張又文

(天津大學(xué),天津 300072)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出,“增進(jìn)民生福祉,提高人民生活品質(zhì)”。居住權(quán)制度的設(shè)立初衷,旨在保護(hù)具有親友關(guān)系或特定弱勢群體間的居住利益。作為一種新型物權(quán),居住權(quán)從權(quán)利形式上將房屋使用權(quán)在居住權(quán)人和所有人之間進(jìn)行了分配,無疑為解決居民住房問題提供了購買和租賃之外的第三條制度通道,有助于推動“以房養(yǎng)老”和在公租房領(lǐng)域落實“租購?fù)瑱?quán)”,對市民社會意義重大[1]。居住權(quán)制度既滿足了人民對房屋利用形式的多樣化需求,又提高了住房作為物的使用價值,完善了我國的物權(quán)體系。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市更新行動作為我國經(jīng)濟(jì)新的增長點,在今后乃至一段時間都會發(fā)揮重要作用。與其密切相關(guān)的國有土地房屋征收工作以及征收中居住權(quán)人的權(quán)益維護(hù),事關(guān)民生福祉和社會穩(wěn)定,相關(guān)法律問題亟需進(jìn)一步探討和研究。

一、國有土地上房屋征收中居住權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀審視

(一)國有土地上房屋征收中居住權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

法律規(guī)范是司法實踐的裁判基石,司法審判是法律實施的客觀體現(xiàn)。在《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)實施前,雖然居住權(quán)制度尚未被正式引入法律規(guī)定,但“居住權(quán)”一詞在司法實踐中已被廣泛使用。在民事裁判活動中,法院并非將其以狹義居住權(quán)即用益物權(quán)對待處理,而是作為廣義理解。為進(jìn)一步研究居住權(quán)在《民法典》實施前司法實踐中的適用情況,筆者在“北大法寶——司法案例”中,以“居住權(quán)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索,將案由設(shè)定為“行政征收”,截至2023年6月20日,共獲得初始檢索結(jié)果545條,其中2021年前審結(jié)的案例520件。

向居住權(quán)利人提供有效保護(hù)措施,顯示了人民法院對于弱勢群體的積極保護(hù)態(tài)度,同時也反映出涉及其他物上權(quán)利的房屋在征收中的情況相對較為復(fù)雜。

(二)國有土地上房屋征收中法定居住權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀

2021年1月1日起施行的《民法典》正式引入的狹義居住權(quán),可以視為對原有居住權(quán)利的繼承與發(fā)展。法院在司法裁判中應(yīng)當(dāng)充分考慮居住權(quán)制度設(shè)立的根本目的——滿足特定人群的居住需求,以積極的態(tài)度對涉案當(dāng)事人予以保護(hù),努力將社會主義核心價值觀融入具體的司法工作中。經(jīng)檢索,北大法寶收錄的2021年至今審結(jié)的國有土地房屋征收案件共25起,經(jīng)筆者閱讀篩選,并未發(fā)現(xiàn)上述案例中有涉及居住權(quán)人在房屋征收中的補(bǔ)償案件。僅有的“馮某、宿州市Y區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償案”中(7)參見馮敏、宿州市埇橋區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案:安徽省宿州市中級人民法院(2021)皖13行初30號行政判決書,載北大法寶,https://cases.pkulaw.com/index,最后訪問時間:2023年6月20日。,法院也是將焦點集中在由于共同居住的房屋被征收,政府應(yīng)依法保障馮某及其家人的居住權(quán)方面。

隨著《民法典》正式施行,房屋征收中涉及居住權(quán)人的案件將逐漸演變?yōu)檎魇仗幚沓绦蚣把a(bǔ)償救濟(jì)方案如何與居住權(quán)制度相銜接,以彌補(bǔ)征收部門與居住權(quán)人之間的法律空白的問題。本文認(rèn)為,在房屋征收中,不僅應(yīng)將房屋視為所有權(quán)人的財產(chǎn),更應(yīng)將其上升為密切聯(lián)系社會公平正義、公民幸福指數(shù)的公民權(quán)益問題?，F(xiàn)階段對居住權(quán)人在征收中定位的缺失,完全排除了居住權(quán)人與征收機(jī)關(guān)的正面溝通,是對居住權(quán)人實際權(quán)益損害的忽視,不僅不符合我國依法行政的基本原則,亦不符合我國構(gòu)建和諧征收關(guān)系的需要。隨著居住權(quán)制度的廣泛適用,在國有土地房屋征收工作中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考量分析房屋新型用益物權(quán)的法律保護(hù)問題,為實踐操作提供扎實的細(xì)節(jié)依據(jù)。

二、國有土地上房屋征收中居住權(quán)保護(hù)的正當(dāng)性

(一)保護(hù)公民基本權(quán)利的需要

落實居住權(quán)人住房穩(wěn)定是城市管理者治理能力的重要體現(xiàn),保護(hù)好居住權(quán)人利益是創(chuàng)造安居樂業(yè)的社會環(huán)境的必要條件,也是城市開放性、包容性、公平性的直觀表現(xiàn)。在不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中,政府不僅應(yīng)在宏觀方面對城市房屋征收的過程進(jìn)行全面把控,更需要科學(xué)規(guī)劃征收程序等微觀指引,形成統(tǒng)一的征收補(bǔ)償規(guī)范,服務(wù)于國有土地房屋征收工作的有序開展[2]。

