薛雪玲 安 濤 賈齊兵

開發(fā)區(qū)主要指由國家或省批復(fù)設(shè)立的經(jīng)濟功能區(qū)，承擔(dān)著培育創(chuàng)新生態(tài)、推進產(chǎn)業(yè)集聚、推動改革開放、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要使命。自上個世紀90年代以來，河南省洛陽市開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展走過了一段艱辛而輝煌的歷程，實現(xiàn)了從小到大、從量變到質(zhì)變的跨越，成為全市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體和市縣經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點。但與此同時，面對新形勢新要求，洛陽市開發(fā)區(qū)還存在集聚效應(yīng)不強、質(zhì)量效益不優(yōu)、創(chuàng)新能力不足、體制機制不活等問題。為破解這些短板與問題，按照省委改革部署，洛陽市謀劃部署了新一輪開發(fā)區(qū)改革，通過“整合、擴區(qū)、調(diào)規(guī)、改制”，重塑開發(fā)區(qū)管理體制，讓開發(fā)區(qū)回歸經(jīng)濟功能區(qū)的本質(zhì)屬性，真正成為經(jīng)濟建設(shè)的主陣地、主戰(zhàn)場、主引擎。

一、開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新情況

（一）全面推動開發(fā)區(qū)整合。改革前，洛陽市共有各級各類開發(fā)區(qū)31個。其中國家級開發(fā)區(qū)6個，分別是洛陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、洛陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)洛陽片區(qū)、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、中國（洛陽）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)、洛陽綜合保稅區(qū)；省級開發(fā)區(qū)24個，包括18個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、3個省級高新區(qū)、2個省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、1個工業(yè)園區(qū)。在這次改革中，洛陽市按照省委“一縣一省級開發(fā)區(qū)”的改革要求，將納入整合范圍的26個開發(fā)區(qū)整合為13個，統(tǒng)一開發(fā)區(qū)名稱，統(tǒng)一規(guī)范開發(fā)區(qū)“四至”范圍，統(tǒng)一開發(fā)區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑，規(guī)范了開發(fā)區(qū)管理秩序。

（二）優(yōu)化管委會機構(gòu)設(shè)置。改革前，洛陽市共設(shè)置21個開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，其中正處級規(guī)格的19個，副處級規(guī)格的1個，科級及以下的1個。處級規(guī)格的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)中經(jīng)省委機構(gòu)編制部門審批的17個，未經(jīng)審批的3個。按照此次開發(fā)區(qū)改革精神，洛陽市適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展需要，堅持優(yōu)化協(xié)同高效、聚焦主責(zé)主業(yè)、分類精準施策的原則，將21個開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)整合規(guī)范為14個，管理機構(gòu)減少33.3%；縣處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從105名精簡至74名，減少29.5%；科級機構(gòu)從104個精簡至70個，減少32.7%。整合規(guī)范后的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，工作職責(zé)重心全部轉(zhuǎn)移到企業(yè)服務(wù)、招商引資、項目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟發(fā)展主責(zé)主業(yè)上來。

（三）推行市場化開發(fā)運營。洛陽市以開發(fā)區(qū)市場化開發(fā)運營為導(dǎo)向，積極探索推行“管委會+公司”管理模式。2022年6月，13個先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)全部明確了管委會和公司體制構(gòu)架，組建了開發(fā)運營公司。管委會主要承擔(dān)經(jīng)濟管理和企業(yè)服務(wù)職能，開發(fā)運營公司主要負責(zé)創(chuàng)新投融資模式，參與產(chǎn)業(yè)招商、項目建設(shè)、園區(qū)運營等具體性事務(wù)，引導(dǎo)社會資本參與開發(fā)建設(shè)。目前部分開發(fā)區(qū)正采取引進專業(yè)管理公司、職業(yè)經(jīng)理人等方式，進一步提升市場化運作水平。

（四）剝離社會管理職能。洛陽市采取重塑重構(gòu)的方式，將開發(fā)區(qū)代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，全部移交屬地政府管理，從而達到開發(fā)區(qū)剝離社會事務(wù)管理職能的目的。各開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)“三定”規(guī)定印發(fā)后，屬地政府各部門對照開發(fā)區(qū)社會管理職能剝離目錄，主動與開發(fā)區(qū)原相關(guān)部門對接，密切協(xié)同，順利完成了社會管理事務(wù)的劃轉(zhuǎn)和承接。開發(fā)區(qū)原承擔(dān)相關(guān)社會事務(wù)的工作人員，根據(jù)其個人意愿，或留在開發(fā)區(qū)競聘上崗，或隨社會事務(wù)移交分流至屬地政府相應(yīng)部門安置。

