駱 涌

（保定市應(yīng)急管理局，河北 保定 071000）

一、問題的提出

2021年修訂后的《行政處罰法》第9條將 “通報(bào)批評(píng)” 新增為行政處罰種類之一，同時(shí)第48條第1款規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?！?《行政處罰法》是一部關(guān)乎建設(shè)法治政府、維護(hù)社會(huì)秩序以及優(yōu)化營商環(huán)境的重要法律?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號(hào)）提出加強(qiáng)立法釋法有關(guān)工作，細(xì)化程序制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督等一系列要求。問題是在一些地方行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，“通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 趨向于混同。一方面，“行政處罰決定公示” 扮演了 “通報(bào)批評(píng)” 的角色，演變?yōu)樾姓幜P，減損了被公示者的權(quán)益；另一方面，一些行政機(jī)關(guān)實(shí)施 “通報(bào)批評(píng)” 的法律依據(jù)不足，甚至未將 “通報(bào)批評(píng)” 視為一種行政處罰，對(duì)貫徹實(shí)施《行政處罰法》造成不利影響。

案例一：河北霸州亂罰款事件。2021年12月17日，國務(wù)院辦公廳督查室通報(bào)河北省霸州市出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂罰款問題，通報(bào)中提及 “7家接受高額處罰的企業(yè)因不愿留下行政處罰記錄，該鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊(duì)違規(guī)將其處罰事項(xiàng)和處罰金額拆分到未實(shí)施執(zhí)法檢查的其他企業(yè)?！保?］被處罰企業(yè)不愿留下行政處罰記錄的原因是行政處罰信息會(huì)公示在 “信用中國” 等網(wǎng)站，將對(duì)企業(yè)名譽(yù)造成不良影響。該事件中眾多企業(yè)被亂罰款暫且不論，被罰企業(yè)為躲避 “行政處罰決定公示” 帶來的 “二次傷害”，與執(zhí)法者達(dá)成 “合意”，另外尋找企業(yè) “冒名頂替”，這不僅違背了設(shè)立 “行政處罰決定公示” 制度的初衷，還嚴(yán)重影響了政府公信力。令人擔(dān)憂的是該亂罰款事件恐非個(gè)案，其他地方可能也存在此類“冒名頂替” 的做法。

案例二：演員李易峰嫖娼案。2022年9月11日，微博 “平安北京” 通報(bào)演員李某某供認(rèn)多次嫖娼，被北京警方行政拘留。微博 “央視新聞”隨即通報(bào)：“記者通過權(quán)威渠道了解到，李某某為李易峰?！?近些年來，幾起演藝人員嫖娼案件經(jīng)媒體報(bào)道引發(fā)的熱議，除了對(duì)涉事演藝人員的廣泛批評(píng)，也有對(duì)個(gè)案中新聞倫理失范的反思［2］。最值得關(guān)注的是對(duì)于警方與媒體實(shí)名披露案情合法性的探討［3］。實(shí)名披露案情是 “通報(bào)批評(píng)” 還是 “行政處罰決定公示”？首先，現(xiàn)行《治安管理處罰法》第66條僅規(guī)定給予賣淫、嫖娼人員罰款和拘留的行政處罰，給予 “通報(bào)批評(píng)” 于法無據(jù)；其次，相關(guān)案件中警方雖然未直接實(shí)名披露案情，但是記者通過所謂 “權(quán)威渠道” 獲取涉案人員真實(shí)姓名并披露，可以推定警方間接實(shí)施了顯名 “行政處罰決定公示”，產(chǎn)生了名譽(yù)罰的效果，即事實(shí)上的 “通報(bào)批評(píng)”。此外，現(xiàn)實(shí)中涉及普通人的賣淫、嫖娼案件并未被如此公示，由此又引申出對(duì)公眾人物差別對(duì)待的合理合法性問題。

