吳叢叢 謝媛

摘? ?要：伴隨著我國(guó)人口老齡化現(xiàn)象的加重，養(yǎng)老院、臨終關(guān)懷所、公墓山等相關(guān)設(shè)施逐漸增多，由此引發(fā)的鄰避沖突接連不斷，成為城市治理的一大難題。為解決政府應(yīng)該如何化解鄰避危機(jī)問(wèn)題，選取2011—2021年間典型鄰避危機(jī)事件為研究樣本，根據(jù)危機(jī)生命周期理論，梳理鄰避危機(jī)演化各階段的政府行為邏輯，以分析政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀。據(jù)此，從失敗的鄰避項(xiàng)目中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并從成功的鄰避項(xiàng)目中獲取啟發(fā)，進(jìn)而為今后鄰避危機(jī)治理中政府工具的應(yīng)用提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：鄰避危機(jī)治理；政府工具；鄰避事件

中圖分類號(hào)：D63-3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2023）06-0142-03

引言

近年來(lái)，在人民生活水平提升、生存需求滿足，日益注重自身情緒和感受的情境下，因建設(shè)鄰避項(xiàng)目而引發(fā)的鄰避沖突愈演愈烈，鄰避危機(jī)治理形勢(shì)十分緊迫。為解決新形勢(shì)下如何化解鄰避危機(jī)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)若干學(xué)者將研究視角轉(zhuǎn)向了政策目標(biāo)和政策結(jié)果之間的銜接橋梁——政府工具。然而，我國(guó)對(duì)鄰避危機(jī)治理中的政府工具研究起步較晚、成果較少。僅從政府治理鄰避危機(jī)的實(shí)際效果來(lái)看，政府工具在應(yīng)用上的缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象使得現(xiàn)有的鄰避危機(jī)治理工作在應(yīng)對(duì)過(guò)程和應(yīng)對(duì)效果上已表現(xiàn)出自身的局限性，難以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜化的鄰避危機(jī)事件，以至于政府失靈、公眾抗?fàn)帯_突擴(kuò)大化的現(xiàn)象層出不窮。因此，基于政府工具視角繼續(xù)對(duì)鄰避危機(jī)治理進(jìn)行研究顯得尤為重要。本文通過(guò)分析鄰避危機(jī)治理中政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，提出改進(jìn)當(dāng)前政府工具應(yīng)用存在的問(wèn)題及其解決措施，對(duì)進(jìn)一步探索鄰避危機(jī)化解之道，提升政府的危機(jī)治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄰避危機(jī)治理中政府工具應(yīng)用的現(xiàn)狀分析

本研究從期刊文獻(xiàn)、政府門(mén)戶網(wǎng)站、新聞媒體報(bào)道等渠道收集2011—2021年近10年間發(fā)生的鄰避危機(jī)事件，并通過(guò)所收集資料之間的相互補(bǔ)充、交叉印證，從中篩選出受關(guān)注度較高、影響范圍較大的幾起事件。參考斯蒂文·芬克的危機(jī)生命周期理論，梳理2011—2021年間典型鄰避危機(jī)事件中的政府行為邏輯。具體如表1所示。

通過(guò)對(duì)表1中鄰避危機(jī)事件中的政府行為邏輯進(jìn)行梳理得出，在以上大多數(shù)鄰避危機(jī)事件的演化過(guò)程中，由于沒(méi)有做到有效使用政府工具，從而導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目多以取消、擱淺、停工等建設(shè)失敗的結(jié)果收?qǐng)?。具體來(lái)看，在危機(jī)演化的各個(gè)階段，政府工具運(yùn)用主要存在下述問(wèn)題。

（一）危機(jī)醞釀階段：信息型工具缺位，管制型工具補(bǔ)位為危機(jī)爆發(fā)埋下種子

縱觀以往發(fā)生的鄰避事件可以看到，大多數(shù)鄰避危機(jī)產(chǎn)生的原因在于項(xiàng)目開(kāi)工前政府未向公眾說(shuō)明項(xiàng)目的具體用途以及項(xiàng)目可能會(huì)帶來(lái)的影響，而是就項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)信息直接進(jìn)行公布。簡(jiǎn)而言之，作為一個(gè)政府與公眾雙方都會(huì)參與的公共事件，政府沒(méi)有做到事先告知和征求民眾意見(jiàn)。這表明，在危機(jī)醞釀階段，政府與公眾溝通不足、相關(guān)信息公示不夠?yàn)猷彵芪C(jī)的滋生留下隱患。