有序推進(jìn)房屋征收的首要條件,就是要妥善處理征收主體各方的矛盾糾紛。居住權(quán)人作為房屋征收的新增參與主體,理應(yīng)引起政府部門的高度關(guān)注。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定,公民的合法私有財產(chǎn)權(quán)同生命權(quán)、自由權(quán)一樣,是與生俱來的自然權(quán)利,神圣不可侵犯。居住權(quán)人對征收所涉房屋的使用權(quán),亦是其合法的財產(chǎn)權(quán),在征收中不應(yīng)被忽視。為居住權(quán)人提供穩(wěn)定的居住條件是所有權(quán)人設(shè)立的初衷,亦是居住權(quán)人維持基本生活的必然要求。居住權(quán)制度正式被納入《民法典》,是我國民法學(xué)領(lǐng)域的一大進(jìn)步。現(xiàn)行法律法規(guī)對于居住權(quán)人在國有土地房屋征收方面的保護(hù)空白,亟需引起立法界與實務(wù)界的高度重視。行政機(jī)關(guān)在相關(guān)工作中,需要不斷完善與提高公共管理服務(wù)職能。為順應(yīng)《民法典》的有效實施,征收部門亟需加強(qiáng)對征收相關(guān)細(xì)則的總結(jié)與反思,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)居住權(quán)人的權(quán)益保障,充分發(fā)揮居住權(quán)制度真正的保障功能。針對現(xiàn)行法律對居住權(quán)人因房屋征收而導(dǎo)致的物權(quán)消滅仍未做出具體細(xì)則的現(xiàn)狀,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與政府密切配合,加快構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制,從不同途徑探索保障居住權(quán)人在房屋征收中權(quán)益的方式方法,努力避免因國有土地房屋征收給居住權(quán)人帶來的權(quán)益損失。

(二)構(gòu)建和諧征收關(guān)系的需要

與租賃權(quán)人有一定的相似之處,居住權(quán)人在目前的征收中亦處于未被定位及考慮的處境。相較于房屋租賃權(quán)屬于用益物權(quán),居住權(quán)具有絕對權(quán)、對世權(quán),而且因居住權(quán)的支配性和排他性,一經(jīng)設(shè)立便具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。相較于承租人而言,加強(qiáng)對居住權(quán)人在征收中的法律與政策保護(hù)更具備現(xiàn)實理由。

首先,傳統(tǒng)居住權(quán)的設(shè)立通常存在于特殊關(guān)系人中,對居住權(quán)人的保護(hù)更多傾向于人文關(guān)懷。居住權(quán)享有排除對其居住使用形成妨礙的所有權(quán)的效力,且居住權(quán)益并不會因為房屋產(chǎn)權(quán)變動受到影響[3]。其次,國有土地上房屋征收涉及居住權(quán)人的個人利益為公共利益作出的犧牲與讓步?！睹穹ǖ洹烦俗鞒觥熬幼?quán)”專章規(guī)定之外,還在第327條作出了籠統(tǒng)性的概括規(guī)定,即居住權(quán)人有權(quán)主張在原居住房屋的補(bǔ)償金、賠償金方面取得相應(yīng)比例的補(bǔ)償、賠償?，F(xiàn)行法律對于居住權(quán)人作為被征收人的合法權(quán)益保障起到了積極作用,為居住權(quán)人獲得補(bǔ)償提供了有效的法律依據(jù)[4]。最后,根據(jù)物權(quán)變動原則,居住權(quán)的設(shè)立必須進(jìn)行有效登記方才產(chǎn)生效力。所以,行政部門在進(jìn)行房屋征收過程中,可以根據(jù)房管部門的登記清晰辨別有居住權(quán)的住宅,以此為依據(jù)對居住權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償,可以更好地推進(jìn)征收進(jìn)程。

三、國有土地上房屋征收中居住權(quán)保護(hù)存在的困境

國有土地上房屋征收的主要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征補(bǔ)條例》)出臺于2011年,立法目的旨在保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益(8)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條規(guī)定:“為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補(bǔ)償”。。依據(jù)該《條例》規(guī)定,被征收房屋的補(bǔ)償對象被限定為房屋所有權(quán)人,基于房屋而產(chǎn)生法律關(guān)系的其他權(quán)利人未被納入考量范疇。居住權(quán)人作為新型用益物權(quán)人,與傳統(tǒng)的房屋其他權(quán)利人存在本質(zhì)差別,享有依據(jù)《民法典》第327條房屋被征收而獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)膶嵍ǚɑA(chǔ)。因此,為依法有序保障行政征收領(lǐng)域的居住權(quán)存續(xù)及居住權(quán)人合法權(quán)益,切實發(fā)揮居住權(quán)制度的民生保障功能,亟需對現(xiàn)階段房屋征收中居住權(quán)人所面臨的現(xiàn)實問題加以分析。