案例三：給予法律條文未規(guī)定的 “通報(bào)批評(píng)”。2022年6月17日，國家能源局公布三起安全生產(chǎn)監(jiān)管典型執(zhí)法案例，其中之一是中國水利水電第四工程局有限公司存在安全教育考試成績記錄不真實(shí)等違法行為。國家能源局福建監(jiān)管辦依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第97條第4項(xiàng)的規(guī)定，給予該公司 “罰款人民幣10萬元的行政處罰，同時(shí)予以通報(bào)批評(píng)”［4］。然而，2021年6月修正后的《安全生產(chǎn)法》 第97條并未規(guī)定給予違法者 “通報(bào)批評(píng)”的行政處罰。經(jīng)查閱 “國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”，自2021年《行政處罰法》修訂至今，各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定和修改的法律法規(guī)已逾百部，但是將 “通報(bào)批評(píng)” 作為新的行政處罰種類寫入法條的相對(duì)較少，多數(shù)法律中行政處罰種類仍然以警告和罰款為主?！巴▓?bào)批評(píng)” 似乎處于在立法時(shí)被遺忘，在執(zhí)法時(shí)又被想起的尷尬境地。

上述案例反映出 “通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 的顯著區(qū)別未得到應(yīng)有的重視，相關(guān)制度設(shè)計(jì)有待完善。

二、“通報(bào)批評(píng)” 與“行政處罰決定公示” 辨析

“通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 的本質(zhì)區(qū)別在于：“通報(bào)批評(píng)” 是法定的行政處罰種類之一；“行政處罰決定公示” 屬于行政執(zhí)法公示制度中的 “事后公示”，是當(dāng)前各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)落實(shí)的一項(xiàng)重要工作制度。兩者的區(qū)別具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）主要目的不同

“通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 最重要的區(qū)別是目的不同。“通報(bào)批評(píng)” 的主要目的是通過公開的方式對(duì)違法者的品德、聲望、才能、信用等予以負(fù)面評(píng)價(jià)，通過對(duì)違法行為的制裁在全社會(huì)起到警示作用，預(yù)防新的違法行為，以維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序?！靶姓幜P決定公示” 的主要目的是滿足公眾的知情權(quán)，是公眾對(duì)行政管理行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，“以達(dá)到強(qiáng)化民主政治、防止行政腐敗之功效”［5］?！鞍灾輥y罰款事件” 反映出該制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“目的性” 錯(cuò)誤。“行政處罰決定公示” 沒有發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)亂罰款行為監(jiān)督的作用，反而演變?yōu)閷?duì)當(dāng)事人的名譽(yù)罰，成為對(duì)亂罰款受害企業(yè)的“二次傷害”，偏離了該制度主要目的，違背了制度設(shè)計(jì)初衷，顯然是錯(cuò)誤的。

（二）主要內(nèi)容不同

主要目的不同決定了 “通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 的主要內(nèi)容不同?！巴▓?bào)批評(píng)”的主要內(nèi)容是當(dāng)事人的違法行為，即應(yīng)突出誰實(shí)施了什么違法行為?！靶姓幜P決定公示” 的主要內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的處罰結(jié)果，即應(yīng)展示哪個(gè)部門對(duì)違法行為給予怎樣的處罰。

主要內(nèi)容的差異可以細(xì)分為兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是“誰是聚光燈下的主角”。顯然，被 “通報(bào)批評(píng)”放在聚光燈下的是違法行為人，“點(diǎn)名批評(píng)” 是違法者應(yīng)當(dāng)承受的不利后果；被 “行政處罰決定公示” 放在聚光燈下的是行政機(jī)關(guān)，走上前臺(tái)是打造陽光政府的舉措之一，誰被處罰顯得不那么重要了。第二點(diǎn)是 “關(guān)鍵劇情”?！巴▓?bào)批評(píng)”需要重點(diǎn)指出違法者實(shí)施了怎樣的危害公共利益的行為，以及相關(guān)法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，違法行為造成危害后果亦是被 “通報(bào)批評(píng)” 的原因；“行政處罰決定公示” 需要重點(diǎn)說明行政機(jī)關(guān)如何行使處罰裁量權(quán)，例如法律條文規(guī)定對(duì)于某個(gè)違法行為應(yīng)當(dāng)給予一萬元至五萬元的罰款，個(gè)案中為什么罰款一萬元而不是五萬元，這是公眾監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容。

（三）實(shí)施程序不同

“通報(bào)批評(píng)” 屬于行政處罰，實(shí)施程序應(yīng)符合《行政處罰法》的規(guī)定。首先，行政機(jī)關(guān)作出“通報(bào)批評(píng)” 的處罰決定必須有法律依據(jù)，即在法律法規(guī)條文中明確規(guī)定了給予違法者 “通報(bào)批評(píng)”，例如《慈善法》第101條第2款。其次，“通報(bào)批評(píng)” 不適用簡易程序。行政機(jī)關(guān)在作出 “通報(bào)批評(píng)” 的處罰決定之前應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知認(rèn)定的違法事實(shí)、理由和依據(jù)，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述、申辯，甚至要求聽證。行政機(jī)關(guān)作出 “通報(bào)批評(píng)” 的行政處罰決定后，除了需將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人，還應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定通過網(wǎng)站等載體公示，以達(dá)到 “通報(bào)” 社會(huì)之要求。

