許 健，羅 維

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福州 350108)

在應(yīng)急救援過程中，社會力量的動員和參與是必不可少的環(huán)節(jié)，不但可以全面整合社會資源，還有助于提升應(yīng)急救援的效率。當(dāng)前，社會力量參與搶險救災(zāi)的有關(guān)規(guī)定主要分布在突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法、公益事業(yè)捐贈法及氣象法等法律中，而具體政策又分散在我國防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃及部門相關(guān)規(guī)定中。2015年，民政部頒布了《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，該條例著眼于社會力量共同參與救災(zāi)工作全過程，明確了扶持和引導(dǎo)社會力量投入救災(zāi)的重點任務(wù)和要求，在某種程度上補(bǔ)充了有關(guān)條款的缺陷。2017年，由民政部指導(dǎo)、多部門聯(lián)合制定的《社會力量參與一線救災(zāi)行動指南》(以下簡稱《指南》)正式發(fā)布，該《指南》對近年來的經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)，提煉出18項具體行動要求以及5項基本原則。雖然《指南》并非政策與法規(guī)，但在制定過程中卻顯示出政府部門與社會組織之間的良性互動關(guān)系，是公共管理與社會治理融合的成功實踐。

我國的基本國情和制度優(yōu)勢決定了由政府部門主導(dǎo)應(yīng)急救援工作。在發(fā)生災(zāi)害的情況下，政府可以快速而全面地動員協(xié)調(diào)大量的人力、物力和財力來應(yīng)對突發(fā)事件。但是，該應(yīng)對模式存在主體單一、救援成本較高以及時效性不強(qiáng)等問題，救援效果未能達(dá)致最佳。所以，建設(shè)多元化應(yīng)急救援體系、規(guī)范社會力量參與應(yīng)急救援、增強(qiáng)社會抗風(fēng)險能力是我國應(yīng)急救援工作的必由之路。目前，我國社會救援組織剛剛起步，應(yīng)急救援參與率還比較低，政府和社會救援組織之間還沒能形成良好的合作模式。而德國在規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援方面構(gòu)建了體系化的法律制度，設(shè)立了靈活高效的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)。參考借鑒德國規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援的經(jīng)驗，有助于進(jìn)一步認(rèn)識社會力量在應(yīng)急救援過程中的優(yōu)勢和專長，引導(dǎo)我國社會力量規(guī)范、有效參與應(yīng)急救援工作，使社會力量在應(yīng)急救援中發(fā)揮更大的作用。

一、我國社會力量參與應(yīng)急救援存在的問題

社會力量是伴隨公共治理理念興起而出現(xiàn)的概念，在我國語境下也被稱為民間力量。社會力量主要由三個部分構(gòu)成：第一部分為非政府組織，第二部分為企事業(yè)單位，第三部分為公民[1]。對于應(yīng)急救援而言，政府力量處于主體地位,而社會力量因具有充足的社會資源、多樣性的技能及機(jī)動靈活的特點，也是應(yīng)急救援中不可或缺的重要組成。社會力量的參與不僅可以擴(kuò)大應(yīng)急救援的廣度，還可以顯著提升應(yīng)急救援的強(qiáng)度，在群眾安置、救援救助、自救互救等方面輔助政府救助受災(zāi)群眾，對政府的應(yīng)急救援起到有效補(bǔ)充的作用[2]。盡管近年來我國實名認(rèn)證注冊的志愿者人數(shù)不斷增多、志愿服務(wù)組織持續(xù)發(fā)展，但在引導(dǎo)社會力量參與應(yīng)對高頻次、高危害的緊急事件及規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援方面仍存在諸多不足。