(一)居住權(quán)人在征收中法律地位不明確

居住權(quán)人作為房屋的實際使用權(quán)人,如何界定其在房屋征收中的地位,不僅是把握現(xiàn)行房屋征收中居住權(quán)人制度適用的基礎(chǔ),亦是保障居住權(quán)制度有效、合理被廣泛適用的前提。明確居住權(quán)人在征收中法律地位的核心,在于探討居住權(quán)在房屋征收中能否作為獨(dú)立客體存在。倘若居住權(quán)能夠作為征收的獨(dú)立客體,居住權(quán)人自然有權(quán)向征收主體請求補(bǔ)償,反之則無權(quán)。居住權(quán)作為法定用益物權(quán),以住宅的使用權(quán)價值為內(nèi)容,屬于使用價值權(quán)。進(jìn)一步講,設(shè)立居住權(quán)所依附的住宅因征收而滅失,居住權(quán)是繼續(xù)存在還是隨之消滅,目前尚未形成統(tǒng)一定論。所有權(quán)人獲得金錢補(bǔ)償,抑或是選擇安置產(chǎn)權(quán),居住權(quán)能否重新設(shè)立于代替住宅之上,同樣是居住權(quán)人在征收中法律地位的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)我國關(guān)于行政征收的相關(guān)規(guī)定,征收的客體限于房屋與土地所有權(quán)(9)《民法典》第243條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)”;《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第13條第3款規(guī)定:“房屋被依法征收的,國有土地使用權(quán)同時收回”;《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定:“為了公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收農(nóng)民集體所有的土地的,可以依法實施征收”。,征收的目的在于取得用益物權(quán)所依附的不動產(chǎn)。居住權(quán)作為房屋附屬價值的用益物權(quán),并不包含在直接補(bǔ)償范圍之內(nèi)。因此,在補(bǔ)償對象和補(bǔ)償范圍上,相關(guān)規(guī)定并未直接將用益物權(quán)作為征收關(guān)系中的客體[5]。理論界目前存在兩種截然相反的觀點:支持者主張,為切實保護(hù)居住權(quán)人的利益,居住權(quán)可以在新住宅上得以恢復(fù)[6];反對者則認(rèn)為,除征得房屋所有權(quán)人同意的特殊情形外,居住權(quán)將隨著被征收房屋的消滅而相應(yīng)消滅[7]。

回顧居住權(quán)制度的立法進(jìn)程,原《中華人民共和國物權(quán)法(草案)》(以下簡稱《物權(quán)法(草案)》)中曾提出房屋征收作為居住權(quán)消滅的法定事由,但最終《民法典》并未納入上述觀點?？煞窠璐死碛?認(rèn)定居住權(quán)人不會因征收而喪失居住權(quán),至今尚無明確規(guī)定。居住權(quán)權(quán)利期限的不確定性,一方面將引發(fā)“所有權(quán)被用益權(quán)侵蝕和抽空為虛空所有權(quán)”[8]的擔(dān)憂,影響對居住權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù);另一方面,會阻礙房屋征收所追求的公共利益的實現(xiàn)。

(二)居住權(quán)人在征收中的補(bǔ)償范圍不確定

在房屋征收補(bǔ)償中,房屋所有權(quán)人可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,也可以選擇貨幣補(bǔ)償。在房屋所有權(quán)人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情形下,通過判斷居住權(quán)能否繼續(xù)存在,即可以妥善解決居住權(quán)人的權(quán)益保障問題。界定補(bǔ)償范圍,目的在于在房屋所有權(quán)人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)那闆r下,居住權(quán)人的合法權(quán)益保障問題。根據(jù)《征補(bǔ)條例》第17條的規(guī)定,對于房屋所有權(quán)人而言,補(bǔ)償內(nèi)容包括房屋價值補(bǔ)償、搬遷及臨時安置的補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。相較于所有權(quán)人而言,《民法典》設(shè)立居住權(quán)的目的,是為了滿足居住權(quán)人的基本生活需要,因而對居住權(quán)人的補(bǔ)償不涉及停產(chǎn)停業(yè)損失,著重探討的補(bǔ)償內(nèi)容為房屋價值補(bǔ)償及搬遷安置補(bǔ)償。居住權(quán)人是否享有上述補(bǔ)償費(fèi)用,還是僅享有其中某一項補(bǔ)償,在當(dāng)前法律規(guī)范中尚無明確規(guī)定。僅依靠居住權(quán)人有權(quán)享有征收補(bǔ)償這一實定法條款作為保護(hù)基礎(chǔ)過于單薄,導(dǎo)致實踐中因為缺乏可操作的具體指引,居住權(quán)補(bǔ)償難以落到實處。居住權(quán)人作為用益物權(quán)人,住房拆遷后的居住權(quán)益無法得到真正的保障。

同時,我國居住權(quán)存在有償設(shè)立與無償設(shè)立兩種情形,是否將支付對價引入征收補(bǔ)償份額的評判標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該分別占比補(bǔ)償?shù)亩嗌俚葐栴},都值得詳細(xì)探討。這不僅是對居住權(quán)人權(quán)利的保障,亦可為行政機(jī)關(guān)有理有據(jù)地開展征收工作提供法律支撐。若不對其進(jìn)行明確劃分,極有可能造成居住權(quán)人提出補(bǔ)償方案時漫天要價等隱患,不利于合理補(bǔ)償效果的實現(xiàn)和社會公正理念的彰顯。

從征收工作的實踐角度分析,征收部門作為依法組織實施房屋征收與補(bǔ)償工作的機(jī)構(gòu),在沒有確定法律條款的前提下,準(zhǔn)確判斷居住權(quán)保護(hù)的邊界,形成合法合理的統(tǒng)一補(bǔ)償,將成為實踐的重要思考內(nèi)容,進(jìn)而可能出現(xiàn)相關(guān)部門刻意規(guī)避居住權(quán)人權(quán)益保護(hù)的隱患。如果賦予居住權(quán)人等同于所有權(quán)人的法律地位,會極大阻礙征收工作的效率與效果;若完全將居住權(quán)人排除于征收補(bǔ)償?shù)姆ǘǔ绦?又將有悖于立法條款與立法宗旨。在沒有法律明文規(guī)定的情形下,很難確保實踐中權(quán)責(zé)單位會主動維護(hù)居住權(quán)人合法權(quán)益。