（二）危機(jī)產(chǎn)生階段：信息型工具繼續(xù)缺位，政府沉默促使矛盾激化

因政府部門(mén)的隱瞞，公眾事先對(duì)鄰避項(xiàng)目建設(shè)事件不知情，當(dāng)項(xiàng)目一旦建設(shè)時(shí)公眾常感到疑惑不解，甚至有種被欺騙的感覺(jué)。而面對(duì)公眾的議論與疑惑，政府部門(mén)多采取“鴕鳥(niǎo)政策”——不關(guān)注或者關(guān)注了但不回應(yīng)、不處理。在公共治理過(guò)程當(dāng)中，政治回應(yīng)是衡量政府治理能力和治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，不回應(yīng)意味著不作為，不作為則會(huì)進(jìn)一步激化政府和公眾之間的矛盾。

（三）危機(jī)爆發(fā)階段：信息型工具再度缺位，管制型工具補(bǔ)位加速矛盾爆發(fā)

危機(jī)發(fā)生后，政府的再次不回應(yīng)使得危機(jī)愈演愈烈。通過(guò)上述案例可知，在公眾對(duì)項(xiàng)目不理解以及政府對(duì)此冷處理的情況下，政府與公眾之間的矛盾變得愈發(fā)激烈，公眾的反對(duì)表現(xiàn)也由語(yǔ)言質(zhì)疑上升為行動(dòng)抗議。面對(duì)公眾的聯(lián)合抗議活動(dòng)，為防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)散，政府部門(mén)當(dāng)下的解決方式多為直接選擇實(shí)施警力等硬性管制方式強(qiáng)行鎮(zhèn)壓。一言以蔽之，危機(jī)發(fā)生后，政府繼續(xù)沉默的態(tài)度和暴力解決問(wèn)題的行為使得鄰避危機(jī)徹底爆發(fā)。

（四）危機(jī)修復(fù)階段：信息型工具繼續(xù)缺位，政府迫于壓力做出妥協(xié)

危機(jī)爆發(fā)后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)酵會(huì)進(jìn)入危機(jī)修復(fù)期。進(jìn)入危機(jī)修復(fù)期意味著政府要在此時(shí)采取行動(dòng)來(lái)將危機(jī)大而化小、小而化無(wú)。上述案例表明，在大多數(shù)鄰避危機(jī)事件中，政府迫于各種壓力，最終常常選擇與事件中的各方參與主體進(jìn)行協(xié)商，制訂出一個(gè)符合民意的方案以平息輿論、息事寧人。在此階段，由于政府沒(méi)有充分使用信息型工具來(lái)引導(dǎo)公眾理解并認(rèn)可鄰避項(xiàng)目，而是選擇以強(qiáng)行安撫公眾并屈從公眾觀點(diǎn)的方式修復(fù)危機(jī)，最終只能導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目建設(shè)失敗。

二、鄰避危機(jī)治理中政府工具應(yīng)用的優(yōu)化建議

對(duì)鄰避沖突事件中的政府行為邏輯進(jìn)行梳理，分析當(dāng)前鄰避危機(jī)治理過(guò)程中政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，最終目的還是為了能夠從根源上優(yōu)化和改進(jìn)政府的政策工具選擇，從而提升政府治理鄰避危機(jī)的能力和效果，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。結(jié)合對(duì)成功鄰避項(xiàng)目事件的思考，本文試對(duì)鄰避危機(jī)治理中政策工具選擇的優(yōu)化路徑進(jìn)行探討。