“行政處罰決定公示” 在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之后實(shí)施，通常無需再提前告知當(dāng)事人。實(shí)施程序遵循行政機(jī)關(guān)常規(guī)的內(nèi)部工作流程，即 “承辦人請(qǐng)示—負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。2018年，國務(wù)院要求全面推行包括行政執(zhí)法公示制度在內(nèi)的行政執(zhí)法 “三項(xiàng)制度”。在各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)推動(dòng)下，目前各地已普遍制定行政執(zhí)法公示工作辦法，對(duì)公示信息的發(fā)布、撤銷、更新和糾錯(cuò)等環(huán)節(jié)做出了具體規(guī)定。

（四）外延范圍不同

《失信行為糾正后的信用信息修復(fù)管理辦法（試行）》（國家發(fā)展改革委令 第58號(hào)）第15條規(guī)定，信用平臺(tái)網(wǎng)站不公示 “通報(bào)批評(píng)” 的行政處罰信息，將其與 “警告” 及簡易程序作出的處罰決定一同視為對(duì)輕微違法行為的懲戒?！巴▓?bào)批評(píng)” 誠然不等同于失信懲戒［6］，但是為防止在市場競爭中出現(xiàn) “臉皮薄吃不著，臉皮厚吃個(gè)夠”的逆淘汰現(xiàn)象，“通報(bào)批評(píng)” 理應(yīng)避免空有其名。各行政機(jī)關(guān)與發(fā)展改革、市場監(jiān)管等部門協(xié)作，“通報(bào)批評(píng)” 理論上可以外延到企業(yè)信用問題。只有違法記錄公示在 “信用中國” 網(wǎng)站或者“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)” 中，違法企業(yè)在投標(biāo)等市場競爭中受到限制，承擔(dān)了違法后果，“通報(bào)批評(píng)” 的懲罰功能才得以真正實(shí)現(xiàn)，成為名副其實(shí)的名譽(yù)罰。

當(dāng)前亟需強(qiáng)調(diào) “行政處罰決定公示” 不是名譽(yù)罰，不應(yīng)當(dāng)與企業(yè)信用掛鉤。普通情形下“行政處罰決定公示” 的外延范圍限于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不觸及當(dāng)事人利益。曾經(jīng)，某地一企業(yè)因?yàn)楸徊樵兊叫姓幜P信息，丟掉了一筆貨值數(shù)百萬元的外貿(mào)訂單。該企業(yè)負(fù)責(zé)人向執(zhí)法人員抱怨，企業(yè)的違法行為算不上嚴(yán)重，已經(jīng)積極進(jìn)行了整改，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該 “揪住不放”。執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示了理解與無奈。需要注意到，即使行政機(jī)關(guān)不將被處罰企業(yè)信息上傳 “信用中國” 等網(wǎng)站，一些社會(huì)組織也會(huì)收集各地政府網(wǎng)站上的行政處罰決定公示信息，從而對(duì)被公示企業(yè)產(chǎn)生不利影響。“行政處罰決定公示” 演變?yōu)槊u(yù)罰無疑損害了被公示企業(yè)的權(quán)益，在優(yōu)化營商環(huán)境背景下尤其值得重視。特殊情形下當(dāng)事人應(yīng)被顯名披露，“行政處罰決定公示” 會(huì)兼具名譽(yù)罰的功能需另當(dāng)別論。

三、特殊的“通報(bào)批評(píng)” 與“行政處罰決定公示”

（一）未被視為行政處罰的 “通報(bào)批評(píng)”

