、福利國家造成的嚴(yán)重財(cái)政壓力等綜合因素作用下啟動(dòng)社會(huì)福利多元化改革，那么中國則是在改革開放后開始的經(jīng)濟(jì)體制改革引致社會(huì)福利領(lǐng)域的改革分別構(gòu)筑了中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的國際、國內(nèi)環(huán)境和外部推力，中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身存在的諸多問題就形成了實(shí)施以公建民營為主要方向改革的直接動(dòng)力。綜合以上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營主要存在以下6方面問題：

3.1體制僵化 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)機(jī)制僵化是一個(gè)歷史遺留問題。中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是各級民政部門主管的公益性事業(yè)單位，其管理模式是典型的事業(yè)單位管理體制〔11〕。在這種體制機(jī)制下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府包辦包管，作為政府的下級單位，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的附屬物。這導(dǎo)致公辦養(yǎng)老實(shí)際管理運(yùn)營中機(jī)構(gòu)自主權(quán)不足、活力不夠、對市場需求和變化反應(yīng)遲鈍、管理運(yùn)營效率低下及財(cái)政資金的整體效益較低。

3.2供需矛盾突出 現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在空間布局、設(shè)施配備、服務(wù)對象、服務(wù)功能等方面和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“向社會(huì)提供基本養(yǎng)老服務(wù)”的職能定位存在偏差，供需矛盾突出〔12〕。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間布局依據(jù)行政區(qū)劃而不是老年人的數(shù)量和實(shí)際需求。中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要集中在農(nóng)村，但超過半數(shù)的老年人卻生活在城鎮(zhèn)；一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被作為政府的形象工程、示范工程、政績工程而在建筑設(shè)施上追求“高大上”，標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出提供基本養(yǎng)老服務(wù)的要求〔13〕；在服務(wù)內(nèi)容和功能上，既有高端服務(wù)，又存在大量農(nóng)村敬老院服務(wù)內(nèi)容過于單一、服務(wù)水平非常低下的現(xiàn)象；最重要的是，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占主體的狀況下，上述公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僵化的體制機(jī)制所導(dǎo)致的市場反應(yīng)遲緩與老齡化快速發(fā)展?fàn)顩r下，養(yǎng)老服務(wù)需求日益多元化、品質(zhì)化之間的矛盾日益凸顯。

3.3發(fā)展活力不足 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，相關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，人浮于事、安于現(xiàn)狀、活力不足成為常態(tài)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)編制內(nèi)工作人員的收入由財(cái)政承擔(dān)，相當(dāng)一部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的老人數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量與工作人員的待遇沒有直接的因果關(guān)系，導(dǎo)致工作人員積極性不足，甚至工作態(tài)度懈怠。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營費(fèi)用都由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不用擔(dān)心成本。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，服務(wù)收入在一定程度上受制于此。此外，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦公營的情況下，政府幾乎包攬機(jī)構(gòu)的所有事務(wù)，政府委派的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)不具備自主決策權(quán)，很多時(shí)候只是被動(dòng)地執(zhí)行政府的決定，而不是根據(jù)市場需求及其變化及時(shí)調(diào)整經(jīng)營策略。

3.4要素流動(dòng)不暢 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于依靠行政計(jì)劃或命令的方式配置資源的典型，土地、資金、人員等要素都通過政府配置，具有天然的優(yōu)勢。由于在要素配置上處于優(yōu)勢地位，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的很多生產(chǎn)要素很難在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場上自由流動(dòng)，導(dǎo)致其服務(wù)能力供給不足和閑置浪費(fèi)并存；對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，很難得到稀缺資源，機(jī)構(gòu)發(fā)展受到影響。

3.5職能定位不清 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是福利性、公益性組織，是我國社會(huì)福利制度“底線公平”的基本保證。但隨著市場化改革的推進(jìn)，一部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸對社會(huì)有償開放，接收社會(huì)老年人入住，逐步表現(xiàn)出“市場化”“產(chǎn)業(yè)化”的特點(diǎn)〔14〕。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也從單純的公益性、福利性機(jī)構(gòu)演化為兼具福利職能和市場行為的復(fù)合體，其職能定位也從單一走向多元，從清晰走向模糊。在職能定位不清的背景下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許多決策也搖擺不定，既堅(jiān)持公益，又涉足市場，成為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場的“攪局者”〔15〕。

