宋家寧，劉 陽，鄖宛琪，楊洪濤

（自然資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100860）

人多地少是中國的基本國情。然而，全國建設(shè)用地使用粗放，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、生活生產(chǎn)生態(tài)爭地不斷加劇，土地資源長期約束的局面日益凸顯。黨中央、國務(wù)院高度重視，提出了建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的戰(zhàn)略思想，要求“實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”“實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。生態(tài)文明背景下的節(jié)約集約理念作為黨和國家大政方針之一，如何更好地推進資源節(jié)約集約利用，是落實國家生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略的必答題。在此背景下，為深化完善土地節(jié)約集約研究，學(xué)界對節(jié)地技術(shù)與模式的研究、土地節(jié)約集約利用評價、政策效果等方面不斷探索。本研究聚焦中國學(xué)界關(guān)于土地節(jié)約集約利用的研究進展，梳理節(jié)地技術(shù)與模式的應(yīng)用及其評價體系構(gòu)建的新方法、新內(nèi)容，歸納研究存在的問題，探討未來可以深入探究的重點內(nèi)容，以期為后續(xù)相關(guān)研究及實際應(yīng)用提供參考。

1 節(jié)地技術(shù)與模式

節(jié)地技術(shù)是用于節(jié)約土地、提高土地利用率進而減少土地資源浪費的方法手段；而節(jié)地模式則是一系列節(jié)地技術(shù)、政策和管理手段經(jīng)理論凝練和優(yōu)化組合后形成。基于時空維度，節(jié)地模式包括錯時利用、周轉(zhuǎn)利用、立體開發(fā)、復(fù)合共用和減需增效等模式［1］。

伴隨城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，土地資源從增量利用模式逐漸向存量挖潛模式轉(zhuǎn)變，各地在土地資源資產(chǎn)化和資本化的過程中逐漸形成了一批立足于用地節(jié)約集約原則的技術(shù)和模式［2-4］。如農(nóng)業(yè)的立體種植技術(shù)、工業(yè)的“零增地技改”、交通道路建設(shè)的立交技術(shù)、水利工程建設(shè)的垂直防滲墻技術(shù)等，均起到有效節(jié)約土地的作用［1，5，6］。有研究總結(jié)了從時間和空間兩個維度上促進土地節(jié)約集約利用的技術(shù)和措施，其中，基于空間的節(jié)地技術(shù)有地上空間開發(fā)（立交橋、橋下車位）、地下空間開發(fā)（地下車庫、垃圾房、廣場）、農(nóng)地立體利用（稻田養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚）、城住宅用地及其指標(biāo)循環(huán)利用；基于時間的節(jié)地技術(shù)有土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)、農(nóng)田輪作等［7］。2017 年1 月，《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》（國發(fā)〔2017〕3 號）要求通過控制建設(shè)用地的總量和強度，推行節(jié)地技術(shù)與模式，提高土地利用效率，到2030 年，將國土開發(fā)強度控制在4.62%以內(nèi)。自然資源部（原國土資源部）分別于2017 年11 月、2020 年1 月和2022 年2 月發(fā)布了3 批《節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦目錄》，通過推廣成熟高效的節(jié)地技術(shù)和模式來提高土地資源利用水平。其中，第一批包括停車場（樓）、工礦倉儲和耕地3 類共6 種節(jié)地技術(shù)；第二批包括交通運輸、停車場（樓）、城鎮(zhèn)區(qū)片綜合開發(fā)和工礦倉儲用地4 類共11 種節(jié)地模式；第三批評選的節(jié)地技術(shù)有工業(yè)廠房、基建和新能源環(huán)保節(jié)地技術(shù)，節(jié)地模式有農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約挖潛、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，典型案例合計23 個。事實表明，節(jié)地技術(shù)與模式作為土地管理創(chuàng)新探索的載體之一，是實現(xiàn)土地利用效率效益有效提升的重要措施。這些節(jié)地技術(shù)與模式在地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起到了很重要的引領(lǐng)示范效應(yīng)，尤其在存量資源再開發(fā)和利用的前提下，對支撐地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了很重要的作用［8-10］。

中共十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出了生態(tài)文明的治國理政思路，結(jié)合中國過去20 年城市化發(fā)展過程中土地資源開發(fā)利用粗放浪費的現(xiàn)象，利用更加科學(xué)的方法篩選應(yīng)用效果好、推廣價值大的節(jié)地技術(shù)與模式，并在適宜可行的范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，將成為生態(tài)文明背景下節(jié)約集約理念縱深發(fā)展的重要手段與路徑。