(一)法律規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性

我國《憲法》第54條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)?！痹摋l可以理解為我國社會力量參與應(yīng)急救援義務(wù)的根本法律來源。首個規(guī)范社會力量參與應(yīng)急救援的全國性行政規(guī)定是2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，其要求政府與社會力量在應(yīng)急救援過程中應(yīng)遵循“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對”原則，強(qiáng)調(diào)要充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊伍的作用。(1)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》總則規(guī)定：“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對。加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制?！痹擃A(yù)案規(guī)定的較為概括和抽象，使得社會力量參與應(yīng)急救援的具體內(nèi)涵還不夠明確規(guī)范?！斗勒饻p災(zāi)法》和《防洪法》等單行立法中也規(guī)定了社會力量參與應(yīng)急救援的相關(guān)內(nèi)容。例如，《防震減災(zāi)法》第8條規(guī)定“國家鼓勵、引導(dǎo)志愿者參加防震減災(zāi)活動”，但對于如何鼓勵、引導(dǎo)，社會力量在防震減災(zāi)活動中享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些職責(zé)等內(nèi)容并無具體規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國在應(yīng)急管理方面的專門立法，但該法并未涉及社會力量參與救援的具體內(nèi)容，只在第6條原則性規(guī)定了“國家建立有效的社會動員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力”。2021年第十三屆全國人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法(草案)》雖然指出了社會力量的主體范圍，但卻沒有對社會力量參與應(yīng)急救援作出相關(guān)規(guī)定。(2)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法(草案)》第6條規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機(jī)制，組織動員企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、志愿者等各方力量依法有序參加參與突發(fā)事件應(yīng)對工作，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力?！薄笆奈逡?guī)劃”實施以來，以廣東省為代表的諸多省、市地區(qū)基于地方特色在地方法規(guī)中對社會力量參與應(yīng)急救援給予了關(guān)注，但也存在原則性規(guī)定較多、欠缺具體方案等問題，難以保障社會力量參與應(yīng)急救援工作的有序推進(jìn)[3]。法律規(guī)制的缺失，必然會造成社會力量參與應(yīng)急救援的無序化，影響社會力量參與的積極性和應(yīng)急救援效果。

(二)我國社會力量參與應(yīng)急救援的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置較為籠統(tǒng)和單一

在中央層面，2018年設(shè)立的應(yīng)急管理部是我國應(yīng)急管理方面的最高行政機(jī)構(gòu)。自此，地方政府逐漸開始提升對應(yīng)急管理的重視，第一個設(shè)立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的是四川省?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)建設(shè)正在省級層面逐步開展，從現(xiàn)實來看，存在著建設(shè)進(jìn)度不一、水平參差不齊等問題。在救援程序方面，社會組織大多作為政府力量的后備隊伍，按照具體安排參與應(yīng)急救援工作。在應(yīng)對較大規(guī)模突發(fā)事件時，常存在跨區(qū)域的情況，由于中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠規(guī)范具體，各地政府救援隊伍之間、政府與社會力量之間以及社會力量之間的救援理念、操作方式存在差異，常使得應(yīng)急救援工作的快速開展受阻。社會力量在救援程序上的滯后也導(dǎo)致一些能夠由社會力量先行處理的問題無法在第一時間得到妥善的處置。另外，組織平臺以及救援程序的不規(guī)范，也提升了社會力量參與應(yīng)急救援的難度，導(dǎo)致應(yīng)急救援中存在指揮混亂、分工不協(xié)調(diào)等問題。

(三)社會力量實施應(yīng)急救援的啟動方式單一

基于我國現(xiàn)有的社團(tuán)雙重管理機(jī)制，社會力量的應(yīng)急救援行動需由政府安排[4]。盡管在某些突發(fā)性事件中社會力量救援具有一定的專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢，但也還需等待政府的調(diào)配，更多的時候它們只是政府力量的補(bǔ)充[5]。由此可見，目前我國應(yīng)急救援工作主要實行的是“政府主導(dǎo)、吸納社會”的原則，以政府救援及處置為主要應(yīng)急手段，社會力量缺乏自主權(quán)。這一現(xiàn)狀雖然保障了政府救援處于主導(dǎo)、核心地位，有利于統(tǒng)籌安排應(yīng)急救援工作及維護(hù)救援現(xiàn)場秩序，但卻限制了社會力量在應(yīng)急救援過程中的參與程度和發(fā)揮自身優(yōu)勢的空間。同時，這一應(yīng)急救援模式也使得應(yīng)急救援工作缺乏靈活性，致使社會力量無法充分有效參與應(yīng)急救援。社會力量只是被動參與救援，政府和社會力量協(xié)調(diào)合作并未受到充分重視。