(三)居住權(quán)人的補(bǔ)償給付主體未規(guī)定

征收中清楚界定居住權(quán)人的受償內(nèi)容,是保障居住權(quán)人權(quán)益的基礎(chǔ)條件,但并不能真正推動征收與補(bǔ)償工作的有序展開。究其根本,居住權(quán)人的補(bǔ)償責(zé)任主體才是推進(jìn)征收補(bǔ)償活動的關(guān)鍵所在,目前存在兩類征收補(bǔ)償?shù)慕o付主體,一是由房屋征收部門直接補(bǔ)償,二是由房屋所有權(quán)人間接補(bǔ)償。明確補(bǔ)償給付主體,是探討居住權(quán)人能否單獨(dú)簽署補(bǔ)償協(xié)議的前提。上述問題是衡量公共利益與個人利益的關(guān)鍵,也是保護(hù)征收過程所涉及三方利益的難點問題,但至今尚未形成統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn),值得理論界與實務(wù)界繼續(xù)深入探討。

補(bǔ)償給付主體的確定,是落實居住權(quán)人在征收中合法權(quán)益的組織保障。現(xiàn)行法律法規(guī)僅針對房屋所有權(quán)人的權(quán)益作出明確規(guī)定,并未涉及居住權(quán)人補(bǔ)償?shù)慕o付主體。實踐證明,涉及其他第三人的征收往往更具有復(fù)雜性與多樣性,突出了對于居住權(quán)人的給付主體定位的必要性。目前,我國的國有土地房屋上征收存在兩類給付主體:

一是房屋征收部門作為補(bǔ)償給付主體。根據(jù)《征補(bǔ)條例》的規(guī)定,居住權(quán)人在征收關(guān)系中并非法定被征收人,在法理上缺乏直接向房屋征收部門尋求補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ浴５珡膶嵺`角度而言,房屋征收部門是負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任部門,若完全參照現(xiàn)行法律法規(guī)解決,居住權(quán)人可能因為訴求沒有合法性基礎(chǔ),而遭遇救濟(jì)渠道不暢通的困境。各行政主體相互推卸責(zé)任,將導(dǎo)致居住權(quán)人的基本生存權(quán)受損,不符合合理執(zhí)法性原則,也不符合構(gòu)建和諧社會關(guān)系的現(xiàn)實要求。

二是房屋所有權(quán)人為補(bǔ)償給付主體。房屋租賃法律關(guān)系中,《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第52條規(guī)定了房屋租賃登記制度,但該要件并非租賃合同的生效要件,因此房屋征收部門在征收程序中,并不能準(zhǔn)確把握房屋的實際居住人,僅能與房屋所有權(quán)人直接溝通。房屋所有權(quán)人與租賃權(quán)人通過意思自治,對承租人在房屋征收中遭受的損失提供補(bǔ)償。居住權(quán)作為以登記為生效要件的用益物權(quán),不論從強(qiáng)制備案的可查詢性,抑或是物權(quán)大于債權(quán)的角度,能否類推適用租賃權(quán)人的補(bǔ)償方式,由房屋所有權(quán)人衡量居住權(quán)的利益按需補(bǔ)償,很大程度上決定了居住權(quán)人的合法權(quán)益能否真正得到保障。

(四)對居住權(quán)人程序保護(hù)缺位

《征補(bǔ)條例》規(guī)定了征收決定至征收補(bǔ)償?shù)恼w程序,其中第10條、第11條、第14條等條文在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定層面允許被征收人提出異議,賦予房屋所有權(quán)人知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)。但作為房屋實際居住人和受行政征收直接影響的社會群體,居住權(quán)人并未被法律賦予與征收部門進(jìn)行平等協(xié)商的權(quán)利。征收程序的法律空白,無異于剝奪了居住權(quán)人的參與權(quán),使其不能了解和介入與其利益密切相關(guān)的征收程序,自身權(quán)益自然難以得到合理維護(hù)。

首先,房屋征收中居住權(quán)人知情權(quán)不明。對于居住權(quán)人而言,取得房屋征收補(bǔ)償款項的唯一途徑就是補(bǔ)償協(xié)議,而享有議價權(quán)的前提是對征收補(bǔ)償內(nèi)容知情。喪失這一項最基本且最為關(guān)鍵的權(quán)利,不僅會影響居住權(quán)人在之后其他征收補(bǔ)償程序中的參與權(quán),使其無法對補(bǔ)償額度進(jìn)行爭取,更可能導(dǎo)致政府公信力不彰。法律法規(guī)如果不對征收補(bǔ)償中居住權(quán)人的參與地位作出明確規(guī)定,繼續(xù)排除居住權(quán)人的知情權(quán),將使其獲得的征收補(bǔ)償信息內(nèi)容僅能依附于所有權(quán)人。征收補(bǔ)償涉及房屋所有權(quán)人與居住權(quán)人雙方利益,難免會產(chǎn)生利益沖突。在此情形下,讓房屋所有權(quán)人來決定居住權(quán)人的權(quán)益,必然會增加雙方矛盾,影響征收進(jìn)程。

