黃世德,李曉月

(1.廣西醫(yī)科大學依法治校辦公室,廣西南寧,530021;2.廣西醫(yī)科大學第一附屬醫(yī)院,廣西南寧,530021)

一、引言

大學治理與國家治理具有同構性,積極推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是當前大學發(fā)展的新理念和新使命。[1]依法治校不僅是高校治理的問題,更是法治社會建設的問題,甚至是法治政府和法治國家建設的問題。[2]教育法治是國家實力的象征,是現(xiàn)代國家教育進步的重要標志。依法治教是最規(guī)范、最穩(wěn)定的教育治理方式。[3]只有依法推進高等教育治理,遵循法治要求,建立健全高等教育治理體系,提高高等教育治理能力,才能保證治理的合法性、有效性和持續(xù)性。[4]高等院校作為高等教育的組織機構,其所涉及的合同簽署存在多個利益方,規(guī)范化的合同管理能夠幫助高校規(guī)避風險和預防糾紛,確保資源的分配與利用契合高校的戰(zhàn)略目標和發(fā)展需求。同時,優(yōu)化合同管理可以減少決策的誤差和過程的阻塞,進而提高高校管理效能和執(zhí)行力,避免資源浪費和重復使用,提升高校的綜合競爭力。因此,本研究先闡明高校合同管理的必要性,再基于當前高校合同管理中存在的問題,提出完善高校合同管理的建議,為高校優(yōu)化合同管理工作提供參考。

二、高校合同管理的必要性

現(xiàn)代經(jīng)濟是契約經(jīng)濟,市場經(jīng)濟活動離不開合同規(guī)范。合同是一種法律文件,為一定的商業(yè)目的服務,其核心問題是商業(yè)問題,因此,合同具有商業(yè)和法律的雙重屬性,合同在法律外殼下包含著商業(yè)的芯。[5]《民法典》第464條規(guī)定,合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協(xié)議。合同作為一種法律約束,能夠規(guī)范主體的行為,明確主體的權利義務,保障合同履行的公平性和公正性。高校在依托合同開展相應活動時,會面臨觸發(fā)相應的合同風險的潛在可能。合同風險主要來源于三個方面:一是不可抗力和市場變化,主要是指政策法律變化、重大技術突破等;二是合同相對方,相對方的誠信度、履行合同的能力、承擔責任的能力等,影響著合同風險的有無和大小;三是合同條款風險,如果合同條款約定的內容不明確,執(zhí)行中就會產(chǎn)生歧義,容易引起爭議。在依法治校背景下,高校的合同管理是指要加強高校合同法治建設,提高合同相關主體的法律風險防范意識,對合同生命周期全過程進行監(jiān)督和指導,確保高校能夠有效預防與處理高校合同面臨的商業(yè)風險和訴訟糾紛,進而把高校各項事業(yè)納入法治軌道,推動高等教育發(fā)展現(xiàn)代化。

(一)高校依法治校的必然路徑

習近平提出,要推動更多法治力量向引導和疏導端用力,完善預防性法律制度。[6]依法治校是對法治化的學校管理體制下學校管理活動及其管理行為性質的概括,將各種法律規(guī)范、行業(yè)規(guī)定、商業(yè)規(guī)則中對合同的具體管理規(guī)定,同學校的行政運行和學校的實際發(fā)展情況結合起來,進行制度化規(guī)范,確保管理權力來源于法律授權。2020年教育部印發(fā)《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》以來,各地區(qū)高校積極創(chuàng)建依法治校示范學校,探索出不少成功經(jīng)驗,高校依法辦學與依法管理的意識和能力明顯提高。但是,依法治校的具體實踐與教育改革發(fā)展的新形勢、新任務相比,與全面推進依法治國的新要求相比,還存在較大差距。高校合同在高校合同管理辦法中是指高?；蚋咝Ｊ跈嗟男冉M織以高校的名義與自然人、法人和其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系而形成的合同。從高校的組織框架來看,高校包含教學單位、黨政群團部門、附屬單位等各級各類組織,高校中除了校內單位,也存在部分附屬單位,而附屬單位的類型也需要具體分析:一類是附屬單位屬于獨立法人單位,在業(yè)務上以自身獨立的財產(chǎn)承擔責任,在教學上服從高校的領導;另一類是附屬單位在主體單位授予的權限范圍之內運營,涉及重大決策仍需主體單位作決定的校辦產(chǎn)業(yè),在具體合同簽訂過程中,經(jīng)常出現(xiàn)高校各類單位超越權限、隱瞞事實等行為,后期造成高校的涉訴。綜上,合同管理法治化是高校依法治校的重要內容,只有堅持合同法治化管理,才能有效規(guī)避法律風險和合同糾紛,助力高校和諧、穩(wěn)定、有序、高質量發(fā)展。

