任海波

（河南科技學(xué)院文法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000）

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)保險是一種防范化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的重要手段。以全世界的視域看，目前已有一百多個國家在本國內(nèi)開展了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模急劇擴(kuò)大。我國自2003年正式提出建立政策農(nóng)業(yè)保險制度，該制度建立以來在農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范和增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮著巨大的作用。新時代新征程有新要求，繼2015年中央一號文件指出要加快推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展后，2019年中央一號文件提出按照擴(kuò)面增品提標(biāo)完善農(nóng)業(yè)保險政策的新要求。2022年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，而中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)業(yè)保險保駕護(hù)航。質(zhì)言之，與農(nóng)業(yè)發(fā)展有序銜接的農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的 “穩(wěn)定器”。

鑒于農(nóng)業(yè)自然性較強(qiáng)的特性，農(nóng)業(yè)保險與其他商業(yè)保險相比，在實(shí)施過程中面臨著成本高、復(fù)雜化程度高等亟待解決的問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。綜觀國內(nèi)外文獻(xiàn)，學(xué)界從農(nóng)業(yè)保險的概念［1］、功能作用［2］以及各國農(nóng)業(yè)保險制度比較［3］等方面展開了較深入的研究，但遺憾的是，少有學(xué)者將域外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的內(nèi)在邏輯與我國農(nóng)業(yè)保險制度有效銜接，并針對實(shí)踐困境構(gòu)建出適應(yīng)中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)保險制度。筆者以為美國、日本和韓國的農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行模式具有一定的代表性，這三種發(fā)展模式既有共同點(diǎn)又有區(qū)別，對世界上許多國家都具有一定的借鑒意義。因此，本文通過對美國、日本和韓國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式進(jìn)行剖析，總結(jié)其教訓(xùn)和經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，提出建立并完善中國農(nóng)業(yè)保險制度的有效路徑，以期對學(xué)界研究和政府決策有所裨益。

二、完善農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實(shí)價值

農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，是立國之本，尤其是糧食生產(chǎn)安全關(guān)乎國計民生和社會穩(wěn)定。但同時也應(yīng)注意到，我國領(lǐng)土廣袤，各個地區(qū)自然環(huán)境差異大，受自然災(zāi)害影響較為嚴(yán)重，頻發(fā)的自然災(zāi)害對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重干擾。面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，政府對農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼已經(jīng)做到了能補(bǔ)盡補(bǔ)，科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為我們提供了許多預(yù)防災(zāi)害和減少損失的辦法，但由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的投入越來越多，自然災(zāi)害的發(fā)生對農(nóng)業(yè)和社會的影響也越來越大。由此可見，完善并發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是防范和化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險，減少農(nóng)戶損失，確保社會穩(wěn)定不可替代的有效措施。

（一）助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在鄉(xiāng)村振興中的作用，更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興。為全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，服務(wù)鄉(xiāng)村振興，我國保險業(yè)要有效利用農(nóng)業(yè)保險助力于農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步農(nóng)業(yè)保險覆蓋率，持續(xù)拓展農(nóng)業(yè)保險參與生產(chǎn)經(jīng)營的深度，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理質(zhì)效［4］，推動農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的發(fā)展，逐步構(gòu)建起系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)保險體系，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)不可或缺的重要風(fēng)險防范工具的作用。農(nóng)業(yè)保險作為鄉(xiāng)村振興的保障機(jī)制，要通過穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，助力穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)戶增收能力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

相對于其他產(chǎn)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險政策性和實(shí)踐性較強(qiáng)，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)戶和保險公司兩個主體在政府的引導(dǎo)下有機(jī)結(jié)合，可以促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但我國農(nóng)業(yè)地域廣泛，農(nóng)業(yè)覆蓋的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品多樣化明顯，在各個不同地區(qū)發(fā)展水平和市場需求也存在較大差異，因而在我國建立一個統(tǒng)一而高效的農(nóng)業(yè)保險體系是一個復(fù)雜而長遠(yuǎn)的工程。其中，完善我國農(nóng)業(yè)保險制度是最重要的一步。