其次,房屋征收中居住權(quán)人協(xié)商權(quán)不明。居住權(quán)所依附的住宅因征收而消滅,居住權(quán)人在征收中喪失原有的用益物權(quán)。排除征收部門與居住權(quán)人平等對話的權(quán)利,不利于對居住權(quán)人的保護(hù)。居住權(quán)人在征收中的法律地位低于房屋所有權(quán)人,如何提升居住權(quán)人的對話能力,能否將其納入征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商程序,目前仍然沒有明確規(guī)定。居住權(quán)人應(yīng)在征收過程的哪一環(huán)節(jié)介入?yún)f(xié)商,還是與房屋所有權(quán)人一樣,允許其在任何環(huán)節(jié)參與協(xié)商,都是值得深入探討的問題。

最后,房屋征收中居住權(quán)人救濟(jì)權(quán)不明。居住權(quán)人非房屋所有權(quán)人,《征補(bǔ)條例》并未賦予其在有爭議的情況下提起行政訴訟的權(quán)利。居住權(quán)人不享有訴訟主體資格,其救濟(jì)途徑也無法律明確規(guī)定。我國國有土地上房屋征收行為由政府主導(dǎo),屬于行政行為,當(dāng)被征收人的合法權(quán)益受到侵害時,可以根據(jù)法律賦權(quán)提請行政復(fù)議乃至訴諸人民法院。居住權(quán)人是否具有訴訟主體資格,需要根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第49條的規(guī)定,判斷征收行為是否與權(quán)利人存在事實上的利害關(guān)系。從法院對于承租人的角色定位分析,既有司法案例皆否認(rèn)承租人是房屋征收的利害關(guān)系人。居住權(quán)人作為新型物權(quán)人,在征收中是否存在法律上的利害關(guān)系,也需要明確的認(rèn)定規(guī)則。

四、國有土地上房屋征收中居住權(quán)保護(hù)制度構(gòu)建

房屋具有耐久性、稀缺性、不可隱匿性和不可移動性等屬性特點,法律必須對與不動產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利變動作出登記的特殊規(guī)定,探索居住權(quán)人的權(quán)益保障,以居住權(quán)設(shè)立的法律條件為基礎(chǔ),區(qū)分不同模式下的居住權(quán)人類型。在居住權(quán)設(shè)立主體方面,房屋所有權(quán)人不僅可以為第三人設(shè)立居住權(quán),同樣可以為自己設(shè)立居住權(quán),即將房屋所有權(quán)出售給第三方金融機(jī)構(gòu),同時在此房屋設(shè)立居住權(quán),形成以房養(yǎng)老的保障模式。為第三人設(shè)立居住權(quán),根據(jù)“以無償為原則、有償為例外”的原則,可以分為有償居住權(quán)人和無償居住權(quán)人。因此,居住權(quán)人大致可以劃分為以房養(yǎng)老居住權(quán)人、有償居住權(quán)人及無償居住權(quán)人三種類型。應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建房屋征收的居住權(quán)制度,分別考量三類居住權(quán)人的權(quán)屬差異與實際需要,形成與實踐操作更為匹配的征收制度。

(一)厘清居住權(quán)人在征收中的定位

設(shè)立房屋居住權(quán)將使房屋所有權(quán)人和實際使用權(quán)人分離,發(fā)生租賃法律關(guān)系的房屋亦存在同樣情況。關(guān)于承租人在征收程序中的定位,在立法層面始終未將其納入被征收人或者利害關(guān)系人的范疇,司法實踐層面亦是如此。相較于租賃權(quán)而言,居住權(quán)的權(quán)利屬性屬于用益物權(quán),立法宗旨意在滿足特殊群體的生活居住需要。解讀《民法典》第327條的規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)居住權(quán)人不應(yīng)被完全排除在征收程序外,應(yīng)當(dāng)賦予其在國有土地上房屋征收中享有部分權(quán)利。追溯居住權(quán)的立法進(jìn)程,《物權(quán)法(草案)》第189條曾規(guī)定:“因住房滅失,住房所有權(quán)人獲得賠償金的,應(yīng)當(dāng)給予居住權(quán)人適當(dāng)補(bǔ)償;沒有獨(dú)立生活能力的居住權(quán)人,也可以放棄補(bǔ)償,要求適當(dāng)安置,但因居住權(quán)人故意或重大過失致使住房滅失的除外”。雖然該條文最終沒有被納入《民法典》,但仍可以據(jù)此判定,居住權(quán)曾被認(rèn)為具有物上代位性,且應(yīng)當(dāng)賦予其高于租賃權(quán)人的法律地位。

征收行為應(yīng)以私權(quán)的充分保護(hù)為前提,充分尊重被征收人的合法財產(chǎn)權(quán)益。在房屋未設(shè)立居住權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)中,被征收人應(yīng)當(dāng)限定為所有權(quán)人。居住權(quán)人作為與被征收房屋具有密切聯(lián)系的新型權(quán)利主體,因行政征收將喪失對房屋的占有、使用及部分收益的權(quán)利,因此,被征收人的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)擴(kuò)大至居住權(quán)人。應(yīng)當(dāng)注意的是,居住權(quán)人雖然可以作為被征收人,但在法律層級上仍低于房屋所有權(quán)人。實踐中,應(yīng)當(dāng)避免過度提高居住權(quán)人在房屋征收中的地位,以免弱化房屋所有權(quán)人的決定權(quán)。

綜上所述,本文認(rèn)為,居住權(quán)人應(yīng)當(dāng)納入被征收人的法律定位,但在法律層級上仍附屬于房屋所有權(quán)人。賦予居住權(quán)人在征收補(bǔ)償程序中享有部分實體權(quán)利,一方面有利于保護(hù)居住權(quán)人的合法權(quán)益;另一方面,能夠通過差異權(quán)利,保障所有權(quán)人的主導(dǎo)地位。