二、德國規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援的經(jīng)驗

德國擁有數(shù)量龐大的各類社會組織，這些社會力量在應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要作用。為使社會力量更規(guī)范、有序參與應(yīng)急救援，德國制定了層次豐富、覆蓋全面的法律法規(guī)，設(shè)置了專門的組織管理機(jī)構(gòu)，形成了政府支持、社會力量充分自治的救援方式，為其他國家提供了促進(jìn)社會力量參與應(yīng)急救援的有效經(jīng)驗。

(一)層次豐富、覆蓋全面的法律體系

《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(Grundgesetz，以下簡稱《基本法》(3)參見《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，Grundgesetz, http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/index.html。)是德國的憲法性最高法律文件，其對社會力量參與應(yīng)急救援作出了相關(guān)要求。該法第12a條包含了國防狀態(tài)下對公民的具體要求，如第1款規(guī)定“當(dāng)國家進(jìn)入國防狀態(tài)時，年滿18歲的男性可能被要求參與武裝部隊和民防組織等應(yīng)急隊伍”；第4款規(guī)定“在國防狀態(tài)期間，如果無法在自愿的基礎(chǔ)上滿足保健系統(tǒng)或固定軍事醫(yī)院對平民服務(wù)的需求，則可依據(jù)法律要求18歲至55歲的婦女提供此類服務(wù)”。德國雖然沒有類似于我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的單行緊急狀態(tài)法，但在《基本法》中對社會力量參與應(yīng)急救援提出了基本要求。

在聯(lián)邦層面，德國先后于1997—2002年間出臺了《聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)害援助法》(4)參見德國《聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)害援助法》，Gesetz-über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes，http://www.gesetze-im-internet.de/zsg/index.html。和《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》等包含社會力量參與應(yīng)急救援相關(guān)原則性規(guī)定的整體性法案。相關(guān)法案中效果最為明顯的便是《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》，其針對政府以及社會力量在應(yīng)急救援中的權(quán)責(zé)作出了明確的規(guī)定[6]。之后，在2000年出臺的《人類傳染病預(yù)防和控制法》(5)參見德國《人類傳染病預(yù)防和控制法》，Gesetz-zur Verhütung und Bek?mpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen，http://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/。和2010年出臺的《危險物質(zhì)防護(hù)條例》(6)參見德國《危險物質(zhì)防護(hù)條例》，Verordnung zum Schutz vor Gefahrstoffen, http://www.gesetze-im-internet.de/gefstoffv_2010/。等單行法案中，也有涉及社會力量參與應(yīng)急救援的具體方案。而《聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)害援助法》更是直接體現(xiàn)了德國應(yīng)急救援“全社會、全民共同參與”的基本理念。該法案第1條明確指出“政府措施是對民眾自我保護(hù)的補(bǔ)充”[7]。此外，德國法律對雇主或企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)急救援義務(wù)的確定，對于提高企業(yè)的抗災(zāi)能力至關(guān)重要。《人類傳染病預(yù)防和控制法》和《危險物質(zhì)防護(hù)條例》等單行法案中均規(guī)定了企業(yè)參與應(yīng)急救援的相關(guān)義務(wù)，以便更加有序有效地應(yīng)對突發(fā)事件?！度祟悅魅静☆A(yù)防和控制法》規(guī)定，從事教學(xué)、教育、護(hù)理、監(jiān)督等活動的人員，在首次擔(dān)任其職務(wù)之前，其雇主應(yīng)至少每隔兩年按照健康要求和參與義務(wù)為上述人員安排專業(yè)培訓(xùn)?！段ｋU物質(zhì)防護(hù)條例》則規(guī)定當(dāng)緊急狀態(tài)發(fā)生時，雇主應(yīng)當(dāng)及時向地方當(dāng)局提供事前指定的風(fēng)險評估文件，并在第一時間按照事先制定的預(yù)案自主開展應(yīng)急救援。各部法案出臺后，德國政府又根據(jù)實際效果和應(yīng)急管理大環(huán)境的變化進(jìn)行了多次修訂，使得法律法規(guī)日趨完善。