三、域外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式及階段

同為政府主導(dǎo)下形成的三種模式——公私混合運(yùn)行的美國模式、互助合作型的日本模式以及以社會性組織為載體開展農(nóng)業(yè)保險的韓國模式頗具代表性，提煉并汲取其發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗對于我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展意義非凡。

（一）美國公私混合運(yùn)行的農(nóng)業(yè)保險模式及其發(fā)展規(guī)律

目前美國農(nóng)業(yè)保險模式主要是政府主導(dǎo)下的公私混合運(yùn)行的模式。政府主導(dǎo)下的公私混合運(yùn)行的模式就是以國家認(rèn)定的權(quán)威保險機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，政府對農(nóng)業(yè)保險實(shí)施宏觀管理或間接影響保險的實(shí)施。美國模式下的政府主導(dǎo)僅是相對于保險公司來說，政府在其中發(fā)揮更重要的作用。

從美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史來看，美國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是試點(diǎn)階段，即自由經(jīng)營階段，該階段主要存在于羅斯福新政實(shí)施以前。在該階段，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)由市場自發(fā)進(jìn)行經(jīng)營，市場較為混亂，不過這也為后來的發(fā)展完善奠定了理論和物質(zhì)基礎(chǔ)。早在1922年，美國就根據(jù)自身的發(fā)展思考將農(nóng)業(yè)保險作為一項政策，以官方身份進(jìn)行推廣。在此階段，美國財政部設(shè)立農(nóng)業(yè)災(zāi)害農(nóng)業(yè)保險部，用于處理農(nóng)業(yè)保險災(zāi)害保險事務(wù)。第二個階段是政府獨(dú)自經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的階段，該階段誕生于羅斯福新政時期［5］。1938年2月美國國會通過《聯(lián)邦農(nóng)作物法保險法》，該法律的通過標(biāo)志著以法律的形式確定了美國的農(nóng)業(yè)保險制度。同年，依照相應(yīng)法律美國成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）。20世紀(jì)六七十年代，美國FClC對農(nóng)戶參保率、保險覆蓋率等進(jìn)行了一系列測試。但在該階段，美國國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進(jìn)程緩慢。第三個階段是公私合營的階段，美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的頒布和實(shí)施是該階段開始的標(biāo)志。在頒布該法后，美國農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。隨后在1994年，美國國會再次對《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》進(jìn)行了修訂，制定了《農(nóng)作物保險改革法》。這為商業(yè)性保險公司的發(fā)展提供了政策性支持，推動了商業(yè)性保險公司的發(fā)展。在1996年，美國又出臺《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》，根據(jù)該法的要求農(nóng)業(yè)部成立了農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局（RMA），主管農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作等事務(wù)，最主要的是負(fù)責(zé)對FCIC的監(jiān)管。在《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》頒布后，美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進(jìn)入了一個嶄新的時期［6］。2000年，為了適應(yīng)新階段農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，美國制定了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》。根據(jù)該法的要求，為了有效化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)作物保險的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。2014年修訂出臺的《美國農(nóng)業(yè)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險的重要地位。2018年《美國農(nóng)業(yè)法》生效，該法規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險要提質(zhì)增效，走向高水平高質(zhì)量。至今美國已經(jīng)頒布了多項法律法規(guī)用以保障農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定發(fā)展，在不同時期針對不同問題，美國多采取立法方式為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展鋪平道路。