(二)明晰居住權(quán)人的征收補(bǔ)償范圍

居住權(quán)人應(yīng)當(dāng)在國有土地上房屋征收活動中獲得補(bǔ)償,法律對此已有明確規(guī)定,《征補(bǔ)條例》也相應(yīng)成為其主張合法權(quán)益、獲得法定補(bǔ)償?shù)闹贫纫劳?。《征補(bǔ)條例》中對于房屋所有權(quán)人的法定補(bǔ)償費(fèi)用分為房屋價值的補(bǔ)償費(fèi)、搬遷與安置補(bǔ)償費(fèi)及停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償費(fèi),對居住權(quán)人的征收補(bǔ)償也應(yīng)參照上述規(guī)定執(zhí)行。但鑒于設(shè)立居住權(quán)的立法目的,在于保障居住權(quán)人的基本生活需要,因此其所享有的法定補(bǔ)償范圍中,應(yīng)當(dāng)排除停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償。

1.居住權(quán)人完全享有搬遷與安置補(bǔ)償費(fèi)

國有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ耘c公正性,否則會影響政府公信力及征收工作的順利開展。彰顯公平性的前提條件,是嚴(yán)格考察房屋的實際居住情況。國有土地上的房屋征收,必然導(dǎo)致居住權(quán)所依附的住宅消滅,產(chǎn)權(quán)人與居住權(quán)人將同時面臨自行解決臨時住房的問題。搬遷與安置補(bǔ)償費(fèi)既是國家對配合征收工作的被征收人的政策性激勵補(bǔ)助,也是被征收人尋求過渡性住房所需的必要補(bǔ)貼。在該項補(bǔ)償費(fèi)用層面,所有類型居住權(quán)人的權(quán)利與所有權(quán)人不存在任何差異,應(yīng)當(dāng)享有完全的補(bǔ)償。相關(guān)司法判例中,已有判決支持房屋征收中的廣義居住權(quán)利人享有完全的搬遷與安置補(bǔ)償費(fèi),即《民法典》頒布前的司法判例中已涉及此項費(fèi)用。法院認(rèn)可該項費(fèi)用不應(yīng)以戶為計量單位,而應(yīng)對所有實際居住人分別發(fā)放(10)參見周定真、周戴華等與周美華、車荷林等共有糾紛案:上海市第二中級人民法院(2019)滬02民終8732號民事判決書,載北大法寶,https://cases.pkulaw.com/index,最后訪問時間:2023年6月20日。。雖然本文所討論的狹義居住權(quán)制度的權(quán)能屬性有所改變,但是在一定程度上仍然是對廣義居住權(quán)利的延伸。

2.居住權(quán)人部分享有房屋價值的補(bǔ)償費(fèi)

除遺囑設(shè)立居住權(quán)的情形外,權(quán)利雙方需要通過簽署合同設(shè)立居住權(quán)。合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基于雙方的意思自治與公平協(xié)商,明確約定房屋征收中各自的受償范圍,并作為最終獲償?shù)囊罁?jù)。房屋征收部門可以在征收時進(jìn)行合同審查,對于合同明確約定的部分進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償;對于沒有明確約定征收補(bǔ)償?shù)木幼?quán),應(yīng)當(dāng)明確居住權(quán)依附于房屋所有權(quán)的基礎(chǔ)之上,對補(bǔ)償協(xié)議的確定應(yīng)取決于所有權(quán)人。

一方面,在以房養(yǎng)老的金融模式下,應(yīng)當(dāng)對金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償方式的選擇權(quán)進(jìn)行限縮,即只能選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對于居住權(quán)人而言,設(shè)置居住權(quán)的目的是老有所依、老有所住,并非簡單的金錢補(bǔ)償;對于金融機(jī)構(gòu)而言,在獲得房屋所有權(quán)時即已承諾對居住權(quán)人的生活保障,如果放棄產(chǎn)權(quán)調(diào)換而選擇接受安置補(bǔ)償,不僅是對合同義務(wù)的違反,也將導(dǎo)致作為弱勢群體的居住權(quán)人因居無定所而拒絕搬遷,從而引發(fā)新的征收困難。

另一方面,為第三人設(shè)立居住權(quán)的群體大多都具有家庭關(guān)系,房屋所有權(quán)人在選擇補(bǔ)償方式時應(yīng)慎重考慮,盡量選擇房屋調(diào)換。對于有償設(shè)立的居住權(quán)人而言,如果對產(chǎn)權(quán)調(diào)換后的房屋環(huán)境不滿意,有權(quán)提出參照承租人的補(bǔ)償,由所有權(quán)人將剩余年限的居住權(quán)費(fèi)用一次性返還,公平解除居住權(quán)合同。返還剩余年限的合同費(fèi)用,應(yīng)該僅限于居住權(quán)人提出,房屋所有權(quán)人無權(quán)強(qiáng)制要求;對于無償設(shè)立的居住權(quán)人,所有權(quán)人選擇貨幣補(bǔ)償應(yīng)與居住權(quán)人協(xié)商,全面考慮居住權(quán)人未來的基本生活需要,以實現(xiàn)對于居住權(quán)群體的權(quán)利保障。