(二)貫徹黨委領導下校長負責制的必然要求

根據(jù)《高等教育法》第39條規(guī)定,黨委對高校重大事項負有領導職責,依法治國離不開黨的領導,教育領域的依法治校應當在黨的領導下也是必然要求。黨委領導下的校長負責制是中國特色社會主義高等教育的基本制度,也是中國特色社會主義大學管理體制的基本特征。[7]在教育管理體系中,校長負責制是一種“集約化”概念,高校實行的黨委領導下的校長負責制具有政治與管理上的雙重功效。[8]《高等教育法》第30條規(guī)定,高等學校的校長為高等學校的法定代表人。2014年中央印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》指明,依法代表學校與各級政府、社會各界和境外機構等簽署合作協(xié)議是校長法定職權之一。[9]大學校長作為學校法人,是學校合同管理體系構建和運行的頂層管理者,負有直接且全面領導的責任義務,有責任發(fā)揮依法治校的領導作用。具體來講,校長應當充分發(fā)揮領導作用,在合同簽訂過程中要履行合同審批、授權和簽署的職責,確保合同的合法性、合規(guī)性和有效性。同時,依法對合同管理進行領導和監(jiān)督,確保合同管理的規(guī)范性、科學性和合法性。這要求高校校長在具體行政時既執(zhí)行黨委的決議和決定,更符合國家法律法規(guī),從而真正體現(xiàn)依法行政,發(fā)揮高校校長法人的治理作用。

(三)提升高校治理能力和治理水平的重要舉措

依法治校以法律條款的形式對各行為主體責權利作出明確規(guī)定,防止各主體之間因責權利不清而導致內部消耗或管理效率降低的情況出現(xiàn)。依法治校要求校長或者以校長為首的領導班子團體規(guī)劃高校法治工作,體現(xiàn)高校治理法治化的能力和影響力。[10]合同管理是高校治理的重要環(huán)節(jié),法治化的合同管理模式可以幫助高校提高高校資源管理的有效性,協(xié)同高校教學、科研、管理、人事等部門之間的業(yè)務發(fā)展,保障高校本身、教職員工以及附屬范圍的合法權益,優(yōu)化高校行政運營模式和效率,服務領導層作出符合高校發(fā)展規(guī)劃的決策,促進高校規(guī)范、透明、公正地治理,凝聚改革發(fā)展共識,減少國有資產(chǎn)的流失,從而提升高校的治理能力和治理水平,實現(xiàn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展和長遠發(fā)展的目標。

三、高校合同管理中存在的問題

(一)高校合同管理權限不清晰

高校的合同管理權上位法主要來自財政部和教育部的相關規(guī)定。2012年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》第五十四條規(guī)定,單位應當建立健全合同內部管理制度。[11]2020年教育部印發(fā)的《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》指出,評定指標有健全合同管理制度。[12]財政部的文件指向高校財務部門,教育部的文件指向高校法治機構,高校合同管理既包含財務權力,也包含依法治校的內容。從合同內容出發(fā),合同管理應主要由高校法治機構實施,但高校內的法治機構多數(shù)是科級單位,通常掛靠在發(fā)展規(guī)劃部門或高校辦公室下,自身缺乏相應的職級和職責權限,實際上無法對高校各個層面的合同進行管理。財務部門在開展合同管理時通常關注財務風險問題,而不以防控法律風險為目標,因而難以實現(xiàn)合同的綜合性管理?？梢?高校合同管理的權力主體多元化,導致高校各部門幾乎只對合同內涉及本部門事務的部分內容負責,高校合同管理難以達到規(guī)范、統(tǒng)一、嚴謹?shù)姆ㄖ我?。在財政部和教育部?guī)定的基礎上,高校有必要借助自主辦學管理權進行兜底,綜合考慮高校的實際情況,對合同管理進行有效分配,建立起整體性的合同管理體系。