3.6綜合效益較低 一方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各種設(shè)施條件大部分要好于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，硬件設(shè)施甚至堪稱豪華，這些高檔的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住的政府“托底”對象數(shù)量有限，在政府投入大量資金的情況下，平均到每個(gè)“托底”對象身上的財(cái)政資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入〔16〕。比較而言，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金使用效率較低。另一方面，這種豪華的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)把收入水平差的老年人排除在外，使得一部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)效益沒有充分發(fā)揮〔17〕。

上述公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的一系列問題，根源在于沒有厘清政府和市場的邊界，政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)過多，市場“無形之手”無法充分發(fā)揮作用。在中國，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，政府作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)唯一的投資、管理和運(yùn)營方，主宰了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)到投資、建設(shè)、運(yùn)營等所有環(huán)節(jié)。由于政府在管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面的先天不足，再加上受經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)二元分治等因素的影響，一些長期積累的前述問題逐漸顯現(xiàn)并日益成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)。由于政府主導(dǎo)中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，市場的作用被邊緣化。因此，亟需準(zhǔn)確界定政府和市場各自的職能和界限，更好發(fā)揮政府作用，更大程度發(fā)揮市場的決定性作用。并在此基礎(chǔ)上，通過改革提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營活力，提高服務(wù)品質(zhì)。在這種情況下，公建民營這種實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合、發(fā)揮各自優(yōu)勢的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式應(yīng)運(yùn)而生，成為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的主要依托〔18〕。

4 英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化實(shí)踐對中國的借鑒與啟示

4.1在推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制市場化的同時(shí)防止政府責(zé)任的市場化 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化改革分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制市場化和政府責(zé)任市場化兩種基本形態(tài)〔19〕。前者主要是指將政府獨(dú)家提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的一元化格局變?yōu)橹饕墒袌?、社?huì)組織等主體競爭提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的多元化格局，后者則指政府在將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)職能下放給市場、社會(huì)的同時(shí)，也將自身承擔(dān)的職責(zé)如財(cái)政撥款、維護(hù)公益等也一并放手。英國在推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多元化投資運(yùn)營的過程中，注重履行政府職能，如繼續(xù)承擔(dān)資金資助、政策優(yōu)惠、監(jiān)督監(jiān)管等責(zé)任，以此規(guī)避政府責(zé)任的市場化。

對中國來說，當(dāng)前一些地方?jīng)]有很好地認(rèn)清機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制的市場化和政府責(zé)任市場化之間的關(guān)系，錯(cuò)誤地將后者作為前者進(jìn)行替代，結(jié)果導(dǎo)致政府責(zé)任的缺位。政府責(zé)任缺位的主要表現(xiàn)是財(cái)政投入減少、不投入，甚至還能有收入。這些降低的財(cái)政投入或收入無疑來源于入住公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的繳費(fèi)。當(dāng)政府的職責(zé)轉(zhuǎn)移到老年人身上時(shí)，必然增大老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)困難老年人失去接受服務(wù)的機(jī)會(huì)，造成社會(huì)不公。實(shí)際上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營僅僅是將原來屬于政府的機(jī)構(gòu)經(jīng)營權(quán)讓渡給了社會(huì)主體，政府的其他職能依然保留，而且因?yàn)楣駹I后政府和社會(huì)主體形成了委托-代理關(guān)系，需要政府增加相應(yīng)的監(jiān)督檢查、合同管理等更多職能。因此，政府在謹(jǐn)防自身責(zé)任市場化的同時(shí)應(yīng)不斷提高管理水平和治理能力。

4.2打造政府、市場、社會(huì)平等主體關(guān)系 成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)需要自由、平等的市場主體作為基礎(chǔ)。英國在創(chuàng)造和維持各市場主體平等化關(guān)系方面通過明確各自的職能邊界、規(guī)范各自行為取得了明顯成效。