同時,居住權(quán)人投入的房屋裝飾裝修費(fèi)用,應(yīng)作為衡量居住權(quán)人在房屋價值方面獲得補(bǔ)償?shù)闹匾獦?biāo)準(zhǔn)之一。房屋租賃存續(xù)期間面臨房屋征收,承租人有權(quán)要求與出租人公平分擔(dān)裝修損失(11)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第11款第4款規(guī)定:“因不可歸責(zé)于雙方的事由導(dǎo)致合同解除的,剩余租賃期內(nèi)的裝飾裝修殘值損失,由雙方按照公平原則分擔(dān)。法律另有規(guī)定的,適用其規(guī)定”。。對于居住權(quán),可以參考承租權(quán)的認(rèn)定規(guī)定,即作為房屋實際居住人,在房屋被征收時,居住權(quán)人對于裝飾裝修費(fèi)用的主張應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。若不能達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn),則由其自行承擔(dān)舉證不能的不利后果。如此,一方面可以合理區(qū)分與所有權(quán)人投入費(fèi)用的差別,另一方面能為房屋征收部門確定房屋裝飾裝修費(fèi)用的補(bǔ)償價值提供參考依據(jù)。

(三)明確居住權(quán)人獲得征收補(bǔ)償?shù)穆窂?/h3>

1.確定征收部門為居住權(quán)人的補(bǔ)償主體

當(dāng)前,作為房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償給付主體,行政部門未將涉及房屋其他附屬權(quán)利的權(quán)利人納入其補(bǔ)償范圍。譬如,涉及租賃合同的房屋,由房屋所有權(quán)人對承租人進(jìn)行補(bǔ)償;對于涉及抵押等債權(quán)的房屋,債權(quán)人有權(quán)僅就該抵押物的補(bǔ)償金優(yōu)先受償。對涉及居住權(quán)的房屋沿用此方式,可以降低行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法難度,但增加了補(bǔ)償款項的落實難度。居住權(quán)人作為低于所有權(quán)人的被征收人,享有的其他相應(yīng)權(quán)利不構(gòu)成征收的實質(zhì)阻礙。應(yīng)當(dāng)將居住權(quán)人的補(bǔ)償主體確定為征收部門,以區(qū)別于其他的權(quán)利人。

一方面,居住權(quán)設(shè)立往往存在于特殊關(guān)系人之間,并且居住權(quán)人大多處于弱勢群體地位,與其他權(quán)利人有著本質(zhì)差異。由于特殊關(guān)系具有多樣性,為保障補(bǔ)償權(quán)益及其初衷順利實現(xiàn),將征收部門作為補(bǔ)償給付主體,是最為公平且能夠合理滿足各方需求的方式。另一方面,居住權(quán)作為用益物權(quán),在權(quán)利層級上高于其他債權(quán)人,對其進(jìn)行更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),更能凸顯物權(quán)的位階屬性。如果將居住權(quán)的補(bǔ)償權(quán)益轉(zhuǎn)為居住權(quán)人與房屋所有權(quán)人的協(xié)商結(jié)果,由房屋所有權(quán)人對其進(jìn)行補(bǔ)償,與債權(quán)在征收中的地位不存在明顯區(qū)別,難以匹配居住權(quán)的特殊權(quán)利屬性。

2.賦予居住權(quán)人單獨(dú)簽訂補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利

確定居住權(quán)人的補(bǔ)償給付主體為征收部門后,應(yīng)繼續(xù)探討該項補(bǔ)償是設(shè)立單獨(dú)的補(bǔ)償提存,還是統(tǒng)一提存于同一賬戶,由房屋所有權(quán)人二次轉(zhuǎn)交。預(yù)判風(fēng)險是完善制度的基礎(chǔ),規(guī)避風(fēng)險后的制度是實務(wù)操作的有效依據(jù),能有效保障制度切實可行。倘若不賦予居住權(quán)人單獨(dú)的協(xié)議簽訂權(quán),由所有權(quán)人轉(zhuǎn)交補(bǔ)償價款,難免發(fā)生所有權(quán)人與居住權(quán)人因利益沖突而克扣居住權(quán)人的補(bǔ)償份額,或者所有權(quán)人領(lǐng)取補(bǔ)償款后拖延交付甚至拒絕交付給居住權(quán)人的情況。

現(xiàn)階段,尚未有具體法律條文對居住權(quán)人是否具有單獨(dú)簽訂協(xié)議的法律地位做出明確規(guī)定,但其他用益物權(quán)人在征收中的地位對此具有借鑒參考意義?！吨腥A人民共和國土地管理法》第46條中,對宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)人在征收中的獨(dú)立簽署補(bǔ)償?shù)匚灰延忻魑囊?guī)定。居住權(quán)人同樣作為用益物權(quán)人,亦可以賦予其相同權(quán)利,以滿足居住權(quán)人在征收中的保護(hù)需求。在這方面,美國將房屋附屬權(quán)益作為單獨(dú)的補(bǔ)償范圍,未將其與土地價值摻雜混同;日本也通過相關(guān)立法,賦予所有權(quán)人以外的主體獲得補(bǔ)償及其救濟(jì)的權(quán)利。作為用益物權(quán)的居住權(quán)是絕對權(quán),其合法權(quán)益亦應(yīng)受到法律保護(hù),并確立用益物權(quán)的被征收地位。在登記設(shè)立層面,居住權(quán)人有權(quán)對抗房屋所有權(quán)人之外的任何第三人,即能夠基于物權(quán)請求權(quán)來保護(hù)自己的權(quán)利[9]。