從美國農(nóng)業(yè)保險模式發(fā)展來看，現(xiàn)階段美國農(nóng)業(yè)保險模式仍是公私合營，即政府負(fù)責(zé)監(jiān)管保險公司，而保險公司直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。從美國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險運(yùn)營體系來看，它大致可分為三個層次。一是聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）［7］，受政府委托并提供再保險服務(wù)。二是以營利為目的的私營商業(yè)保險公司，私營商業(yè)保險公司直接參與經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。三是獨(dú)立的理賠人員，獨(dú)立的理賠人員需要參與培訓(xùn)和通過相應(yīng)的考試。美國農(nóng)業(yè)保險模式仍有一定的強(qiáng)制性，政府提供補(bǔ)貼。美國農(nóng)業(yè)保險起步早，體系相對成熟，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品種類豐富，在農(nóng)業(yè)再保險以及證券化領(lǐng)域具有領(lǐng)先地位。在農(nóng)業(yè)再保險方面，美國由FCIC承擔(dān)境內(nèi)所有農(nóng)業(yè)再保險，而美國政府僅充當(dāng) “最后保險人”，這樣做不僅可以減輕政府負(fù)擔(dān)，也可以進(jìn)一步激發(fā)市場活力。從美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程不難看出，每個新的階段基本上都是從某一新法頒布后開始的。美國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，較大程度地促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，該模式的優(yōu)點(diǎn)就是可以極大程度地激發(fā)保險公司的活力，使得農(nóng)業(yè)保險市場充滿活力。但市場活力激發(fā)的前提是政府能有效對保險公司進(jìn)行監(jiān)管，如果政府監(jiān)管不到位，則會引起較大的反作用。美國主要通過農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局（RMA）對FCIC的監(jiān)管解決這一問題，這種工作模式從《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》頒布后延續(xù)至今。

（二）日本互助合作型農(nóng)業(yè)保險模式及其發(fā)展規(guī)律

與美國相比，日本農(nóng)業(yè)保險模式有著自己國家所獨(dú)有的特色。日本農(nóng)業(yè)保險具有互助性質(zhì)。具體來說，日本農(nóng)業(yè)保險模式是政府主導(dǎo)下的互助合作型，該模式的典型特征是具有明顯的政策性，對水稻、小麥等實(shí)行強(qiáng)制保險，由日本政府頒布政策，而對于除此之外的農(nóng)作物由投保人自行選擇進(jìn)行投保。日本國內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)是具有公益性的社會保險合作社，而政府對合作社的作用僅僅是監(jiān)督、指導(dǎo)和提供補(bǔ)貼（財政支持農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的支持比例為50%～60%），所以日本農(nóng)業(yè)保險制度也稱為農(nóng)業(yè)共濟(jì)制度。

日本作為亞洲最早開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險的一批國家之一，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史悠久。日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展主要經(jīng)歷三個階段。第一個階段是18世紀(jì)到20世紀(jì)初，這一時期日本的農(nóng)業(yè)保險主要向中國和西方國家學(xué)習(xí)，具有一定的農(nóng)業(yè)保險雛形。此階段，日本農(nóng)業(yè)保險市場較為混亂，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。第二個階段是20世紀(jì)20年代以后，例如在1929年，日本政府頒布《家畜保險法》和《家畜再保險特別會計法》，并相繼頒布其他相關(guān)法律，日本這一時期明確了通過立法來建立農(nóng)業(yè)保險制度，此時已經(jīng)具備現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險的基本特征。第三個階段就是二次世界大戰(zhàn)結(jié)束和日本國內(nèi)土地改革后，1947年，日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，并在不久后又先后公布了多種農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險品種，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險范圍，為日本目前的農(nóng)業(yè)保險制度奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過長期的發(fā)展，日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)制度不斷完善。日本農(nóng)業(yè)互助保險體系大致由保險合作社、農(nóng)業(yè)保險聯(lián)合會和政府三個層面構(gòu)成，并由此形成了具備互助、保險和再保險功能的結(jié)構(gòu)體系［8］。第一個層面農(nóng)業(yè)保險合作社主要業(yè)務(wù)是基層的農(nóng)業(yè)保險，其由所在同一地區(qū)的農(nóng)戶組成，并且風(fēng)險在參與農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)保險聯(lián)合會處于中間層面，聯(lián)系上下兩個層面，其分布范圍廣，遍布日本各個縣。其對第一層面農(nóng)業(yè)保險合作社的主要作用是提供保險服務(wù)；其對第三個層面即政府的主要作用是向政府繳納一定比例的農(nóng)業(yè)保險金，與政府形成再保險關(guān)系。第三個層面的政府主要實(shí)施全國范圍內(nèi)的政策指導(dǎo)，首先是對日本國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展趨勢和方向進(jìn)行政策指導(dǎo)，其次是對農(nóng)業(yè)聯(lián)合會提供再保險服務(wù)［9］。