對中國而言，政府、市場、社會(huì)之間平等主體關(guān)系的構(gòu)建任重道遠(yuǎn)。一方面，政府作為人民權(quán)力的行使者，掌控大量資源，無形中占據(jù)優(yōu)勢地位，而且這種優(yōu)勢地位會(huì)延展到心理和行動(dòng)層面，即習(xí)慣于對其他主體發(fā)號施令。另一方面，企業(yè)和非營利組織往往希望能從政府那里獲取盡可能多的優(yōu)惠政策和資源，尤其是非營利組織的開支有很大一部分來源于政府，這使得兩類主體時(shí)常聽從政府的安排，有時(shí)甚至成為政府決策部署的準(zhǔn)執(zhí)行部門，因而喪失獨(dú)立性。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營過程中，上述政府、市場、社會(huì)之間本身就存在的非平等關(guān)系因政府執(zhí)行對社會(huì)主體的監(jiān)管而面臨加劇的趨勢，這會(huì)進(jìn)一步影響社會(huì)主體的獨(dú)立性和市場機(jī)制的發(fā)揮。因此，未來應(yīng)致力于打造基于民主基礎(chǔ)上的參與式、互動(dòng)式多元主體管理格局，要將市場和社會(huì)納入國家治理的主體范疇，科學(xué)定位政府、市場、社會(huì)職責(zé)與邊界，形成三者各歸其位、相互制約又相互支撐的分工合作體系〔20〕。

4.3注重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場主體培育 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化或公建民營需要市場中有大量的專業(yè)化、職業(yè)化的市場主體。英國為了創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，促進(jìn)各市場主體在競爭中不斷成長，對公建公營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收、貸款等方面實(shí)施和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全相同的政策。香港政府由于殖民地關(guān)系介入老年福利領(lǐng)域較晚，在回歸前該領(lǐng)域主要由私營企業(yè)和非營利組織自發(fā)開展工作，港英政府“積極不干預(yù)”的自由主義政策客觀上促進(jìn)了香港企業(yè)和非營利組織的發(fā)展。需要說明的是，香港機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場的形成具有特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化因素，香港作為個(gè)案不影響市場的健康發(fā)展需要必要的政府治理的結(jié)論。

當(dāng)前，中國養(yǎng)老服務(wù)市場正處于發(fā)育階段，各種政策制度陸續(xù)出臺(tái)，市場環(huán)境正在成型，但整體上市場主體的數(shù)量偏少，專業(yè)程度不足。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施過程中，不少地方由于從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)主體太少而無法采取招標(biāo)的方式選擇社會(huì)主體，并且已有的一些社會(huì)主體很多來自其他行業(yè)，缺乏專業(yè)性。出現(xiàn)這種狀況一方面與中國進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)間較短和中國特殊的“未備先老”現(xiàn)實(shí)情況相關(guān)，另一方面和中國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展環(huán)境不佳直接相關(guān)。事實(shí)上，中國政府近些年大力推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展，陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕91號)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》(民發(fā)〔2017〕25號)等政策文件及許多優(yōu)惠措施，但有一些關(guān)鍵性問題仍待突破，如民辦非企業(yè)單位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置、金融支持、營利分紅和營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受平等待遇等。未來，在大力培育市場主體、加快市場發(fā)展的過程中，這些關(guān)鍵性的問題亟需通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破。

4.4出臺(tái)有效舉措防范市場失靈 企業(yè)的本性是逐利。私營企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本目的也是追求利潤，這意味著如果放任企業(yè)行為，則極有可能出現(xiàn)福利性、公平性缺失等市場失靈現(xiàn)象。英國養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評估機(jī)制比較科學(xué)規(guī)范，在操作中主要實(shí)行“契約制”，即把原來由政府承擔(dān)的一些服務(wù)移交給社會(huì)工作者，政府花錢購買，并提供給需求者，在具體的操作過程中有規(guī)范的一套操作流程〔21〕。

在中國，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與市場化運(yùn)營。但按照市場機(jī)制的運(yùn)行邏輯，社會(huì)不可能“自動(dòng)”孕育和生成現(xiàn)代社會(huì)福利制度〔22〕。這就是說，按照市場機(jī)制運(yùn)營的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有天然追求營利的本性。在浙江和四川的調(diào)研中，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)單純追求商業(yè)利益、忽視公益性的現(xiàn)象比較普遍，出現(xiàn)了市場失靈，違背了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的本源職能〔23〕。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境背景下，有效平衡公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性和商業(yè)性之間的關(guān)系，首要的是按照政策要求“預(yù)留一定比例的床位，保障政府托底對象和經(jīng)濟(jì)困難老年人需求”，同時(shí)要加強(qiáng)政府監(jiān)管，確保政府托底保障對象的合法權(quán)益得到維護(hù)〔24〕。此外，從深層次看，將公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托給真正的非營利組織，而不是原本為企業(yè)，但在接手公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后重新注冊為非營利組織的社會(huì)主體，按照非營利組織的原則和要求來運(yùn)營公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不失為一種可選之舉。