（五）推行“三化三制”改革。開發(fā)區(qū)體制機制改革，歸根到底是要做好“人”的文章，想方設(shè)法調(diào)動人的積極性，關(guān)鍵是建設(shè)專業(yè)化、市場化、國際化管理團隊，重點是推行領(lǐng)導(dǎo)班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制。洛陽市在選優(yōu)配強開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的基礎(chǔ)上，積極探索實行靈活高效的用人機制，全面實行崗位聘任制、末位淘汰制。同時，打破身份界限，現(xiàn)有人員身份封存管理，全員競聘上崗，實現(xiàn)了“人員能進能出、崗位能上能下”。市政府研究制定了市管開發(fā)區(qū)的薪酬制度，各縣區(qū)研究制定了各自開發(fā)區(qū)的薪酬制度，并賦予開發(fā)區(qū)工資分配自主權(quán)。目前，洛陽市開發(fā)區(qū)改革成效初顯，專業(yè)化、市場化水平明顯提升。宜陽、伊川、孟津、嵩縣、伊濱、高新、西工、經(jīng)開、新安等9家運營公司已引入專業(yè)產(chǎn)業(yè)運營公司或團隊，欒川、洛寧、汝陽、偃師等4家運營公司正在積極對接中，新安、汝陽、伊川、洛寧、伊濱、西工、經(jīng)開等多數(shù)縣區(qū)已開展基金招商、股權(quán)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、以商招商等。

二、開發(fā)區(qū)改革的工作重點

開發(fā)區(qū)改革后，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)職能從“大包大攬式”向“輕裝上陣式”轉(zhuǎn)變，從職能上推動開發(fā)區(qū)回歸經(jīng)濟功能區(qū)的本位，更加聚焦主責(zé)主業(yè)，實現(xiàn)了開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的“瘦身健身”，為開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟建設(shè)中成為主陣地、主戰(zhàn)場、主引擎奠定了堅實基礎(chǔ)。但仍有部分問題需要在下一步工作推進中給予重點關(guān)注。

（一）開發(fā)區(qū)與行政區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系還不夠清晰。行政區(qū)與開發(fā)區(qū)存在職責(zé)邊界不清晰、權(quán)責(zé)不匹配、協(xié)調(diào)機制不健全等問題，造成工作交叉或缺位，效率不高、合力不強。一是開發(fā)區(qū)與縣區(qū)政府、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)邊界不清。雖然各開發(fā)區(qū)“三定”方案中均明確了開發(fā)區(qū)主要職責(zé)，但由于經(jīng)濟管理與社會管理在現(xiàn)實中互相交織，工作中推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，縣區(qū)招商局和開發(fā)區(qū)招商部門都有招商職能。二是開發(fā)區(qū)服務(wù)企業(yè)職能與擁有的經(jīng)濟管理權(quán)限不匹配?！蛾P(guān)于推動河南省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確賦予縣級的136項市級經(jīng)濟管理權(quán)限，可同步轉(zhuǎn)移至開發(fā)區(qū)。但由于體制機制落后、人員不足等原因，部分開發(fā)區(qū)暫未對照權(quán)限清單實質(zhì)性承接項目落地、投產(chǎn)運營等方面的經(jīng)濟管理權(quán)限，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟屬性有待強化。目前開發(fā)區(qū)服務(wù)企業(yè)職能更多體現(xiàn)在協(xié)調(diào)代辦方面，只能幫助企業(yè)聯(lián)系對接縣區(qū)相關(guān)職能部門，在審批時限、審批流程等方面話語權(quán)有限。三是開發(fā)區(qū)與縣區(qū)職能部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動機制不健全。各開發(fā)區(qū)根據(jù)省改革要求，均建立了相關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，但在具體實踐中，聯(lián)動機制作用發(fā)揮不明顯。比如，由于目前未完全做到“標(biāo)準地”出讓，對于企業(yè)落地時涉及的拆遷、征地等本應(yīng)由屬地政府負責(zé)的社會事務(wù)，仍需開發(fā)區(qū)牽頭協(xié)調(diào)推進，增加了開發(fā)區(qū)的額外負擔(dān)。