德國通過聯(lián)邦和州兩個層面，實現(xiàn)了對社會力量參與應(yīng)急救援全覆蓋、多層級立法。除聯(lián)邦層面外，各州都有相應(yīng)的民事保護(hù)和災(zāi)害救助的地方立法，包含了多項對于社會力量參與應(yīng)急救援的規(guī)定。其中，具有代表性的是1997年巴伐利亞州頒布的《巴伐利亞州災(zāi)難防護(hù)法》和1999年黑森州頒布的《黑森州消防和災(zāi)害保護(hù)法》，對于社會力量參與應(yīng)急救援產(chǎn)生了重要影響。前者第7條在將社會志愿組織、基金會以及個人等納入巴伐利亞州應(yīng)急救援隊伍的同時，明確了上述社會力量負(fù)有協(xié)助官方開展應(yīng)急救援工作的義務(wù)。不僅如此，該法案還規(guī)定社會力量在其專業(yè)范圍內(nèi)擁有自主開展應(yīng)急救援等法定權(quán)利。后者則再次強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急救援和公民保護(hù)的首要目標(biāo)是通過符合公共利益的官方措施補(bǔ)充民眾的自我保護(hù)。此外，該法案還規(guī)定了多項促進(jìn)社會力量參與應(yīng)急救援的具體措施。例如，規(guī)定社會力量都負(fù)有支持地方當(dāng)局的應(yīng)急措施、確保隨時能夠參與應(yīng)急救援、執(zhí)行官方指令以及提供自身物質(zhì)資源等法定義務(wù)。

(二)機(jī)構(gòu)齊全、靈活高效的管理體系

規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援還體現(xiàn)在設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、健全救援程序兩個方面。德國主要依據(jù)《聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)害援助法》的規(guī)定以及“聯(lián)邦統(tǒng)籌、屬地為主”的理念，在中央和地方兩個層級設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦層面設(shè)置有聯(lián)邦民眾保護(hù)與災(zāi)害救助局、聯(lián)邦技術(shù)援助署等機(jī)構(gòu)，(7)參見德國聯(lián)邦技術(shù)援助署網(wǎng)站，Bundesanstalt Technisches Hilfswerk, https://www.thw.de/EN/Homepage/homepage_node.html。其中，促進(jìn)人口保護(hù)辦公室(8)參見德國促進(jìn)人口辦公室網(wǎng)站，F(xiàn)orschung, https://www.bbk.bund.de/DE/Themen/Forschung/forschung_node.html。和諾亞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(9)參見德國諾亞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，Die Koordinierungsstelle NOAH, https://www.bbk.bund.de/DE/Themen/NOAH/noah_node.html。是聯(lián)邦民眾保護(hù)與災(zāi)害救助局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會力量參與應(yīng)急救援相關(guān)工作。促進(jìn)人口保護(hù)辦公室是德國社會力量參與應(yīng)急救援服務(wù)的中心聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，其工作重點為呼吁應(yīng)急志愿消防隊、私人援助組織和其他社會組織為應(yīng)急救援提供更多的結(jié)構(gòu)性思考和智能解決方案，以確保即使在沒有法律規(guī)定的情況下，應(yīng)急救援領(lǐng)域的社會合作也能持續(xù)展開。諾亞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以心理學(xué)、社會學(xué)、傳播科學(xué)、神學(xué)、救援工程和管理學(xué)等專家團(tuán)隊為基礎(chǔ)，與緊急護(hù)理、危機(jī)干預(yù)、緊急心理學(xué)、法律和社會工作等方面的專家和社會力量開展深度合作。當(dāng)發(fā)生重大工業(yè)事故、恐怖襲擊或自然災(zāi)害時，諾亞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過自身委派或與社會組織合作委派的方式向受災(zāi)人員提供善后護(hù)理、家庭援助以及心理護(hù)理等免費(fèi)服務(wù)。聯(lián)邦技術(shù)救援署在人員組成上非常特別，雖然是政府部門，但絕大多數(shù)成員都是應(yīng)急志愿者，是德國唯一實現(xiàn)了“鄰近公民原則”的政府機(jī)構(gòu)?？梢哉f，聯(lián)邦技術(shù)救援署本身就是德國社會力量參與應(yīng)急救援管理體系的代表性成果。除此之外，聯(lián)邦技術(shù)救援署還負(fù)責(zé)對社會公眾進(jìn)行招募、組織、培訓(xùn)等工作，在提高公民危機(jī)意識和自我救助知識和技能的同時，持續(xù)推進(jìn)社會力量參與應(yīng)急救援工作[8]。