4.5構(gòu)建系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施規(guī)范 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場化或公建民營需要政府做好頂層設(shè)計(jì)，并出臺(tái)相應(yīng)的操作細(xì)則，使各市場主體有規(guī)可依，這也是創(chuàng)造良好的市場秩序、維護(hù)健康的市場環(huán)境的前提。在此方面，英國有著完善的管理體制和保障體制。在管理體制方面，衛(wèi)生部門作為最高管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)體系的總體規(guī)劃、養(yǎng)老政策的制定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與制定、監(jiān)督、管理等。地方社會(huì)服務(wù)部門具體負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)評估、服務(wù)信息發(fā)布、養(yǎng)老資源配置、服務(wù)購買等。而監(jiān)察評估部門則是英格蘭照顧質(zhì)量委員會(huì)和蘇格蘭的社會(huì)服務(wù)監(jiān)察會(huì)，負(fù)責(zé)評估養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)，并向社會(huì)發(fā)布這些評估結(jié)果。同時(shí)通過法律與政策進(jìn)行規(guī)范與保障，英國先后出臺(tái)了《社區(qū)照料法》和《照料者法》等法律，對老年服務(wù)提供者和需求者的行為進(jìn)行規(guī)范和保護(hù),與此同時(shí)還出臺(tái)了一系列政策如長期患病照料政策、老年消費(fèi)政策、支付政策、預(yù)算控制政策等來引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量提供老年服務(wù)。這些政策的制定與實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)上述兩部法律所提出的目標(biāo)而進(jìn)行的具體化規(guī)定。更重要的是，在英國伴隨每一部法律的出臺(tái)，都會(huì)圍繞該法律的基本規(guī)定頒布多個(gè)實(shí)施政策，對法律條文進(jìn)行細(xì)節(jié)上的規(guī)定，這些具體實(shí)施政策令與相關(guān)法律形成承接呼應(yīng)、銜接補(bǔ)充關(guān)系。在這種一體化的制度體系下，政策的上傳下達(dá)、貫徹落實(shí)得到了有效保障。

在中國，以政府主導(dǎo)方式推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的過程中，中央政府下發(fā)了原則性的改革意見，推動(dòng)各地試點(diǎn)改革，這種探索式的改革雖然給各地提供了實(shí)踐創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，但也出現(xiàn)了很多問題，如改革方向的偏離、政策落地困難等。這些問題的引致和現(xiàn)行政策“原則性強(qiáng)、操作性弱”的特點(diǎn)直接相關(guān)，而背后則是府際協(xié)同不力、事務(wù)認(rèn)識不夠的外在表現(xiàn)。一方面，在部門分立和現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)日趨繁多復(fù)雜的情況下，部門職能分工合作滯后于現(xiàn)實(shí)狀況呈現(xiàn)常態(tài)化；另一方面，部門利益的思維局限也成為府際合作的重要制約因素?，F(xiàn)代政策制度多數(shù)涉及多個(gè)部門，擬出臺(tái)的政策要獲得所有部門的首肯，這意味著每個(gè)部門都有否決權(quán)，因此對于短時(shí)難以達(dá)成共識的規(guī)定采取原則性、模糊化處理成為獲得部門妥協(xié)的應(yīng)然選擇，這樣的政策執(zhí)行不力其實(shí)從開始就已經(jīng)注定〔25〕。當(dāng)然，從根本上說，政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象發(fā)展特征、規(guī)律的認(rèn)識把握不夠，尤其對新生事物認(rèn)識不夠是最主要的原因。

綜上，提高政府合作意識，增強(qiáng)政府能力，包括學(xué)習(xí)創(chuàng)新、行政綜合等能力至關(guān)重要。