日本目前主要保險模式是由公益性互助組織經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。這種模式適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散的國家，它有利于有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量。日本對關(guān)乎國計民生的作物實(shí)施強(qiáng)制保險，農(nóng)民對這樣的做法比較認(rèn)可，接受程度也高。同時，不管是自愿保險還是強(qiáng)制性保險，政府對其都有財政支持，這樣也能有效增加農(nóng)戶的投保率。在農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管方面，日本農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管工作主要由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)管聯(lián)合會和合作社。在農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)有監(jiān)理官等職位，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險每年的經(jīng)營狀況等進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查。

（三）韓國強(qiáng)制保險和自愿保險相結(jié)合模式

韓國農(nóng)業(yè)保險開始時間不長。韓國的農(nóng)業(yè)保險模式是以農(nóng)業(yè)相互協(xié)作組合為主開展起來的，由中央政府委托國家認(rèn)定的農(nóng)業(yè)協(xié)作組織從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。韓國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展借鑒了美國與日本的發(fā)展經(jīng)驗，但由于各種原因與日本更加類似，兩國都是在政府主導(dǎo)下以社會性組織為載體開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

韓國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)開始的標(biāo)志是1997年畜禽共濟(jì)發(fā)展，在此后的幾年內(nèi)，果樹政策性保險、漁業(yè)政策性保險相繼實(shí)施。韓國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展階段沒有明顯的區(qū)分，但在發(fā)展過程中也有值得借鑒的地方。

韓國目前農(nóng)業(yè)保險主要是以農(nóng)業(yè)相互協(xié)作組織為平臺開展的，具體模式是，由政府委托全國性農(nóng)業(yè)協(xié)作組織，由該組織從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。具體來說就是，韓國農(nóng)業(yè)保險模式分為自主保險（自愿保險）和強(qiáng)制保險，自主保險主要是農(nóng)戶根據(jù)自己的需求選擇進(jìn)行投保，強(qiáng)制保險是政府強(qiáng)制要求農(nóng)戶進(jìn)行投保，后者主要是關(guān)乎國計民生的農(nóng)作物。韓國強(qiáng)制保險和自主保險相結(jié)合模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。對于農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管，由韓國的農(nóng)林部和金融監(jiān)管院共同負(fù)責(zé)，兩個機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管全國性的農(nóng)業(yè)協(xié)作組合的保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。

四、我國農(nóng)業(yè)保險制度的演變及實(shí)踐困境

我國農(nóng)業(yè)保險分為政策性保險和商業(yè)性保險兩類，其中政策性保險起著主導(dǎo)作用，商業(yè)性保險起著輔助作用。

我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展大致分為四個階段。第一個發(fā)展階段，20世紀(jì)30年代我國開始引進(jìn)國外農(nóng)業(yè)保險制度，其中有著我國傳統(tǒng)自然農(nóng)業(yè)特色。例如：1934年，安徽和縣成立了烏江耕牛保險會，實(shí)行耕牛保險；1936年，江西省農(nóng)業(yè)院在臨川組織成立耕牛保險社。由于戰(zhàn)爭等各種原因，中國的農(nóng)業(yè)保險事業(yè)在此階段停滯不前。不久后，新中國成立，農(nóng)業(yè)保險制度重新起步，但1958年我國停辦了農(nóng)業(yè)保險。第二個發(fā)展階段，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了由迅速到萎靡再到迅速的發(fā)展變化。直到1982年我國開始新一輪農(nóng)業(yè)保險試驗，才開始了我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險進(jìn)程。1982年乘著我國改革開放的東風(fēng)，中國農(nóng)業(yè)保險迎來了黃金時期，在此時期，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速。但在20世紀(jì)90年代后，農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入了萎縮階段，保險規(guī)?？s小，保險種類減少，農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入了迷茫期。在2004年，尤其是在原中國保監(jiān)會選取九省作為農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)后，國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入了發(fā)展相對較快的時期。2007年原保監(jiān)會又選取了六個省份進(jìn)行試點(diǎn)，在財政政策的刺激下，農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展。第三個發(fā)展階段，2012年黨的十八大強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民 “三農(nóng)” 問題的解決，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障作用不可或缺。2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》的頒布，標(biāo)志著我國政策性農(nóng)業(yè)保險有了立法保障。隨后，2016年我國對該條例進(jìn)行了修訂［10］。第四個發(fā)展階段，2017年黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入了一個新階段。2022年黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這為我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了政策性條件。