(四)完善居住權(quán)人參與征收補(bǔ)償程序

在房屋征收過程中,居住權(quán)人作為行政行為的直接影響對象,將其納入征收參與體系符合時代發(fā)展要求。賦予居住權(quán)人平等參與權(quán),將有助于形成共同治理、共同監(jiān)督、共同享有的征收新格局。需要明確的是,居住權(quán)人只享有補(bǔ)償程序階段的參與權(quán),對于征收的前期性工作,居住權(quán)人不享有參與權(quán)。

1.保護(hù)居住權(quán)人在征收補(bǔ)償中的知情權(quán)

構(gòu)建良好的征收前置程序,在征收決定中對各方利益訴求進(jìn)行綜合考量,是順利推動房屋征收進(jìn)程的必要需求,能夠有效降低當(dāng)事人的訴訟率。賦予居住權(quán)人享有與房屋所有權(quán)人同等的知情權(quán),行政主體有義務(wù)告知其房屋征收信息并提供必要的協(xié)助,房屋所有權(quán)人也應(yīng)對居住權(quán)人及時通知[10]。首先,政府部門作為征收公告擬定者,應(yīng)當(dāng)具有前瞻性,在房屋征收時有義務(wù)對是否設(shè)立居住權(quán)信息查詢確認(rèn)。居住權(quán)人作為房屋征收政策外部效益的受損方,將其實際情況列入征收實施方案,可以同時兼顧社會利益和個人利益。其次,可以借鑒域外經(jīng)驗。如《法國行政法》規(guī)定,公用征收者有義務(wù)向所有者和用益權(quán)人發(fā)出個別通知[11]。補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)將涉及居住權(quán)人權(quán)益部分及時向居住權(quán)人公開,有效保障被居住權(quán)人的權(quán)利行使。最后,在發(fā)布征收公告時,應(yīng)明確將實施方案印發(fā)給居住權(quán)人,對涉居住權(quán)人的權(quán)利保護(hù)部分與所有權(quán)人分開說明,并在協(xié)議中注明補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)及計算方式。居住權(quán)人對補(bǔ)償方案有異議的,有權(quán)申請行政復(fù)議乃至提起行政訴訟,請求撤銷或變更補(bǔ)償方案,以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

2.細(xì)化居住權(quán)人在征收補(bǔ)償中的協(xié)商權(quán)

《征補(bǔ)條例》設(shè)定的公告異議主體為房屋所有權(quán)人,如果承租人因為沒有話語權(quán)而采取對立思維,將形成“零和博弈”局面,最終造成多方利益受損。居住權(quán)人作為新興權(quán)利群體,將其納入有效的協(xié)商機(jī)制,可以在很大程度上解決這一問題,將“零和博弈”變?yōu)椤罢筒┺摹薄?/p>

一方面,將居住權(quán)人納入聽證程序中。首先,聽證制度旨在抑制公權(quán),改變政府單向信息傳導(dǎo)機(jī)制,積極維護(hù)居住權(quán)人的合法權(quán)利,使行政權(quán)的行使更加公平、公正、公開。其次,完善征收聽證制度,保證居住權(quán)人對征收具體情況的發(fā)言權(quán)。以合理比例將居住權(quán)人納入聽證參與人員,可以提高聽證的廣泛性和科學(xué)性,充分保障居住權(quán)人的參與權(quán)。經(jīng)過聽證程序的補(bǔ)償結(jié)果,不僅為居住權(quán)人的權(quán)益提供了合理保障,同時提高了政府補(bǔ)償結(jié)果在居住權(quán)人群體中的可信度,進(jìn)而有效提升政府公信力。

另一方面,將居住權(quán)人納入選擇房屋價值評估機(jī)構(gòu)程序中。司法實踐中,當(dāng)事人通常對房屋征收決定與補(bǔ)償方案并無異議,但基于認(rèn)識差異,對房屋價值的評估結(jié)果是大多數(shù)房屋征收補(bǔ)償案件的爭議焦點。在補(bǔ)償方面,雖然《征補(bǔ)條例》在第19條、第20條分別對評估機(jī)構(gòu)的選定和評估結(jié)果的產(chǎn)生作出了具體規(guī)定,但仍難以滿足實踐操作需求。對此,可以參考美國關(guān)于被征房屋價值評估的規(guī)定,由征收雙方分別評估后進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商未達(dá)成一致可以將此糾紛向法院提起訴訟。行政法官作為主持行政機(jī)關(guān)聽證和行政裁決的官員,作出中立性裁決,以判定被征收房屋的最終價值[12]。

3.明確居住權(quán)人在征收補(bǔ)償中的救濟(jì)權(quán)

利害關(guān)系是用以判斷行政行為和當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)之間關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。指向訴的利益中的原告適格[13],賦予居住權(quán)人為被征收人的法律地位,同樣意味著居住權(quán)人對征收補(bǔ)償享有司法救濟(jì)的權(quán)利。首先,居住權(quán)人的合法權(quán)益在房屋征過程中遭受行政機(jī)關(guān)侵害時,僅能夠?qū)φ魇昭a(bǔ)償協(xié)議中與自己相關(guān)的內(nèi)容提出異議,尋求司法救濟(jì);其次,公告中如未涉及居住權(quán)人的權(quán)益保障措施,居住權(quán)人有權(quán)要求征收部門對其補(bǔ)償方案進(jìn)行解釋說明;最后,在房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂期間,如果征收部門拒絕與居住權(quán)人簽訂單獨(dú)補(bǔ)償協(xié)議,或者征收部門同居住權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議后,未按照協(xié)議約定履行責(zé)任,居住權(quán)人有權(quán)向法院提起訴訟,以維護(hù)自身合法權(quán)益。