（二）“三制”改革還不夠徹底?！叭啤备母锸情_發(fā)區(qū)改革的重要內(nèi)容，但由于對“管委會+公司”的市場化、專業(yè)化改革路徑認識存在偏差，市直相關(guān)部門結(jié)合實際深入研究謀劃不夠，可操作性細則出臺較少，真正的體制機制改革進展較慢。一是領(lǐng)導(dǎo)班子任期考核體系不健全。目前，雖然各縣區(qū)均與開發(fā)區(qū)管委會簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，但目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，在全省開發(fā)區(qū)爭先進位方面體現(xiàn)不夠。二是全員招聘市場化、專業(yè)化嚴重不足。雖然各開發(fā)區(qū)均已開展人員競聘，但這些工作基本上是面向縣區(qū)內(nèi)機關(guān)事業(yè)單位在編人員，面向社會的市場化招聘較少，人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)提升不明顯。同時，各開發(fā)區(qū)普遍反映市場化招聘受工作地點、薪資水平等條件制約，招聘到真正懂資本運作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的專業(yè)人才存在較大困難。三是開發(fā)區(qū)工資績效薪酬激勵性不足。各開發(fā)區(qū)績效薪酬簡單地將個人工資績效與開發(fā)區(qū)業(yè)績考核目標(biāo)完成情況掛鉤，仍然在“吃大鍋飯”，既沒有充分體現(xiàn)崗位差異、能力貢獻，也會造成開發(fā)區(qū)績效工資總量的無序增長。

（三）運營公司市場化機制還不夠健全。目前各開發(fā)區(qū)運營公司，大多數(shù)由原縣區(qū)平臺公司改制組建，存在自主權(quán)限小、業(yè)務(wù)不聚焦、機制不健全等問題。一是運營公司權(quán)限較小。從權(quán)責(zé)上看，多數(shù)運營公司與管委會權(quán)責(zé)不清。從自主性上看，多數(shù)運營公司獨立性弱，在開展融資貸款、土地開發(fā)、招商引資等工作時，需各級審批。從業(yè)務(wù)開展上看，各開發(fā)區(qū)運營公司雖已逐步開展產(chǎn)業(yè)運營、股權(quán)投資，但管委會安排的各類建設(shè)任務(wù)仍需承擔(dān)，在公益與市場業(yè)務(wù)板塊上需要進一步平衡。二是運營公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不夠合理，自我造血能力不足。運營公司開展基礎(chǔ)建設(shè)等重資產(chǎn)投資多，但資金來源多為財政資金、商業(yè)性銀行貸款，回報周期長，經(jīng)營收入少，還貸壓力大。多數(shù)運營公司還僅停留在物業(yè)管理等初級階段，關(guān)于人才、供應(yīng)鏈、擔(dān)保、增信等圍繞園區(qū)運營開展的經(jīng)營性業(yè)務(wù)少，有些基本屬于空白。三是市場化選聘不足、激勵晉升機制不夠健全。運營公司領(lǐng)導(dǎo)層行政化色彩濃，領(lǐng)導(dǎo)層人員多為原政府部門、開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或原有平臺公司領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)任，班子整體市場化意識和能力欠缺。公司營利能力不足，市場化薪酬標(biāo)準低，晉升空間小、工作壓力大，對市場化人才吸引力不夠。

三、對策建議

開發(fā)區(qū)改革要取得實效，前提是理清管委會、運營公司、屬地政府的角色定位，劃清責(zé)任、權(quán)利、利益關(guān)系，關(guān)鍵是圍繞“人”深化體制機制改革，重點是加快運營公司市場化轉(zhuǎn)型。

（一）理清屬地政府與開發(fā)區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是盡快完善細化開發(fā)區(qū)各類政策、規(guī)劃、標(biāo)準。目前，屬地政府與開發(fā)區(qū)職責(zé)邊界不清的主要原因是對于開發(fā)區(qū)各類政策、規(guī)劃、標(biāo)準不詳細、不具體，開發(fā)區(qū)又沒有法定的自由裁量權(quán)，開發(fā)區(qū)與屬地政府職能部門之間權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。屬地政府應(yīng)督促各職能部門加快完善細化涉及開發(fā)區(qū)的各類政策、規(guī)劃、標(biāo)準，最大限度給開發(fā)區(qū)放權(quán)賦能，具體操作中可采取“見章蓋章”的辦法。二是分批分步下放經(jīng)濟管理權(quán)限。市級層面牽頭，圍繞項目建設(shè)全流程，按照“聚焦需求、應(yīng)放盡放”原則，梳理確定開發(fā)區(qū)經(jīng)濟管理賦權(quán)清單，并制定標(biāo)準化審批服務(wù)細則。各縣區(qū)根據(jù)開發(fā)區(qū)實際，結(jié)合市級明確的賦權(quán)清單，分批次、分步驟下放經(jīng)濟管理權(quán)限，同步考慮人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，確保開發(fā)區(qū)接得住、接得穩(wěn)。對暫時不宜下放給開發(fā)區(qū)的審批事項，各縣區(qū)要牽頭組織職能部門對開發(fā)區(qū)企業(yè)服務(wù)專員開展集中培訓(xùn)，建立專業(yè)化“代辦”團隊，推動“服務(wù)鏈”匹配“產(chǎn)業(yè)鏈”。三是建立健全開發(fā)區(qū)、職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合機制。借鑒外地做法，探索建立“開發(fā)區(qū)吹哨、屬地單位報到”工作機制，著力實現(xiàn)協(xié)同高效。