德國社會力量參與應(yīng)急救援的程序主要有三個階段：首先是接警響應(yīng)，其次是指揮決策，最后是災(zāi)后完善。在突發(fā)事件發(fā)生的接警響應(yīng)階段，德國消防隊為第一響應(yīng)隊伍，社會力量通過兩種形式參與到應(yīng)急救援工作中：一是在官方救援隊伍或地方政府的請求下迅速參與；二是在接到群眾求救信息時，按照實際需要出動救援力量。在突發(fā)事件處置的指揮決策階段，社會力量可通過自主分析災(zāi)情和確認(rèn)受災(zāi)情況參與到應(yīng)急救援決策過程中，提出不同的解決方案；當(dāng)其提出的解決方案經(jīng)過政府同意，確定為該次應(yīng)急救援的執(zhí)行方案時，社會力量則可按照該方案自主開展應(yīng)急救援活動。按照規(guī)定，在救援行動結(jié)束后，社會力量需向政府匯報其采取的行動和取得的成效。在災(zāi)后完善階段，社會力量還承擔(dān)著與政府一同分析、總結(jié)此次應(yīng)急救援經(jīng)驗的職責(zé)，以便不斷提升應(yīng)急救援能力和水平。

(三)政府支持、社會力量充分自治的救援方式

在政府的大力支持下保持獨立運(yùn)行是德國各級地方政府與社會力量合作的基本原則，政府在保證應(yīng)急救援志愿組織獨立性和自愿性的基礎(chǔ)上，賦予其較大的自主管理權(quán)，社會組織領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)組織成員選舉產(chǎn)生，經(jīng)費(fèi)自行管理。政府與社會力量形成了“資源支持下自治”的合作方式。具體做法是“政府出錢，社會出力”。例如，在經(jīng)費(fèi)方面，德國社會力量所需的全部經(jīng)費(fèi)，有三分之二來源于政府補(bǔ)助、三分之一來自于社會捐贈[9]。為支持社會力量的運(yùn)行，各級地方政府財政都設(shè)置有專項財政經(jīng)費(fèi)，通過該項經(jīng)費(fèi)保障社會力量添購救援裝備、人員培訓(xùn)以及日常演練等資金需求。此外，德國政府非常重視對社會力量在科技方面的支持，既包括硬件設(shè)備也包括軟件設(shè)施。例如，德國政府為社會力量提供以技術(shù)信息中心(Fachinformationsstelle)(10)參見德國技術(shù)信息中心網(wǎng)站，F(xiàn)achinformationsstelle，https://www.bbk.bund.de/DE/Infothek/Fachinformationsstelle/fachinformationsstelle_node.html。和緊急預(yù)防信息系統(tǒng)(Tipps für Notsituationen)(11)參見德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)網(wǎng)站，Tipps für Notsituationen，https://www.bbk.bund.de/DE/Warnung-Vorsorge/Tipps-Notsituationen/notsituationen_node.html。為核心的緊急狀態(tài)信息共享系統(tǒng)，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，緊急狀態(tài)信息共享系統(tǒng)向社會力量提供災(zāi)害事故規(guī)模、波及范圍、危害程度等重要信息，以便于社會力量掌握事故現(xiàn)場的原始信息，并根據(jù)這些信息開展具有針對性的應(yīng)急救援行動。當(dāng)面臨需要即刻處理的突發(fā)事件時，專業(yè)化社會組織可先行自主開展救援行動。例如，德國生命救助協(xié)會可在洪災(zāi)、溺水等突發(fā)事件中提供水上應(yīng)急救援服務(wù)，(12)參見德國生命救助協(xié)會網(wǎng)站，Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft, https://www.dlrg.de/。德國約翰尼特事故救援團(tuán)提供因交通事故所導(dǎo)致的應(yīng)急救援服務(wù)，(13)參見德國約翰尼特事故救援團(tuán)體網(wǎng)站，Johanniter-Unfall-Hilfe, https://www.johanniter.de/johanniter-unfall-hilfe/。工人撒瑪利亞聯(lián)合會則可為受傷人員提供醫(yī)療急救與醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。(14)參見德國工人撒瑪利亞聯(lián)合會網(wǎng)站，Arbeiter-Samariter-Bund, https://www.asb.de/en。