(二)高校合同管理信息化系統(tǒng)不完備

高校辦公信息化主要體現(xiàn)在辦公系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、教務管理系統(tǒng)、學工管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等各類管理系統(tǒng)的信息化上。但因建立專門的合同管理系統(tǒng)的成本較高,目前高校合同管理多依附于OA辦公系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)等,自身缺乏專門的信息化系統(tǒng)支持,無法實現(xiàn)對合同的草擬、審核、簽訂、履行、備案、借閱等合同管理的全生命周期進行監(jiān)控、分析、評估和預警。合同管理主要依靠人工管理,難以實時監(jiān)控合同的關鍵條款和合同的履行情況,實際管理效率低下,妨礙了合同的風險防范。具體表現(xiàn)如下:第一,合同管理仍然依賴人工操作,缺乏自動化、智能化的管理方式;第二,合同信息記錄和管理方式較為分散,難以形成全面、準確的數(shù)據(jù),并且難以及時更新和查詢;第三,合同備案審查流程煩瑣,包括紙質資料整理、遞交審核等,缺乏合同管理的標準化流程,導致工作難以協(xié)調和統(tǒng)一,管理效率低下;第四,合同存檔方式落后,多為紙質存檔,不僅查詢困難,而且還存在合同遺失、損壞等風險。

(三)高校合同管理規(guī)章制度不完備

我國的教育立法特別是高等教育立法起步較晚,在處理高校內部矛盾和利益糾紛時,缺乏統(tǒng)一的規(guī)章制度標準。此外,高校管理法治化薄弱,長期以來主要接受政府部門的統(tǒng)一管制,實質上游離于法律之外。[13]部分高校目前還沒有出臺專門的合同管理規(guī)章制度,處于合同管理制度不完備、管理無章可循的狀態(tài)。制度化高校合同管理一方面能夠明確職能部門和領導干部等不同管理主體的管理邊界和底線,另一方面能夠為高校發(fā)展賦能和創(chuàng)造價值。當前高校合同管理缺乏相關制度,具體表現(xiàn)在以下三個方面:一是缺乏規(guī)范的合同管理制度,導致合同的起草、審批、簽訂、履行等環(huán)節(jié)存在不規(guī)范的情況,容易引發(fā)合同越權簽署、逾期履行等問題;二是缺乏對合同履行情況的監(jiān)督和評估機制,缺乏及時發(fā)現(xiàn)與處理違約行為和不規(guī)范操作的能力,容易給高校帶來合同法律糾紛和財務風險;三是缺乏合同管理相關的培訓和學習機會,合同管理工作人員缺乏對合同管理知識的掌握,對合同管理的要求和標準不夠清晰。

(四)高校法治隊伍力量較薄弱

法律不僅要靠權力來支持,更要靠人來執(zhí)行。法治其實是人依法而治。[14]如果高校法治隊伍能力不足、素養(yǎng)不夠、工作松懈、效率低下,未能嚴謹審查合同,再好的合同管理體系也會在具體實踐中坍塌,甚至淪為無效的規(guī)章制度。高校法治隊伍力量較薄弱,具體表現(xiàn)在以下兩個方面。一是高校法治隊伍的法治基礎薄弱。部分高校在法治建設過程中仍是“以法治校”而不是“依法治?！?簡單地認為依法治校就是將法律作為工具和手段來治理高校,而不是將法律作為管理高校的依據(jù)和最高權威;二是高校法治隊伍的理論知識薄弱。高校領導均為各學科領域專家,但未必對法律知識有深入了解,一定程度上缺乏深層次的法治思維,難以營造相應的法治環(huán)境,對高校依法治校實施力度不足?？傊?高校在進行依法治校時,要考慮高校的法治現(xiàn)實狀況,全面摸清依法治校的缺口和薄弱點,逐一采取措施進行完善。