（二）深化“三制”改革。一是深化領(lǐng)導(dǎo)班子任期制改革。對標(biāo)先進開發(fā)區(qū)，在認真測算實際情況的基礎(chǔ)上，適度超前設(shè)置任期內(nèi)考核目標(biāo)。拓展考核評價范圍，在強化開發(fā)區(qū)各類經(jīng)濟指標(biāo)的基礎(chǔ)上，將園區(qū)企業(yè)評價作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要依據(jù)。二是深化全員聘任制改革。強化專業(yè)性人才和團隊招引，在全社會公開選聘招商引資、資本運作、科技創(chuàng)新等方面專業(yè)性人才到開發(fā)區(qū)任職。建立符合開發(fā)區(qū)發(fā)展的職位職級體系，打通管委會和運營公司之間的職業(yè)通道，建立一定比例的末位淘汰機制，實現(xiàn)干部隊伍“有上有下、有進有出”。三是完善績效薪酬制度方案。分類制定績效薪酬方案，特別是針對市場化招聘的專業(yè)性人才，建立與開發(fā)區(qū)發(fā)展、個人貢獻相掛鉤的績效薪酬體系，適當(dāng)拉開分配檔次。積極探索對賭、股權(quán)激勵、超額利潤分享等中長期薪酬激勵方式，不斷提高開發(fā)區(qū)崗位吸引力。

（三）加快運營公司市場化轉(zhuǎn)型升級。一是賦予開發(fā)運營公司更大自主權(quán)，讓運營公司擁有開展市場化招商、投融資等業(yè)務(wù)更大自主權(quán)。盡快剝離非開發(fā)區(qū)業(yè)務(wù)、政府隱形債務(wù)等，實現(xiàn)運營公司聚焦主業(yè)、輕裝上陣。二是加快人事薪酬等內(nèi)部制度改革。建立市場化的薪酬體系和績效考核機制，按照“增量業(yè)績決定增量薪酬”，實行收益分享和超額利潤獎勵，探索對運營公司關(guān)鍵人員股權(quán)激勵，提升對人才的吸引和激勵作用。暢通管委會與運營公司之間的人才流動，實現(xiàn)人員能上能下、能進能出。三是加大資本運營力度。研究設(shè)立支持初創(chuàng)型企業(yè)發(fā)展基金，培育更多專精特新企業(yè)。加大直接或間接股權(quán)投融資力度，實現(xiàn)運營公司與被投企業(yè)捆綁式發(fā)展。四是提升市場化運營水平。各縣區(qū)向運營公司注入優(yōu)良經(jīng)營性資產(chǎn)、給予特許經(jīng)營權(quán)，指導(dǎo)運營公司擴大金融、人才、供應(yīng)鏈等輕資產(chǎn)業(yè)務(wù)，加快提升運營公司自主造血能力。運營公司引入專業(yè)園區(qū)運營商、社會投資機構(gòu)等市場化力量，補齊專業(yè)化運營短板。深入研究對接國家、省、市各類政策性資金，積極引入各類社會資本，降低運營公司在園區(qū)建設(shè)上的資金壓力。

（四）市級層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是完善開發(fā)區(qū)改革推進機制。開發(fā)區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組健全定期聽取匯報、常態(tài)化實地調(diào)研督導(dǎo)、現(xiàn)場觀摩等機制，及時掌握開發(fā)區(qū)改革進展情況、推動解決問題困難。市委、市政府專題會等定期聽取縣區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，壓實“一把手”抓開發(fā)區(qū)改革的主體責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位結(jié)合各自職能，細化出臺指導(dǎo)細則，做好政策解讀。二是出臺容錯激勵機制。市級層面出臺“清單式”容錯激勵機制，對干部在先行先試、突破常規(guī)時的探索性失誤給予更多理解和包容，營造鼓勵創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗的氛圍。三是健全能力提升機制。針對開發(fā)區(qū)干部在產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)服務(wù)、資本運作、運營管理等方面的能力短板，經(jīng)常性組織赴先進開發(fā)區(qū)實地考察學(xué)習(xí)，建立注重實際操作層面的常態(tài)化、系統(tǒng)性學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制。