2 節(jié)地技術(shù)與模式的適宜性評價

2.1 指標(biāo)選?。簡我坏蕉嘣?/h3>

將典型節(jié)地技術(shù)與模式進行推廣應(yīng)用的前提是分析和評價其適宜性。因此，如何開展節(jié)地技術(shù)與模式的適宜性評價是土地節(jié)約集約利用的一個重要課題。評價既是一種技術(shù)，又是一種保障措施。在指標(biāo)體系選擇方面，多數(shù)評價從土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵來選擇評價指標(biāo)，主要包括土地利用的結(jié)構(gòu)指標(biāo)、強度指標(biāo)、效益指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)等［11-13］。譚勇等［12］從建設(shè)用地利用強度、用地投入、土地利用結(jié)構(gòu)、利用效益選用評價指標(biāo)；也有研究者在分析湖南省、海東市、福鼎市等建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度時，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H從利用狀況、投入產(chǎn)出、土地績效角度確定11 個指標(biāo)來構(gòu)建指標(biāo)體系［14-16］。隨后，有研究在土地利用相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上引入生態(tài)環(huán)境指標(biāo)來評價集約利用水平［17］。高艷麗等［18］從城市的投入水平、土地利用水平、土地產(chǎn)出效益及其土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量4 個層面選擇評價指標(biāo)。此外，還有學(xué)者進一步從生態(tài)、經(jīng)濟和社會3 個角度來構(gòu)建評價指標(biāo)體系。如將生態(tài)荷載能力與經(jīng)濟投入產(chǎn)出水平、人地關(guān)系、區(qū)域關(guān)系等相結(jié)合實證分析城市土地的集約利用程度［19］；還有將反映城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)、人口就業(yè)承載力引入評價指標(biāo)體系的構(gòu)建中［20-22］。在貴州省9 個市的用地集約評價研究中，將集約度（包括人口、能源、經(jīng)濟方面）引入評價體系，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟和人口是集約利用的內(nèi)在動力，技術(shù)、政策和規(guī)劃屬于外部動力［23］。

學(xué)者們對土地節(jié)約集約利用的本質(zhì)和內(nèi)涵有著不同的理解，評價指標(biāo)體系也不斷調(diào)整和完善。多元指標(biāo)的引入有利于更加貼合研究區(qū)域的實際情況，提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確性，但仍需考慮如何更好地平衡評價指標(biāo)體系的普適性和針對性。

2.2 評價方法：定性到定量

中國的土地節(jié)約集約評價工作開展較早，其評價方法也逐漸從定性轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ远肯嘟Y(jié)合的方式。如南安市的城市建設(shè)用地定性分析表明該市的土地利用為粗放趨勢型，建設(shè)用地消耗對經(jīng)濟發(fā)展的匹配度低。這種定性分析方法適用于缺少準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的地區(qū)從全局的角度分析集約節(jié)約利用程度。而隨著土地利用科學(xué)化發(fā)展，基于定量分析的評價方法逐漸應(yīng)用其中，其類型多樣，大致可以分為兩類，一類是采用多指標(biāo)線性加權(quán)模型，包括多因素綜合評價法［24-26］、主成分分析法［27］等；另一類是采用非線性加權(quán)模型，包括人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)［28，29］、模糊綜合評價法等［30］。此外，權(quán)重的確定是評價工作的關(guān)鍵問題之一，主要方法包括層次分析法、德爾菲法、主成分分析法、熵值法、模糊數(shù)學(xué)等［31，32］。

主成分分析法通過降維處理高維數(shù)據(jù)，以減少統(tǒng)計分析的工作量，降低分析難度。在土地節(jié)約集約利用評價中采用主成分分析法可以消除多指標(biāo)之間的相互影響，使綜合評價結(jié)果惟一且合理［6，33］。聚類分析通過計算變量之間的親疏關(guān)系或相似程度（用一個度量值表示），并按照相似程度的度量值大小進行分類得到一個大小不同的分類系統(tǒng)，最后以一個圖形直觀地描述出來。聚類分析在不同類型城市節(jié)地模式的適用性分析中具有重要作用［34，35］。多維尺度分析是一組用于信息可視化和降維的相關(guān)排序技術(shù)，可以把數(shù)據(jù)庫中案例的相似性進行可視化表達(dá)。典型相關(guān)分析用于剖析兩組變量之間相互關(guān)系，在評價實踐中，該方法主要用于探討影響評價結(jié)論的不同因素變量之間相關(guān)關(guān)系的表達(dá)方式和強弱的度量［36］。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（ANN）是一種模擬生物神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)信息處理的數(shù)學(xué)模型，在識別、優(yōu)化計算、模擬與預(yù)測等方面具有較強適應(yīng)性，對土地集約節(jié)約利用現(xiàn)狀和影響因素分析具有較高的精確度和可信性［28，37］。灰色關(guān)聯(lián)分析法是將比較數(shù)列代表的曲線與參考數(shù)列代表曲線間的幾何相似程度加以量化，通過量化結(jié)果來描述兩組數(shù)列間的關(guān)聯(lián)程度，可用于分析影響土地利用績效的因子關(guān)系［38］。