（一）重視運(yùn)用政府工具，扼殺危機(jī)于萌芽期

危機(jī)爆發(fā)根源于政府與公眾之間的信息不對(duì)稱，從鄰避項(xiàng)目建設(shè)前政府隱瞞項(xiàng)目信息，到建設(shè)初政府直接公示規(guī)劃信息并進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，政府的行為不公開(kāi)不透明，公眾一直處于被告知狀態(tài)，缺乏溝通，讓雙方之間形成對(duì)立。而積極溝通才能消除對(duì)立。在此階段，政府應(yīng)采用政府工具尤其是信息型工具，通過(guò)信息公開(kāi)、宣傳、座談、走訪等方式及時(shí)向公眾交代項(xiàng)目信息，積極接受公眾反饋并征詢公眾建議，避免采用直接公示等管制型措施。在與公眾交流溝通的基礎(chǔ)上，將鄰避危機(jī)的種子扼殺在萌芽期。

（二）充分使用信息型工具，主動(dòng)化解危機(jī)

此階段，公眾情緒從請(qǐng)求政府回應(yīng)的焦慮變?yōu)樽陨砝嬖V求得不到回應(yīng)的憤怒，政府的沉默加速了公眾負(fù)面情緒的爆發(fā)。危機(jī)已然在醞釀，化解危機(jī)則需要政府通過(guò)信息型工具進(jìn)行主動(dòng)回應(yīng)。面對(duì)公眾的疑慮，政府部門(mén)應(yīng)采取座談會(huì)、張貼海報(bào)等方式為公眾解疑答惑，消除公眾誤解。作為一種溫和、成本低的政府工具，信息型工具越早被使用，信息誤會(huì)被消除的可能性就越大，化解危機(jī)的成本就越低。所以在危機(jī)剛剛產(chǎn)生時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并通過(guò)信息型工具主動(dòng)化解危機(jī)尤其重要。

（三）信息型與管制型工具協(xié)同發(fā)力，控制危機(jī)演變

俗話說(shuō)“人多力量大”，公眾擅長(zhǎng)煽動(dòng)相關(guān)群體的情緒，以“鬧大”的方式對(duì)政府施壓。一旦危機(jī)爆發(fā)，在政府與公眾對(duì)立狀態(tài)下，為安全起見(jiàn)，可以先采取管制型工具進(jìn)行平息鎮(zhèn)壓。但是，該工具缺乏靈活性，如果運(yùn)用不當(dāng)則容易進(jìn)一步激化公眾的抵觸情緒，從而加速危機(jī)的爆發(fā)。因此，在政府采取管制型工具緊急應(yīng)對(duì)公眾抵抗時(shí)，還需及時(shí)采用信息型工具疏導(dǎo)公眾情緒，通過(guò)兩種工具的搭配使用助力事件轉(zhuǎn)危為安。

（四）信息型工具為主、經(jīng)濟(jì)型工具為輔，以轉(zhuǎn)危為安

危機(jī)修復(fù)階段主要是安撫因鄰避項(xiàng)目建設(shè)而利益受損的居民。但是，如果只采取信息溝通的方式則無(wú)法有效解決問(wèn)題，只會(huì)讓鄰避項(xiàng)目在公眾反對(duì)下“停建”，或者在共同協(xié)商下“遷建”。此時(shí)，為推動(dòng)鄰避項(xiàng)目建設(shè)成功，一方面，政府可以采用信息型工具向公眾講解鄰避項(xiàng)目的積極意義從而消除公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的誤解和排斥情緒；另一方面，政府還可以采用經(jīng)濟(jì)型工具對(duì)利益受損的居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以取得公眾諒解。另外，在當(dāng)前全媒體環(huán)境下，公眾的反對(duì)活動(dòng)往往會(huì)招致各種媒體的報(bào)道，從而引發(fā)公眾輿論。因此，政府還需采用信息型工具將事件的處理結(jié)果通過(guò)發(fā)布會(huì)或媒體采訪等方式，借助媒體渠道傳播給外界受眾以平息輿論。

結(jié)語(yǔ)

政府工具是政府的左右手，也是化解危機(jī)的有力武器。在鄰避危機(jī)事件治理中，公眾的忌諱心理、排斥情緒是危機(jī)爆發(fā)的根源所在，因此，靈活運(yùn)用信息型工具以安撫公眾情緒、改變公眾認(rèn)知在整個(gè)危機(jī)治理過(guò)程中尤為重要。關(guān)于鄰避危機(jī)治理，期待后續(xù)相關(guān)研究能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，豐富和完善政府工具理論在鄰避危機(jī)治理中的運(yùn)用。

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