當(dāng)今世界，自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為有效分散風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險至關(guān)重要。近年來，我國農(nóng)業(yè)保險盡管總體發(fā)展趨勢穩(wěn)中向好，但也出現(xiàn)了一些問題。第一，在農(nóng)業(yè)保險立法方面，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的立法僅僅有一部《農(nóng)業(yè)保險條例》和一些部門規(guī)章和文件，還沒有制定專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，所以我國農(nóng)業(yè)保險立法方面有待完善。在《農(nóng)業(yè)保險條例》中對許多問題只是作了籠統(tǒng)原則性規(guī)范。例如：對各級地方政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并沒有明確具體的規(guī)定；對地方政府干預(yù)保險公司經(jīng)營活動的范圍和對保險公司違規(guī)行為處罰問責(zé)等，都沒有相關(guān)的具體規(guī)定。第二，在農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼方面，財政補(bǔ)貼還有待優(yōu)化，優(yōu)化不僅指的是對農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼力度要加大，還包括農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的效率亟需有效提高。一方面，我國各地區(qū)的財政補(bǔ)貼并不統(tǒng)一，缺乏完整的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，我國現(xiàn)在只有針對地方的保費(fèi)補(bǔ)貼，相對于對地方本身的財政補(bǔ)貼來說，商業(yè)保險公司補(bǔ)貼方式較為單一。與工業(yè)與商業(yè)相比，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)受自然因素影響最大，而自然災(zāi)害常常又是無法完全避免和不可抗拒的。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi)害風(fēng)險系數(shù)較高的地區(qū)，如果發(fā)生自然災(zāi)害，僅僅依靠保險公司，巨額的保險賠償金是難以承受的。而保險公司的發(fā)展困難，在一定程度也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢，影響農(nóng)戶投保積極性，進(jìn)而阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，在農(nóng)業(yè)保險投保率方面，我國農(nóng)戶基數(shù)大，農(nóng)業(yè)保險起步晚，農(nóng)業(yè)保險的投保率相對還比較低，而且目前我國并沒有農(nóng)業(yè)保險強(qiáng)制險險種。由于我國特有的國情，對于某些關(guān)乎國計民生的大宗農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，應(yīng)推出強(qiáng)制險險種，以有效應(yīng)對出現(xiàn)的風(fēng)險。第四，在農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新方面，農(nóng)業(yè)保險險種范圍應(yīng)拓寬，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)模式也應(yīng)創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)保險險種更要創(chuàng)新。第五，在農(nóng)業(yè)再保險方面，再保險機(jī)制應(yīng)盡快完善。2020年9月30日，我國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司正式創(chuàng)立，但農(nóng)業(yè)再保險機(jī)制尚不健全，許多業(yè)務(wù)尚未開展。第六，在農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管方面，我國主要由國務(wù)院、中國銀保監(jiān)會，以及各級地方人民政府等進(jìn)行管理。我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系還不成熟，各個機(jī)構(gòu)管轄相對混亂，監(jiān)管效率還有待提升。

五、域外農(nóng)業(yè)保險模式對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

在政策層面促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險制度的完善與發(fā)展，必須立足于中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的本土特色，并結(jié)合實(shí)踐困境和域外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序?qū)嵤┖娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)有序開展為目標(biāo)進(jìn)行創(chuàng)新和完善。相關(guān)啟示如下。