早在《行政處罰法》2021年修訂之前，一些法律法規(guī)條文已經(jīng)寫入了 “通報(bào)批評(píng)”。例如《傳染病防治法》第69條規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定報(bào)告?zhèn)魅静∫咔榈?，衛(wèi)生行政部門 “責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)，給予警告”。該法條中 “通報(bào)批評(píng)” 列在 “責(zé)令改正” 之后，在 “給予警告” 之前，“通報(bào)批評(píng)” 似乎沒有被視為是給予違法者的行政處罰。需注意到該法條同時(shí)規(guī)定造成傳染病傳播等嚴(yán)重后果的，給予責(zé)任人 “降級(jí)、撤職、開除” 的處分。與之類似的還有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第114條。有學(xué)者指出在一些領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)與被管理的社會(huì)主體之間仍存在一定程度的人事管理關(guān)系，不能簡單定性為行政主體與行政相對(duì)人的行政法律關(guān)系，相關(guān)法律法規(guī)中的 “通報(bào)批評(píng)”難以視為行政處罰，更偏向于內(nèi)部處分措施［7］。前文案例三，國家能源局福建監(jiān)管辦對(duì)中國水利水電第四工程局有限公司的 “通報(bào)批評(píng)” 似乎也未被視為行政處罰，更像是行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)單位的一種處分。

改革開放以來，民間資本已廣泛進(jìn)入醫(yī)療、教育等傳統(tǒng)公共事業(yè)領(lǐng)域。如果民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定報(bào)告?zhèn)魅静∫咔樵斐梢咔閭鞑サ葒?yán)重后果，衛(wèi)生行政部門顯然無法直接給予民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)員工 “開除” 的處分，對(duì)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的 “通報(bào)批評(píng)” 也不宜視為內(nèi)部處分措施。有觀點(diǎn)認(rèn)為“通報(bào)批評(píng)” 的力度弱于 “公開譴責(zé)”，“通報(bào)批評(píng)” 限于領(lǐng)域內(nèi)部，不對(duì)社會(huì)公開披露。例如《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》（保監(jiān)會(huì)令〔2018〕5號(hào)）第82條規(guī)定中國保監(jiān)會(huì)對(duì)違規(guī)的保險(xiǎn)公司股東或者相關(guān)當(dāng)事人可以采取7項(xiàng)監(jiān)管措施，其中第1項(xiàng)是 “通報(bào)批評(píng)并責(zé)令改正”，第2項(xiàng)是 “公開譴責(zé)并向社會(huì)披露”，措施力度似乎是逐項(xiàng)增大。但是，有學(xué)者指出 “公開譴責(zé)” 比 “通報(bào)批評(píng)” 僅是在字面上表現(xiàn)得更激烈，二者并無實(shí)質(zhì)差異［8］。在信息化時(shí)代，非保密的 “通報(bào)批評(píng)”很難將知曉范圍控制在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)部，而關(guān)乎公眾利益的違法行為也不應(yīng)僅限于某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)知曉。因此，有必要審視現(xiàn)行法律法規(guī)，厘清哪些“通報(bào)批評(píng)” 是上級(jí)部門鞭策下級(jí)部門（包括社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等）的工作方式，哪些 “通報(bào)批評(píng)” 應(yīng)當(dāng)?shù)俏幢灰暈樾姓幜P，采取修法等措施為其 “正名”。

（二）顯名 “行政處罰決定公示”

2021年修訂后的《行政處罰法》第48條第1款規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?！?修法過程中，該法條一審稿的內(nèi)容原是 “行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”。經(jīng)二審稿、三審稿兩次修改后，從絕對(duì)公開轉(zhuǎn)為相對(duì)公開。在此之前，各地推行行政執(zhí)法公示制度時(shí)普遍按照《政府信息公開條例》確立的 “以公開為常態(tài)、不公開為例外” 原則，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等特殊情形的，普通行政處罰決定均予公開。有學(xué)者指出修訂后的《行政處罰法》限縮了應(yīng)公開的行政處罰決定范圍，表現(xiàn)出立法者的審慎立場［9］。從建設(shè)陽光政府的角度，“行政處罰決定公示” 的范圍不應(yīng)被限縮，仍應(yīng)堅(jiān)持方便公眾監(jiān)督 “應(yīng)公開盡公開” 之原則。在普遍匿名公示的前提下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要公開具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定，披露當(dāng)事人名稱或姓名。《行政處罰法》 第48條第1款更應(yīng)視為特殊情形下 “行政處罰決定公示” 可以顯名的法律依據(jù)，而非對(duì) “行政處罰決定公示” 范圍的限制。