三、規(guī)制我國社會力量參與應(yīng)急救援的路徑

面對不斷增多的各種自然災(zāi)害和突發(fā)性事件，政府的應(yīng)急救援能力愈顯不足，社會力量已經(jīng)成為應(yīng)急救援中不可或缺的重要力量。如何規(guī)范社會力量參與應(yīng)急救援，充分發(fā)揮社會力量的積極性和參與性已經(jīng)成為迫切需要解決的重要問題。以下四個方面是規(guī)制我國社會力量參與應(yīng)急救援的積極路徑。

(一)加快完善社會力量參與應(yīng)急救援的法律體系

第一，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。首先，基于社會力量參與應(yīng)急救援的公益性和社會價值，應(yīng)該在憲法中對規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援所涉及的政府行政應(yīng)急權(quán)進(jìn)行合法、有效、必要的憲法設(shè)計和法律規(guī)范[10]，對應(yīng)急救援義務(wù)作出相關(guān)的原則性規(guī)定，以作為構(gòu)建應(yīng)急救援法律體系的基本依據(jù)。其次，細(xì)化《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律中社會力量參與應(yīng)急救援的法定義務(wù)。例如，可以將社會力量提供部分應(yīng)急物資、先行疏散受災(zāi)群眾以及確保道路暢通等應(yīng)急救援義務(wù)法定化，并明確社會力量在事后恢復(fù)與重建階段的參與義務(wù)，必要時還應(yīng)讓有能力有經(jīng)驗的社會力量參與更新完善應(yīng)急法律法規(guī)。再次，在《傳染病防治法》和《防洪法》等特殊領(lǐng)域單行立法中，制定更為詳細(xì)和專業(yè)化的規(guī)定，以確定社會力量在不同類型突發(fā)事件中參與救援的啟動方式和具體工作內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化其權(quán)利義務(wù)，使社會力量參與應(yīng)急救援具有更強(qiáng)的可操作性。最后，完善具有特色的地方法規(guī)。地方人大和政府應(yīng)當(dāng)在遵守上位法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，以解決社會力量參與地方應(yīng)急救援問題為出發(fā)點和落腳點，有針對性的制定地方法規(guī)，從而在應(yīng)急救援中充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢和作用。

第二，針對社會力量參與應(yīng)急救援制定專項法律。盡管2017年國務(wù)院頒布了《志愿服務(wù)條例》，針對志愿服務(wù)中的應(yīng)對措施、權(quán)益保障、管理體制以及基本原則等作出了規(guī)定，但該條例作為專門的行政規(guī)章，效力低于法律法規(guī)，不能更好地規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援。雖然應(yīng)急救援服務(wù)屬于志愿服務(wù)，但應(yīng)急救援服務(wù)與常態(tài)志愿服務(wù)存在較大差別，屬于志愿服務(wù)的特殊類型[11]15。應(yīng)急救援服務(wù)的特殊性主要表現(xiàn)為高風(fēng)險性和專業(yè)性，因而對于社會力量參與應(yīng)急救援的規(guī)制不能只依靠志愿服務(wù)條例，應(yīng)當(dāng)依據(jù)突發(fā)事件所具有的“情況時刻變化、事態(tài)發(fā)展不確定、時間緊迫”等特點[12]，突破《志愿服務(wù)條例》涵蓋范圍過寬、針對性不足的局限，借鑒《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》，制定專項法律法規(guī)，對應(yīng)急救援中社會力量的權(quán)責(zé)給予清晰界定。