（一）穩(wěn)定不移地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險立法

要借鑒域外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗。例如：美國、日本等國基本上都為了彌補(bǔ)市場資源分配機(jī)制的不足，用立法加強(qiáng)了政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的能力。美國在不同時期頒布的不同法律，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，使得美國農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展。日本在不同階段也是用立法來推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。尤其是在二戰(zhàn)后，作為一個重要的階段，日本政府頒布并實(shí)施了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，并在不久后又先后發(fā)布了其他的共濟(jì)保險品種，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險范圍，這些法律文件的頒布為現(xiàn)代日本農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。相對于其他國家來說，我國在農(nóng)業(yè)保險方面只有《農(nóng)業(yè)保險條例》，立法相對比較落后，條例的約束力低于法律，不利于保險行業(yè)的規(guī)范發(fā)展［11］。立法的不完善導(dǎo)致監(jiān)管層次不高，因此我國應(yīng)該加快立法，制定和完善符合我國國情和農(nóng)情的法律體系，加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)保險在立法上的保障。在立法的設(shè)計方面，我國有著獨(dú)特的民主優(yōu)勢，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險立法方面要堅持科學(xué)立法民主立法［12］。

我國國土廣袤，農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不一、水平參差不齊，從這一國情出發(fā)，可以在一定程度上允許地方根據(jù)自身特色設(shè)立地方法規(guī)和政策。具體來說就是在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下允許各地根據(jù)自身實(shí)際情況對基本政策作小幅度調(diào)整。這樣可以避免法律法規(guī)死板化，最大程度激發(fā)市場的活力?？傊?，國家必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域系統(tǒng)立法。

（二）對農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼適度優(yōu)化

財政補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有重要的保障作用，這也是我國農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效的重要方式。2021年11月財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2020年財政部撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金285.39億元，我國近年來財政補(bǔ)貼盡管增長較快，但仍落后于美國等國。從國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展教訓(xùn)，不難得出我國的財政補(bǔ)貼必須建立在基于金融資源的基本安全原則之上的結(jié)論。保險公司所推出的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品必須首先選擇與國計民生息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)險種，并堅決執(zhí)行保險補(bǔ)貼政策。根據(jù)不同的農(nóng)業(yè)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中央和地方財政部門應(yīng)提供一定數(shù)量的資金來支付保險補(bǔ)貼。政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼要根據(jù)各地區(qū)的具體發(fā)展水平的差異，依據(jù)具體情況而定。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平較低的地區(qū)，保險補(bǔ)貼每年都應(yīng)該有一定程度的增加，基本滿足農(nóng)戶的合理需求。對于如何高效地利用財政補(bǔ)貼，建議我國可對某地先行試點(diǎn)，然后再吸收試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗，逐步穩(wěn)定擴(kuò)大財政保險的覆蓋范圍，或者財政補(bǔ)貼實(shí)行階梯差異，實(shí)行補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼人的直接對接，減少中間環(huán)節(jié)，從而減少浪費(fèi)。

（三）利用多渠道加大宣傳力度，推行強(qiáng)制保險和自愿保險相結(jié)合模式

我國農(nóng)業(yè)保險沒有達(dá)到全覆蓋或者說覆蓋范圍還不夠廣，相關(guān)部門需要通過全方位、多層次、多形式的宣傳，進(jìn)一步營造 “全民參?！?的良好氛圍。首先是政府相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)宣傳農(nóng)業(yè)保險的責(zé)任劃分與承擔(dān)。省內(nèi)各縣市政府把對農(nóng)業(yè)保險的宣傳當(dāng)成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，并將宣傳工作的績效納入相關(guān)單位年終考核體系，定期考核并及時督促，同時把宣傳工作進(jìn)一步細(xì)化，分層次分級別分指標(biāo)，逐一明確各個層級責(zé)任劃分，并嚴(yán)肅處理負(fù)責(zé)不到位的機(jī)構(gòu)。其次是提高對農(nóng)業(yè)保險的宣傳水平，不拘泥于傳統(tǒng)形式，充分利用新時代新媒體宣傳相關(guān)政策，說明意義和作用，說明保險規(guī)定，充分激發(fā)廣大農(nóng)民群眾的保險意識，把 “我要不要?！?變成 “我要?！薄Ｗ詈?，保險公司委派專業(yè)的保險銷售人員講解農(nóng)業(yè)保險中的相關(guān)內(nèi)容，特別是免責(zé)條款和賠付條件、賠付內(nèi)容、賠付金額，以及相關(guān)專業(yè)術(shù)語的解釋，使廣大農(nóng)民群眾 “知保懂?！?，尤其是了解關(guān)系自身利益的內(nèi)容，避免后期因農(nóng)業(yè)保險合同相關(guān)內(nèi)容不明晰產(chǎn)生不信任乃至糾紛。