對(duì)于公眾人物的行政處罰決定是否應(yīng)當(dāng)公開？有觀點(diǎn)認(rèn)為公眾人物作為榜樣，其舉止言行往往被模仿，公眾關(guān)注度可以作為判斷其社會(huì)影響的因素［10］。有觀點(diǎn)認(rèn)為立法已然表現(xiàn)了對(duì)行政處罰決定特殊性的審慎態(tài)度，不應(yīng)依據(jù)公眾關(guān)注度將公眾人物與普通人差別對(duì)待，防止污名化［11］。如何平衡公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)之間的沖突，是立法者和執(zhí)法者均需考慮的問題，并在一定程度上影響了《行政處罰法》第48條第1款的修訂過程［12］。

值得注意的是 “演員李易峰嫖娼案” 被披露后，“中國新聞網(wǎng)” 指出一個(gè)細(xì)節(jié)：李易峰在否認(rèn)嫖娼的聲明中提出一個(gè)問題：“一個(gè)公開透明的法制時(shí)代誰有本事逃脫違法的后果？”“中國新聞網(wǎng)” 對(duì)此回應(yīng)：“是的，沒有?！保?3］在公眾關(guān)注質(zhì)疑中，李易峰的聲明涉及一個(gè)嫖娼案件之外的問題：警方的執(zhí)法行為是否公開透明？此時(shí)，李易峰的隱私權(quán)與行政機(jī)關(guān)的公信力發(fā)生了沖突，而行政機(jī)關(guān)的公信力可以認(rèn)為屬于社會(huì)公共利益。有學(xué)者指出如果為了社會(huì)公共利益公開行政處罰決定，從而侵犯了個(gè)人隱私權(quán)，那 “這種侵犯是可以被容忍的”［14］。從這一角度看，在“演員李易峰嫖娼案” 中，警方的顯名 “行政處罰決定公示” 具有合理合法性。

四、完善“通報(bào)批評(píng)” 與“行政處罰決定公示” 制度

在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，“通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 制度出現(xiàn)問題的主要原因是一些行政機(jī)關(guān)未能準(zhǔn)確理解把握兩者的功能，同時(shí)相關(guān)法律法規(guī)也有待完善，因此提出以下建議。

（一）明確 “通報(bào)批評(píng)” 的適用范圍

通常認(rèn)為《行政處罰法》第9條所列行政處罰的種類各項(xiàng)排列由輕及重，“通報(bào)批評(píng)” 與 “警告” 并列在《行政處罰法》第9條第1項(xiàng)，可均被視為力度較輕的懲罰措施，適用于違法程度輕微，社會(huì)危害性不大的行為［15］。不容忽視的是兩者存在顯著差異：“警告” 是批評(píng)，告知范圍限于被處罰人，屬于申誡罰；“通報(bào)批評(píng)” 不僅批評(píng)，還告知于公眾，屬于名譽(yù)罰［16］。因而，可以說“通報(bào)批評(píng)” 涵蓋了 “警告”。前文提及的《傳染病防治法》 第69條既已規(guī)定 “通報(bào)批評(píng)”，又提出“給予警告” 頗顯冗余。對(duì)于一些企業(yè)，“通報(bào)批評(píng)” 帶來的懲戒后果遠(yuǎn)大于警告，甚至可能超過小額罰款的損失。正因如此，《行政處罰法》第5章第2節(jié) “簡易程序” 適用情形限于 “警告”和三千元以下的罰款，不包括“ 通報(bào)批評(píng)”。《慈善法》第101條第2款規(guī)定主管部門對(duì)未履行驗(yàn)證義務(wù)的平臺(tái)企業(yè)予以 “警告”，逾期不改正的才予以 “通報(bào)批評(píng)”。因此，應(yīng)明確一個(gè)理念：“通報(bào)批評(píng)” 適用于違法程度較為嚴(yán)重的行為。

由此，“通報(bào)批評(píng)” 的實(shí)施程序也需慎重考量。行政機(jī)關(guān)在作出 “通報(bào)批評(píng)” 的處罰決定之前是否應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利？首先，“通報(bào)批評(píng)” 如外延到企業(yè)信用問題，對(duì)企業(yè)可能起到類似對(duì)個(gè)人 “限制從業(yè)” 的效果，可以視為一種會(huì)產(chǎn)生較重后果的行政處罰，符合《行政處罰法》第63條第1款第4項(xiàng)和第5項(xiàng)規(guī)定的情形。其次，關(guān)于質(zhì)量問題的 “通報(bào)批評(píng)” 對(duì)一些食品、藥品企業(yè)必然產(chǎn)生不利影響，真實(shí)情況也可能非常復(fù)雜，為避免出現(xiàn)原?？谑泄ど叹治袡z測(cè)失誤引發(fā)的農(nóng)夫山泉 “砒霜門” 事件，行政機(jī)關(guān)在作出 “通報(bào)批評(píng)” 的行政處罰決定前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利［17］。特殊情形下，為避免某些違法行為對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重危害，行政機(jī)關(guān)需及時(shí)發(fā)布 “公共警告”，對(duì)相關(guān)企業(yè)也應(yīng)履行必要的告知程序。