(五)高校合同糾紛處理能力待提升

糾紛性法律風險是社會主體在社會運行過程中需要承擔的風險成本之一,因此,高校涉訴也是常有之事。但由于高校缺乏專業(yè)處理訴訟糾紛的人員和管理機構,在訴訟過程中常常處于不利地位。高校處理合同糾紛的能力不足,具體表現(xiàn)在以下三個方面。一是缺乏訴訟專業(yè)知識和實務經(jīng)驗。高校不了解合同糾紛的相關法律條款和程序,無法正確評估合同糾紛的風險和利益,對相關證據(jù)和法律文件的分析與解讀能力不足,無法準確判斷合同糾紛勝訴的可能性和風險點。二是缺乏法律意識和工作責任心。高校對合同糾紛的處理態(tài)度不積極,缺乏主動性和責任感,無法快速響應和處理糾紛,容易遺漏重要的細節(jié)和問題,影響糾紛的解決效果。例如,實踐中逾期提交訴訟材料是高校涉訴過程中最為常見的問題,導致相關證據(jù)不被法院采納,最終造成敗訴的結果。三是缺乏團隊協(xié)作,無法提出合同糾紛的處理方法和策略。高校在決定合同糾紛的處理方向時通常根據(jù)領導的具體意見執(zhí)行,但缺乏向相關專業(yè)人員征詢意見,對調查與收集的相關證據(jù)和材料不敏感,難以妥善處理合同糾紛雙方的矛盾和爭議,難以提出具有實際操作性的解決方案。

四、完善高校合同管理的建議

高校合同管理存在的問題,本質上是高校內部組織建設存在的問題,高校應當不斷完善相關制度和內控流程,降低或規(guī)避內控風險。[15]從合同管理的法治化理解,高校促進合同管理的規(guī)范化、法治化可以從以下五個方面著手。

(一)明確高校合同管理機構和權限

目前,高校的合同管理模式主要有“防范風險與責權利統(tǒng)一、集中管理與授權”“統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責”“統(tǒng)一指導、歸口管理、權責一致、分級負責”。不同的高校采取不同的管理模式,其中,采取“統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責”模式的高校較多,其對應的管理體系是“綜合管理部門—歸口管理部門—承辦(執(zhí)行)部門”,相關的具體行政部門主要是科研處、教務處和人事處。在此類模式下,高校合同管理的關鍵是確定綜合管理部門對高校合同管理承擔的是領導職責還是指導職責,領導需要承擔責任,指導只做業(yè)務上的指導,不參與決策上的定調。本研究認為,高校合同管理更宜在管理體系中采用指導原則。有必要將高校合同劃分為重大合同和一般合同,并確立重大合同的認定標準,進而對重大合同和一般合同設定不同的管理權限。此外,在綜合管理部門對合同的統(tǒng)一領導下,為了避免綜合管理部門因積壓合同導致合同簽訂和履行進程過于緩慢的問題,一般合同的管理權限可授權至各職能部門(學院),建立相應的定期匯報制度和審查制度,防范合同簽訂風險,維護管理秩序。

(二)加強高校合同管理的制度化建設

高校要健全合同管理制度,將精細化管理視為合同管理路徑的核心原則。高校應當按照統(tǒng)一指導、分類管理和各司其職的基本原則,建立由分管領導直接領導的合同管理體系,這主要包含兩方面內容。一是設立合同管理的具體基礎性制度,以確保合同管理工作的規(guī)范運行。具體基礎性制度包括合同管理的工作流程和操作規(guī)范,專門的合同管理部門或崗位,重要崗位和關鍵人員在合同管理中審批、簽訂等方面的權責界定等。二是建立合同管理業(yè)務的實施辦法、業(yè)務指南或指引,以不斷完善合同管理的精細化和專業(yè)化發(fā)展。具體建設內容包括對普通合同的審查和對重大合同的審核,合同管理的質量評估機制和責任追究機制,定期的合同管理情況交流、通報聯(lián)席會議,以及合同專用印章管理、合同歸檔管理、合同編號設置、合同示范文本、合同考核評價制度等。