(二)建立健全社會力量參與應(yīng)急救援管理體系

第一，搭建以協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)為主要任務(wù)的組織保障平臺。社會力量的自發(fā)性特點，使得社會力量參與應(yīng)急救援存在隨意性和無序性等問題，但建立專門政府機(jī)構(gòu)對社會力量采取強(qiáng)制性統(tǒng)一管理，又會在一定程度上損害其公益性、自愿性。我國可仿效德國設(shè)置促進(jìn)人口保護(hù)辦公室和諾亞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等溝通平臺的做法，建立以呼吁、鼓勵社會力量參與應(yīng)急救援為主要目標(biāo)，在社會力量求助或咨詢時提供專業(yè)幫助的協(xié)調(diào)性聯(lián)絡(luò)平臺。在突發(fā)事件處置過程中，該平臺負(fù)責(zé)對社會力量的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)等工作，使其有序參與應(yīng)急救援，最大化發(fā)揮其靈活高效作用。此外，還可在全國范圍內(nèi)積極建立政府組織牽頭、社會廣泛參與的協(xié)商會議機(jī)制，為政府與社會力量、社會力量之間提供一個共同管理、平等協(xié)商、相互促進(jìn)的開放性平臺[13]。

第二，靈活化社會力量參與應(yīng)急救援的程序。目前我國對于社會力量參與應(yīng)急救援的程序規(guī)定未能將合作共治貫穿于應(yīng)急救援全過程，不利于政府與社會力量在應(yīng)急救援合作方面的持續(xù)良性發(fā)展[14]。筆者建議，面對不同嚴(yán)重程度的突發(fā)事件，可依據(jù)突發(fā)事件的類型、影響范圍以及潛在受災(zāi)人數(shù)等因素將社會力量行動程序靈活化。若是突發(fā)事件不具有較大的危害性，并且影響范圍較小，則可以賦予社會力量直接參與救援活動的權(quán)力，為后續(xù)政府的應(yīng)急處置奠定基礎(chǔ)。若突發(fā)事件具有較大的危害性，且影響范圍較大，社會力量的介入時間和處理權(quán)限則應(yīng)當(dāng)在確保自身安全的前提下和力所能及的范圍內(nèi)確定，政府可授權(quán)其先行開展疏散受災(zāi)群眾、清理道路阻礙等基礎(chǔ)性救援工作，發(fā)揮輔助、補(bǔ)充作用。

(三)優(yōu)化社會力量參與方式

第一，賦予社會力量參與應(yīng)急救援的合法性地位。目前我國對應(yīng)急志愿組織采取的社團(tuán)雙重管理機(jī)制，使突發(fā)事件發(fā)生時自發(fā)形成的臨時性社會組織因沒有掛靠關(guān)系而不具有“合法身份”，自發(fā)參與應(yīng)急救援的個人也可能由于未具有政府授權(quán)資質(zhì)等原因被排除在應(yīng)急救援隊伍之外[15]。政府應(yīng)在堅持采用社團(tuán)雙重管理機(jī)制和個人認(rèn)證制度的同時，適當(dāng)放寬審核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使更多社會組織和個人具備應(yīng)急救援合法資質(zhì)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，對自發(fā)參與應(yīng)急救援、未具備法律資質(zhì)的社會力量予以認(rèn)可，并在突發(fā)事件處置完畢后向其補(bǔ)發(fā)相關(guān)認(rèn)定證書等正式文件，明確其在法律上的權(quán)利義務(wù)。