（二）優(yōu)先將 “通報(bào)批評(píng)” 寫入重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)

目前，“行政處罰決定公示” 在實(shí)務(wù)中扮演著 “通報(bào)批評(píng)” 的角色。在短期內(nèi)不能大規(guī)模修法的情況下，“行政處罰決定公示” 作為一種治理技術(shù)發(fā)揮了一定的積極作用［18］?，F(xiàn)行很多法律規(guī)定了向社會(huì)公布違法者，適用情形有的法律概括為情節(jié)嚴(yán)重，如《安全生產(chǎn)法》第78條，有的法律規(guī)定為幾乎全部違法行為，如《食品安全法》第113條、《環(huán)境保護(hù)法》第54條等。這些實(shí)質(zhì)上的 “通報(bào)批評(píng)” 在法律條文中表現(xiàn)為 “行政處罰決定公示”，不利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序。建議各行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)溝通配合，對(duì)各類違法行為梳理評(píng)判，遵循比例原則明確哪些行為應(yīng)當(dāng)給予 “通報(bào)批評(píng)”，及時(shí)修法。

建議優(yōu)先在食品安全等關(guān)乎公眾身心健康領(lǐng)域修法，為其他領(lǐng)域法律修改提供經(jīng)驗(yàn)。2022年，陜西省榆林市某個(gè)體工商戶銷售了5斤毒死蜱殘留超標(biāo)的芹菜，被市場監(jiān)管部門罰款6.6萬元。該案 “過罰相當(dāng)” 還是 “處罰不當(dāng)” 引發(fā)熱議。高額罰款可能嚴(yán)重影響弱勢(shì)群體的生計(jì)，為避免激化執(zhí)法人員與小商販的矛盾，有必要在罰款之外尋求社會(huì)治理手段。如學(xué)者所言，市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜多樣化造成一味提高罰款上限治標(biāo)不治本，財(cái)產(chǎn)罰已經(jīng)“力不從心”，也難以滿足政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，應(yīng)當(dāng)重視名譽(yù)罰的作用［19］。前文案例三，國家能源局福建監(jiān)管辦對(duì)中國水利水電第四工程局有限公司 “通報(bào)批評(píng)” 體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)名譽(yù)罰的重視。勞動(dòng)安全領(lǐng)域法律亦應(yīng)引入 “通報(bào)批評(píng)”，有利于勞動(dòng)者在選擇就業(yè)單位時(shí)作出評(píng)判，督促用人單位重視勞動(dòng)者權(quán)益［20］。

（三）明確普通情形 “行政處罰決定公示”應(yīng)當(dāng)匿名

“行政處罰決定公示” 不同于 “通報(bào)批評(píng)”的關(guān)鍵是對(duì)當(dāng)事人匿名，只有匿名才能避免 “行政處罰決定公示” 演變?yōu)閷?duì)當(dāng)事人的名譽(yù)罰，將其外延控制在對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍之內(nèi)。目前，各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍將行政處罰決定顯名公示的做法亟待糾正。因此，建議各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的職能，督促各行政機(jī)關(guān)將普通情形 “行政處罰決定公示” 一律匿名。

匿名 “行政處罰決定公示” 應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外” 原則。廣泛性的互聯(lián)網(wǎng)公示信息無疑為公眾參與行政管理提供了支持與保障［21］。因?yàn)橹挥性谕惏讣还局螅娂鞍讣?dāng)事人才能通過對(duì)比行政處罰的種類和罰款金額的多少，判斷行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定是否畸輕畸重，是否符合裁量基準(zhǔn)，以此為基礎(chǔ)展開有理有據(jù)的質(zhì)疑與監(jiān)督。公示不僅有利于防止行政機(jī)關(guān) “同案不同罰”、執(zhí)法人員“厚此薄彼”，還有利于類似 “毒芹菜案” 的案件被公眾知曉，在關(guān)注與爭論中從立法、執(zhí)法等角度全面促進(jìn)法治建設(shè)。