農(nóng)業(yè)保險的有效性與保險投保率息息相關(guān)。一般來說投保率越高，這一險種需要繳納的保費(fèi)就越少。以增加政府財政補(bǔ)貼的方式來提高保險的參保率一般來說效果是不明顯的。對投保人來說，參不參保完全是自愿的農(nóng)業(yè)保險市場的反饋極易兩極分化，這將導(dǎo)致投保人數(shù)和保險費(fèi)用的比例失調(diào)，從而對農(nóng)業(yè)保險市場和政府財政產(chǎn)生不良影響。對此，域外的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗為我們提供了一種思路：如果僅靠自愿保險是不能吸引相匹配人數(shù)的農(nóng)民參加保險，那就必須實(shí)行強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的模式。根據(jù)域外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國應(yīng)依據(jù)保險公司的保險責(zé)任、保險風(fēng)險和保險義務(wù)等的不同，分別針對不同的農(nóng)產(chǎn)品險種設(shè)立自愿和強(qiáng)制性兩類險種。我國可以從對某些比如大米等具有基礎(chǔ)性作用的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險起步。

（四）加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險險種的創(chuàng)新

1.拓寬農(nóng)業(yè)保險險種范圍

我國農(nóng)業(yè)保險長期以來以物化保險為主，存在保障水平低、賠付與期待兩極化等問題，導(dǎo)致農(nóng)民投保的積極性不高。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險險種的覆蓋范圍，需要適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)保險成本。低成本、高性價比的農(nóng)業(yè)保險能夠最大限度地吸引農(nóng)民參與，擴(kuò)大保險受眾群體。當(dāng)前農(nóng)業(yè)快速發(fā)展引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品更新速度加快，因此要堅定不移地發(fā)展多種類型的農(nóng)業(yè)保險險種。對于農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低、農(nóng)戶數(shù)量較多、生產(chǎn)規(guī)模較小的地區(qū)應(yīng)提供低成本、高性價比、覆蓋范圍廣的成本險。另外，對于除了上述以外的其他區(qū)域，應(yīng)提供與之生產(chǎn)經(jīng)營能力相匹配的收入險，按照2019 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好 “三農(nóng)” 工作的若干意見》的要求，加快 “擴(kuò)面、增品、提標(biāo)” 步伐［13］，推進(jìn)完全成本保險和收入保險試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點(diǎn)、“保險+期貨” 試點(diǎn)，探索對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險實(shí)施以獎代補(bǔ)試點(diǎn)，完善農(nóng)業(yè)保險政策。在具體實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的不同風(fēng)險設(shè)計完全成本險與收入險組合供農(nóng)戶自愿選擇。

2.促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險公司服務(wù)模式創(chuàng)新、簡化業(yè)務(wù)流程