第二，在保障社會力量獨立自治的前提下給予其多元化支持。在許多突發(fā)事件發(fā)生時，一些社會組織、社會力量表現(xiàn)出了較為強(qiáng)烈的與政府合作的欲望。政府作為主導(dǎo)者，對社會力量不僅要進(jìn)行管理和監(jiān)督，同樣有責(zé)任為其提供各類支持。我國政府應(yīng)當(dāng)在管理方式、資源供給以及精神激勵等三方面對社會力量予以支持[16]。在管理方式方面，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)社會力量合法性的基礎(chǔ)上，鼓勵其采取獨立自治的方式運(yùn)營，在賦予其自主決定和處理事務(wù)權(quán)力的同時，使其按照真實意愿參與應(yīng)急救援工作，除非違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，否則不應(yīng)受到公權(quán)力的干預(yù)和限制[17]。在資源供給方面，政府可以定期向社會力量提供足以支撐日常運(yùn)行和足夠彌補(bǔ)其在應(yīng)急救援中所遭損失的資金，以解決社會力量的后顧之憂[18]。此外，政府還應(yīng)提供先進(jìn)的技術(shù)支持，盡可能解決應(yīng)急救援中的技術(shù)限制。對社會力量的精神激勵具有一定的正向積極作用，可以將激勵、表彰等做法制度化，不斷提升社會力量參與應(yīng)急救援的積極性。

(四)提升社會力量參與應(yīng)急救援能力

第一，加強(qiáng)社會力量的救援和救護(hù)相結(jié)合能力。突發(fā)事件場景具有多樣化特點，而基礎(chǔ)性救援知識和能力是應(yīng)急救援隊伍必須掌握的技能?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》指出：“各縣級人民政府要以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托，建立或確定‘一專多能’的縣級綜合性應(yīng)急救援隊伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開展救援處置工作?！彪S著突發(fā)性事件不斷增多，社會力量參與應(yīng)急救援也越來越多，因此，要求社會力量不斷提升救護(hù)與救援相結(jié)合的能力，既有利于在突發(fā)事件第一時間進(jìn)行有效救援，也能保證參與救援人員的安全，避免造成更大規(guī)模的傷亡。

第二，組織建立必要的專業(yè)救援隊伍。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》指出，各地區(qū)不僅要提升對應(yīng)急救援隊伍構(gòu)建的重視，同樣需要組織社會力量構(gòu)建專業(yè)應(yīng)急隊伍，以便于對不同類型的突發(fā)事件作出有效的應(yīng)對。按照這一規(guī)定，各地可以根據(jù)自身實際情況，積極組織社會力量構(gòu)建專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍，或者把已經(jīng)具有一定實踐經(jīng)驗的社會力量招募成為專業(yè)救援隊伍。志愿者是德國構(gòu)建專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的主要力量。在德國未廢除義務(wù)兵役制前，法律規(guī)定若公民不想服兵役，可以通過參與志愿服務(wù)進(jìn)行抵銷。志愿救援活動在德國公民義務(wù)中具有較高的優(yōu)先級。若雇員因參與志愿救援活動而影響工作，政府會承擔(dān)雇主的損失。我國也應(yīng)制定更多的鼓勵公眾積極參與應(yīng)急救援的政策和制度，發(fā)揮社會力量在應(yīng)急救援中的優(yōu)勢和作用。

四、結(jié)語

德國在規(guī)制社會力量參與應(yīng)急救援方面積累了豐富的經(jīng)驗，其完善的立法和獨特的應(yīng)急管理機(jī)制，不僅提高了政府的應(yīng)急救援效率，還節(jié)省了人力、財力和物力方面的支出，保障了公民安全，提升了國家應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)事件的能力。目前我國對社會力量參與應(yīng)急救援的關(guān)注還不夠，學(xué)界對此也沒有展開深入研究，現(xiàn)實中，社會力量規(guī)范化參與應(yīng)急救援還存在一些急需解決的問題。在立足我國基本國情的基礎(chǔ)上，可以借鑒參考德國的有益經(jīng)驗，完善我國社會力量參與應(yīng)急救援立法和管理機(jī)制，給予社會力量參與應(yīng)急救援多元化支持，激發(fā)社會力量參與應(yīng)急救援的積極性和主動性，形成政府與社會力量互補(bǔ)的應(yīng)急救助模式，從而更好地保護(hù)公民的安全，更好地應(yīng)對各類災(zāi)害和突發(fā)事件。