（四）規(guī)范顯名 “行政處罰決定公示” 的適用情形與程序

《行政處罰法》第48條第1款僅為顯名 “行政處罰決定公示” 提供了最基礎(chǔ)的法律依據(jù)，解決目前執(zhí)法實(shí)務(wù)中的問題仍需修改相關(guān)法律法規(guī)。

首先，規(guī)范顯名 “行政處罰決定公示” 的適用情形。顯名 “行政處罰決定公示” 前提條件是法律未規(guī)定給予 “通報(bào)批評(píng)”，觸發(fā)條件是產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響，可能情形是涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等。各行政機(jī)關(guān)有必要梳理現(xiàn)行各部門法律，確定哪些違法行為可能需要顯名 “行政處罰決定公示”，進(jìn)而建議立法機(jī)關(guān)修改法律。為了避免大規(guī)模修改法律，鑒于顯名 “行政處罰決定公示” 是對(duì)當(dāng)事人違法行為的客觀呈現(xiàn)，其名譽(yù)罰的懲罰后果與多種因素相關(guān)，適用情形也可以由國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章予以規(guī)范［22］。

其次，規(guī)范顯名 “行政處罰決定公示” 的實(shí)施程序。顯名 “行政處罰決定公示” 是對(duì)當(dāng)事人影響名譽(yù)之處分，減損了當(dāng)事人的權(quán)益，屬于行政處罰，實(shí)施程序應(yīng)當(dāng)受《行政處罰法》規(guī)制［23］。鑒于顯名 “行政處罰決定公示” 的特殊性，實(shí)施程序是否應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《行政處罰法》第五章的規(guī)定值得探討。

顯名 “行政處罰決定公示” 不是一個(gè)獨(dú)立的行政處罰決定，是在 “源” 行政處罰決定作出之后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)影響作出的補(bǔ)充決定，不再涉及立案、調(diào)查取證等環(huán)節(jié)。因此，顯名“行政處罰決定公示” 不適用《行政處罰法》第五章第二節(jié) “簡易程序” 和第三節(jié) “普通程序”，但是應(yīng)當(dāng)遵守第五章第一節(jié)的事前告知等 “一般規(guī)定”。在個(gè)別社會(huì)影響較大的案件中，公眾對(duì)案情披露可能表現(xiàn)出急迫性，漫長的等待可能引發(fā)對(duì)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人暗箱操作的質(zhì)疑。案件一旦被公眾關(guān)注，陳述、申辯以及聽證等環(huán)節(jié)也很難再保密，相關(guān)程序?qū)]有意義。顯名 “行政處罰決定公示” 事前告知的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以在行政處罰決定作出之時(shí)，告知當(dāng)事人將予以公示，或者在出現(xiàn)某種情形時(shí)可能予以公示。目前，一些行政機(jī)關(guān)已在行政處罰決定書中注明 “將依法向社會(huì)公開行政處罰決定信息”，相關(guān)程序設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善。允許當(dāng)事人預(yù)期到不利后果，有權(quán)依法提出陳述、申辯或者要求聽證，是保證顯名“行政處罰決定公示” 程序正義的必然要求。

五、結(jié)語

現(xiàn)實(shí)案例表明《行政處罰法》2021年修訂后，“通報(bào)批評(píng)” 與 “行政處罰決定公示” 制度的執(zhí)行情況有待完善。特別是 “行政處罰決定公示”與企業(yè)信用掛鉤，不僅造成被處罰企業(yè)因?yàn)槠胀ㄐ姓`法行為在市場競爭中受限，不符合優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)市場公平競爭的要求，還制造了行政機(jī)關(guān)與企業(yè)的矛盾，甚至衍生出 “冒名頂替”接受公示的情形，嚴(yán)重影響了政府公信力。建議盡快糾正當(dāng)前行政處罰決定普遍顯名公示的做法。特殊情形下的顯名 “行政處罰決定公示” 需妥善而為，值得深入研究?！巴▓?bào)批評(píng)” 作為新增的行政處罰種類，在立法和執(zhí)法層面均應(yīng)加以重視，有必要明確其適用于違法程度較為嚴(yán)重的行為，在此前提下 “通報(bào)批評(píng)” 理應(yīng)與企業(yè)信用掛鉤。