(三)建立高校合同管理信息化平臺

《教育信息化2.0行動計劃》指出,要進一步加強教育管理信息化,優(yōu)化教育業(yè)務管理信息系統(tǒng)。[16]高校應當以數(shù)字校園建設為契機,加強高校合同管理系統(tǒng)的建設,推動合同管理系統(tǒng)與財務系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)、采購系統(tǒng)等高校系統(tǒng)的協(xié)同,利用信息技術手段,建立合同管理標準化流程,囊括合同范本、合同起草、審核審批、簽訂、履行、爭議、歸檔的整個生命周期,實現(xiàn)全流程的風險管控,實現(xiàn)合同規(guī)范化和精細化的全生命周期管理。這既可以提升高校的合同管理效率和管理水平,也可以為全面依法治校提供有力支撐。具體實施路徑如下。一是建立合同管理信息化系統(tǒng)。通過建立合同管理信息化系統(tǒng),集中管理合同數(shù)據(jù)和信息交流,提高效率和準確性,實現(xiàn)合同的電子化存檔和管理,提高合同管理的效率和便捷性。二是推行電子合同。鼓勵高校在合同簽署環(huán)節(jié)使用電子合同,減少紙質合同,提高合同管理效率。同時,加強對合同管理信息的安全保護,采取合適的技術手段,確保合同數(shù)據(jù)的安全性和隱私保護。三是建立統(tǒng)一的合同備案和查詢平臺。建立高校合同備案和查詢平臺,實現(xiàn)合同備案和查詢的在線化,減少煩瑣而重復的手續(xù)。四是加強信息共享與溝通。推行合同管理信息共享機制,加強內外部信息的溝通,提高合同管理工作的操作性和高效性。

(四)加強高校合同管理的隊伍建設

加強高校合同管理的隊伍建設是高校合同管理的關鍵措施。開展培訓是提高高校合同管理規(guī)范水平的必要手段。系統(tǒng)規(guī)范的合同管理培訓內容要有針對性,既要有法治部門開展專門的合同管理培訓,也需要其他職能部門相互配合,開展普及化的合同管理培訓,不斷提高高校工作人員開展合同合規(guī)工作的意識和能力,形成高校內部獨特的合同規(guī)范化管理氛圍。第一,高校要建立起專業(yè)化的管理隊伍。由法律、財務、審計和業(yè)務部門共同組成合同管理隊伍,在全校范圍內形成合同管理的“大法務”氛圍,確保高校合同管理的規(guī)范性和全面性。第二,高校要加強相關人員的培訓。開展法律與業(yè)務的交叉培訓,培養(yǎng)合同管理人員的綜合能力,積極推進合同管理的規(guī)范化、制度化。第三,高校要建立合同風險預防和處理機制,及時并充分地傳達最新的合同管理要求和單位出現(xiàn)的合同風險,并對單位員工提出的合規(guī)咨詢問題予以充分解答。第四,高校要加強區(qū)域高校之間的通報機制。通報機制能夠有效預防合同當事人挖設合同風險,提升高校自身防范合同風險的能力。

(五)增強高校合同糾紛處理能力

目前,高校應對合同糾紛的處理模式主要有三種:一是由律師全盤負責,高校聽取最終結果即可;二是由高校的具體業(yè)務部門處理合同糾紛;三是由法律顧問、業(yè)務部門和高校領導組成臨時團隊進行應訴。本研究認為,最優(yōu)的處理方式是第三種。法律顧問具備專業(yè)的法律知識;業(yè)務部門是掌握涉訴法律事實的部門,對涉訴內容有著全面了解;高校領導屬于高校的決策層面,對訴訟請求、訴訟賠償有著決定權,法律顧問和業(yè)務部門主要根據(jù)高校的訴求處理涉訴業(yè)務。因此,法律顧問和業(yè)務部門在充分了解事實基礎上,根據(jù)高校的實際訴求依法依規(guī)開展訴訟事務,算是高校在處理合同涉訴時較為理想的狀態(tài)。高校應建立健全合同糾紛解決機制,形成由法律顧問、業(yè)務部門和高校領導共同組成的訴訟團隊,以團隊為單位參與高校合同糾紛的申訴、調解、仲裁和訴訟等程序,確保合同糾紛能夠得到及時、公正、有效、全面的解決。

五、結語

依法治校是高校高質量發(fā)展的必然道路,也是實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的重要保障。高校推進合同管理法治化工作,需要注重培養(yǎng)高校領導良好的法治意識,培養(yǎng)業(yè)務部門人員具備基本的合同法治素養(yǎng),明確校內相關法治機構的職責和權限,運用現(xiàn)代化技術管理手段開展合同管理。高校合同管理法治化建設是高校必須長期堅持的事業(yè),高校只有堅持依法治校、依法管理合同,才能實現(xiàn)高校合同的精細化、規(guī)范化,推動高校治理內涵式和高質量發(fā)展。