這些方法廣泛地用于定性或定量評價土地節(jié)約集約利用水平，對用地節(jié)約集約化發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有促進作用［13，39-41］。由于每種方法各有優(yōu)點與不足，選擇時應(yīng)結(jié)合具體的研究目標(biāo)和研究內(nèi)容，采用一種或多種方法交叉的方式，從而得到更加科學(xué)有效的評價結(jié)果?；谠u價指標(biāo)和評價方法的選擇，構(gòu)建“節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評價變量體系”來衡量各地節(jié)地技術(shù)與模式的質(zhì)量與效果，不僅能為相關(guān)地區(qū)的節(jié)地技術(shù)推廣應(yīng)用和節(jié)地模式客觀適用性問題解決提供技術(shù)支撐，還能節(jié)省行政成本，提高推廣效率。

3 展望

國內(nèi)主流的建設(shè)用地節(jié)約集約評價思路是通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系、選擇定量模型，評價具體城市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀及潛力。學(xué)者對土地節(jié)約集約利用研究逐漸從靜態(tài)走向動態(tài)、從單一目標(biāo)走向多目標(biāo)綜合評價、從定性研究走向定量研究，但在評價上并未形成統(tǒng)一認(rèn)識，如何將生態(tài)、社會、政策變量合理有效納入土地節(jié)約集約綜合評價，在指標(biāo)體系構(gòu)建、評價方法選取、理想值確定、技術(shù)推廣與預(yù)驗證上值得深入研究。現(xiàn)有的節(jié)地評價存在的問題如下：第一，對節(jié)約集約的內(nèi)涵理解有待深化。當(dāng)前研究多關(guān)注經(jīng)濟學(xué)層面的土地資源投入產(chǎn)出水平，缺乏對人地關(guān)系和區(qū)域關(guān)聯(lián)屬性的結(jié)合，選取的評價指標(biāo)體系無法全面表達(dá)其內(nèi)涵［42］。第二，缺乏城市節(jié)約集約利用水平的空間分異研究。中國城市土地節(jié)約集約利用水平與其資源稟賦、區(qū)位、城市規(guī)模等有關(guān)，在指標(biāo)體系選取、標(biāo)準(zhǔn)值等方面應(yīng)體現(xiàn)差異性，而目前對于不同類型、不同區(qū)域城市集約利用評價空間分異研究的比較、歸納、提煉還不夠［43］。第三，應(yīng)加強對城市土地功能結(jié)構(gòu)的關(guān)注。目前評價關(guān)注的重點是規(guī)模、密度以及效益，對土地利用形態(tài)合理性和功能的完善還缺乏表達(dá)。第四，應(yīng)用性不夠，應(yīng)加強評價體系在低效用地開發(fā)、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地退出、土地規(guī)劃和計劃管控等實際工作中的運用，以及推廣成熟節(jié)地技術(shù)與模式的前期測試與驗證應(yīng)用。

現(xiàn)階段在生態(tài)文明建設(shè)背景下，中國土地節(jié)約集約利用已經(jīng)由追求經(jīng)濟最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟、社會和生態(tài)三大綜合效益的最大化。多元和諧共生，可持續(xù)發(fā)展逐步達(dá)成共識，成為土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)。因此，未來土地利用節(jié)約集約利用研究也將從單一關(guān)注土地轉(zhuǎn)向反映生態(tài)環(huán)境要素的指標(biāo)。同時，篩選全國東、中、西部不同地區(qū)的典型節(jié)地技術(shù)與模式，在形成節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評價變量體系的基礎(chǔ)上進行實證推廣，對所選區(qū)域進行節(jié)地技術(shù)與模式應(yīng)用推廣的預(yù)評估，結(jié)合長期跟蹤調(diào)查，最終實現(xiàn)對“節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評價變量體系”的實證模擬與修正，從宏觀背景到具體條件形成其推廣應(yīng)用的體系性成果。