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新的同時也應(yīng)促進(jìn)保險公司服務(wù)模式的創(chuàng)新、簡化農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)流程。服務(wù)模式的創(chuàng)新能有效推動農(nóng)業(yè)保險在部分地區(qū)的實(shí)行，提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險的幸福感，從而推動農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步普及；加強(qiáng)基層農(nóng)險隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮其對地區(qū)生產(chǎn)、農(nóng)戶特征的管理優(yōu)勢，簡化業(yè)務(wù)流程，降低繁瑣的業(yè)務(wù)流程產(chǎn)生的高成本［14］。在保險公司自主推進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新同時，我國應(yīng)利用政策導(dǎo)向指導(dǎo)保險公司開發(fā)良好的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。保險公司自身也應(yīng)加大內(nèi)部監(jiān)管體系的完善力度，確保保險公司運(yùn)作公開公正透明，做到能公開的必須公開；投保階段，承擔(dān)詳細(xì)說明的義務(wù)，打造良好的公司經(jīng)營風(fēng)氣。保險公司應(yīng)及時回饋市場需求，要暢通投保人投訴渠道，推進(jìn)服務(wù)模式現(xiàn)代化建設(shè)。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險品種的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展依靠農(nóng)業(yè)保險品種的創(chuàng)新。因此，要加快保險品種創(chuàng)新?？梢詮囊韵聨讉€方面考慮：一是開發(fā)適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的保險產(chǎn)品。保險機(jī)構(gòu)要盡快設(shè)計出相應(yīng)的保險產(chǎn)品，比如保險金額高、性價比高的保險產(chǎn)品。二是重點(diǎn)支持優(yōu)質(zhì)、綠色保險產(chǎn)品的發(fā)展。因為市場本身具有調(diào)節(jié)作用，所以我們可以根據(jù)保險產(chǎn)品在市場中的應(yīng)用情況，重點(diǎn)支持市場反應(yīng)良好的優(yōu)質(zhì)、綠色的保險產(chǎn)品，同時也及時地對劣質(zhì)的保險產(chǎn)品進(jìn)行淘汰。

（五）建立農(nóng)業(yè)再保險機(jī)制

農(nóng)業(yè)再保險機(jī)制是化解農(nóng)業(yè)重大風(fēng)險事故的重要保障。近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)再保險也有所發(fā)展，但不同于其他制度，農(nóng)業(yè)再保險制度需要細(xì)致地進(jìn)行劃分，建立系統(tǒng)化的體系。相對于國外，我國農(nóng)業(yè)再保險制度起步晚。例如：美國僅僅完善農(nóng)業(yè)再保險制度就經(jīng)歷了很長時間。根據(jù)我國的實(shí)際情況，我們可以先行建立統(tǒng)一的再保險實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（主要包括農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率的制定標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等宏觀事項），其他的一些可下放地方，由地方自主決定。我國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司簡稱 “中國農(nóng)再”，2020年12月底獲批開業(yè)，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系構(gòu)建取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但我國成熟的農(nóng)業(yè)再保險體制機(jī)制尚未建立，在面對大災(zāi)風(fēng)險時，應(yīng)對能力還有欠缺。所以，我國應(yīng)以立法為保障規(guī)范農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展，探索構(gòu)建符合我國特色的農(nóng)業(yè)再保險體系。

（六）完善農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系

完善農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系，使監(jiān)管覆蓋到農(nóng)業(yè)保險實(shí)施的全過程——從農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的開發(fā)到農(nóng)業(yè)保險的理賠，從農(nóng)業(yè)保險公司內(nèi)部到農(nóng)業(yè)保險公司外部，從農(nóng)業(yè)保險立法到農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)以及政策的貫徹等。例如在農(nóng)業(yè)保險險種的設(shè)立階段，我們應(yīng)當(dāng)完善險種的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高市場準(zhǔn)入門檻。在運(yùn)營階段，農(nóng)業(yè)保險險種經(jīng)檢測無誤后，在市場運(yùn)營服務(wù)中應(yīng)及時檢測險種運(yùn)行情況，以及定時清理一些不合乎社會發(fā)展需要的險種。在理賠階段，設(shè)立理賠期限，規(guī)定在必要的時間內(nèi)，對遭到損失的農(nóng)戶進(jìn)行賠償。如果故意超期延期，必須對理賠責(zé)任人以及主管部門進(jìn)行處罰?？偟膩碚f，理賠階段存容易滋生腐敗的土壤，所以，理賠階段是我們重點(diǎn)監(jiān)管的階段。理賠承載著農(nóng)戶災(zāi)后重生的希望，所以理賠一定要快，賠付結(jié)果一定要符合農(nóng)戶的合理期待。這就要求我們要加大對理賠階段的監(jiān)管力度。同時，加快完善農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系，監(jiān)管一定要做到全方位、無死角、系統(tǒng)化，讓廣大農(nóng)戶感覺到公正對待，提高我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管水平，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系。